KOMISSION TIE DONANTO

Ulkomaisia suoria sijoituksia, pääomien vapaata liikkuvuutta kolmansista maista ja Euroopan strategisten varojen suojelua ennen asetuksen (EU) 2019/452 (ulkomaisten suorien sijoitusten seurantaa koskeva asetus) soveltamista koskevat ohjeet jäsenvaltioille

(2020/C 99 I/01)

Euroopan unioni on avoin ulkomaisille sijoituksille, jotka ovat välttämättömiä sen talouskasvulle, kilpailukyvylle, työllisyydelle ja innovoinnille. Monet EU:n yritykset ovat täysin integroituneet maailmanlaajuisiin toimitusketjuihin, jotka on pidettävä toiminnassa. EU haluaa olla ja tulee jatkossakin olemaan houkutteleva kohde ulkomaisille suorille sijoituksille.

Covid-19-tautiiin liittyvä hätätila vaikuttaa laajasti EU:n talouteen. Osana tähän liittyviä yleisiä toimia komissio on maininnut myös ulkomaisten suorien sijoitusten seurannan.

Nykyisen talouden häiriön mahdollisiin seurauksiin kuuluu strategisiin tuotannonaloihin – erityisesti mutta ei pelkästään terveydenhuoltoon liittyviin tuotannonaloihin – kohdistuva suurempi potentiaalinen riski. Näiden tuotannonalojen selviytymiskyvyn ja niiden kyvyn vastata edelleen EU:n kansalaisten tarpeisiin olisi oltava etusijalla yhteisissä toimissa sekä EU:n että jäsenvaltioiden tasolla.

Nyt on kuitenkin tärkeämpää kuin koskaan, että EU:n avoimuutta ulkomaisia sijoituksia kohtaan on tasapainotettava asianmukaisilla seurantavälineillä. Covid-19-hätätilanteessa saattaa olla suurempi riski, että terveydenhuoltokapasiteettia (esimerkiksi lääketieteellisten laitteiden tai suojavarusteiden tuotantoa varten) tai siihen liittyviä aloja, kuten tutkimuslaitoksia (jotka esimerkiksi kehittävät rokotteita) yritetään hankkia ulkomaisten suorien sijoitusten avulla. Tarvitaan valppautta sen varmistamiseksi, ettei tällaisilla ulkomaisilla suorilla sijoituksilla ole haitallista vaikutusta EU:n kykyyn vastata kansalaistensa terveystarpeisiin.

Covid-19-epidemian puhkeaminen on tuonut esiin tarpeen säilyttää tällainen arvokas kapasiteetti sisämarkkinoilla ja lisätä sen jakamista sekä sisämarkkinoilla että muualla maailmassa niiden kanssa, jotka sitä tarvitsevat. Tässä yhteydessä terveydenhuoltoon liittyvien omaisuuserien hankinnoilla olisi vaikutusta koko EU:hun.

Komissio totesi 13. maaliskuuta 2020 antamassaan tiedonannossa (1), että jäsenvaltioiden on oltava valppaina ja käytettävä kaikkia EU:n ja kansallisella tasolla saatavilla olevia välineitä, jotta nykyinen kriisi ei johda kriittisten kohteiden ja teknologian menettämiseen.

EU:n säännöillä varmistetaan oikeutettujen julkisen politiikan tavoitteiden suojelu, jos ulkomaiset sijoitukset uhkaavat niitä. Nämä säännöt esitetään liitteessä.

Tällä hetkellä vastuu ulkomaisten suorien sijoitusten seurannasta on jäsenvaltioilla. Ulkomaisten suorien sijoitusten seurannassa olisi otettava huomioon koko EU:hun kohdistuvat vaikutukset, jotta voidaan erityisesti varmistaa EU:n tuotannonalojen jatkuva kriittinen kapasiteetti, joka ulottuu huomattavasti terveydenhuoltoalaa laajemmalle. Euroopan osakemarkkinoiden epävakaus tai aliarvostus saattaa pahentaa EU:n laajempiin strategisiin valmiuksiin kohdistuvia riskejä. Strategiset kohteet ovat ratkaisevan tärkeitä EU:n turvallisuuden kannalta, ja ne ovat osa sen talouden selkärankaa ja näin ollen sen kykyä nopeaan elpymiseen.

Tätä varten Euroopan komissio kehottaa

—

jäsenvaltioita hyödyntämään jo nyt täysimääräisesti ulkomaisten suorien sijoitusten seurantamekanismejaan, jotta voidaan ottaa huomioon kaikki kriittisiin terveysinfrastruktuureihin, kriittisten tuotantopanosten tarjontaan ja muihin kriittisiin aloihin kohdistuvat riskit EU:n oikeudellisen kehyksen mukaisesti;

—

niitä jäsenvaltioita, joilla ei tällä hetkellä ole käytössä seurantamekanismia tai joiden seurantamekanismit eivät kata kaikkia asiaankuuluvia liiketoimia, ottamaan käyttöön täysimittaisen seurantamekanismin ja sen käyttöönottoa valmisteltaessa käyttämään kaikkia muita käytettävissä olevia vaihtoehtoja puuttuakseen tapauksiin, joissa tietyn liiketoiminnan, infrastruktuurin tai teknologian hankinta tai määräysvallan hallinta aiheuttaisi riskin turvallisuudelle tai yleiselle järjestykselle EU:ssa, mukaan luettuna kriittisiin terveysinfrastruktuureihin ja kriittisten tuotantopanosten tarjontaan kohdistuva riski.

Ohjeissa tarkastellaan myös, millaisia toimenpiteitä voidaan toteuttaa perustelluissa tapauksissa pääomanliikkeiden rajoittamiseksi.

(1) Koordinoidut taloudelliset toimet covid-19-epidemian johdosta, COM(2020) 112 final.

LIITE

1. Ulkomaisten suorien sijoitusten seurantaa koskevan asetuksen soveltamisala

Ulkomaisten suorien sijoitusten seurantaa koskeva asetus kattaa ulkomaiset suorat sijoitukset eli sijoitukset, ”joilla luodaan tai pidetään yllä pysyviä ja suoria yhteyksiä kolmansista maista tulevien sijoittajien, myös valtiollisten toimijoiden, ja jäsenvaltioissa taloudellista toimintaa harjoittavien yritysten välillä” (1). Asetusta sovelletaan kaikkiin talouden aloihin, eikä soveltamiselle ole asetettu mitään kynnysarvoja. Tarve seurata yksittäistä liiketoimea voi todellakin olla riippumaton itse liiketoimen arvosta. Esimerkiksi pienten startup-yritysten arvo voi olla suhteellisen pieni, mutta niillä voi olla strategista merkitystä esimerkiksi tutkimuksen tai teknologian alalla.

Asetuksessa annetaan jäsenvaltioille valtuudet tarkastella sen soveltamisalaan kuuluvia sijoituksia turvallisuuteen tai yleiseen järjestykseen liittyvistä syistä ja toteuttaa toimenpiteitä erityisiin riskeihin puuttumiseksi.

Jäsenvaltiot ovat viime kädessä vastuussa sellaisten toimenpiteiden tarkistamisesta ja tarvittaessa hyväksymisestä, joilla estetään jokin asetuksen soveltamisalaan kuuluva sijoitus tai joilla sijoitukselle asetetaan ehtoja turvallisuuteen tai yleiseen järjestykseen liittyvistä syistä. Komissio voi antaa jäsenvaltiolle, jossa sijoitus tehdään, lausuntoja, joissa suositellaan erityistoimia, erityisesti jos on olemassa riski, että investointi vaikuttaa unionin etua koskeviin hankkeisiin ja ohjelmiin.

Komissio kehottaa jäsenvaltioita olemaan erityisen valppaina sen välttämiseksi, että tämänhetkinen terveyskriisi ei johda EU:n liike-elämän ja teollisuuden toimijoiden, myös pk-yritysten, siirtymiseen ulkomaiseen omistukseen. Komissio seuraa tiiviisti tilanteen kehittymistä ja pitää tarvittaessa yhteyttä jäsenvaltioihin.

Komissio myös muistuttaa jäsenvaltioita EU:n kaltaisilla yhdentyneillä markkinoilla vallitsevista keskinäisistä riippuvuussuhteista ja kehottaa niitä kaikkia hakemaan neuvoja ja koordinoimaan toimintaansa tapauksissa, joissa ulkomaisilla sijoituksilla voi tosiasiallisesti tai mahdollisesti olla vaikutusta sisämarkkinoihin nyt tai tulevaisuudessa.

2. Mikä on ulkomaisten suorien sijoitusten seurannan rooli kansanterveydellisessä hätätilanteessa?

Ulkomaisten suorien sijoitusten seurantaa koskevan asetuksen mukaan jäsenvaltiot voivat toteuttaa toimenpiteitä estääkseen ulkomaista sijoittajaa hankkimasta tai ottamasta määräysvaltaa jossakin yrityksessä, jos tällainen hankinta tai määräysvalta aiheuttaisi uhan niiden turvallisuudelle tai yleiselle järjestykselle. Tämä koskee myös tilannetta, jossa tällaiset uhat liittyvät kansanterveydelliseen hätätilaan.

Määrittäessään sitä, vaikuttaako ulkomainen suora sijoitus todennäköisesti turvallisuuteen tai yleiseen järjestykseen, jäsenvaltiot ja komissio voivat ”ottaa huomioon kaikki asiaan liittyvät tekijät, mukaan luettuna vaikutukset kriittiseen infrastruktuuriin, teknologiaan (myös kehitystä vauhdittavaan keskeiseen teknologiaan) ja tuotantopanoksiin, jotka ovat keskeisiä turvallisuuden tai yleisen järjestyksen ylläpitämisen kannalta ja joiden häiriöillä, puutteilla, menetyksellä tai tuhoutumisella olisi merkittävää vaikutusta johonkin jäsenvaltioon tai unioniin.” (2)

Ulkomaisten suorien sijoitusten seurantaa koskevassa asetuksessa viitataan nimenomaisesti kriittisiin terveysinfrastruktuureihin ja kriittisten tuotantopanosten toimituksiin kohdistuviin riskeihin tekijöinä, jotka on otettava huomioon ulkomaisen sijoituksen seurannassa.

Sijoituksen aiheuttamat riskit eivät EU:n sisämarkkinoilla välttämättä pysähdy sen jäsenvaltion rajoille, jossa sijoitus tehdään. Sen vuoksi ulkomaisten suorien sijoitusten seurantaa koskevassa asetuksessa ei säädetä ainoastaan komission mahdollisuudesta antaa lausunto tietystä sijoituksesta vaan myös muut jäsenvaltiot kuin se, jossa sijoitus tehdään, voivat pyytää tietoja ja esittää huomautuksia.

Ulkomaisten suorien sijoitusten seuranta ei välttämättä johda sijoituksen kieltämiseen. Joissakin tapauksissa vaikutuksia lieventävät toimenpiteet saattavat riittää (esimerkiksi ehdot, joilla varmistetaan lääkkeiden tai lääkinnällisten laitteiden toimitukset). EU:n etu voi edellyttää, että tällaiset toimitussitoumukset ulottuvat vastaanottavan jäsenvaltion ennustettuja tarpeita pidemmälle. On myös tärkeää pitää mielessä, että jäsenvaltiot voivat tietyissä tapauksissa puuttua asiaan seurantamekanismien ulkopuolella esimerkiksi määräämällä pakkolisenssejä patentinalaisille lääkkeille pandemian kaltaisissa kansallisissa hätätilanteissa.

Komissio niin ikään tarkastelee tarkemmin ulkomaista hankintaa, joka todennäköisesti vaikuttaa unionin etua koskeviin hankkeisiin tai ohjelmiin, ja jäsenvaltioiden on otettava komission lausunnot mahdollisimman tarkasti huomioon. Tämä koskee esimerkiksi ulkomaisia sijoituksia EU:n yrityksiin, jotka ovat saaneet rahoitusta EU:n tutkimuksen ja innovoinnin puiteohjelmasta ”Horisontti 2020”. Tämän vuoksi erityistä huomiota kiinnitetään kaikkiin Horisontti 2020 ‐hankkeisiin, jotka liittyvät terveydenhuoltoalaan, mukaan lukien covid-19-epidemian johdosta toteutettavat tulevat hankkeet (3).

3. Mitä sijoittajien olisi syytä jo nyt odottaa sijoitusten seurannan suhteen?

Kansalliset seurantamekanismit ovat jo voimassa 14 jäsenvaltiossa (4). Komissio kehottaa kyseisiä jäsenvaltioita hyödyntämään täysimääräisesti nykyisiä seurantamekanismejaan ulkomaisten suorien sijoitusten seurantaa koskevan asetuksen ja muiden EU:n oikeudessa asetettujen vaatimusten mukaisesti. Komissio kehottaa myös niitä jäsenvaltioita, joilla ei vielä tällä hetkellä ole käytössä seurantamekanismia tai joiden seurantamekanismit eivät kata kaikkia asiaankuuluvia liiketoimia, ottamaan käyttöön seurantamekanismin täydessä laajuudessa ja sen toteutumiseen asti harkitsemaan unionin lainsäädäntöä ja kansainvälisiä velvoitteita täysimääräisesti noudattaen muita käytettävissä olevia vaihtoehtoja sellaisten tapausten varalta, joissa tietyn liiketoiminnan, infrastruktuurin tai teknologian hankinta tai määräysvalta aiheuttaisi EU:ssa riskin turvallisuudelle tai yleiselle järjestykselle, terveysturvallisuus mukaan luettuna.

On tärkeää pitää mielessä, että jäsenvaltiot ja komissio voivat asetuksen mukaan esittää huomautuksia ja lausuntoja 15 kuukauden kuluessa ulkomaisen sijoituksen toteutumisesta, jos ulkomainen sijoitus ei ole kansallisen seurantaprosessin kohteena. Tämä voi johtaa siihen, että jäsenvaltio, jossa sijoitus on tehty, joutuu toteuttamaan toimenpiteitä, kuten tarvittavia vaikutuksia lieventäviä toimenpiteitä. Käytännössä jäsenvaltiot voivat esittää jälkihuomautuksia tai komissio antaa lausuntoja nyt (maaliskuu 2020) toteutetuista ulkomaisista sijoituksista 11. päivästä lokakuuta 2020 (asetuksen täysimääräisen soveltamisen alkamispäivä) alkaen kesäkuuhun 2021 (15 kuukautta sijoituksen toteutumisen jälkeen) asti.

Kun on kyse sijoituksista, jotka eivät ole ulkomaisia suoria sijoituksia, eli arvopaperisijoituksista, jäsenvaltiot voivat seurata niitä SEUT-sopimuksen pääomien vapaata liikkuvuutta koskevien määräysten mukaisesti. Arvopaperisijoitukset, jotka eivät anna sijoittajalle todellista vaikutusvaltaa yrityksen johtamisessa eikä todellista määräysvaltaa yrityksessä, aiheuttavat pääsääntöisesti vähemmän todennäköisesti turvallisuuteen tai yleiseen järjestykseen liittyviä ongelmia kuin ulkomaiset suorat sijoitukset. Kun arvopaperisijoituksissa on kyse vähintään sellaisen määräosuuden hankkimisesta, joka antaa osakkeenomistajalle tai keskenään sidossuhteessa oleville osakkeenomistajille tiettyjä kansallisen yhtiöoikeuden mukaisia oikeuksia (esimerkiksi 5 %), niillä voi kuitenkin olla merkitystä turvallisuuden tai yleisen järjestyksen kannalta.

Sijoitusten seurannan lisäksi jäsenvaltiot voivat pitää itsellään erityisoikeuksia tietyissä yrityksissä (ns. ylivaltaosakkeet). Joissakin tapauksissa tällaiset oikeudet voivat antaa valtiolle mahdollisuuden estää tai rajoittaa tietyntyyppisiä sijoituksia asianomaisiin yrityksiin. Tällaiset toimenpiteet ovat yrityskohtaisia, ja niiden laajuus riippuu ylivaltaosakkeen valtiolle antamista valtuuksista. Tällaisten toimenpiteiden on oltava pääomanliikkeitä koskevien muiden rajoitusten tavoin tarpeellisia ja oikeasuhteisia oikeutettujen julkisen politiikan tavoitteiden saavuttamiseksi (ks. seuraava kohta).

4. Millä perusteilla pääomanliikkeitä voidaan rajoittaa?

SEUT-sopimuksen 63 artiklassa määrätään pääomien vapaasta liikkuvuudesta paitsi EU:n sisällä myös EU:n ja kolmansien maiden välillä. Kaikkien rajoitusten on oltava asianmukaisia, tarpeellisia ja oikeasuhteisia oikeutettujen yleiseen järjestykseen liittyvien tavoitteiden saavuttamiseksi. Nämä tavoitteet on määritelty SEUT-sopimuksessa tai unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä yleistä etua koskeviksi pakottaviksi syiksi. Tällaisten tavoitteiden ei pitäisi olla pelkästään taloudellisia (5). Yleiseen järjestykseen, yleiseen turvallisuuteen ja kansanterveyteen voidaan vedota, jos johonkin yhteiskunnan olennaiseen etuun kohdistuu todellinen ja riittävän vakava uhka (6).

Jos ulkomaiset sijoittajat ostavat strategisia kohteita saalistavasti (esimerkiksi rajoittaakseen tietyn tavaran tai palvelun toimituksia EU:n markkinoilla), tärkein poikkeus on SEUT-sopimuksen 65 artiklassa määrätty ”yleinen järjestys tai yleinen turvallisuus”. Tämä voisi olla perusteena esimerkiksi rajoittaville toimenpiteille, jotka ovat tarpeen toimitusvarmuuden varmistamiseksi (esimerkiksi energia-alalla) tai keskeisten julkisten palvelujen tarjoamiseksi, jos vähemmän rajoittavat toimenpiteet (esimerkiksi sääntelytoimenpiteet, joilla asetetaan julkisen palvelun velvoitteita kaikille tietyillä aloilla toimiville yrityksille) eivät riitä yhteiskunnan perustavanlaatuiseen etuun kohdistuvan todellisen ja riittävän vakavan uhan torjumiseen. Rajoittavia toimenpiteitä voidaan toteuttaa myös rahoitusvakauteen kohdistuvien uhkien torjumiseksi (7).

Unionin tuomioistuin on todennut myös kansanterveyden yleistä etua koskevaksi pakottavaksi syyksi (8). Muita unionin tuomioistuimen toteamia muihin SEUT-sopimuksen mukaisiin vapauksiin liittyviä yleistä etua koskevia pakottavia syitä, jotka saattavat olla merkityksellisiä hätätilanteissa, ovat kuluttajien suojelu, sosiaaliturvajärjestelmän rahoituksellisen tasapainon säilyttäminen ja sosiaalipoliittisten tavoitteiden saavuttaminen.

Lisäksi SEUT-sopimuksessa määrätään vakavissa vaikeuksissa tai vakavien vaikeuksien uhatessa sovellettavista suojatoimista talous- ja rahaliiton toiminnan varmistamiseksi (SEUT-sopimuksen 66 artikla) ja euroalueen ulkopuolisten jäsenvaltioiden maksutaseen turvaamiseksi (SEUT-sopimuksen 143 ja 144 artikla).

Kun on kyse kolmansista maista tehtävistä ulkomaisista sijoituksista yrityksiin, joiden arvostuksen katsotaan olevan pääomamarkkinoilla huomattavasti niiden todellista tai tuottoarvoa alhaisempi, voitaisiin harkita mahdollisuutta ottaa käyttöön rajoituksia ottaen huomioon kyseisten sijoitusten todellinen tai mahdollinen vaikutus edellä mainittujen yleisten etujen turvaamiseen (esimerkiksi se, voivatko ne johtaa liialliseen riippuvuuteen ulkomaisista sijoittajista olennaisten tavaroiden tai palvelujen tarjoamisessa). Toimenpiteiden tarkoituksenmukaisuutta arvioitaessa olisi myös otettava huomioon se, onko niillä mahdollisesti kielteisiä vaikutuksia yrityksiin ja koko talouteen, ja mahdollisesti lievennettävä näitä vaikutuksia.

On myös huomattava, että perusteltavuutta ja oikeasuhteisuutta analysoitaessa kolmansiin maihin ja kolmansista maista suuntautuvia pääomanliikkeitä koskevat rajoitukset toteutetaan eri oikeudellisessa yhteydessä kuin EU:n sisäisiä pääomanliikkeitä koskevat rajoitukset (9). SEUT-sopimuksen mukaan muut perusteet voivat näin ollen olla hyväksyttävissä sellaisille liiketoimille asetettaville rajoituksille, joissa osapuolena on kolmas maa. Hyväksyttävissä olevia perusteita voidaan myös tulkita laveammin.

(1) Ks. ulkomaisten suorien sijoitusten seurantaa koskevan asetuksen johdanto-osan 9 kappale.

(2) Ks. ulkomaisten suorien sijoitusten seurantaa koskevan asetuksen johdanto-osan 13 kappale.

(3) 47,5 miljoonaa euroa tutkimushankkeisiin, joilla edistetään covid-19-epidemian kliinisiä ja kansanterveydellisiä vastatoimia suoralla Horisontti 2020 ‐ehdotuspyynnöllä, ja 45 miljoonaa euroa innovatiivisia lääkkeitä koskevan aloitteen (IMI) julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuteen.

(4) Täydellinen luettelo kansallisista seurantamekanismeista ja linkit kansalliseen lainsäädäntöön: http://trade.ec.europa.eu/doclib/html/157946.htm

(5) Asia C-563/17, Associação Peço a Palavra, 70 kohta.

(6) Ks. asiat C-54/99, Église de Scientologie, 17 kohta, C-503/99, komissio v. Belgia, 47 kohta, ja C-463/00, komissio v. Espanja, 72 kohta.

(7) Ks. komission lausuma Kreikan viranomaisten määräämistä pääomanliikkeiden rajoituksista, annettu 29. kesäkuuta 2015, saatavilla osoitteessa https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/fi/STATEMENT_15_5271.

(8) Asia C-531/06, komissio v Italia, 51 kohta.

(9) Asia C-446/04, Test Claimants in the FII Group Litigation, 171 kohta.