Bryssel 30.4.2018

COM(2018) 248 final

KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE

Luova Eurooppa -ohjelman (2014–2020) väliarviointi

{SWD(2018) 159 final}


Johdanto

Kulttuurilla ja luovuudella on ratkaisevan tärkeä asema yhteiskunnissamme nyt ja myös tulevaisuuden Euroopassa. Talouden kannalta tarkasteltuna kulttuurialan ja luovien alojen bruttokansantuotteeseen (BKT) tuoma lisäarvo on noin 509 miljardia euroa eli 5,3 prosenttia EU:n kokonaisbruttokansantuotteesta. Ala työllistää yli 12 miljoonaa kokoaikaista työntekijää, mikä on 7,5 prosenttia Euroopan työvoimasta 1 . Ala on EU:n kolmanneksi suurin työllistäjä rakennusalan sekä elintarvike- ja juoma-alan jälkeen. Se edistää merkittävästi investointia, innovointia ja työpaikkojen syntymistä kaikilla talouden aloilla. Alan myönteiset heijastusvaikutukset kohdistuvat erityisesti digitaalialaan, esimerkiksi siten, että sisältö edellyttää laajakaistainfrastruktuurin kehittämistä, sekä kulttuurimatkailuun. Lisäksi kulttuuri ja luovuus edistävät Euroopan vientiä koko maailmassa, koska ne vahvistavat Euroopan imagoa ja eurooppalaista elämäntapaa.

Euroopan unioni ei tarkoita pelkästään sisämarkkinoita, vaan se on myös tärkeä kulttuurihanke. Luovat alat ja kulttuuriala tarjoavat keinoja, joiden avulla voimme säilyttää kulttuurisen ja kielellisen moninaisuuden, vahvistaa eurooppalaisia identiteettejä ja tukea sosiaalista yhteenkuuluvuutta. Ne välittävät eurooppalaista osaamista ja eurooppalaisia arvoja, jotka ovat terveiden demokratioiden ja osallistavien yhteiskuntien edellytyksenä. EU on päässyt kulttuurin avulla lähemmäksi kansalaisiaan erityisesti nykyisessä poliittisessa tilanteessa.

Kulttuuriala ja luovat alat rakentavat siltoja taiteen, kulttuurin, liike-elämän ja teknologian välille. Niiden avulla kehitetään kriittistä ajattelua ja ongelmanratkaisutaitoja sekä riskinottoa suosivaa asennetta, jotka ovat ratkaisevan tärkeitä kykyjä tulevaisuuden yhteiskunnassa. Näillä aloilla tärkeintä on luovuus ja uusien teknologioiden varhainen käyttöönotto (museoissa käytetään sovellusohjelmia, joiden avulla pääsee helpommin tutustumaan kokoelmiin, teattereissa käytetään videota tai tekstitystä), ja siksi ne ovat luovuuden lähteitä.

Luova Eurooppa ohjelma on Euroopan unionin vastaus siihen, miten kulttuurialaa ja luovia aloja voidaan auttaa hyödyntämään kasvupotentiaaliaan. Nämä alat ovat kehittyneet kansallisten ja kielellisten rajojen mukaisesti luonnostaan moninaisiksi, mikä rikastuttaa kulttuurikenttäämme. Toisaalta on olemassa myös esteitä, jotka hankaloittavat luovien alojen teosten rajatylittävää levitystä sekä näiden alojen rajatylittävää toimintaa ja uusien yleisöjen tavoittamista Euroopassa ja muualla.

Ohjelmassa otetaan huomioon kulttuurin ja audiovisuaalisen toiminnan kaksitahoinen luonne toisaalta moninaisuuden ja kansalaisten osallistumisen edistäjänä ja toisaalta kasvun ja työllisyyden vauhdittajana. Myös näiden alojen laaja vaikutus luovuuteen, lahjakkuuden kehittymiseen, yrittäjyyteen ja innovointiin tunnustetaan.

Tämä kertomus esitetään Luova Eurooppa ohjelman (2014–2020) perustamisesta 11 päivänä joulukuuta 2013 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 1295/2013 18 artiklan 3 kohdan mukaisesti. Siinä edellytetään, että komissio laatii riippumattomaan ulkopuoliseen arviointiin perustuvan väliarviointikertomuksen.

Väliarvioinnissa arvioidaan Luova Eurooppa ohjelman täytäntöönpanon edistymistä, esitellään sen saavutuksia ja käsitellään sen merkittävimpiä puutteita riippumattoman arviointikertomuksen, ohjelman hallinnoinnista saatujen välittömien kokemusten ja asianomaisten tahojen laajan kuulemisen perusteella. Väliarviointiin on liitetty komission yksiköiden valmisteluasiakirja, jossa esitellään tämän kertomuksen pohjalla oleva näyttö.

Luova Eurooppa ohjelman taustaa

Luova Eurooppa on Euroopan unionin puiteohjelma, jolla tuetaan kulttuurialaa ja luovia aloja. Vuonna 2014 yhdistettiin kolme ohjelmaa (Media-, Kulttuuri- ja Media Mundus ohjelmat) yhdeksi kattavaksi välineeksi. Tarkoituksena oli tehostaa toimintaa, käyttää tehokkaammin hyväksi digitalisoitumisen tarjoamia mahdollisuuksia ja vastata markkinoiden pirstoutumiseen.

Ohjelman rakenteessa on otettu huomioon kulttuurialan ja luovien alojen monimuotoisuus, niiden erilaiset kohderyhmät ja räätälöityjen toimintamallien soveltaminen. Tämän vuoksi ohjelma perustuu kahteen eri alaohjelmaan ja yhteen monialaiseen toimintalinjaan.

Televisio ilman rajoja direktiivin johdosta vuonna 1991 perustettu audiovisuaalialaa käsittelevä Media-alaohjelma, jäljempänä ”Media”, edistää audiovisuaalisen sisällön (elokuvat, tv-sarjat, videopelit) luomista ja sen pääsyä eurooppalaisen ja koko maailman yleisön saataville kaikkien jakelukanavien välityksellä.

Kulttuuri-alaohjelmaan sisältyy kulttuurialan hankkeita, esimerkiksi rajatylittävää yhteistyötä, levityskanavia, verkostoitumista ja kirjallisuuden kääntämistä edistäviä hankkeita.

Kaikille kulttuurialoille ja luoville aloille suuntautuva monialainen toimintalinja, johon sisältyy myös lainantakausväline, tukee rajatylittävää yhteistyötä. Tämä toimintalinja auttaa Luova Eurooppa yhteyspisteitä sidosryhmien tavoittamisessa kaikissa osallistujamaissa.

Ohjelma täydentää kulttuuri- ja audiovisuaalialan kansallisia toimia ja tuo näkyviin EU:n kulttuurialalla ja luovalla alalla noudattaman politiikan painopisteet.

Luova Eurooppa ohjelma on avoin EU:n jäsenvaltioiden ja tietyin ehdoin myös joidenkin muiden maiden kulttuurialan ja luovien alojen järjestöille. Luova Eurooppa ohjelmaan osallistuu tätä nykyä 33 maata Norjasta Tunisiaan ja Ukrainasta Balkanin alueelle. Osallistuminen Media-alaohjelmaan edellyttää direktiivin 2010/13/EU (audiovisuaalimediapalveludirektiivi) noudattamista.

Ohjelman toteuttaminen alkaa 1. tammikuuta 2014 ja päättyy 31. joulukuuta 2020. Tämä kertomus kattaa ohjelman kaikki toimintalinjat (paitsi Euroopan kulttuuripääkaupunkeja koskevat toimet, jotka arvioidaan erikseen) ja maantieteellisen soveltamisalan ohjelman kolmelta ensimmäiseltä täytäntöönpanovuodelta.

Arviointikertomuksen tärkeimmät havainnot 2

Tämän arvioinnin tarkoituksena on

-arvioida toimenpiteiden tuloksellisuutta ohjelman tavoitteiden saavuttamisen kannalta, ohjelman tehokkuutta ja siitä saatavaa eurooppalaista lisäarvoa

-tarkastella sitä, onko ohjelma sisäisesti ja ulkoisesti johdonmukainen, ovatko sen kaikki tavoitteet jatkuvasti tarkoituksenmukaisia ja onko ohjelmaa mahdollista yksinkertaistaa

-tarkastella Luova Eurooppa ohjelman vaikutusta EU:n poliittisiin painopisteisiin

-arvioida edeltävien ohjelmien pitkän ajan vaikutusta.

Arviointi kohdistuu paremman sääntelyn suuntaviivojen 3 mukaisesti ohjelman tarkoituksenmukaisuuteen, johdonmukaisuuteen, tuloksellisuuteen, tehokkuuteen, kestävyyteen ja ohjelmasta saatavaan eurooppalaiseen lisäarvoon.

Tarkoituksenmukaisuus

Ohjelman perusteet ovat toimien ja tavoitteiden osalta yleisesti ottaen edelleen tarkoituksenmukaisia EU:n poliittisten painopisteiden ja kulttuurialan ja luovien alojen tärkeimpien haasteiden (pirstoutuneet markkinat, globaali kilpailu ja digitaalinen murros, rahoituksen saanti) kannalta.

Luova Eurooppa ohjelma on vastannut näihin haasteisiin. Koska alalle on ominaista kulutusmallien muuttuminen, tukea on jatkuvasti mukautettu nopeasti muuttuvilla aloilla toimivien tuensaajien tarpeisiin soveltuvaksi.

Hyvistä tuloksista huolimatta digitalisoitumisen tarjoamien mahdollisuuksien täysipainoinen hyödyntäminen vaatii kuitenkin vielä työtä, kun otetaan huomioon uudet yleisö- ja kulutusmallit ja se, miten kulttuurialan ja luovien alojen teokset valmistetaan, tuotetaan, asetetaan saataville ja hinnoitellaan digitaalitaloudessa.

Media on lisännyt eurooppalaisten elokuvien ja audiovisuaalialan tuotantojen rajatylittävää levitystä sekä antanut eurooppalaisille lisää tilaisuuksia tutustua kyseisiin eurooppalaisiin teoksiin. Tämä on erityisen merkityksellistä, sillä Euroopassa vuosittain tuotetuista 1 500 elokuvasta alle puolta esitetään oman maan ulkopuolella. Media-alaohjelmasta on annettu teosten kehittämiseen tukea myös ennen niiden tuottamista, jotta niiden mahdollisuuksia levitä rajojen yli voitaisiin parantaa.

Media on mukautunut uusiin markkinasuuntauksiin muun muassa edistämällä eurooppalaisia teoksia verkossa. Ammattilaiset voisivat kuitenkin tehdä helpommin yhteistyötä digitalisoituneessa ja globaalissa maailmassa, jos yhteistyö arvoketjussa ja rajojen yli toimisi paremmin.

Kulttuuri-alaohjelma investoi kulttuuriin sosiaalisen yhteenkuuluvuuden, työllisyyden ja talouskasvun parantamiseksi alueilla ja kaupungeissa. Luova Eurooppa ohjelman toiminta on edelleen tarkoituksenmukaista, kun tavoitteena on Euroopan kulttuuriperinnön ja kulttuurisen moninaisuuden säilyttäminen sekä taiteellisen luovuuden ja eurooppalaisten arvojen edistäminen.

Monialaiseen toimintalinjaan sisältyvä lainantakausväline vastaa välittömästi kulttuurialan ja luovien alojen pk-yritysten tarpeisiin, koska niillä on vaikeuksia saada lainaa omaisuutensa aineettoman luonteen vuoksi. Markkinat reagoivat vahvasti tämän välineen käyttöönottoon vuonna 2016, ja tammikuussa 2017 allekirjoitettiin kolme takaussopimusta. Tämä osoittaa. että kyseinen väline on markkinoiden kannalta tarkoituksenmukainen. Euroopan strategisten investointien rahastosta saatava 60 miljoonan euron lisärahoitus, joka vastaa 50:tä prosenttia kokonaistalousarviosta, toteutetaan jo vuonna 2017. Näin takaustuki saadaan käyttöön nopeammin ja useammille maille ja aloille, ja tuen maantieteellinen ja alojen välinen jakautuminen tasapainottuu.

Johdonmukaisuus

Luova Eurooppa ohjelmaan sisältyy useita audiovisuaalista ja kulttuurialaa tukevia toimia, ja se on sisäisesti johdonmukainen Media- ja Kulttuuri-alaohjelmien kanssa. Media-alaohjelma kattaa johdonmukaisesti arvoketjun eri vaiheet. Kulttuuri-alaohjelma vastaa kulttuurialan moniin erilaisiin tarpeisiin hyvin johdonmukaisesti.

Luova Eurooppa ohjelman johdonmukaisuutta voitaisiin parantaa antamalla enemmän tukea monialaisen toimintalinjan mukaiselle monialaiselle työlle.

Luova Eurooppa ohjelman tavoitteet ja painopisteet ovat kansallisiin politiikkoihin nähden yleisesti johdonmukaisia ja täydentävät niitä. Ohjelmassa noudatetaan siis toissijaisuusperiaatetta.

Luova Eurooppa ohjelma on yhdenmukainen Eurooppa 2020 strategian älykästä, kestävää ja osallistavaa kasvua koskevien tavoitteiden ja sen lippulaivan, vuonna 2015 käyttöön otetun digitaalisten sisämarkkinoiden strategian, kanssa.

Media-alaohjelmalla on ollut vaikutusta digitaalisten sisämarkkinoiden strategiaan. Edistämällä EU:n teosten kansainvälistä levitystä se parantaa sisältöjen rajatylittävää saatavuutta, ja sillä on ratkaiseva merkitys tekijänoikeusuudistukseen liittyvien tukitoimien täytäntöönpanossa. Lisäksi se täydentää audiovisuaalisia mediapalveluja koskevan direktiivin tarkistamista koskevassa ehdotuksessa säädettyjä eurooppalaisten teosten edistämistä ja näkyvyyden lisäämistä koskevia vaatimuksia.

Media-alaohjelman vaikutusta voitaisiin lisätä yhdenmukaistamalla sitä elokuva-alan kansallisten tukiohjelmien kanssa, joiden tuesta suurin osa kohdistuu audiovisuaalialalle (noin kaksi miljardia euroa vuodessa, kun Media-tuki on noin 115 miljoonaa euroa). Vuonna 2015 käynnistettiin eurooppalaisten elokuvayhtiöiden johtajien liiton kanssa vuoropuhelu, jonka tarkoituksena on kehittää elokuva-alaa koskeva yhteinen strateginen näkemys. Heinäkuussa 2017 perustettiin jäsenvaltioiden asiantuntijoiden ryhmä, joka käsittelee avoimella koordinointimenetelmällä eurooppalaisten elokuvien levityksen parantamista (Open Method of Coordination Group of Member States’ Experts on Improving the Circulation of European Films).

Luova Eurooppa ohjelma noudattaa hyvin johdonmukaisesti Euroopan unionin kulttuuria koskevan asialistan tavoitetta edistää kulttuurin asemaa luovuuden lähteenä. Tämä näkyy siinä, että ohjelmassa tuetaan kulttuurialan ja luovien alojen toimijoiden valmiuksien vahvistamista ja osaamisen kehittämistä. Valmiuksien vahvistamista ja osaamisen kehittämistä sisältyy erityisesti Kulttuuri-alaohjelman toimintaan, lähinnä yhteistyötä ja verkostoja koskeviin hankkeisiin.

Luova Eurooppa ohjelma on yleisesti ottaen johdonmukainen muihin kulttuurialan kansainvälisiin ohjelmiin nähden, joista useimpien taustalla on melko vähäisin ja tilapäisin varoin toimiva rahasto tai säätiö. Kulttuuri-alaohjelma täydentää muuta kansainvälistä tukea tarjoamalla rajatylittäville teoksille verrattain laajamittaista ja pysyvää rahoitusta.

Tuloksellisuus

Luova Eurooppa ohjelma on myötävaikuttanut huomattavasti Eurooppa 2020 strategian työllisyyttä koskevan tavoitteen saavuttamiseen ja nykyisen komission painopisteiden toteuttamiseen. Se on edistänyt työpaikkojen luomiseksi tehtäviä investointeja sekä syvempiä ja oikeudenmukaisempia sisämarkkinoita ja lujempaa teollisuuspohjaa. Vuosina 2014–2016 Luova Eurooppa ohjelmassa rahoitettiin 2 580:tä kulttuurialan ja luovien alojen yhteisöä 544 miljoonalla eurolla. Tänä aikana Luova Eurooppa ohjelman ansiosta syntyi noin 3 000 uutta työpaikkaa.

Median tuki ulottuu koulutuksesta ja kehittämisestä levitykseen ja esittämiseen. Sen avulla on tuettu erityisesti muiden kuin kotimaisten eurooppalaisten elokuvien sisämarkkinoita. Rajatylittävään levitykseen on saanut vuosittain tukea yli 400 elokuvaa eli 25 prosenttia Euroopan vuosittaisesta elokuvatuotannosta. Media-levitystukea saavien elokuvien katsojamäärä on yli 65 miljoonaa vuodessa 4 . Tuki on auttanut myös lisäämään oikeudellisen sisällön saatavuutta koko unionissa. Lisäksi Media-alaohjelman suurin yksittäinen tuensaaja, Europa Cinema verkosto, esittää 33 maassa muita kuin kotimaisia eurooppalaisia elokuvia, joita muuten olisi ollut vaikea levittää.

Huolimatta siitä, että elokuvien katsojamäärät Euroopassa ovat lisääntyneet ennätysmäisesti vuodesta 2014, eurooppalaisten elokuvien katsojamäärät eivät ole merkittävästi lisääntyneet. Euroopassa katsojamääriä ovatkin kasvattaneet yhdysvaltalaiset elokuvat 5 .

Lisäksi ohjelmassa tuettavat tilausvideopalvelut (VOD) ovat pääosin kansallisia VOD-palveluja, joiden tuoteluettelossa on paljon eurooppalaisia elokuvia, myös muita kuin kotimaisia. Niiden katsojakunta on kuitenkin pieni.

Media-alaohjelman avulla on pyrittävä lisäämään kysyntää, jotta kyseisille elokuville saadaan lisää katsojia, erityisesti nuoria, sillä tietoyhteiskuntaan syntyneet edustavat audiovisuaalialan markkinoiden tulevaisuutta. Media-alaohjelma on laajentunut vuosien mittaan ilman, että sen talousarvio on vastaavasti kasvanut. Tämän vuoksi rahoitusta on jaettavissa liian vähän suurelle tuensaajamäärälle. Tätä nykyä ohjelmassa on 14 toimea, jotka kohdistuvat audiovisuaalialan eri lohkoille. Tukea olisi annettava enemmän toiminnan laajentamiseen ja tämän alan yhteistyön edistämiseen Euroopassa. Erityisesti olisi kiinnitettävä huomiota avoimempiin ja kilpailukykyisempiin digitaalisiin markkinoihin.

Kulttuuri-alaohjelman tuki useimmille alasektoreille on ollut tasapuolista, mutta huolta on aiheuttanut taloudellisten tavoitteiden asettaminen taiteellisten ja sosiaalisten näkökohtien edelle. Tuettujen hankkeiden keskimääräinen koko on kasvanut yli kaksinkertaiseksi ja toimijoiden määrä on vähentynyt kolmanneksella, kun ohjelman kilpailukykyyn liittyvää painotusta on lisätty. Kaikesta huolimatta kyseinen alaohjelma onnistui herättämään kiinnostusta monilla kulttuurin aloilla. Mukana on aloja, joilla on selvä teollinen ulottuvuus, ja aloja, joilta se puuttuu. Kulttuuri-ohjelmista tuettu toiminta myötävaikuttaa ”Euroopan kulttuurialueen” luomiseen ja auttaa edistämään kulttuurista moninaisuutta.

Monialaisella toimintalinjalla otettiin käyttöön lainantakausväline heti, kun talousarvio tuli saataville vuonna 2016. Komissio on lisännyt rahoitustaan 50 prosentilla Euroopan strategisten investointien rahaston avulla vastatakseen markkinoiden voimakkaaseen reagointiin. Jos ei oteta huomioon lainantakausvälinettä, monialaisen toimintalinjan puitteissa ei ole pystytty kehittämään enempää monialaista käytännön toimintaa rajallisen budjetin vuoksi.

Tehokkuus

Kun otetaan huomioon Euroopan audiovisuaali- ja kulttuurialojen valtava koko ja laaja skaala sekä arvioitavina olevien ohjelmien kattamat maantieteelliset alueet, Luova Eurooppa ohjelman talousarvio ei riitä Euroopan laajuisen ja/tai alakohtaisen vaikutuksen aikaansaamiseen.

Ohjelmien kustannustehokkuus on ollut tyydyttävää ja parantunut yleisesti ottaen kausi kaudelta. Useimpien toimien tehokkuus on parantunut tai pysynyt ennallaan. Onnistumisprosentti laski ohjelmakaudelta toiseen siirryttäessä, mikä osoittaa, että toimien rahoitus on riittämätöntä verrattuna niiden synnyttämän mahdolliseen kiinnostukseen; suuri määrä hyviä hakemuksia hylätään.

Media-alaohjelmassa on saatu merkittäviä tehokkuushyötyjä sähköisten sovellusten avulla, ottamalla käyttöön kolmea hankeosaa (festivaalit, kehitys ja levitys) koskevat kertamaksut ja kokoamalla avustukset yhteen sopimukseen. Pienten liiketapahtumien määrän kasvu aiheuttaa kuitenkin hallinnollisia kuluja.

Kulttuuri-alaohjelman mukaisten toimien tehokkuus oli yleisesti ottaen parempaa kuin edellisissä ohjelmissa. Lisääntyneet kustannukset hanketta kohden kompensoituivat yleensä siten, että tuotokset olivat korkeampitasoisia ja/tai lisäkustannukset auttoivat saamaan korkeampitasoisia tuloksia ja/tai vaikutuksia. Esimerkiksi ”levityskanavat” olivat kustannustehokkaita erityisesti siksi, että niiden avulla tavoitettiin taiteilijat suoraan, ja ”kirjallisuuden kääntämishankkeet” tuottivat enemmän käännöksiä kuin edellisessä ohjelmassa tuetut hankkeet.

Monialaisen toimintalinjan suurin saavutus oli lainantakausväline, joka pantiin täytäntöön hyvin tehokkaasti sen jälkeen, kun se oli otettu käyttöön vuoden 2016 puolivälissä. Täytäntöönpanon edistyminen ylitti odotukset, sillä vuonna 2017 tehtiin kahdeksan lainantakaussopimusta kuudella alueella, kun tavoite on 10 lainantakaussopimusta kahdeksalla alueella vuoden 2020 loppuun mennessä.

Komissio ja koulutuksen, audiovisuaalialan ja kulttuurin toimeenpanovirasto (EACEA) ovat seuranneet tukitoimien täytäntöönpanoa ja tuotosten toimittamista. Mitään järjestelmällistä analyysia ja raportointia tuloksista ja vaikutuksista ohjelmatasolla ei kuitenkaan ole tehty. Osaltaan tämä johtuu keskittymisestä täytäntöönpanoon ohjelman ensimmäisessä vaiheessa, ja toisaalta myös riittävän luotettavien, ohjelman toimintaan liittyvien tulosindikaattoreiden puutteesta. Tästä syystä ohjelman saavutusten dokumentointi on vajanaista, mikä vaikeuttaa tulosten arviointia.


Kestävyys

Tulosten kestävyys riippuu lähinnä Luova Eurooppa ohjelman ja sitä edeltävien ohjelmien mukaisten kumppanuksien jatkumisesta. Hankekumppanien yhteistyö on jatkunut sekä Media- että Kulttuuri-alaohjelman osalta jossakin muodossa myös hankkeiden päättymisen jälkeen. Media-alaohjelmassa kestävyys näkyy myös siinä, että organisaatioilla on aikomus ja valmiudet jatkaa yhteistyötä, toisin sanoen ne ovat edelleen kiinnostuneita eurooppalaisen ulottuvuuden omaavien teosten (yhteis)tuotannosta ja jakelusta.

Vaikutusten kestävyys tulee näkyviin, kun hankkeita toteutettaessa vaihdetaan oppimiskokemuksia ja jaetaan niitä. Tämä puolestaan edistää alan ammattimaistumista, koska näin opitaan kansainvälistä työskentelyä ja uusia taitoja tai hanketulosten hyödyntämistä kyseisellä alalla. Tämä koskee kaikkia ohjelmia, mutta erityisesti Kulttuuri-alaohjelmaa ja sen edeltäjää.

Eurooppalainen lisäarvo

Luova Eurooppa ohjelmasta on saatu eurooppalaista lisäarvoa erityisesti siksi, että se keskittyy kansallisiin tukiohjelmiin perustuvaan rajatylittävään yhteistyöhön. Rajatylittävää yhteistyötä tukee vain muutama kansainvälinen säätiö, ja nekin ovat melko pieniä. Useimmat tukea saaneet toimet olisivat olleet hyvin kapea-alaisia ja pienimuotoisia tai jääneet kokonaan toteutumatta ilman rahoitusta Luova Eurooppa ohjelmasta ja sen edeltäjistä.

Media-alaohjelma on tuonut yhteen monenlaisia toimijoita eri jäsenvaltioista ja lisännyt koko audiovisuaalialan arvoa. Rajatylittävät erikoisverkostot, kuten Europa Distribution tai Europa International, ovat mahdollistaneet sen, että jakelijat ja yksinedustajat ovat voineet yhdistää voimansa eurooppalaisten teosten edistämiseksi ja levittämiseksi. Media-alaohjelman tuen ansiosta merkittävä määrä eurooppalaisia teoksia on päässyt esille oman maan rajojen ulkopuolelle ja osaltaan edistänyt eurooppalaisen kulttuurin moninaisuutta. Media-alaohjelma on edistänyt myös digitaalisten sisämarkkinoiden tavoitetta lisätä sisällön saatavuutta verkossa. Eurooppalaisten teosten levityksessä on kuitenkin vielä parantamisen varaa. Niiden valintaprosessia, edistämistä ja markkinointia on parannettava.

Jokaisella maalla on omat haasteensa audiovisuaalialan kehittämisessä. Media-alaohjelmassa on pyritty luomaan tasapuoliset toimintaedellytykset erilaisen kapasiteetin omaaville maille kohdistamalla alhaisen audiovisuaalisen kapasiteetin maihin lukuisia positiivisia erityistoimia. Tämä on saanut yhä useammat ammattilaiset kaikkialta unionista osallistumaan toimintaan.

Kulttuuri-alaohjelmassa tuetut toiminnot eivät liity yhtä tiiviisti olemassa oleviin prosesseihin, vaikka ne tavallisesti ovat tiiviisti organisaation yleiseen toimintaan kytkettyjä. Suurin osa toiminnasta ei hyvin todennäköisesti olisi toteutunut ilman EU:n rahoitusta.

Monialaisen toimintalinjan sisältämällä lainantakausvälineellä odotetaan olevan 6-kertainen vipuvaikutus, eli se on erittäin tehokas tapa lisätä rahoituksen saatavuutta. Alkuperäinen talousarvio on 121 miljoonaa euroa, mutta eurooppalaiset pk-yritykset ja kulttuurialan toimijat ovat saamassa lainoina yli 700 miljoonaa euroa.



Ulkoisen arvioinnin keskeiset suositukset ja ehdotukset komission toimiksi

Tarkoituksenmukaisuus

Luova Eurooppa ohjelman menestys perustuu suurelta osin kykyyn saada yleisö kiinnostumaan kulttuurisesti monimuotoisesta sisällöstä. Ulkoisessa arvioinnissa on tämän vuoksi korostettu tarvetta kohdistaa huomio yleisöihin.

Eurooppalainen kulttuuri tarvitsee digitaalista vallankumousta, jotta se voi säilyttää moninaisuutensa ja samalla luoda laadukasta sisältöä, joka voi levitä kaikkialle maailmaan. Arviointi on todellakin osoittanut, että muuttuvaan toimintaympäristöön on sopeuduttava. Digitalisaatio voi ruokkia suotuisaa kehitystä, joka tuo kulttuurialan ja luovien alojen teokset, yrittäjyyden ja uudet investointimahdollisuudet paremmin ulottuville.

Komissio aikoo vuosittaisen seurannan puitteissa raportoida siitä, millä tavalla ohjelmassa hyödynnetään digitalisoitumisen tarjoamia mahdollisuuksia, joihin kuuluvat muun muassa arvokkaan sisällön luominen ja uudet jakelukanavat.

Arvioinnissa korostetaan, että tuki on seuraavassa Media-ohjelmassa kohdistettava tarkemmin sisältöön, jolla on mahdollisuudet levitä rajojen yli. Media-alaohjelmassa voitaisiin tulevaisuudessa suosia sellaista toimintaa ja yhteistuotantoa, jolla on mahdollisuuksia menestyä muissakin maissa. Koska audiovisuaaliala on jatkuvan muutoksen alainen, myös uudentyyppisen tarinankerronnan kokeilut voivat saada tukea Euroopan tasolla.

Levitys ja mainonta ovat strategisessa asemassa tavoiteltaessa yleisöjä. Sisältö on asetettava saataville sinne, missä yleisö on, esimerkiksi laajentamalla sisällön saatavuutta verkossa. Tämän vuoksi Media-alaohjelmassa voitaisiin vuoden 2020 jälkeen ottaa käyttöön sisältöjen edistämiseen ja levitykseen liittyviä innovatiivisia toimintamalleja, joissa tekijät, tuottajat, myyntiedustajat, jakelijat ja alustapalvelut kohtaavat toisensa. Media-alaohjelman tuki verkkojakelulle voi tulevaisuudessa olla strategisempaa. Esimerkiksi toimijoita, jotka haluavat laajentaa toimintaansa, voidaan kannustaa yhteistyöhön ja kehittämään todellisia rajatylittäviä strategioita ja liikemalleja, joiden avulla ne voivat kilpailla globaalien alustapalveluiden kanssa.

Komissio käynnistää vuosien 2018–2020 aikana sisältöä koskevan vuoropuhelun lähinnä sen selvittämiseksi, miten television saama tuki voisi olla vaikuttavampaa audiovisuaalisten formaattien (tv-sarjat, verkko, transmedia) muuttuessa. Komissio käynnistää vuoropuhelun myös siitä, miten mainontaa ja markkinointia voidaan parhaiten tukea. Tässä yhteydessä se aloittaa myös pienimuotoisen pilottikokeilun, jossa käytetään massadataa sisällön ja yleisöjen täsmäyttämiseksi.

Kulttuuri-alaohjelma on osoittautunut asianmukaiseksi tuettaessa kulttuurialan organisaatioiden valmiuksien parantamista ja edistettäessä Euroopan kulttuurista moninaisuutta. Pienten kulttuurialan toimijoiden tarpeet olisi kuitenkin otettava paremmin huomioon. Tätä tarkoitusta varten komissio arvioi, onko pienillä toimijoilla mahdollisuutta saada rahoitustukea, jonka avulla ne voivat päästä kotimaan markkinoiden ulkopuolelle. Samalla se pohtii, onko kulttuurialan toimijoiden kehityksen ja kasvun kannalta tarkoituksenmukaista erotella pienet ja suuret yhteistyöhankkeet.

Eurooppalaiset verkostot ohjelman puitteissa rahoitetut hankkeet voivat aikaansaada myönteisiä vaikutuksia, mutta alkuperäisessä muodossa ne eivät ole niin joustavia kuin tuensaajat haluaisivat, jotta toimintaa voitaisiin muuttaa alalla tai markkinoilla tapahtuvan laajemman kehityksen mukaiseksi. Näin on siitä huolimatta, että tuensaajat voivat sisällyttää uusia näkökantoja ja tehdä muita vastaavia muutoksia vuosittain toimitettaviin työohjelmiin. Tämän vuoksi on tarpeen antaa eurooppalaisten verkostojen tuensaajille mahdollisuus muuttaa hanketoimintojensa näkökohtia uusien teknologisten tai markkinasuuntauksien mukaisiksi. Samoin on tarpeen varmistaa, että yhteistyöhankkeiden temaattinen tarkoituksenmukaisuus säilyy, antamalla tuensaajille mahdollisuus muuttaa toimintaansa helpommin.

Kirjallisuuden kääntämistä koskeva toimi on ollut hyvin tarkoituksenmukainen, mutta kielellistä moninaisuutta on tuettava enemmän edistämällä kirjallisten teosten kääntämistä pienistä kielistä englanniksi, ranskaksi, saksaksi ja espanjaksi ja nostamalla paremmin esiin pienempiä lajityyppejä, kuten lastenkirjoja, näytelmiä ja runoutta.

Monialaisen toimintalinjan seuraavassa ohjelmassa tukeudutaan kokemukseen ja ymmärrykseen, joka on saatu kulttuurialan toimijoiden ja yritysten rahoitustarpeista lainantakausvälineen avulla. Kokemus osoittaa, että rahoitusvälineet houkuttelevat hankkeisiin yksityisiä investointeja jakamalla riskejä ja lisäämällä markkinapotentiaalia. Välineitä voi olla monenlaisia ja niissä voidaan yhdistää julkista ja yksityistä rahoitusta ja ottaa mukaan oman pääoman ehtoinen rahoitusväline, kun riskit ovat suuremmat ja hankkeet laajemmat.

Lainantakausvälineen lippulaiva-aloite vastaa suureen markkinakysyntään vuoteen 2020 ulottuvalla kaudella tekemällä ylimääräisiä lainantakaussopimuksia, joiden ylärajana on Euroopan strategisten investointien rahaston (ESIR) säätämä enimmäismäärä. Tämä laajentaa maantieteellisesti rahoituksen välittäjien osallistumista lainanantoon kulttuurialalle ja luoville aloille.

Myös muita monialaisten hankkeiden tyyppejä on edistettävä. Komissio aikoo lisätä yhteistyötä ja synergioita monialaisten hankkeiden ja toimien (pakolaisten kotouttamishankkeet, taiteen ja tieteen ylemmän korkeakoulututkinnon moduulit) täytäntöönpanossa.

Johdonmukaisuus

Luova Eurooppa ohjelmaa pyritään muuttamaan johdonmukaisemmaksi Euroopan unionin politiikan tavoitteisiin (esimerkiksi kulttuuria koskeva Euroopan toimintasuunnitelma ja digitaalisten sisämarkkinoiden strategia) nähden ottamalla kyseiset poliittiset tavoitteet ohjelman pääsuuntaukseksi.

Luova Eurooppa ohjelma täydentää EU:n muita rahoitusohjelmia, erityisesti Erasmus + ohjelmaa ja Horisontti 2020 ohjelmaa sekä muuttoliikkeen ja kansalaisuuden alalla toteutettavia ohjelmia. Koska muiden EU:n rahoituslähteiden tarjoamista mahdollisuuksista tarvitaan lisätietoa, komissio pohtii erilaisia ratkaisuja, esimerkiksi opasta, jossa sidosryhmille annetaan tietoa saatavissa olevasta yleisestä yritystuesta ja taloudellisesta tuesta sekä kulttuurialan rahoituksesta erilaisissa yhteyksissä (esimerkiksi koulutus, tutkimus, infrastruktuuri).

Lisätäkseen johdonmukaisuutta kansainvälisiin ja kansallisiin rahoituslähteisiin nähden komissio lisää tietojenvaihtoa jäsenvaltioiden kyseisen alan elinten kanssa, mikä edistää yhdenmukaisuutta Luova Eurooppa ohjelman kanssa. Vuoropuhelua kansainvälisten rahoitusjärjestöjen, esimerkiksi Eurimages-rahaston, kanssa voitaisiin lisätä täydentävyyden parantamiseksi.

Media-alaohjelmassa jatketaan pyrkimyksiä edistää eurooppalaisen sisällön verkkosaatavuutta, kuten uudistetussa tekijänoikeuslainsäädännössä säädetään. Ohjelman avulla tuetaan eurooppalaisten teosten edistämistä, josta säädetään audiovisuaalisia mediapalveluja koskevassa direktiivissä.

Suhteissa jäsenvaltioiden rahastoihin varmistetaan niiden johdonmukaisuus, yhdenmukaisuus ja täydentävyys Media-alaohjelmaan nähden. Media voi tätä tarkoitusta varten korvamerkitä tukea jäsenvaltioissa käytävälle yhteistyötä ja synergioita edistävälle poliittiselle vuoropuhelulle, jonka tarkoituksena on EU:n tämän alan tavoitteiden saavuttaminen.

Vuoden 2018 aikana käydään vuoropuhelua Euroopan elokuvayhtiöiden johtajien liiton kanssa. Jäsenvaltioiden edustajista koostuva ryhmä, joka käsittelee avoimella koordinointimenetelmällä eurooppalaisten elokuvien levityksen parantamista, tarjoaa vuoden 2018 loppuun mennessä hyödyllisiä näkemyksiä eurooppalaisten teosten rajatylittävästä levityksestä ja edistämisestä sekä siitä, miten kansallinen ja EU:n rahoitus täydentävät toisiaan.

Komissio aikoo jatkaa yhteydenpitoa audiovisuaalialan sidosryhmiin eurooppalaisessa elokuvafoorumissa. Tärkeimmät vuoropuhelusta tehdyt johtopäätökset esitetään kahden vuoden välein. Lisäksi Euroopan audiovisuaalisen seurantakeskuksen tutkimuksia ja analyyseja käytetään järjestelmällisemmin päätöksenteossa ja Media-alaohjelman täytäntöönpanon ohjauksessa.

Tuloksellisuus

Luova Eurooppa ohjelmalla pyritään tasapuolisesti kahteen yleistavoitteeseen, kulttuuriseen moninaisuuteen ja kilpailukykyisyyteen, kiinnittäen huomiota ohjelman moniulotteisuuteen sekä sen kulttuurisiin, sosiaalisiin ja taloudellisiin tavoitteisiin.

Arviointi osoittaa, että innovointiin ja kokeiluihin voitaisiin antaa enemmän tukea, jotta innovatiivisissa yhteistyömuodoissa ja luovien alojen (esimerkiksi elokuvan ja muodin, arkkitehtuurin ja virtuaalitodellisuuden) välisissä monialaisissa hankkeissa käytettäisiin enemmän hyväksi digitalisaatiota.

Seuraava Media-alaohjelma voisi olla joustavampi, jotta syntyviin uusiin tarpeisiin voitaisiin mukautua nopeasti. Jos samalla keskitytään rajoitettuun määrään toimia ja tärkeimpiin painopisteisiin, yhteistyö tehostuu ja vältetään lokeroituminen.

Vuosina 2018–2020 Media-alaohjelmassa tuetaan edelleen audiovisuaalialan yritysten laajentumista. Siinä edistetään uusia yhteistyömuotoja ja yhteisiä jakelustrategioita sekä tarkistetaan valikoivan jakelun järjestelmää, jotta rajatylittävästä yhteistyöstä tulisi kestävämpää ja tehokkaampaa.

Euroopan animaatioala hyväksyi vuonna 2017 European Animation Plan suunnitelman, ja komissio aikoo auttaa animaatioalan laajentamiseksi määriteltyjen toimien täytäntöönpanossa. Animaatioalalla on hyvät mahdollisuudet kehittyä ja kilpailla kansainvälisesti.

Tehokkuus

Seuraavassa Media-alaohjelmassa ja Music Moves Europe toimessa voitaisiin etsiä tapoja palkita hyviä tuloksia ja menestystä.

Arvioinnissa tuli esiin tarve kehittää kattava tulosten seurantakehys. Se koostuisi indikaattoreista, jotka liittyvät tiiviisti ohjelman tavoitteisiin niin tuensaajan saamien tuotosten ja hyödyn kuin laajempien ja pitkäaikaisempien kulttuuristen, taloudellisten ja sosiaalisten vaikutustenkin osalta.

Komission yksiköt esittävät, että Luova Eurooppa ohjelman seurantajärjestelmiä, prosesseja ja indikaattoreita on vahvistettava vuoden 2018 aikana. Ohjelmassa otetaan käyttöön lisää määrää ja laatua koskevia tulosindikaattoreita Luova Eurooppa asetuksen (delegoitu asetus) 20 artiklassa säädetyn menettelyn mukaisesti. Komissio vastaa nykyiseen seurantajärjestelmään liittyviin haasteisiin eli nykyisin raportoitavien indikaattorien ja tietojen luonteeseen sekä ohjelman seurantaan liittyviin rooleihin ja vastuuseen.

Lisäksi virtaviivaistetaan hakumenettelyjä ja annetaan tuensaajille ajankohtaista tietoa valinnan tuloksista. Media-alaohjelman kertamaksujärjestelmää seurataan sen varmistamiseksi, että se on alan todellisen kustannuskehityksen mukainen. Näin tuen myöntäminen on jatkossakin yksinkertaista ja entistäkin nopeampaa. Media-alaohjelman täytäntöönpanoa yksinkertaistetaan ja virtaviivaistetaan esimerkiksi kokoamalla tuensaajia yhteen sekä vähentämällä tukisopimusten määrää ja maksutapahtumia. Jakelua koskevissa järjestelmissä, joiden osuus Media-alaohjelman talousarviosta on 30 prosenttia, on tarkoitus vähentää tapahtumia 30 prosentilla hallintokulujen pienentämiseksi.

Kestävyys

Luova Eurooppa ohjelma tavoittaa kansalaiset tuettujen teosten ja toimintojen avulla ja rikastuttaa näin heidän eurooppalaista identiteettiään. Kansalaiset eivät kuitenkaan aina ole tietoisia Luova Eurooppa ohjelman roolista. Viimeaikaisten kokemusten, kuten verkossa järjestettyjen kilpailujen, perusteella voidaan olettaa, että sosiaalisen median kautta tapahtuva viestintä lisääntyy ja saavuttaa entistä suurempia yleisöjä. Komissio järjestää konferensseja ja esittelytilaisuuksia tulosten levittämiseksi. Pääpaino on monialaisissa kysymyksissä ja yhteistyössä.

Luova Eurooppa yhteyspisteitä kannustetaan kehittämään asemaansa tuomalla esiin omassa maassa ja Euroopan tasolla syntyneitä menestystarinoita, koska näin yhteistuotannot ja yhteiset jakelustrategiat saavat enemmän näkyvyyttä.

Koska Luova Eurooppa ohjelmassa tuetuilla hankkeilla voidaan tavoittaa suuria yleisöjä ja viestiä tehokkaasti kansalaisten kanssa, komissio vahvistaa ja seuraa tiiviisti asianmukaisten näkyvyyttä koskevien vaatimusten noudattamista. Komissio esittelee myös edelleen menestystarinoita ja antaa tuensaajille sopivat välineet ja ohjeet näiden tarinoiden jakamiseksi verkossa.

Luova Eurooppa ohjelmassa tuetut luovien alojen ja kulttuurialan teokset muodostavat sisältövalikoiman, jolla on eurooppalainen ulottuvuus. Toisaalta sidosryhmät totesivat, että ohjelmien tuotoksia voitaisiin käyttää enemmän hyödyksi. Komissio harkitsee uutta myöntämisperustetta, joka liittyy hankkeiden tuotosten hyödyntämistä koskevan kestävän suunnitelman kehittämiseen. Lisäksi olisi harkittava uusia mekanismeja, joilla varmistetaan Kulttuuri-alaohjelmaan kuuluvien hankkeiden tuotosten hyödyntäminen.

Eurooppalainen lisäarvo

Hyödyntääkseen nykyisiä kumppanuuksia ja verkostoja komissio seuraa uusien kumppanuuksien kehittymistä esimerkiksi korkean ja alhaisen kapasiteetin maiden välillä.

Media-alaohjelman osalta komissio on keskustellut jäsenvaltioiden kanssa laajalti siitä, miten erilaisen audiovisuaalisen kapasiteetin omaaville maille taataan tasapuoliset toimintaedellytykset kuitenkin varmistaen, että huippuosaaminen säilyy edelleen kaikkia koskevana valintaperusteena. Tämän mukaisesti seuraavassa ohjelmassa otetaan käyttöön uusi ”kapasiteetin” määritelmä, joka perustuu mitattavissa oleviin indikaattoreihin.

Viimeaikainen kehitys osoittaa, kuinka suuri merkitys luovuudella ja kulttuurilla on ylläpidettäessä terveitä demokratioita, moninaisuutta ja eurooppalaista identiteettiä koskevaa yhteistä tunnetta. Kulttuurilla on ainutlaatuinen rooli yhteiskunnan haasteita koskevan tietoisuuden vahvistajana, ja hyvän tarinankerronnan avulla se voi tuoda yhteen ihmisiä kaikkialla Euroopassa. Luova Eurooppa ohjelmalla on vahvaa mutta toistaiseksi hyödyntämätöntä potentiaalia tukea kansalaisten rajatylittävän kanssakäymisen uusia muotoja, jotka olisi käytettävä täysimääräisesti hyödyksi.

Seuraavalla ohjelmalla saattaa olla merkittävä asema vastattaessa populismiin, sillä sen avulla voidaan vahvistaa kulttuurista moninaisuutta sekä lisätä suvaitsevaisuutta ja keskinäistä ymmärrystä. Tämän vuoksi ohjelmassa tehostetaan kansalaisia koskevaa toiminnan ulottuvuutta.

(1)

Tiedot on saatu komission vuonna 2016 julkaisemasta tutkimuksesta ”Boosting the competitiveness of cultural and creative industries for growth and jobs” (kulttuurialan ja luovien alojen kilpailukyvyn parantaminen kasvun ja työllisyyden edistämiseksi). Tutkimuksen tuottaja on Itävallan pk-yrityksiä tutkiva instituutti//VVA Europe, ja siinä on käytetty hyväksi vuoteen 2013 mennessä saatuja tietoja. Ernst and Youngin vuonna 2014 julkaisemassa tutkimuksessa ”Creating growth” (kasvun luominen) lasketaan, että kulttuurialan ja luovien alojen tuotto vuonna 2012 on 536 miljardia euroa eli 4,2 prosenttia BKT:stä ja että alat työllistävät seitsemän miljoonaa ihmistä eli 3,3 prosenttia aktiiviväestöstä. Kulttuurialasta ja luovista aloista ei ole olemassa EU:n tason vertailukelpoisia tilastoja.

(2)

Näistä havainnoista on kerrottu asiakirjassa SWD (2018) 159.

(3)

https://ec.europa.eu/info/better-regulation-guidelines-and-toolbox_fi

(4)

Tähän eivät sisälly kotimaiset katsojamäärät.

(5)

Vuonna 2016 yhdysvaltalaisten elokuvien osuus Euroopan lipunmyynnistä oli 67,4 prosenttia.