Haagissa 25. lokakuuta 1980 tehdyllä, yksityisoikeuden alaa koskevalla yleissopimuksella kansainvälisestä lapsikaappauksesta (jäljempänä ’vuoden 1980 Haagin yleissopimus’) pyritään palauttamaan ennalleen aiemmin vallinnut tilanne eli varmistamaan, että lapsi, joka on luvattomasti viety toiseen valtioon tai jätetty palauttamatta toisesta valtiosta, palautetaan pikaisesti asuinvaltioonsa. Yleissopimuksen on tähän mennessä ratifioinut 101 maata, joiden joukossa ovat myös kaikki EU:n jäsenvaltiot, ja sen toiminta perustuu sopimuspuolten nimeämien keskusviranomaisten väliseen yhteistyöhön.

Lapsikaappauksien estäminen on olennainen osa EU:n politiikkaa, jonka tavoitteena on edistää lapsen oikeuksia. Sen vuoksi Euroopan unioni pyrkii kansainvälisellä tasolla aktiivisesti parantamaan vuoden 1980 Haagin yleissopimuksen soveltamista ja kehottaa myös kolmansia valtioita liittymään sopimukseen.

Tunisia talletti vuoden 1980 Haagin yleissopimusta koskevan liittymiskirjan 10. heinäkuuta 2017. Yleissopimus tuli Tunisiassa voimaan 1. lokakuuta 2017.

Vuoden 1980 Haagin yleissopimuksen 38 artiklan 4 kohdassa määrätään, että yleissopimusta sovelletaan vain liittyjävaltion ja sellaisten sopimusvaltioiden välisissä suhteissa, jotka ovat antaneet selityksen liittymisen hyväksymisestä.

Komissio pyysi asiasta lausuntoa Euroopan unionin tuomioistuimelta, joka vahvisti EU:n yksinomaisen toimivallan hyväksyä kolmannen valtion liittyminen vuoden 1980 Haagin yleissopimukseen.

Euroopan unionin tuomioistuimen 14. lokakuuta 2014 antamassa lausunnossa 1/13 vahvistetaan, että sen hyväksyminen, että kolmas valtio liittyy Haagissa vuonna 1980 tehtyyn yksityisoikeuden alaa koskevaan yleissopimukseen kansainvälisestä lapsikaappauksesta, kuuluu Euroopan unionin yksinomaiseen toimivaltaan.

Tuomioistuimen mukaan on tarpeen vahvistaa, että asiassa sovelletaan yhtenäisiä sääntöjä EU:ssa ja vältetään tilanne, jossa jäsenvaltiot toimivat eri tavoin (eriytetty yhdentyminen).

Euroopan unionilla on yksinomainen ulkoinen toimivalta kansainvälisissä lapsikaappausasioissa, joten päätös siitä, hyväksytäänkö Tunisian liittyminen yleissopimukseen, on tehtävä EU:n tasolla neuvoston päätöksellä. Sen vuoksi Euroopan unionin jäsenvaltioiden olisi Euroopan unionin edun mukaisesti talletettava selitys Tunisian liittymisen hyväksymisestä.

Jos Euroopan unionin jäsenvaltiot hyväksyvät Tunisian liittymisen, vuoden 1980 Haagin yleissopimusta voitaisiin soveltaa Tunisian ja kaikkien EU:n jäsenvaltioiden paitsi Tanskan välillä.

Vuoden 1980 Haagin yleissopimus vastaa kansainvälisten lapsikaappausten osalta neuvoston asetusta N:o 2201/2003 (joka tunnetaan Bryssel II a -asetuksena), joka on EU:n oikeudellisen yhteistyön kulmakivi avioliittoa ja vanhempainvastuuta koskevissa asioissa.

Yksi asetuksen tärkeimmistä tavoitteista on estää lapsikaappaukset jäsenvaltioiden välillä ottamalla käyttöön menettelyjä, joilla varmistetaan lapsen pikainen palauttaminen tämän asuinjäsenvaltioon. Sen vuoksi Bryssel II a ‑asetuksen 11 artiklaan on sisällytetty vuoden 1980 Haagin yleissopimuksessa vahvistettu menettely. Asetuksella myös täydennetään yleissopimusta selventämällä joitakin seikkoja, muun muassa lapsen kuulemista, tuomion antamisen määräaikaa palauttamispyynnön jättämisen jälkeen ja lapsen palauttamatta jättämisen perusteita. Asetus sisältää myös säännöksiä, jotka koskevat eri jäsenvaltioissa annettuja ristiriitaisia palauttamista ja palauttamatta jättämistä koskevia tuomioita.

EU tukee kansainvälisesti kolmansien valtioiden liittymistä vuoden 1980 Haagin yleissopimukseen, jotta jäsenvaltiot voivat luottaa, että kansainvälisiin lapsikaappauksiin sovelletaan yhteistä sääntelykehystä.

Kesäkuun 2015 ja helmikuun 2019 välisenä aikana on jo annettu 18 neuvoston päätöstä, joilla hyväksytään 26 kolmannen maan (Marokko, Singapore, Venäjän federaatio, Albania, Andorra, Seychellit, Armenia, Korean tasavalta, Kazakstan, Peru, Georgia, Etelä-Afrikka, Chile, Islanti, Bahama, Panama, Uruguay, Kolumbia, El Salvador, San Marino, Dominikaaninen tasavalta, Valko-Venäjä, Uzbekistan, Honduras, Ecuador ja Ukraina) 1 liittyminen vuoden 1980 Haagin yleissopimukseen kansainvälisestä lapsikaappauksesta.

Tämän ehdotuksen ilmeisenä yleisenä tavoitteena on suojella lapsen oikeuksia Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 3 artiklan mukaisesti. Vuoden 1980 yleissopimus luotiin suojelemaan lasta kaappausten haitallisilta vaikutuksilta ja varmistamaan, että lapsi pystyy ylläpitämään yhteyksiä kumpaankin vanhempaansa esimerkiksi turvaamalla tapaamisoikeuden käyttäminen.

On syytä mainita myös yhteys siihen, että sovittelun käyttöä perheasioita koskevien rajat ylittävien riita-asioiden ratkaisemisessa pyritään edistämään. Tietyistä sovittelun näkökohdista siviili- ja kauppaoikeuden alalla annettua direktiiviä 2 sovelletaan myös perheoikeuden alalla Euroopan yhteisellä oikeudenkäyttöalueella. Myös vuoden 1980 Haagin yleissopimuksella kannustetaan ratkaisemaan perheasioita koskevat riita-asiat sovintoteitse. Yksi vuoden 1980 Haagin yleissopimukseen perustuvista, kansainvälistä yksityisoikeutta käsittelevän Haagin konferenssin julkaisemista hyvien toimintatapojen oppaista käsittelee sovittelua lasta koskevien perhesuhteisiin liittyvien kansainvälisten riitojen ratkaisemisessa silloin, kun asia kuuluu yleissopimuksen soveltamisalaan. Opas on käännetty Euroopan komission aloitteesta kaikille EU:n virallisille kielille (englannin ja ranskan lisäksi) sekä arabiaksi tarkoituksena tukea vuoropuhelua sellaisten valtioiden kanssa, jotka eivät vielä ole ratifioineet yleissopimusta tai liittyneet siihen, ja löytää konkreettisia tapoja ratkaista kansainvälisistä lapsikaappauksista aiheutuvat ongelmat 3 .

EU on myös edistänyt alueellista yhteistyötä erityisesti perheoikeuden alalla rahoittamalla useita EuroMed Justice -hankkeen puitteissa toteutettavia toimia. Hankkeen osassa, joka koskee rajatylittävien perheoikeudellisten riitojen ratkaisemista, on kiinnitetty erityistä huomiota monikulttuurisiin avioliittoihin ja keskitytty huoltajuutta ja tapaamisoikeutta koskevien konfliktien ratkaisemiseen sovittelun avulla ja helpottamalla tapaamisoikeutta (esimerkiksi sovittelulautakuntien ja yhteyskeskusten avulla). Tunisia ja muut Välimeren maat ovat hyötyneet hankkeen eri vaiheista.

Vuoden 1980 Haagin yleissopimuksen 38 artiklassa määrätään seuraavaa: ”Liittyminen tulee voimaan vain liittyjävaltion ja sellaisten sopimusvaltioiden välisissä suhteissa, jotka ovat antaneet selityksen liittymisen hyväksymisestä”. Koska tämä päätös koskee jäsenvaltioiden unionin edun mukaisesti nimenomaisesti antamaa hyväksyntää liittyjävaltion liittymiselle vuoden 1980 Haagin yleissopimukseen, sovellettava oikeusperusta on Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 218 artiklan 6 kohta. Aineellinen oikeusperusta on SEUT-sopimuksen 81 artiklan 3 kohta, joten neuvosto tekee ratkaisunsa yksimielisesti Euroopan parlamenttia kuultuaan.

Asetus (EY) N:o 2201/2003 sitoo Irlantia, ja se osallistuu näin ollen tämän päätöksen hyväksymiseen ja soveltamiseen.

Euroopan unionista tehtyyn sopimukseen ja Euroopan unionin toiminnasta tehtyyn sopimukseen liitetyssä, Tanskan asemasta tehdyssä pöytäkirjassa N:o 22 olevien 1 ja 2 artiklan mukaisesti Tanska ei osallistu tämän päätöksen hyväksymiseen, päätös ei sido Tanskaa eikä sitä sovelleta Tanskaan.

Ehdotuksen laatimisessa on noudatettu samaa asiaa koskevissa, jo hyväksytyissä neuvoston päätöksissä noudatettuja suuntaviivoja eikä ehdotuksessa ylitetä sitä, mikä on tarpeen yhtenäisen EU:n toiminnan tavoitteen saavuttamiseksi kansainvälisissä lapsikaappauksissa, koska sillä varmistetaan, että Euroopan unionin jäsenvaltiot hyväksyvät tietyssä määräajassa Tunisian liittymisen vuoden 1980 Haagin yleissopimukseen.

Ylivoimainen enemmistö Euroopan unionin jäsenvaltioista ilmoitti olevansa valmis hyväksymään Tunisian liittymisen vuoden 1980 Haagin yleissopimukseen komission kysyessä niiden mielipidettä.

Asiantuntijakokouksessa 2. heinäkuuta 2019 käydyissä keskusteluissa kävi ilmi, että jäsenvaltiot – yhtä poikkeusta lukuun ottamatta – eivät vastusta hyväksynnän antamista Tunisian liittymiselle vuoden 1980 Haagin yleissopimukseen.

Komissio luottaa siihen, että teknisen tason keskustelujen jatkaminen neuvoston yksityisoikeustyöryhmässä johtaa neuvoston päätöksen hyväksymiseen vaadittavaan yksimielisyyteen.

Heinäkuun 2. päivänä 2019 pidettyä asiantuntijakokousta ja sen jatkotoimia valmisteltaessa komissio oli tiiviissä yhteydessä kansainvälistä yksityisoikeutta käsittelevään Haagin konferenssiin, EU:n Tunisian-edustustoon ja oikeusministeriön julkisasiamieheen, joka vastaa oikeudellisesta yhteistyöstä siviilioikeudellisissa asioissa ja joka on nimetty keskusviranomaisen yhteyshenkilöksi.

Ehdotuksesta ei sen luonteen vuoksi ole tehty erityistä vaikutustenarviointia, kuten ei tehty niistä 18 vastaavasta vuosina 2015–2019 hyväksytystä neuvoston päätöksestä, jotka koskevat useiden kolmansien maiden liittymistä vuoden 1980 Haagin yleissopimukseen. Yleissopimuksen täytäntöönpanon tasoa Tunisiassa kuitenkin tarkasteltiin 2. heinäkuuta 2019 pidetyssä asiantuntijakokouksessa, jossa kaikki EU:n jäsenvaltiot olivat edustettuina. Kokouksen jatkotoimena komissio on seurannut tiiviisti tilanteen kehittymistä Tunisiassa.

Tunisian viranomaiset katsoivat aluksi, että vuoden 1980 Haagin yleissopimuksen soveltamista koskevaa täytäntöönpanolainsäädäntöä ei välttämättä tarvittu, koska kansainvälisiä yleissopimuksia sovelletaan sellaisenaan Tunisian oikeuslaitoksessa. Useissa EuroMed Justice -hankkeen ja kansainvälistä oikeudellista yhteistyötä edistävän saksalaisen säätiön (Deutsche Stiftung für Internationale Rechtliche Zusammenarbeit, IRZ) yhteydessä toteutetuissa koulutustoimissa ja seminaareissa kävi kuitenkin ilmi, että virkamiesten ja tuomareiden mielestä tällä hetkellä voimassa oleva kansallinen lainsäädäntö ei riitä täyttämään Haagin yleissopimuksen vaatimuksia.

Tunisian oikeusjärjestelmään olisi erityisesti sisällytettävä selkeästi menettely, joka koskee lapsen palauttamista hänen vakiintuneeseen asuinpaikkaansa vanhemman tekemän kaappauksen jälkeen. Tätä varten Tunisian oikeusministeriöön on perustettu komitea, jonka tehtävänä on valmistella hallitukselle toimitettava täytäntöönpanolaki. Seuraavaksi laki tarvitsee parlamentin hyväksynnän. 

UNICEF tukee oikeusministeriön uutta lasten oikeuksia turvaavaa yksikköä (Justice pour les enfants), jonka tehtävänä on tarkastella lainsäädäntöä ja ehdottaa lapsen oikeuksia koskevien kansainvälisten yleissopimusten mukaisia toimintapolitiikkoja ja koulutusta oikeusalan ammattilaisille. UNICEF järjestää yhdessä oikeusalan oppilaitoksen (Ecole Nationale de la Magistrature) kanssa erityiskoulutusta tuomareille, jotka vastaavat yleissopimuksen soveltamisesta.

Vaikka on selvää, että Tunisian on vielä annettava asianmukaista täytäntöönpanolainsäädäntöä, joidenkin jäsenvaltioiden (esimerkiksi Ranskan) kokemukset ovat myönteisiä siltä osin kuin oikeudellinen kehys on olemassa. Tunisian viranomaiset pitävät luotettavia sopimussuhteita EU:n jäsenvaltioiden kanssa hyvin tärkeänä, ja viranomaiset ovat viitanneet Ranskan, Belgian, Ruotsin ja Norjan kanssa tehtyihin aikaisempiin kahdenvälisiin sopimuksiin (nk. sekakomiteat). Kaikkien EU:n jäsenvaltioiden kanssa yhteinen oikeudellinen kehys – vuoden 1980 Haagin yleissopimus – helpottaisi rajatylittävien tapausten käsittelyä ja ratkaisemista, vaikka kansallisen täytäntöönpanolainsäädännön hyväksyminen olisi kesken.

Tunisia on myös ilmaissut toiveensa jatkokoulutustoimista EU:n jäsenvaltioissa, mahdollisesti ranskan kielellä. Ranskan keskusviranomainen järjesti tällaisen seminaarin jo marraskuussa 2018.

Sopimuspuolista 11, Sveitsi mukaan luettuna, on hyväksynyt Tunisian liittymisen vuoden 1980 Haagin yleissopimukseen.

Ehdotetulla päätöksellä ei ole vaikutuksia talousarvioon.

Ehdotus koskee pelkästään luvan antamista Euroopan unionin jäsenvaltioille, jotta ne voivat hyväksyä Tunisian liittymisen vuoden 1980 Haagin yleissopimukseen. Sen täytäntöönpanon valvonta rajoittuu siihen, että jäsenvaltiot noudattavat selityksen sanamuotoa ja selityksen tallettamisen määräaikaa sekä ilmoittavat selityksen tallettamisesta komissiolle kyseisen neuvoston päätöksen mukaisesti.