EUROOPAN KOMISSIO
Bryssel 14.5.2019
COM(2019) 228 final
KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE
Euroopan huumausaineiden ja niiden väärinkäytön seurantakeskuksen (EMCDDA) vuoden 2018 arviointi
{SWD(2019) 174 final}
EUROOPAN KOMISSIO
Bryssel 14.5.2019
COM(2019) 228 final
KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE
Euroopan huumausaineiden ja niiden väärinkäytön seurantakeskuksen (EMCDDA) vuoden 2018 arviointi
{SWD(2019) 174 final}
I. TAUSTA
Huumausaineiden väärinkäytön inhimilliset ja yhteiskunnalliset kustannukset ovat hyvin korkeat. Huumeet ja huumeriippuvuus vaikuttavat monien, erityisesti nuorten, terveyteen ja hyvinvointiin, aiheuttavat turvallisuusongelmia ja johtavat ennenaikaiseen kuolemaan. Huumeriippuvuudesta aiheutuu siksi kustannuksia kansanterveydelle (huumausaineiden käytön ehkäiseminen, terveydenhoito ja huumausainehoito), yleiselle turvallisuudelle, ympäristölle ja työn tuottavuudelle. Laittomien huumausaineiden markkinat ovat kaikista rikollismarkkinoista dynaamisimmat EU:ssa, ja ne voivat nopeasti mukautua huumeiden valvontatoimenpiteisiin.
Euroopan huumausaineiden ja niiden väärinkäytön seurantakeskus (EMCDDA), jäljempänä ’virasto’, perustettiin vuonna 1993 yhdeksi EU:n erillisvirastoksi 1 . Sen tavoite on asetuksen (EY) N:o 1920/2006, jäljempänä ’perustamisasetus’ 2 , 1 artiklan mukaisesti toimittaa unionille ja jäsenvaltioille faktapohjaisia, objektiivisia, luotettavia ja vertailukelpoisia tietoja unionin tasolla huumausaineiden ja niiden väärinkäytön ilmiöstä ja niiden seurauksista. Viraston keskeisenä tehtävänä on olemassa olevien tietojen kerääminen ja analysointi, tietojen vertailumenetelmien parantaminen, tietojen levittäminen ja yhteistyö eurooppalaisten ja kansainvälisten elinten ja järjestöjen sekä kolmansien maiden kanssa. Virasto toimii osaamiskeskuksena, joka tarjoaa tietoa huumausainetilanteesta Euroopassa ja kansainvälisesti.
Perustamisasetuksen 23 artiklan mukaan ”seurantakeskuksesta tehdään ulkopuolinen arviointi [...] siten, että se ajoittuu seurantakeskuksen kahden kolmivuotisen toimintasuunnitelman kattaman kauden päättymisajankohtaan”. Arvioinnissa olisi käsiteltävä myös Reitox-järjestelmää (huumausaineita ja niiden väärinkäyttöä koskeva eurooppalainen tietoverkko) 3 . Aikaisempi arviointi tehtiin vuosina 2011–2012 4 . Komissio teki siksi aloitteen uudesta arvioinnista vuoden 2017 lopulla, ja arviointi laadittiin vuonna 2018. Sen laati ICF Consulting Ltd:n johtama konsortio yhteistyössä Centre for the Study of Democracy tutkimuslaitoksen (CSD) ja Optimity Advisors konsulttiyrityksen kanssa maalis–marraskuussa 2018. Arvioinnin loppuraportti julkaistaan verkossa.
Loppuraportti toimitetaan Euroopan parlamentille ja neuvostolle sekä viraston hallintoneuvostolle. Tämän komission kertomuksen liitteenä oleva komission yksiköiden valmisteluasiakirja sisältää yksityiskohtaisen analyysin ulkoisen arvioinnin tuloksista.
II. ARVIOINNISSA TEHDYT HAVAINNOT
Arvioinnissa käsiteltiin seuraavaa:
-Aineellinen soveltamisala: Arviointi kattoi viraston työn kaksi pilaria eli kansanterveyden ja turvallisuuden. Siinä tarkasteltiin viraston hallintotapaa ja hallintoa, organisaatiorakennetta, toimintaa, rahoitusta ja resursseja, sen tiedonhallintaa ja Reitoxiin liittyvää työtä, yhteistyötä muiden asiaankuuluvien EU:n virastojen kanssa (kuten oikeus- ja sisäasioiden virastot 5 , Euroopan lääkevirasto (EMA), Euroopan tautienehkäisy- ja valvontakeskus (ECDC)) ja kansainvälisten järjestöjen kanssa (kuten Maailman terveysjärjestö (WHO), Yhdistyneiden kansakuntien huumausaine- ja kriminaalipolitiikan toimisto (UNODC) jne.), kumppanuuksia kolmansien maiden kanssa ja viestintää sekä tutkimuksen levittämistä.
-Maantieteellinen kattavuus: Arviointi kattoi virastolle tietoja toimittavat valtiot, eli EU:n jäsenvaltiot ja Norjan ja Turkin sekä kolmannet maat, joiden kanssa virastolla on läheiset suhteet työjärjestelyjen, yhteistyösopimusten tai vastaavien toimenpiteiden vuoksi.
-Ajallinen soveltamisala: Arviointi kattoi 1. tammikuuta 2013–30. kesäkuuta 2018 6 toteutetut toimet, eli se ajoittui samaan aikaan viraston kahden peräkkäisen kolmivuotisen strategian ja toimintasuunnitelman päättymisajankohdan kanssa.
Arvioinnissa tarkasteltiin virastoa edellisen arvioinnin tulosten pohjalta viiden vakiokriteerin perusteella: tuloksellisuus, tehokkuus, johdonmukaisuus, merkityksellisyys ja EU:n tasolla saatava lisäarvo. Arvioinnin kysymykset, joka koskivat saatuja kokemuksia, liittyivät näihin viiteen kriteeriin. Arvioinnin päätelmät esitetään tiivistetysti jäljempänä viiden kriteerin mukaisesti eriteltynä ja yksityiskohtaisemmin kertomukseen liitetyssä komission yksiköiden valmisteluasiakirjassa.
Toimeksisaajan mukaan ulkoisen arviointitutkimuksen toteutukseen liittyi useita rajoituksia, jotka vaikuttavat tähän kertomukseen. Pääasiallinen rajoitus koski perustason puuttumista useimmista arvioinnin osista, mikä vaikeutti edistymisen arviointia. Tulosten luotettavuutta mahdollisesti rajoittavat muut seikat ovat arvioinnin lyhyt kesto, joidenkin kysymyksien alhainen vastausprosentti tai tietyiltä sidosryhmiltä saatujen vastausten alhainen määrä, vastaanotettujen tietojen laatu ja erilaisten keskeisten suorituskykyindikaattorien käyttö arviointikauden aikana sekä toimintoperusteisen budjetoinnin puuttuminen 7 .
A. Merkityksellisyys
Merkityksellisyyttä koskevan kriteerin pohjalta tarkasteltiin viraston tulosten yhteensovittamista useiden sidosryhmien tarpeisiin. Sillä arvioitiin viraston kykyä sopeutua tieteellisiin, taloudellisiin, poliittisiin, sosiaalisiin ja teknologisiin muutoksiin. Lopuksi kriteerin pohjalta arvioitiin sidosryhmien näkemyksiä mahdollisuuksista laajentaa seurannan laajuutta sekä tunnistaa laittomiin ja laillisiin aineisiin sekä muista kuin huumausaineista johtuvaan addiktiokäyttäytymiseen liittyviä parhaita käytäntöjä.
Viraston toiminnan tulokset vastasivat useiden sidosryhmien tarpeisiin tarjoamalla asiaankuuluvia ja oikea-aikaisia tietoja. Kuten kuulemisen kaikissa toimenpiteissä on osoitettu, virasto otti suurelta osin huomioon päätöksentekijöiden tarpeet etenkin EU:n tasolla ja vähäisemmässä määrin kansallisella tasolla. Tiedeyhteisön kanssa voidaan tehdä enemmän yhteistyötä ja viraston näkyvyyttä ammattilaisille ja suurelle yleisölle voidaan lisätä.
Virasto mukautui arviointikauden aikana hyvin erilaisiin muutoksiin. Huumausaineiden kysyntä ja tarjonta muuttuvat jatkuvasti. Viraston asiaa koskevissa toimissa keskitytään aiempaa enemmän uusiin uhkiin ja suuntauksiin kehittämällä uusia menetelmiä ja käyttämällä julkisiin lähteisiin perustuvia tietoja, kuten jätevesianalyysia 8 tai trenditutkimuksia 9 . Viraston julkaisut suunnataan erilaisille yleisöille räätälöimällä niitä erityyppisiä sidosryhmiä varten. Haastattelut osoittivat tarpeen tulevaisuuteen suuntautuville toimille, joissa tunnistetaan tulevaisuuden suuntaukset ja riskit. Näin voidaan paremmin tukea EU:n valmiuksia ja reagointia jatkuvasti muuttuvaan huumetilanteeseen sekä viestiä suoremmin kansallisten sidosryhmien kanssa.
Virasto uudisti sisäistä organisaatiotaan, jotta se järjestettäisiin paremmin huumausainepolitiikan poliittisten tavoitteiden perusteella, sekä käsitteli taloudellisia rajoitteita asettamalla toimenpiteensä tärkeysjärjestykseen ja kohdentamalla uudelleen voimavarojaan.
Arvioinnissa tarkasteltiin myös kysymystä viraston toiminta-alan mahdollisesta laajentamisesta tulevaisuudessa. Tämän kysymyksen arvioinnista ei saatu selkeitä tuloksia. Vaikka suurin osa jäsenvaltioiden edustajista ja viraston henkilöstöstä kannatti toiminta-alan laajentamista muihin laillisiin ja laittomiin aineisiin, kuten alkoholiin, tupakkaan tai reseptilääkkeisiin, ja vähemmässä määrin riippuvuudesta johtuvaan käyttäytymiseen, kuten rahapeleihin, EU:n tason sidosryhmät ja kansainväliset järjestöt olivat tästä erimielisiä.
B. Tuloksellisuus
Tuloksellisuutta koskevan kriteerin pohjalta arvioitiin, kuinka menestyksekkäästi virasto on saavuttanut tavoitteensa ja edistynyt niiden saavuttamisessa, myös perustamisasetuksessa asetettujen ensisijaisten tavoitteiden osalta. Sillä arvioitiin, missä määrin EMCDDA:n vuoteen 2025 ulottuvan strategian 10 täytäntöönpanosta johtuvat rakenteen muutokset ja äskettäinen sisäisen organisaation uudistaminen vaikuttivat sen tehokkuuteen. Tämän kriteerin perusteella tarkasteltuihin muihin seikkoihin sisältyivät Reitox-verkon tehokkuus 11 , sisäisten seurantavälineiden käyttö, viraston vaikuttavuutta ja sen kansainvälisiä toimintoja, esimerkiksi kolmansien maiden ja kansainvälisten järjestöjen kanssa tehtävää työtä, haittaavat ulkoiset näkökohdat.
Sidosryhmien kuulemisesta saadun yleisen vaikutelman perusteella arvioinnissa todettiin, että sidosryhmät tuntevat hyvin viraston ja arvostavat sitä huippuyksikkönä, joka tarjoaa tietoa huumausaineilmiöstä Euroopassa ja kansainvälisesti. Sen esittämiä tietoja pidetään faktapohjaisina, objektiivisina, luotettavina ja varmoina, kuten kansalaisyhteiskunnalle ja tiedeyhteisölle suunnattu kysely sekä julkinen kuuleminen osoittavat. Samojen lähteiden perusteella pääasialliset parannuksia ja tehostamista kaipaavat alat ovat tietojen vertailukelpoisuuden lisääminen, visuaalisten apuvälineiden käytön lisääminen ja käännösten laadun parantaminen.
Arvioinnissa todettiin, että suurin osa viraston kolmivuotisten strategioiden ja työohjelmien tavoitteista saavutettiin.
Virasto suoriutui hyvin huumetilanteen seurannasta. Viraston esittämillä kysyntää ja (vähemmässä määrin) tarjontaa koskevilla tiedoilla informoitiin asiaankuuluvia viranomaisia ja ammattilaisia ja siten parannettiin niiden mahdollisuuksia vastata huumausaineisiin liittyviin suuntauksiin. Virasto otti käyttöön mekanismeja, joilla voidaan seurata säännöllisesti ja jatkuvasti huumausaineiden alan kehitystä, jotta tulevat riskit voidaan havaita. Seurantatehtävää täydennetään erityisesti Euroopan huumeraportissa ja viraston monissa muissa julkaisuissa säännöllisesti julkaistavalla ajantasaisella tiedolla huumeiden tarjonnan ja kysynnän kehityksestä. Arvioinnissa todettiin kuitenkin myös, että huumeiden sekakäyttöä koskeva työ on suurelta osin puutteellista. Ulkoisessa tutkimuksessa todettiin tämän osalta, että termiä ’huumeiden sekakäyttö’ ei mainita kertaakaan viraston kolmivuotisissa strategioissa ja työohjelmissa.
Sidosryhmät, tässä tapauksessa erityisesti julkiseen kuulemiseen osallistuneet kansalaisyhteiskunnan järjestöt, arvioivat myönteisesti, miten virasto seuraa huumeisiin liittyviin ongelmiin sovellettavia ratkaisuja, ja ne vastasivat kyselyyn ja osallistuivat kohdennettuihin haastatteluihin. Parhaiden käytäntöjen portaali 12 on keskeinen väline, jolla jaetaan ennaltaehkäisyä, huumehoitoa, haittojen vähentämistä ja sosiaalista uudelleensopeuttamista koskevia parhaita käytäntöjä.
Virasto tuki vuorokauden ympäri käytettävissä olevan varhaisvaroitusjärjestelmän toteutuksen avulla uusien psykoaktiivisten aineiden havaitsemista ja lisäsi jäsenvaltioiden valmiuksia torjua tätä kasvavaa ilmiötä. Viimeisten vuosien aikana EU:ssa ensimmäistä kertaa havaittujen ja sen vuoksi varhaisvaroitusjärjestelmässä ilmoitettujen uusien psykoaktiivisten aineiden määrä on vähentynyt vuoden 2014 huippuluvuista 13 . Vuoden 2018 loppuun mennessä varhaisvaroitusjärjestelmässä seurattiin yli 700:aa uutta psykoaktiivista ainetta, joista noin puolet on saatavilla minä vuonna hyvänsä Euroopan markkinoilla 14 . Havaitut aineet ovat yhä vaarallisempia, ja siksi virasto teki vuosina 2017–2018 riskienarviointeja enemmän kuin koskaan aiemmin 15 . Viraston roolia tässä prosessissa on vahvistettu uusia psykoaktiivisia aineita koskevalla lainsäädännöllä 16 .
Jotta voidaan kehittää välineitä, joilla tuetaan jäsenvaltioita niiden kansallisten huumepolitiikkojen alalla, joillekin jäsenvaltioille annettiin pyynnöstä erityistukea kansallisten huumausainestrategioiden ja politiikkojen suunnittelua tai seurantaa varten. Sitä annettiin vuonna 2015 Saksalle, Irlannille ja Luxemburgille. Huumepolitiikkojen arvioimiseksi ja huumausainemarkkinoiden seuraamiseksi on kehitetty erilaisia välineitä 17 .
Reitox-verkko toimitti tehokkaasti tiedot, joita tarvitaan viraston kolmivuotisissa strategioissa ja työohjelmissa asetettujen tavoitteiden saavuttamiseksi arviointikauden aikana. Ulkoisessa tutkimuksessa todettiin myös eri sidosryhmien, kuten EMCDDA:n henkilöstön, palautteen perusteella, että tietojen toimittamisen laatu ja ajantasaisuus vaihtelivat kansallisten tietokeskusten välillä, vaikka edistystä on tapahtunut edellisen arvioinnin jälkeen. Erot johtuvat pääasiassa kansallisten tietokeskusten käytettävissä olevista henkilö- ja taloudellisista resursseista. Lisäparannukset ovat mahdollisia erityisesti toimitettujen tietojen vertailukelpoisuuden alalla.
Viraston toiminta kansainvälisellä tasolla on EU:n ulkoisen toiminnan painopisteiden mukaista. Virasto välittää huumausaineiden seurantaan liittyvän EU:n näyttöön perustuvan päätöksenteon kokemuksia kolmansille maille ja auttaa kehittämään huumausaineilmiötä koskevaa maailmanlaajuista ymmärrystä, mikä puolestaanauttaa saamaan täydellisemmän kuvan EU:n tilanteesta. Kansainväliset sidosryhmät ja viraston henkilöstö olivat yleisesti yhtä mieltä siitä, että kansainvälisellä tasolla voitaisiin tehdä enemmän, eli järjestää yhteistyötä muiden kolmansien maiden kanssa ja parempaa yhteistyötä kansainvälisten järjestöjen kanssa. Toimien on kuitenkin oltava viraston tehtävänkuvauksen mukaisia, ja niillä on oltava yhteys huumeongelman parempaan ymmärtämiseen. Kuultavina olleet sidosryhmät panivat merkille päällekkäisyydet esimerkiksi tiedonkeruun alalla Yhdistyneiden kansakuntien huumausaine- ja kriminaalipolitiikan toimiston kanssa, ja tämä kysymys olisi ratkaistava.
Vaikka EMCDDA:n vuoteen 2025 ulottuvan strategian täytäntöönpanosta ja sisäisestä uudelleenjärjestelystä johtuvat muutokset viraston rakenteessa ovat suhteellisen uusia ja vaikutusten toteutumiseen tarvitaan enemmän aikaa, ne näyttävät vaikuttavan myönteisesti viraston tehokkuuteen. Sisäinen uudelleenjärjestely on tukenut edelleen perustamisasetuksessa asetettujen tehtävien suorittamista ja sen tavoitteiden saavuttamista. Esimerkiksi tieteellisten resurssien uudelleenjärjestely EMCDDA:n vuoteen 2025 ulottuvan strategian kahden pilarin mukaisesti on auttanut virastoa tarjoamaan entistä varmempia, uuteen tieteelliseen ja ympäristölliseen kehitykseen mukautettuja tietoja ja reagoimaan huumausaineiden alan haasteisiin ja tilanteen muutoksiin.
Viraston tuloksellisuuteen vaikuttavia ulkoisia tekijöitä ovat huumeidenkäytön muuttuva tilanne, uusien markkinapaikkojen syntyminen, huumeisiin liittyvät uudet turvallisuushaasteet ja kehittyvät kansalliset politiikat. Virasto reagoi näihin tekijöihin ennakoivasti.
Arvioinnin yleinen johtopäätös on, että monet välineet ja mekanismit (sekä sisäiset että ulkoiset), joita käytetään viraston tuotoksien ja tulosten seurantaan ja tarkistamiseen, näyttävät toimivan hyvin ja niillä voidaan riittävästi varmistaa vastuullisuus ja toiminnan yleisen tuloksellisuuden asianmukainen arviointi. Arviointikertomuksessa korostetaan kuitenkin, että arviointikauden aikana käytettyjen erilaisten keskeisten suorituskykyindikaattorien vuoksi ja toimintoperusteisen talousarvion puuttumisen johdosta suorituskyvyn seuranta voidaan tehdä ainoastaan pääindikaattoreiden perusteella. Olisi pyrittävä selkeyttämään indikaattoreita ja ottamaan käyttöön toimintoperusteinen talousarvio, jotta tilannetta voidaan helpottaa tulevaisuudessa.
C. Tehokkuus
Tehokkuuskriteerillä arvioitiin, missä määrin virasto on toteuttanut toimintaansa, saavuttanut tavoitteensa ja tarjonnut tuloksia kohtuullisin kustannuksin taloudellisten ja henkilöresurssien sekä hallinnollisten järjestelyjen suhteen.
Arvioinnissa voitiin saatavissa olevien tietojen puitteissa perustellusti päätellä, että virasto on käyttänyt käytettävissä olevia henkilöstö- ja rahoitusresursseja tehokkaasti kolmivuotisissa strategioissa ja työohjelmissa asetettujen tuotosten, tulosten ja vaikutusten saavuttamiseksi. Organisaation ja hallintorakenteen muutoksia toteuttamalla ja käytettävissä olevia (henkilö- ja taloudellisia) resursseja uudelleen järjestelemällä virasto lisäsi tuotoksiaan ja otti käyttöön uusia tuotteita ja palveluita ilman lisärahoitusta.
Talousarvio säilyi suhteellisen tasaisena arviointikauden aikana ja siinä esiintyi vain joitain vähäisiä vaihteluja. Talousarvio kasvoi vuoteen 2012 verrattuna alle prosentin. Suurin osa talousarviosta (60 prosenttia vuonna 2017) käytettiin henkilöstökustannuksiin. Kustannuksiin sisältyvät sekä toiminnalliset että hallinnolliset ja tukitoiminnot. Arviointijakson aikana operatiivisen henkilöstön osuus kasvoi vuosina 2012–2017 asteittain 68 prosentista 71 prosenttiin.
Viraston työn tarjoamia etuja ovat seuraavat: selkeä ja perusteellinen näkökulma EU:n huumetilanteeseen, tietoon perustuva keskustelu huumausainepolitiikoista ja strategioista, huumausaineiden ja niiden väärinkäytön alalla toimivien ammattilaisten verkoston (Reitox) tehokas edistäminen, mukaan lukien tietojen ja parhaiden käytäntöjen tehokas vaihto, ennakoiva lähestymistapa uusiin aineisiin ja kehittyviin suuntauksiin ja tieteellisen huippuosaamisen edistäminen. Näitä etuja on vaikea esittää määrällisesti, mutta kaikki unionin, kansallisen ja kansainvälisen tason sidosryhmät arvostavat yleisesti viraston panosta.
Virasto tarjoaa hyvää vastinetta rahalle, koska sen tuotosten ja toimintojen tuottamisesta ja hallinnasta aiheutuvat kustannukset olivat edullisemmat kuin muilla kooltaan ja toimialaltaan samankaltaisilla EU:n virastoilla, kuten vertaileva tapaustutkimus osoittaa 18 . Yksittäinen kansallinen yksikkö ei voi saada aikaan unionin tason etuja, erityisesti kun kyse on Reitox-verkon kaikkien jäsenten soveltamien vakioindikaattorien kehittämisestä, huumausaineisiin liittyvien politiikkojen ja toimenpiteiden testauksesta, uusien uhkien varhaisvaroitusjärjestelmästä ja parhaiden käytäntöjen vaihdosta.
Keskeisten suorituskykyindikaattorien saavuttaminen ja talousarvion korkea toteutusaste osoittavat, että arviointikauden alussa käyttöön otettu hajautettu hallintomalli tuotti odotetut tulokset. Ne osoittavat, että nykyinen hallinto, organisaatiorakenne, johtamisjärjestelmät ja työmenetelmät ovat viraston toimintaan soveltuvia. Viraston hallinnollisia rakenteita ja työmenetelmiä, kuten tieto- ja viestintäteknologian välineiden tarkastelua ja nykyaikaistamista sekä parempaa sisäistä suunnittelua on mahdollista yksinkertaistaa toimintoperusteisen talousarvion hyväksymisen avulla.
Virasto on parantanut verkkotoimintojaan, ja sidosryhmät ilmoittivat olevansa tyytyväisiä tiedotukseen ja viestintään, ja ne ovat pitäneet virastoa tehokkaana. Lisäparannuksia voitaisiin toteuttaa kansallisten sidosryhmien, ensisijaisesti päättäjien ja ammattilaisten, tavoittamiseksi.
D. Johdonmukaisuus
Johdonmukaisuuskriteerillä tarkasteltiin, missä määrin viraston toimet ja tavoitteet tukivat EU:n politiikan keskeisiä kehityssuuntia ja täydensivät muiden EU:n virastojen ja jäsenvaltioiden toteuttamia toimia, mukaan lukien yhdenmukaisuus sääntelykehyksen kanssa. Sen pohjalta tarkasteltiin myös yhteensovittamista hajautettuja virastoja 19 koskevaan yhteiseen lähestymistapaan sekä viraston kolmivuotisten strategioiden ja työohjelmien 20 vastaavuutta perustamisasetuksen, EU:n huumausainestrategian (2013–2020) 21 ja sen toimintasuunnitelmien 22 sekä Euroopan turvallisuusagendan 23 kanssa.
Ulkoisen arvioinnin asiakirjatutkimuksessa todettiin, että sääntelykehyksen ja kolmivuotisissa strategioissa ja työohjelmissa asetettujen tavoitteiden ja toimien välillä vallitsee erityisen laaja johdonmukaisuus. Kaikki kahdessa strategia-asiakirjassa asetetut tavoitteet ovat perustamisasetuksen mukaisia ja perustuvat siihen. Viraston toiminta edisti suurelta osin EU:n huumausainepolitiikan alan laajempia painopisteitä vastaamalla huumausaineiden kysyntää ja (vähäisemmässä määrin) tarjontaa koskeviin kysymyksiin ja tarjoamalla teknistä tukea ja asiantuntemusta EU:n toimielimille. Vaikka perustamisasetuksen liitteessä I todetaan nimenomaisesti, että tietoja huumausaineiden sekakäyttöön liittyvien käyttötapojen uusista suuntauksista olisi seurattava, tätä ei mainita viraston strategia-asiakirjoissa esitetyissä tavoitteissa, ja siten asiaa käsitellään liian vähän.
Kolmivuotisissa strategioissa lueteltujen viraston tavoitteiden ja toimien todettiin myös olevan EU:n huumausainestrategian ja sen toimintasuunnitelmien mukaisia. Johdonmukaisuutta Euroopan turvallisuusagendan kanssa osoittavat muun muassa laaja yhteistyötoiminta Euroopan unionin lainvalvontayhteistyöviraston (Europol) kanssa ja lukuisat yhteiset julkaisut, kuten EU:n huumemarkkinoita koskevat raportit 24 ja viimeisin, huumeita ja pimeää verkkoa käsittelevä julkaisu ”Drugs and the darknet” 25 .
Vaikka virasto on edistynyt tarjontaan liittyvien kysymysten suhteen edelliseen arviointijaksoon verrattuna, tällä alalla on vielä parannettavaa. Virasto kehitti tarjontapuolen indikaattoreita ja teki tiivistä yhteistyötä Europolin kanssa huumeiden tarjontaa koskevissa kysymyksissä. Huumeiden tarjontaa koskevien tietojen keruuta olisi kuitenkin edelleen parannettava 26 . Kansallisten tietokeskusten, jotka ovat viraston tärkeimpiä tiedontoimittajia, olisi toimitettava tätä varten lisätietoja.
Virasto toimii erillisvirastoihin sovellettavan yhteisen lähestymistavan mukaisesti. Käytössä olevat välineet ja mekanismit toimivat hyvin ja niillä pystytään riittävästi varmistamaan vastuullisuus ja yleisen tuloksellisuuden asianmukainen arviointi. Kolmivuotisten strategioiden ja työohjelmien ja hallintasuunnitelman täytäntöönpanon seuranta tapahtuu monenlaisten seurantatoimien avulla. Selkeiden keskeisten suorituskykyindikaattorien kehittäminen on myönteistä; nämä ovat kuitenkin muuttuneet arviointikauden aikana, joten ajalliset vertailut ja vertailu aikaisempiin arviointeihin ei ollut osittain mahdollista. Lisäksi virasto ei ole vielä toteuttanut joitakin yhteistä lähestymistapaa koskevia toimia, erityisesti niitä, jotka liittyvät toimintoperusteiseen johtamiseen ja toimintoperusteiseen budjetointiin. Ulkoisessa arvioinnissa havaittiin yhteisen lähestymistavan täysimääräiseen noudattamiseen liittyviä muita puutteita, ja ne esitetään asiakirjaan liittyvässä komission yksiköiden valmisteluasiakirjassa.
Johdonmukaisuutta muiden EU:n virastojen, kuten Europolin, Euroopan lääkeviraston (EMA), Euroopan tautienehkäisy- ja valvontakeskuksen (ECDC) ja Euroopan unionin rikosoikeudellisen yhteistyön viraston (Eurojust) toimien kanssa auttoi se, että nämä virastot käyvät yhdessä läpi toistensa työohjelmia. Lisäksi viraston tavoitteet ja toimet, mukaan lukien EMCDDA:n vuoteen 2025 ulottuvassa strategiassa esitetyt tavoitteet, täydentävät Euroopan komission ja muiden EU:n virastojen tavoitteita.
Synergiaetuja esiintyy Euroopan komission kanssa huumausaineiden lähtöaineita koskevissa toimissa, Europolin ja Euroopan lääkeviraston kanssa uusien psykoaktiivisten aineiden alalla, Euroopan tautienehkäisy- ja valvontakeskuksen kanssa yhteisissä julkaisuissa ja toimenpiteissä huumeidenkäytön välittämien tarttuvien tautien alalla sekä kuluttaja-, terveys-, maatalous- ja elintarvikeasioiden toimeenpanoviraston kanssa kansanterveyden alan parhaiden käytäntöjen kehittämisessä. Synergiaetuihin, joita voitaisiin hyödyntää paremmin, sisältyvät suhteet Euroopan komission terveysasioista vastaavaan pääosastoon (PO SANTE).
Yleisesti ottaen muiden virastojen kanssa esiintyy vain vähän päällekkäisyyttä, koska virasto on ainoa, jonka asema liittyy huumausainetilanteeseen kaikkialla EU:ssa. Päällekkäisyyttä on vain vähän, mutta synergiaetujen todennäköisyys on suuri. Sidosryhmät eivät pitäneet toivottavana mahdollisuutta, että virasto yhdistetään toiseen virastoon 27 .
Kun kyse on johdonmukaisuudesta jäsenvaltioiden huumausaineisiin liittyvien toimintapoliittisten tavoitteiden kanssa, pieni osa vastaajista katsoi, että viraston toiminta oli jonkin verran epäjohdonmukaista. Tämä johtui siitä, että useat jäsenvaltiot käyttävät huumepolitiikkaa koskevissa tavoitteissaan riippuvuutta koskevaa yleistä lähestymistapaa, mutta viraston toimeksiannon piirin eivät sisälly lailliset aineet ja riippuvuudesta johtuva käyttäytyminen. Virasto ei voi siksi antaa jäsenvaltioille tietoja muunlaisesta riippuvuudesta niiden toimintalinjojen tueksi.
Virasto toteuttaa yhteisiä toimia ja on luonut synergiaa Europolin, EU:n lainvalvontakoulutusviraston (CEPOL) ja Eurojustin kanssa turvallisuuteen liittyvissä kysymyksissä EU:n huumemarkkinoita koskevissa toimenpiteissä. Sen seuranta ja tieteellinen asiantuntemus ovat täydentäneet Europolin toimintaa tarjoamalla unionin laajuiset puitteet huumausaineisiin liittyvissä turvallisuuskysymyksissä. Virasto voisi tarjota enemmän tukea turvallisuuskysymyksien alalla kehittämällä tarjontapuolen indikaattoreita ja vastaavia tietokokonaisuuksia.
EMCDDA:n kansainvälisen yhteistyön kehys vuosille 2018–2025 28 yhdenmukaistaa viraston tämän alan toiminnan EMCDDA:n vuoteen 2025 ulottuvan strategian kanssa. Virasto voisi kuitenkin keskittyä paremmin tarkastelemaan, miten maailmanlaajuiset huumeongelmat ja politiikan kehitys vaikuttavat EU:n huumetilanteeseen.
Arvioinnissa todettiin, että jäsenvaltioiden vuotuinen raportointivelvollisuus virastolle ja Yhdistyneiden kansakuntien huumausaine- ja kriminaalipolitiikan toimistolle aiheuttaa merkittäviltä osin päällekkäistä työtä. Siksi ehdotettiin, että nämä kaksi virastoa tekevät yhteistyötä, jotta voitaisiin tunnistaa mahdolliset ratkaisut jäsenvaltioiden raportointimenettelyjen optimoimiseksi ja selkeyttämiseksi ja siten raportoitujen tietojen laadun parantamiseksi.
E. EU:n tasolla saatava lisäarvo
EU:n tasolla saatavaan lisäarvoon liittyvä kriteeri mittasi viraston tarjoamia etuja verrattuna siihen, mitä olisi voitu saavuttaa pelkästään kansallisella tasolla. Tarkemmin sanoen sillä arvioitiin viraston kykyä parantaa jäsenvaltioiden huumevalvontaa ja reagointia huumeisiin liittyviin ongelmiin ja sitä, kuinka arvokas tietolähde se oli tärkeimmille ”asiakkailleen”. Samalla sillä tarkasteltiin viraston toiminnan kestävyyttä ja arvioitiin, olisiko tilanteessa, jossa viraston toiminta lopetetaan, toteuttamiskelpoisia vaihtoehtoja sen tehtävien suorittamiseksi.
Virastolla on erinomainen maine kattavan, tieteellisen ja luotettavan huumeisiin liittyvän tiedon lähteenä. Sitä pidetään tärkeimpänä EU:n tason tietolähteenä, ja sitä käyttävät kansalliset, EU:n ja kansainväliset sidosryhmät, erityisesti päättäjät, tutkijat ja alan toimijat.
Virasto on myötävaikuttanut merkittävästi tietojen toimittamiseen poliittista keskustelua varten EU:ssa ja (vähäisemmässä määrin) kansallisella tasolla. EU:n tasolla tieteellisen ja oikea-aikaisen tiedon tarjoamista ja osallistumista huumausaineisiin liittyvien politiikkojen suunnitteluun, täytäntöönpanoon ja seurantaan pidettiin ratkaisevan tärkeinä varmistettaessa, että poliittiset keskustelut ja huumausaineisiin liittyvät politiikat ovat näyttöön perustuvia. Kansallisella tasolla kansalliset viranomaiset pitivät erityisen tärkeinä parhaiden käytäntöjen vaihtoa ja näyttöön perustuvaa tietoa ajankohtaisista aiheista. Vaikuttaa kuitenkin siltä, että joissakin jäsenvaltioissa virasto ei ole huumeisiin liittyvän tiedon ensisijainen lähde, mikä viittaa siihen, että virasto voisi parantaa osallistumistaan kansallisella tasolla ja osallistaa aktiivisemmin alan toimijoita.
Arvioinnissa todettiin, että viraston tarjoama pääasiallinen lisäarvo on huumeisiin liittyvän tiedonkeruujärjestelmän luominen, joka velvoittaa tietoja toimittavia maita seuraamaan järjestelmällisesti huumausaineilmiötä käyttämällä yhteistä menetelmää ja huumeiden kysyntään ja tarjontaan liittyviä yhteisiä indikaattoreita. Näin varmistetaan, että kerätyt tiedot ovat laadultaan ja vertailukelpoisuudeltaan erittäin yhdenmukaisia, jolloin virasto voi analysoida tietoja ja antaa kattavan katsauksen huumausainetilanteesta koko EU:ssa. Kansalliset viranomaiset arvostavat suuresti EU:n tason yleiskatsausta ja suunnittelevat sen pohjalta näyttöön perustuvia politiikkoja, valvovat huumausaineisiin liittyvien politiikkojensa ja toimenpiteidensä tehokkuutta ja tunnistavat muualla Euroopassa esiintyviä suuntauksia, mikä parantaa niiden kykyä seurata huumausaineilmiötä ja reagoida siihen. Muita tuen muotoja, kuten parhaiden käytäntöjen vaihtoa, menetelmiä koskevien ohjeiden antoa ja viraston osallistumista EU:n uusien psykoaktiivisten aineiden varhaisvaroitusjärjestelmään, pidetään lisäarvona verrattuna siihen, mitä jäsenvaltiot voisivat tehdä yksin.
Arvioinnissa selvitettiin, missä määrin virastolle osoitetut toimet olisivat vähemmän tehokkaita, jos muut toimielimet toteuttavat niitä EU:n tai kansallisella tasolla. Virastoa pidetään tehokkaimpana vaihtoehtona, koska muut vaihtoehdot (esimerkiksi komissio, jäsenvaltiot tai kansainväliset järjestöt) vaarantaisivat sen analyysin laadun, toiminnan jatkuvuuden ja huumeilmiöön liittyvän yhteisen käsityksen, jonka avulla EU voi puhua yhdellä äänellä kansainvälisillä foorumeilla.
Viraston lopettaminen vaikuttaisi kielteisesti kaikkiin asiaankuuluviin sidosryhmiin, etenkin päätöksentekijöihin, jotka tarvitsevat sen objektiivisia tietoja näyttöön perustuvien politiikkojensa pohjaksi. Jos viraston toiminta lopetetaan, EU:n tasolla menetetään yleiskäsitys huumeongelmasta, koska jäsenvaltioiden keräämät tiedot olisivat hajanaisiaja monissa tapauksissa niitä ei olisi ollenkaan. Tästä aiheutuisi merkittäviä seurauksia kansallisella, EU:n ja kansainvälisellä tasolla.
III. PÄÄTELMÄT
Arvioinnissa, jota tukee ulkoinen tutkimus, todetaan, että Euroopan huumausaineiden ja niiden väärinkäytön seurantakeskus (EMCDDA) toimii hyvin. Arviointi on myönteinen kaikkien viiden kriteerin suhteen, mutta parannuksia on mahdollista tehdä useilla aloilla, kuten esitetään jäljempänä ja yksityiskohtaisemmin liitteenä olevassa komission yksiköiden valmisteluasiakirjassa.
Arvioinnin yleinen päätelmä on, että virastoa pidetään huippuosaamisen keskuksena Euroopassa ja kansainvälisesti. Sen esittämiä tietoja pidetään faktapohjaisina, objektiivisina, luotettavina ja varmoina. Viraston toiminta on tärkeää EU:ssa ja vaihtelevassa määrin kansallisella tasolla. Sen työ on johdonmukaista EU:n huumepolitiikan tavoitteiden sekä EU:n toimielinten, muiden EU:n virastojen ja kansainvälisten järjestöjen työn kanssa. Viraston työstä EU:n tasolla saatava lisäarvo on huomattava. Käytettävissä olevien tietojen puitteissa arvioinnissa todettiin, että virasto käytti saatavilla olevia henkilö- ja rahoitusresursseja tehokkaasti, mutta samalla havaittiin yksinkertaistamismahdollisuuksia.
Teknologian kehityksen (erityisesti tietotekniikkavälineet), tulevaisuuteen suuntautuvien tuotteiden saatavuuden, tiedeyhteisön ja ammattihenkilöiden kanssa ylläpidettävien suhteiden sekä yleisön tietoisuuden lisäämisen aloilla on parantamisen varaa. Tietojen toimittamista voitaisiin parantaa vertailukelpoisuuden ja kattavien tietokokonaisuuksien osalta (erityisesti huumeiden tarjontaa koskevat kysymykset, jotta viraston kapasiteettia seurata huumausainepolitiikan tarjontaan liittyviä kysymyksiä voidaan parantaa). Päällekkäisyyttä esiintyy Yhdistyneiden kansakuntien huumausaine- ja kriminaalipolitiikan toimistolle toimitettavien tietojen osalta. Huumeiden sekakäyttö ja tuki jäsenvaltioille niiden kansallisten huumausainepolitiikkojen arvioinnissa ovat aloja, joilla viraston panos tarjoaisi lisäarvoa. Yhteistyötä kolmansien maiden ja kansainvälisten järjestöjen kanssa voitaisiin vahvistaa entisestään, mutta viraston tehtävänkuvan mukaisesti. Arvioinnissa ei saatu selviä tuloksia siitä, voitaisiinko viraston toiminta-alaa mahdollisesti laajentaa tulevaisuudessa muihin laillisiin ja laittomiin aineisiin ja riippuvuudesta johtuvaan käyttäytymiseen.
Neuvoston asetus (ETY) N:o 302/93, annettu 8 päivänä helmikuuta 1993, Euroopan huumausaineiden ja niiden väärinkäytön seurantakeskuksen perustamisesta, EUVL L 36, 12.2.1993, s. 1.
Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 1920/2006, annettu 12 päivänä joulukuuta 2006, Euroopan huumausaineiden ja niiden väärinkäytön seurantakeskuksesta (uudelleenlaadittu toisinto) EUVL L 376, 27.12.2006, s. 1, sellaisena kuin se on viimeksi muutettuna Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksella (EU) 2017/2101, annettu 15 päivänä marraskuuta 2017, asetuksen (EY) N:o 1920/2006 muuttamisesta uusia psykoaktiivisia aineita koskevan tiedonvaihdon, varhaisen varoituksen järjestelmän ja riskinarviointimenettelyn osalta, EUVL L 305, 21.11.2017, s. 1.
Ks. perustamisasetuksen 5 artikla.
Oikeus- ja sisäasioiden virastot ovat EMCDDA:n lisäksi: CEPOL (Euroopan unionin lainvalvontakoulutusvirasto), EASO (Euroopan turvapaikka-asioiden tukivirasto), EIGE (Euroopan tasa-arvoinstituutti), eu-LISA (vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alueen laaja-alaisten tietojärjestelmien operatiivisesta hallinnoinnista vastaava Euroopan unionin virasto), Eurojust, Europol (Euroopan unionin lainvalvontayhteistyövirasto), FRA (perusoikeusvirasto) ja Frontex (Euroopan raja- ja merivartiovirasto).
Toimeksisaajan työn päättymispäiväksi asetettiin 30. kesäkuuta 2018, eli päivä, jolloin oli määrä antaa vuoden 2017 yleiskertomus viraston toimista.
http://www.emcdda.europa.eu/publications/gra/2017_en
Lisätietoja on tähän asiakirjaan liittyvän komission yksiköiden valmisteluasiakirjan V B jaksossa ja liitteen II 2 osassa.
http://www.emcdda.europa.eu/topics/pods/waste-water-analysis_en
Trendspotter manual: www.emcdda.europa.eu/publications/manuals/trendspotter-manual_en ; viimeisin trenditutkimus koski viimeaikaisia suuntauksia kokaiinimarkkinoilla: http://www.emcdda.europa.eu/system/files/publications/10225/2018-cocaine-trendspotter-rapid-communication.pdf
http://www.emcdda.europa.eu/system/files/publications/4273/2017.1998_EMCDDA_STRATEGY_2025_web-1.pdf
Reitox-verkon jäsenet ovat nimettyjä kansallisia toimielimiä tai virastoja, jotka vastaavat huumausaineita ja niiden väärinkäyttöä koskevien tietojen keräämisestä ja raportoinnista (”kansalliset tietokeskukset” tai ”kansalliset huumausaineiden seurantakeskukset”).
Ilmoitukset vuonna 2012 (viitevuosi): 73, 2013: 81, 2014: 101, 2015: 98, 2016: 66, 2017: 53.
Lähde: EMCDDA.
Yhdeksän riskiarviointia saatiin päätökseen vuonna 2017 ja 2018, ja ne johtivat komission ehdotuksiin aineiden saattamiseksi valvonnan piiriin. Näiden riskiarviointien piiriin kuuluvat aineet olivat akryloyylifentanyyli, furanyylifentanyyli, AB-CHMINACA, ADB-CHMINACA, 5F-MDMB-PINACA, CUMYL-4CN-BINACA, 4-fluorisobutyryylifentanyyli, tetrahydrofuranyylifentanyyli, karfentaniilit, metoksiasetyylifentanyyli ja syklopropyylifentanyyli.
Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) 2017/2101, annettu 15 päivänä marraskuuta 2017, asetuksen (EY) N:o 1920/2006 muuttamisesta uusia psykoaktiivisia aineita koskevan tiedonvaihdon, varhaisen varoituksen järjestelmän ja riskinarviointimenettelyn osalta, EUVL L 305, 21.11.2017, s. 1; Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (EU) 2017/2103, annettu 15 päivänä marraskuuta 2017, neuvoston puitepäätöksen 2004/757/YOS muuttamisesta uusien psykoaktiivisten aineiden sisällyttämiseksi huumausaineen määritelmään ja neuvoston päätöksen 2005/387/YOS kumoamisesta, EUVL L 305, 21.11.2017, s. 12.
Ks. esim. ”Evaluating drug policy: a seven-step guide to support the commissioning and managing of evaluations”, www.emcdda.europa.eu/system/files/publications/4680/td0417390enn1.pdf , ja siihen liittyvät verkkosivut ( www.emcdda.europa.eu/publications/topic-overviews/policy-evaluation ) tai ”Trendspotter manual: a handbook for the rapid assessment of emerging drug-related trends”, http://www.emcdda.europa.eu/system/files/publications/10233/2018-trendspotter-manual.pdf
Vertailevassa tapaustutkimuksessa vertailtiin virastoa perusoikeusviraston kanssa usean kriteerin osalta (ulkoisen arvioinnin loppuraportin liite 4). Lisäksi tapaustutkimuksessa verrattiin viraston talousarvioita perusoikeusviraston, Euroopan työterveys- ja työturvallisuusviraston (EU-OSHA) ja Euroopan turvapaikka-asioiden tukiviraston (EASO) talousarvioiden kanssa. Ks. tähän asiakirjaan liittyvän komission yksiköiden valmisteluasiakirjan VI C jakso.
Lisätietoja yhteisestä lähestymistavasta on seuraavassa asiakirjassa: https://europa.eu/european-union/sites/europaeu/files/docs/body/joint_statement_and_common_approach_2012_fi.pdf
Kausi 2013–2015: http://www.emcdda.europa.eu/system/files/publications/676/wp2013-15_393821.pdf ja kausi 2016–2018: http://www.emcdda.europa.eu/system/files/publications/2095/TDAX16001ENN_.pdf
EUVL C 402, 29.12.2012, s. 1.
EU:n huumeidenvastainen toimintasuunnitelma 2013–2016, EUVL C 351, 30.11.2013, s. 1; EU:n huumeidenvastainen toimintasuunnitelma 2017–2020, EUVL C 215, 5.7.2017, s. 21.
COM(2015) 185 final.
2016: http://www.emcdda.europa.eu/system/files/publications/10225/2018-cocaine-trendspotter-rapid-communication.pdf ; 2013: http://www.emcdda.europa.eu/publications/joint-publications/drug-markets_en
Nykytilanteesta on tietoja EMCDDA:n ja Europolin yhteisessä julkaisussa ”Improved drug supply indicators for Europe: progress report”, www.emcdda.europa.eu/system/files/publications/10178/Improved%20drug%20supply%20indicators%20for%20Europe_Joint%20publication.pdf
Kaikista haastatelluista sidosryhmistä 54 prosenttia ilmaisi tämän näkemyksen. Lisäksi lähes kaikki julkiseen kuulemiseen osallistuneet antoivat selkeän vastauksen viraston mahdollisesta sulkemisesta tai yhdistämisestä toiseen elimeen.