EUROOPAN KOMISSIO
Bryssel 2.9.2015
COM(2015) 419 final
KOMISSION TIEDONANTO EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE
Kohti humanitaarisen avun huippukokousta: maailmanlaajuinen kumppanuus periaatteisiin pohjautuvan ja tuloksellisen humanitaarisen toiminnan tueksi
{SWD(2015) 166 final}
I.Humanitaarisen avun huippukokous: humanitaarisen toiminnan kehittäminen muuttuvassa ympäristössä
a)Johdanto
Yhdistyneiden kansakuntien (YK) pääsihteeri on kutsunut koolle kaikkien aikojen ensimmäisen humanitaarisen avun huippukokouksen. Se järjestetään Istanbulissa 23. ja 24. toukokuuta 2016. Huippukokouksen taustalla on konflikteista ja luonnonkatastrofeista kärsivien määrän kasvaminen ennennäkemättömiin mittoihin: esimerkiksi kotiseudultaan siirtymään joutuneita henkilöitä on nyt enemmän kuin koskaan toisen maailmansodan jälkeen. Huippukokous tarjoaa kansainväliselle yhteisölle ainutlaatuisen mahdollisuuden päästä yhteisymmärrykseen ja lujittaa humanitaarisen avun periaatteita sekä tehostaa humanitaarista toimintaa. Kokoukseen osallistuu hallitusten, avunantajien, avun täytäntöönpanosta vastaavien organisaatioiden 1 , yksityisen sektorin ja itse avunsaajayhteisöjen edustajia, joiden olisi tarvittaessa sitouduttava tehokkaampaan yhteistyöhön yhteisen tavoitteen – ihmishenkien pelastaminen ja kärsimyksen lievittäminen – saavuttamiseksi. Sitä kautta huippukokous tulee vaikuttamaan humanitaarisen avun alalla noudatettavaan toimintatapaan ja mahdollisesti muuttaa sitä, jotta avuntarpeessa olevia voidaan auttaa paremmin.
Euroopan unioni (EU) ja sen jäsenvaltiot ovat erittäin merkittäviä humanitaarisen avun antajia. Yhdessä ne muodostavat keskeisen humanitaarisen politiikan linjanvetäjän, ja niillä on maailmanlaajuista kokemusta humanitaarisista toimista. Monet sidosryhmät odottavat niiltä merkittävää panosta huippukokoukseen. Tässä tiedonannossa, joka perustuu humanitaarista apua koskevaan eurooppalaiseen konsensukseen 2 , esitetään unionin näkemys humanitaaristen toimien uudistamisesta ja ehdotetaan suosituksia, jotka huippukokouksen osanottajien olisi hyväksyttävä. Perusajatuksena on luoda ja lujittaa kumppanuuksia monien erilaisten toimijoiden kesken. Kansainvälinen yhteisö voi vastata humanitaarista apua edellyttäviin paheneviin ja monitahoisiin kriiseihin ja katastrofeihin ainoastaan toteuttamalla toisiinsa liittyviä ja koordinoituja toimia.
b)Humanitaarisen avun muuttuva ympäristö
Humanitaaristen kriisien lukumäärä on kasvanut 25 viime vuoden aikana, ja kriisit ovat aiempaa monimutkaisempia ja vakavampia. Vuonna 2014 maailmassa oli yli 400 konfliktia, jotka johtuivat poliittisista syistä, ja niiden vaikutuspiirissä oli 50 miljoonaa ihmistä. Näistä konflikteista yli 40:een liittyi perinteistä sodankäyntiä tai terrorismia. 3 Monien konfliktien alkusyyt olivat ideologisia, ja konflikteilla oli dramaattisia alueellisia vaikutuksia sekä kerrannaisvaikutuksia humanitaarisen avun perillepääsyyn, konflikteista kärsivien väestöryhmien suojeluun ja humanitaaristen avustustyöntekijöiden turvallisuuteen. Joidenkin toimijoiden haluttomuus löytää poliittisia ratkaisuja merkitsee sitä, että kriisit pitkittyvät ja humanitaarista apua tarvitaan vielä vuosikausia, ellei vuosikymmeniä.
Luonnonkatastrofit, joista osa liittyy ilmastonmuutokseen ja myös megatrendeihin, kuten veden niukkuuteen, kaupungistumiseen ja liikakansoitukseen, vaikuttavat vuosittain 100 miljoonan ihmisen elämään. 4 Usein katastrofit uusiutuvat ennen kuin niiden kohteeksi joutuneet yhteisöt ovat ehtineet saada jälleenrakennuksen loppuun.
Yhteiskunnan hauraus ja talouden haavoittuvuus pahentavat humanitaarisia kriisejä. Äärimmäisen köyhien, hauraissa valtioissa asuvien ihmisten määrä on kasvanut vuodesta 1990. Hauraissa valtioissa hallituksilla ei ole joko kykyä tai halua tarjota kansalaisille peruspalveluja tai varmistaa sosiaalista tasa-arvoa. Tämä merkitsee sitä, että yli 250 miljoonaa ihmistä elää nykyään humanitaaristen kriisien keskellä. 5
Nämä kehityssuuntaukset ja niiden keskinäisvaikutus ovat aiheuttaneet ennennäkemätöntä inhimillistä kärsimystä ja synnyttäneet ennätysmäisen suuret humanitaariset tarpeet. Vuoden 2015 puolivälissä humanitaarista apua tarvitsi lähes 79 miljoonaa ihmistä 37 maassa. Heistä yli 59 miljoonaa on joutunut jättämään kotinsa. 6
Humanitaarisen avustusjärjestelmän haasteena on antaa enemmän apua entistä useammalle ihmiselle, mikä lisää avun kustannuksia. Tämänhetkisten kriisien ja katastrofien suuruusluokan takia humanitaaristen tarpeiden kattamiseen osoitettu rahoitus ei riitä, vaikka avunantajat ovat avokätisempiä kuin koskaan aiemmin. 7
Humanitaarisen avun toimintaympäristön muuttuminen ei johdu pelkästään lisääntyneistä haasteista. Muutoksia aiheuttaa myös se, että humanitaarisiin toimiin osallistuu aiempaa enemmän erilaisia toimijoita. Näin toimintaan saadaan lisää resursseja, mutta samalla se muuttaa humanitaarisen yhteisön tapoja suunnitella, koordinoida ja toteuttaa toimia. 8 Sen takia YK:n koordinoiman järjestelmän on muututtava, jotta se olisi jatkossakin tarkoituksenmukainen ja toisi lisäarvoa. Vaikka vuonna 2005 toteutettu humanitaarisen avustustoiminnan uudistus ja vuonna 2011 julkaistu muutosvoimainen ohjelma (Transformative Agenda) 9 ovat parantaneet järjestelmää, se ei edelleenkään vastaa odotuksia, jotka liittyvät johtajuuteen, koordinaatioon ja vastuuvelvollisuuteen. Ennen kaikkea avunantajayhteisö ei enää ole pelkästään länsimaisiin arvoihin toimintansa perustavien järjestöjen ja avunantajien pieni ryhmittymä. Huippukokouksessa olisikin tunnustettava ja hyväksyttävä humanitaaristen toimijoiden moninaisuus sekä vahvistettava uudelleen humanitaariset periaatteet ja ratkaistava humanitaariseen toimintaan liittyvät puutteet.
II.Keskeiset suositukset humanitaarisen avun huippukokousta varten
Huippukokouksen valmisteluun on osallistunut monenlaisia humanitaarisia toimijoita, jotka ovat jakaneet keskenään ideoita humanitaarisen avun parantamiseksi. Tämä tiedonanto pohjautuu kyseisiin keskusteluihin. Tiedonannossa suositellaan maailmanlaajuista kumppanuutta, jonka tarkoituksena on lisätä koko maailman solidaarisuutta konfliktien ja katastrofien uhreja kohtaan humanitaaristen periaatteiden pohjalta ja pyrkien konkreettisiin parannuksiin humanitaarisen avun järjestelmässä. Suositukset täydentävät toisiaan ja liittyvät toisiinsa, ja niillä on sama tavoite: auttaa humanitaarista yhteisöä tekemään yhteistyötä yhteisten tavoitteiden – ihmishenkien pelastamisen, kriisien ja katastrofien ehkäisemisen ja elpymisen tukemisen – saavuttamiseksi.
1.Maailmanlaajuinen kumppanuus periaatteisiin pohjautuvan humanitaarisen avun tukena
`)Humanitaarisen avun perusarvojen lujittaminen ja toimintaan sitoutuminen
Ihmisarvo, koskemattomuus ja solidaarisuus ovat yleismaailmallisia arvoja. Ne ovat kaikkien kulttuurien keskeisiä arvoja riippumatta niiden maantieteellisestä sijainnista, etnisestä taustasta tai uskonnosta. Nämä yhteiset arvot ilmenevät käytännössä seuraavissa humanitaarisissa periaatteissa: humaanisuus, puolueettomuus, tasapuolisuus ja riippumattomuus. 10 Lisäksi ne ovat tarpeen käytännössä, jotta voidaan varmistaa avun saatavuus, suojella kaikkein heikoimmassa asemassa olevia sekä varmistaa humanitaaristen työntekijöiden turvallisuus.
Koska kriiseihin on vaikea löytää kokonaisvaltaisia ratkaisuja, näitä perusarvoja poljetaan yhä useammin. Tämä näkyy esimerkiksi kansainvälisen humanitaarisen oikeuden, mukaan lukien yleismaailmallisesti ratifioitujen Geneven sopimusten, lisääntyvinä rikkomuksina sekä valtioiden ja kansainvälisen yhteisön kyvyttömyytenä saattaa rikkojat vastuuseen.
Suurin osa humanitaarisista toimista toteutetaan keskellä konflikteja, joihin liittyy poliittinen epävakaus ja heikko sosioekonominen kehitys. Inhimillistä kärsimystä aiheuttavien konfliktien ratkaiseminen ei ole humanitaaristen avustustyöntekijöiden tehtävä. Humanitaaristen toimijoiden on kuitenkin ymmärrettävä sitä poliittista ja sosioekonomista ympäristöä, jossa he toimivat. Vaikka on selvää, että humanitaarinen apu ei ole poliittinen, sotilaallinen eikä rauhanrakentamisen väline, humanitaaristen toimijoiden on tehtävä yhteistyötä muiden toimijoiden kanssa ja tuotava humanitaaristen kriisien julmuudet näiden tietoisuuteen, jotta voidaan toteuttaa asianmukaisia toimia. 11
Suositus:
•Huippukokous tarjoaa ainutlaatuisen mahdollisuuden uudistaa yhteinen sitoumus ja lujittaa kollektiivista vastuuta ihmishenkien suojelemiseksi ja humanitaarisen avun antamiseksi. Huippukokouksessa olisi vaadittava, että alan toimijat hyödyntävät kaikkia – poliittisia, kehitysyhteistyöhön liittyviä ja humanitaarisia – keinoja näiden tavoitteiden saavuttamiseksi. Huippukokouksen päätteeksi olisi vahvistettava yhteiset perustekijät: ihmisarvon, koskemattomuuden ja solidaarisuuden arvot, humanitaariset periaatteet, kansainväliseen humanitaariseen oikeuteen perustuvien velvoitteiden noudattaminen sekä sitoutuminen humanitaarisen toiminnan ja poliittisten tavoitteiden erottamiseen toisistaan.
a)Kohdealueelle pääsyn varmistaminen
Käytännön kokemukset ovat osoittaneet, että humanitaariset periaatteet helpottavat pääsyä kohdealueelle. Avun perillepääsyssä on ensisijaisesti kyse siitä, voivatko ihmiset hyötyä avusta. Humanitaarisen hätäavun edellytyksenä on, että humanitaaristen toimijoiden pääsyä apua tarvitsevien ihmisten luo helpotetaan.
Konfliktien luonteen takia humanitaarisiin avustustyöntekijöihin kohdistuvat hyökkäykset ja avustusmateriaalin varastaminen ovat kuitenkin lisääntyneet. Sen vuoksi humanitaariset avustustyöntekijät eivät enää voi mennä useille hätää kärsivistä alueista, ja haavoittuvassa asemassa olevat väestöryhmät jäävät toistuvasti ilman apua. On tarpeen pyrkiä kaikin keinoin lisäämään tietoisuutta humanitaarisen toiminnan yleismaailmallisista perusarvoista erityisesti hauraissa valtioissa. Vuoropuhelussa konfliktien osapuolten ja erityisesti valtiosta riippumattomien toimijoiden kanssa olisi korostettava hätää kärsivien ihmisten objektiivisia tarpeita.
Eräät isäntämaiden hallitukset ja valtiosta riippumattomat toimijat häiritsevät humanitaarisen avun perillepääsyä rajoittamalla humanitaaristen työntekijöiden ja avustusmateriaalin liikkeitä ja asettamalla näille byrokraattisia esteitä tai laiminlyömällä avustustyöntekijöiden turvallisuudesta huolehtimisen. Kansainvälisen oikeuden toimikunta, joka käsittelee henkilöiden suojaamista katastrofitilanteissa, tarkastelee parhaillaan näitä kysymyksiä, ja sen työn odotetaan tuovan selvyyttä tähän ongelmaan. 12 Avun täytäntöönpanosta vastaavat organisaatiot kaihtavat toisinaan ongelma-alueita. Lisäksi eräät apua antavien hallitusten terrorisminvastaiset toimet saattavat toisinaan vaikuttaa humanitaaristen toimijoiden työhön, sillä toimijoiden on joko jätettävä humanitaariset tarpeet huomiotta tai otettava riski siitä, että heitä vastaan nostetaan rikossyyte. Kaikki nämä seikat johtavat siihen, että elintärkeä apu ei välttämättä pääse perille yhtä hyvin kaikilla alueilla.
Suositukset:
•Humanitaaristen toimijoiden olisi käytävä määrätietoisemmin vuoropuhelua konfliktien osapuolten kanssa ja vedottava niihin, jotta voidaan varmistaa avun perillepääsy, työntekijöiden suojelu ja turvallisuus. Paikallisyhteisöjä ja erityisesti paikallisia kansalaisjärjestöjä olisi rohkaistava ja tuettava, jotta ne voivat kertoa konfliktin osapuolille humanitaarisen toiminnan perustana olevista yleismaailmallisista arvoista.
•Hallitusten olisi ensisijaisesti varmistettava turvallinen toimintaympäristö humanitaarisille toimille. Lisäksi niiden olisi luotava asianmukainen oikeudellinen ja toimintapoliittinen kehys, jolla parannetaan pääsyä humanitaarisen avun kohdealueille. Tämä koskee seuraavia seikkoja: a) avustushenkilöstön osalta erioikeuksia ja vapauksia, viisumi- ja maahantulovaatimuksia, työlupia ja liikkumisvapautta sekä periaatteisiin pohjautuvan humanitaarisen avun mahdollistamista terrorisminvastaisista toimista huolimatta; b) laitteiden ja tavaroiden osalta tullivaatimuksia ja -tariffeja, verotusta ja liikennettä.
•Avun täytäntöönpanosta vastaavien organisaatioiden olisi lisättävä toimintaansa kaukaisilla ja vaarallisilla alueilla, jotta ne ovat lähellä hätää kärsiviä ihmisiä. Sitä varten tarvitaan tiukkoja mutta toiminnan mahdollistavia turvallisuuskäytäntöjä, pätevää ja koulutettua henkilöstöä sekä yhteistyötä alueelle pääsevien tahojen kanssa.
b)Suojelun asettaminen humanitaaristen toimien keskiöön
Humanitaariset kriisit altistavat väestön usein hyväksikäytölle ja kaltoinkohtelulle. Humanitaaristen periaatteiden ja kansainvälisen humanitaarisen oikeuden noudattamatta jättäminen lisää kriiseistä kärsivien ihmisten turvattomuutta, syrjintää ja hyväksikäyttöä ja vaarantaa ihmishenkiä. Kaikkein heikoimmassa asemassa ovat usein lapset, naiset ja tytöt, vanhukset sekä vammaiset. On syytä korostaa, että ensisijainen vastuu humanitaaristen kriisien uhreiksi joutuneiden ihmisten suojelusta on valtioilla. Jos valtiot kuitenkin epäonnistuvat tässä tehtävässä tai jos ne itse rikkovat kansainvälistä humanitaarista oikeutta, humanitaarisilla toimijoilla on velvollisuus toimia.
Ihmisten suojelua ei toistaiseksi ole otettu humanitaarisissa toimissa huomioon siinä määrin kuin pitäisi. 13 Tämä johtuu esimerkiksi strategisen ohjauksen puutteesta, rajallisista valmiuksista, erilaisista suojelun määritelmistä sekä puuttuvista yhteyksistä hätää kärsiviin yhteisöihin konfliktialueilla. On tarpeen uudistaa vaatimus suojelun asettamisesta humanitaarisen toiminnan keskiöön. Vaikka humanitaariset toimet pohjautuvat puhtaasti avuntarpeeseen, niiden avulla olisi myös pyrittävä turvaamaan kaikkien yksilöiden oikeuksien kunnioittaminen kansainvälisen humanitaarisen oikeuden, ihmisoikeuslainsäädännön ja pakolaisoikeuden mukaisesti. Humanitaarisilla toimilla olisi tuettava tehokkaita olemassa olevia yhteisöperustaisia suojelukeinoja, ei korvattava niitä.
Humanitaariset toimijat eivät voi yksinään varmistaa avunsaajien suojelua. Tarvitaan läheisempää humanitaaristen toimijoiden ja ihmisoikeusyhteisön välistä yhteistyötä. On kuitenkin tehtävä selväksi, että humanitaarisen toiminnan olisi oltava puolueetonta, tasapuolista ja riippumatonta, jotta apua tarvitsevat ihmiset ja avustustyöntekijät eivät joudu konfliktin osapuolten hyökkäysten kohteeksi eikä humanitaarisen avun perillemeno uhkaa estyä. 14
Suositukset:
•Humanitaarisen yhteisön olisi järjestelmällisesti sisällytettävä suojelu humanitaarisiin avustustoimiin ja otettava huomioon eri kohderyhmien haavoittuvuustekijät ja valmiudet kyseisissä olosuhteissa sekä kyseisiin ryhmiin kohdistuvat uhkat. Täytäntöönpanosta vastaavien organisaatioiden olisi käytettävä asianmukaisia koordinointikeinoja, esim. humanitaarisesta avusta vastaavat maakohtaiset ryhmät tai klusterit, ja kehitettävä kattavia suojelustrategioita, joihin kuuluu analyyseja, ohjelmasuunnittelua ja seurantaa. Lisäksi niillä olisi oltava käytössään suojeluun erikoistunutta henkilöstöä.
•Yhteistyötä humanitaarisen yhteisön ja ihmisoikeusyhteisön välillä olisi vahvistettava, sillä suojelu liittyy kummankin toimialaan. Humanitaarisiin avustustyöntekijöihin ei kuitenkaan pidä soveltaa sellaisia raportointivelvollisuuksia, jotka voisivat vaarantaa heidän puolueettomuutensa, tasapuolisuutensa ja riippumattomuutensa tai haitata avun perillepääsyä.
2.Maailmanlaajuinen kumppanuus tuloksellisen humanitaarisen avun tukena
a)Maailmanlaajuinen kumppanuus tuloksellisen humanitaarisen avun perustana
Humanitaarisen avun muuttuvan toimintaympäristön takia humanitaarisen yhteisön on tehostettava toimintaansa huomattavasti. Kaikki humanitaariset kriisit ovat erilaisia. Humanitaarisen avun järjestelmä toimii kuitenkin monelta osin edelleen sillä periaatteella, että yhtä ja samaa lähestymistapaa voidaan soveltaa kaikkialla. Tällaisella lähestymistavalla ei kuitenkaan aina voida riittävän hyvin vastata tarpeisiin tai varmistaa avun tehokasta perillemenoa. Lisäksi tällä hetkellä ei ole käytettävissä luotettavaa ja vertailukelpoista tapaa arvioida humanitaarisia tarpeita. Nykyjärjestelmässä tietoja kerätään useassa eri yhteydessä ja analysoidaan eri tavoin, jolloin arviointien tulokset vaihtelevat keskenään ja syntyy kilpailua varoista. Tällainen tehottomuus on saatava loppumaan.
Tuloksellinen humanitaarinen toiminta edellyttää luotettavia ja eriteltyjä tietoja avuntarpeesta ja käytettävissä olevista valmiuksista, mukaan lukien muista kuin perinteisistä toimijoista, mikäli niiden panos toimintaan on merkittävä. Sitä varten kentällä toimivien on kerättävä tietoa järjestelmällisesti. Kun tiedot on kerätty, humanitaaristen toimijoiden on jaettava niitä keskenään ja käytettävä niitä yhteisiin analyyseihin ja koordinoituihin tarvearviointeihin.
Humanitaarisen toiminnan vaikutus riippuu myös sen laadusta, tuloksista, kustannustehokkuudesta ja vastuuvelvollisuudesta avun kohteena oleville henkilöille. Tarvitaan yhteisiä välineitä, joiden avulla voidaan mitata avun hyödyllisyyttä todellisten tarpeiden sekä odotetun vaikutuksen aikaansaamisen kannalta. Lisäksi olisi otettava käyttöön mekanismit, joiden avulla voidaan maksimoida toimien ulottuvuus ja merkitys sekä varmistaa, että avun kohteena olevien ryhmien ja erityisesti naisten näkemykset otetaan huomioon kaikissa avustustoimissa. Kaikkien näiden toimien tueksi tarvitaan toimivaa rahoituksen seurantaa, jonka olisi mahdollisuuksien mukaan ulotuttava avun perillemenoon avunsaajille. Näin voidaan välttää aukot ja päällekkäisyydet toiminnassa. Tällä lähestymistavalla voidaan helpottaa tulosten arviointia ja edistää lisäparannuksia.
Tutkimus, innovointi ja tieteelliset ratkaisut voivat osaltaan tehostaa humanitaariseen toimintaan liittyvää päätöksentekoa ja avun perillemenoa. Perinteisten kumppanuuksien ohella on erittäin tärkeä tehdä yhteistyötä korkeakoulujen, tutkimusverkostojen, tiedeyhteisöjen ja yksityisen sektorin kanssa.
Tuloksellisessa humanitaarisessa toiminnassa on kyse yhteisen vastuun korostamisesta yksittäisten institutionaalisten etujen sijaan. Humanitaarinen yhteisö voi aikaansaada suuremman vaikutuksen ainoastaan yhdistämällä kaiken tiedon, asiantuntemuksen ja resurssit. Tässä YK:n järjestelmällä on olennainen merkitys, ja sen yksittäisten osien on täytettävä tehtävänsä koordinoidusti ja tehokkaasti. Lisäksi on tarpeen uudistaa ja tehostaa nykyisiä työtapoja. Muutosvoimaisen ohjelman täysimääräinen täytäntöönpano on tältä osin keskeistä.
Suositukset:
•Humanitaarisen yhteisön olisi kehitettävä kattava tulostaulu, jonka avulla voidaan arvioida humanitaarisen toiminnan tuloksellisuutta ja siten tukea hätätilanteisiin vastaamisen koko sykliä. Kaikkien humanitaarisiin toimiin osallistuvien olisi kehitettävä ja käytettävä tätä kehystä. Siihen voisivat kuulua muun muassa seuraavat osatekijät:
yhteinen tietovarasto, jossa olisi tietoa tarpeista, riskeistä, haavoittuvuustekijöistä ja alueelle pääsystä
luettelo käytettävissä olevista valmiuksista
foorumi yhteisiä riskianalyyseja ja tarvearvioiden koordinointia varten
tietokanta, jonka avulla voidaan jäljittää kaikki eri lähteistä peräisin olevat rahavarat sekä paikallisten kumppaneiden kanssa tehdyt alihankintasopimukset aina avunsaajiin saakka
yhteiset laatukriteerit
yhteiset tulosindikaattorit
tulosten ja vaikutusten arviointi
tutkimus.
•Avunantajien olisi vaadittava, että täytäntöönpanosta vastaavat organisaatiot koordinoivat tarvearviointeja ottaen huomioon olosuhteet ja valmiudet sekä käyttäen eriteltyjä tietoja ja laatukriteerejä. Avunantajien olisi hyödynnettävä tällaisia arviointeja rahoituspäätöksiä tehdessään. Lisäksi niiden olisi sitouduttava tehostamaan sopimuksenteko- ja raportointimekanismejaan sekä noudatettava samalla lakisääteisiä velvollisuuksia ja huolehdittava vastuuvelvollisuudesta tukijoitaan kohtaan. Täytäntöönpanosta vastaavien organisaatioiden olisi raportoitava laadun ja tulosten aikaansaamisesta.
•Avunantajien olisi sitouduttava siihen, että niiden rahoittamissa ohjelmissa otetaan järjestelmällisesti huomioon vastuuvelvollisuus apua tarvitsevia yhteisöjä kohtaan. Täytäntöönpanosta vastaavien organisaatioiden olisi vahvistettava normit, jotka koskevat apua tarvitsevien väestöryhmien ottamista mukaan toimintaan avustussyklin kaikissa vaiheissa, mukaan lukien erityisryhmiin sovellettavat sensitiiviset lähestymistavat, sekä otettava käyttöön asianmukaiset mekanismit.
•YK:n ja muiden pysyvään yhteistyökomiteaan osallistuvien täytäntöönpanosta vastaavien organisaatioiden olisi osoitettava, että muutosvoimainen ohjelma toteutetaan kokonaisuudessaan ja sitä sovelletaan sen jälkeen järjestelmällisesti. Avunantajien olisi seurattava ja tuettava ohjelman toteutusta sekä pohdittava, millä aloilla kansainvälisiä humanitaarisia toimintatapoja tai toiminnan organisointia kannattaisi tarkistaa, jotta voidaan varmistaa tulosten saavuttaminen.
b)Kumppanuus paikallisten, kansallisten ja alueellisten toimijoiden kanssa: toissijaisuus ja solidaarisuus
Humanitaarisen toiminnan vaikuttavuus edellyttää myös kaikkien toimijoiden käytettävissä olevien valmiuksien parempaa hyödyntämistä. Kansainvälinen humanitaarinen järjestelmä, sellaisena kuin se on luotuna YK:n yleiskokouksen päätöslauselmalla 46/182, perustuu ajatukselle, että ensisijainen vastuu hätää kärsivien ihmisryhmien humanitaaristen tarpeiden täyttämisestä on hallituksilla. Monet paikalliset, kansalliset ja alueelliset toimijat varsinkin keskitulotason maissa ovat kuitenkin parantaneet valmiuksiaan vastata hätätilanteisiin ja erityisesti luonnonkatastrofeihin. Näiden toimijoiden kasvava rooli on otettava paremmin huomioon kansainvälisten avustustoimenpiteiden suunnittelussa, koordinoinnissa ja toteutuksessa.
Humanitaarisen avun olisi perustuttava toissijaisuuden ja solidaarisuuden periaatteisiin, joiden mukaan paikalliset, kansalliset ja alueelliset toimijat ovat ensisijaisia pelastajia. Kansainvälinen yhteisö antaa tarvittaessa täydentävää tukea. Kansainvälisen yhteisön olisi toimittava vain siinä tapauksessa, että paikallisten pelastajien valmiudet eivät riitä tai kyseiset toimijat eivät halua vastata tai kykene vastaamaan kaikkien apua tarvitsevien ihmisryhmien tarpeisiin tai ne eivät pysty estämään hätätilanteiden heijastusvaikutuksia naapurimaihin.
Kansainvälisen järjestelmän on oltava yhteydessä laajan toimijajoukon kanssa, ja sen on toimittava osallistavuuden pohjalta, jotta voidaan helpottaa kaikkien keskeisten toimijoiden työtä ja ottaa huomioon kunkin kriisin erityispiirteet. Tarvitaan keskitettyjä toimenpiteitä, joilla edistetään vuorovaikutusta ja yhteentoimivuutta ja minimoidaan siten aukot ja päällekkäisyydet. Varmistaakseen tehokkaan toiminnan kansainvälinen yhteisö voisi harkita kattavaa maailmanlaajuista inventaaria hätätilanteissa käytettävissä olevista voimavaroista. Vastaavasti hallitusten ja kaikkien täytäntöönpanoon osallistuvien toimijoiden olisi pyrittävä varmistamaan, että niiden toiminta on keskeisten kansainvälisten normien mukaista.
Tällainen lähestymistapa edellyttää selkeää käsitystä siitä, milloin ja missä määrin kansainvälisen humanitaarisen järjestelmän olisi puututtava asiaan. Esimerkiksi humanitaaristen periaatteiden ja kansainvälisen humanitaarisen oikeuden rikkomisen olisi oltava selkeä merkki siitä, että tarvitaan kansainvälistä apua hätää kärsivien ihmisten tarpeiden täyttämiseksi.
Hallitusten ja kehitysalan toimijoiden olisi humanitaarisen yhteisön tuella investoitava kestävien paikallisten valmiuksien kehittämiseen, jotta paikallisyhteisöt kykenevät selviytymään katastrofien seurauksista ja jotta näin voidaan tukea humanitaarisia avustustoimia. Alueellisten organisaatioiden olisi tuettava näitä toimia helpottamalla taitotiedon vaihtoa ja koordinoimalla valtioiden avustustoimia. Lisäksi maailman eri alueiden välinen yhteistyö katastrofihallinnan ja kriisitoiminnan aloilla voi osaltaan edistää yhteentoimivuutta, lieventää kriisien vaikutuksia, parantaa suunnittelua ja auttaa valmistautumaan paremmin kriiseihin ja katastrofeihin.
Suositukset:
•Kansainvälisesti ja kansallisesti tuettuihin koordinointirakenteisiin olisi otettava mukaan kaikki toimijat, jotka osallistuvat tiettyyn hätätoimenpiteeseen. Tämä voitaisiin toteuttaa esimerkiksi avaamalla pysyvän yhteistyökomitean humanitaariset maakohtaiset ryhmät tai klusterit uusille toimijoille. Jos yhteistyö ei ole mahdollista vakiintuneiden koordinointimekanismien puitteissa, YK:n humanitaarisen avun koordinointitoimiston (OCHA) olisi edistettävä muita keinoja varmistaa järjestelmien yhteentoimivuus.
•Humanitaaristen hätätoimien olisi perustuttava pääasiassa toissijaisuuden ja solidaarisuuden periaatteisiin. Kaikkien maiden osalta olisi laadittava riskinarvioinnit tai haavoittuvuusanalyysit. Lisäksi tarvitaan yleiskuva keskeisten paikallisten, kansallisten, alueellisten ja kansainvälisten toimijoiden valmius- ja avustuskapasiteetista. OCHA voisi tukea tällaista eri sidosryhmiä kattavaa kartoitusta kansainvälisellä tasolla.
•Humanitaarisen yhteisön olisi laadittava tilannekohtaisia toimintatapoja koskevat ohjeet, joissa selvennetään avunantajien roolia ja luodaan kriteerit, joiden täyttyessä ryhdytään antamaan kansainvälistä apua. Lisäksi tarvitaan mekanismi, jonka avulla varmistetaan näiden eri lähestymistapojen kurinalainen ja järjestelmällinen noudattaminen. OCHA voisi tukea tätä prosessia yhteistyössä keskeisten kumppanien kanssa.
•Hallitusten ja avunantajien olisi edistettävä paikallisten toimijoiden valmiuksien kehittämistä ja harkittava niiden tukemista tarvittaessa myös hätätoimenpiteiden aikana.
•Alueellisia organisaatioita olisi tuettava sellaisen verkoston luomisessa, jonka kautta voidaan jakaa kokemuksia ja järjestää koulutusta. Alueellisia organisaatioita olisi kannustettava sisällyttämään toimenkuvaansa solidaarisuuteen liittyviä tehtäviä avun antamiseksi joko ihmisen aiheuttamien tai luonnonkatastrofien uhreiksi joutuneille jäsenille.
c)Kumppanuus avunantajien, yksityisen sektorin, hyväntekeväisyysjärjestöjen, säätiöiden ja täytäntöönpanosta vastaavien organisaatioiden kanssa tehokkaan ja riittävän humanitaarisen avun rahoituksen varmistamiseksi
Humanitaariseen toimintaan on osoitettava riittävästi resursseja. Tämä olisi toteutettava kahdella tavalla: hyödyntämällä jokainen apuun käytetty euro mahdollisimman tehokkaasti sekä laajentamalla rahoituspohjaa.
Humanitaariseen apuun osoitettujen varojen todellinen tai kuviteltu väärinkäyttö voi heikentää humanitaaristen toimien vaikutusta ja uskottavuutta. On välttämätöntä muodostaa kattava ja johdonmukainen kuva kaikista tarpeista. Näin voidaan edistää avunpyyntöjen tehokkaampaa koordinointia ja parantaa rahoitusta koskevaa valmiussuunnittelua. Tukemalla tilanteen mukaan innovatiivisia avustustapoja, kuten rahasuorituksiin perustuvia lähestymistapoja (”cash-based approach”), voidaan vähentää välillisiä sekä yksikkö- ja transaktiokustannuksia. Kaikki nämä toimenpiteet edellyttävät läheistä kumppanuutta avunsaajien edustajien, täytäntöönpanosta vastaavien organisaatioiden ja avunantajien välillä sekä yksityisen sektorin kanssa.
Vaikka on olennaista tehostaa humanitaarisen toiminnan rahoitusta, on selvää, että tämänhetkinen rahoituksen taso ei riitä kattamaan kaikkia humanitaarisia tarpeita eri puolilla maailmaa. Rahoituksen puute koskettaa erityisesti pitkittyneitä kriisejä, sillä ne katoavat jonkin ajan kuluttua julkisuudesta, ja uudet hätätilanteet ottavat niiden paikan.
Järjestelmän ongelmana on ollut liian suuri riippuvuus muutamasta harvasta avunantajasta. Vaikka eräillä sellaisilla avunantajilla, jotka eivät ole OECD:n kehitysapukomitean jäseniä, sekä yksityisellä sektorilla, hyväntekeväisyysjärjestöt ja säätiöt mukaan luettuina, on ollut eräissä kriiseissä ratkaiseva rooli, järjestelmä ei ole vielä kyennyt integroimaan niitä parhaalla mahdollisella tavalla eikä hyödyntämään niiden panosta täysimääräisesti. Järjestelmästä on tehtävä houkuttelevampi uusille ja erilaisille toimijoille korostamalla niiden merkittävää panosta, osoittamalla niiden antaman tuen vaikutukset sekä edistämällä kumppanuutta käytännön tasolla. Kansainvälisen järjestelmän olisi keskityttävä löytämään kannustimia, jotka houkuttelevat uusia toimijoita, luomaan säännöllisempää vuoropuhelua ja löytämään ne olosuhteet, joissa yhteistyöhön osallistuminen olisi erityisen kannattavaa kyseisille toimijoille.
Suositukset:
•Humanitaaristen toimien rakennetta ja tehoa on parannettava. Täytäntöönpanosta vastaavien organisaatioiden olisi pysyvän yhteistyökomitean ohjauksessa uudistettava avunpyyntöjärjestelmää sen varmistamiseksi, että se antaa kattavan kuvan avun ja rahoituksen tarpeesta. Tässä voitaisiin hyödyntää edellä ehdotettuun tulostauluun sisältyvää seurantavälinettä. Yksittäisten täytäntöönpano-organisaatioiden olisi mieluiten osallistuttava tähän järjestelmään ja pidättäydyttävä esittämästä yksittäisiä avunpyyntöjä humanitaarisissa hätätilanteissa. Sen sijaan niiden olisi koordinoitava toimiaan turhan kilpailun välttämiseksi, sillä keskinäinen kilpailu vähentää toimien tehoa. Avunpyynnöillä olisi myös edistettävä laadukkaan avun toimittamista. Avunpyyntöjen toteuttamista koskevissa raporteissa olisi annettava tiedot sekä niistä tarpeista, jotka on kyetty kattamaan, että kattamatta jääneistä tarpeista.
•Avunantajien olisi järjestelmällisesti koordinoitava toimiaan ja arvioitava täytäntöönpanosta vastaavien organisaatioiden toteutustapoja lisäarvon ja mahdollisten kustannushyötyjen määrittämiseksi yhteisten humanitaaristen normien 15 pohjalta.
•Avunantajien ja täytäntöönpanosta vastaavien organisaatioiden olisi lisättävä niiden ihmisten osuutta, jotka saavat apua rahasuorituksina, ottaen kuitenkin huomioon kunkin tilanteen erityispiirteet. Tätä varten voidaan mahdollisesti asettaa määrällinen tavoite.
•YK:n järjestelmän ja perinteisen avunantajayhteisön olisi käytävä tiiviimpää vuoropuhelua humanitaaristen toimien rahoittamisesta sellaisten avunantajien kanssa, jotka eivät ole kehitysapukomitean jäseniä, sekä keskitulotason maiden, alueellisten organisaatioiden, yksityisen sektorin, hyväntekeväisyysjärjestöjen ja säätiöiden kanssa. Sitä varten voitaisiin järjestää säännöllisesti virallisia tai epävirallisia kokouksia OCHAn avunantajien tukiryhmän 16 tai hyvän humanitaarisen avunannon aloitteen 17 puitteissa.
•Yksityistä sektoria olisi kannustettava tukemaan humanitaarista avustustoimintaa esimerkiksi siinä yhteydessä, kun yritykset sitoutuvat yhteiskuntavastuuta koskeviin tavoitteisiin.
d)Kumppanuus kehitysalan toimijoiden kanssa
Samalla kun humanitaarisen avun tarve on kasvanut, humanitaaristen toimijoiden ja kehitysalan toimijoiden kumppanuudesta on tullut yhtä tärkeämpää. Toistuvat ja pitkittyneet humanitaariset kriisit ja pitkään jatkuvat väestön pakkosiirrot ovat johtaneet siihen, että humanitaarinen hätäapu ei yksin riitä. Humanitaarisen avun ja kehitysyhteistyön yhteistoiminta on strukturoitava uudelleen, jotta kumppanuuden avulla voidaan vahvistaa kummankin toimialan tuloksia. Selviytymiskyvyn parantaminen on jo määritetty sekä humanitaaristen toimijoiden että kehitysalan toimijoiden yhteiseksi tavoitteeksi.
Humanitaarisen avun ja kehitysyhteistyön vuorovaikutuksen olisi käynnistyttävä jo ennen kriisiä. Aluksi olisi laadittava yhteinen analyysi, jossa olisi käsiteltävä muun muassa riskejä ja haavoittuvuustekijöitä. Sen jälkeen olisi panostettava selviytymiskyvyn parantamiseen ja riskien vähentämiseen, jotta voidaan paremmin ennakoida kriisejä tai katastrofeja sekä valmistautua ja vastata niihin. 18 Kriisin tai katastrofin aikana ja sen jälkeen olisi huolehdittava yhteisestä strategisesta suunnittelusta ja monivuotisesta ohjelmoinnista. Yhteisissä suunnitelmissa olisi kartoitettava osapuolten toimet, luotava synergiaa osapuolten voimavaroja yhdistämällä sekä tarvittaessa valmisteltava joustavaa siirtymistä humanitaarisesta avusta kehitysapuun määrittämällä selkeät kohdat, joissa humanitaarinen apu olisi lopetettava ja kehitysaputoimet käynnistettävä.
Rahoituksen olisi tultava humanitaarisen avun ja kehitysyhteistyön välineistä, ja tehtävät olisi jaettava selkeästi kummankin osapuolen tuottaman lisäarvon mukaisesti, jotta voidaan paitsi kattaa välittömät tarpeet myös puuttua kriisien perimmäisiin syihin keskipitkän ja pitkän aikavälin toimien avulla. Pitkäaikainen kehitysrahoitus on erityisen tärkeää pitkittyneissä kriiseissä, sillä sen avulla voidaan edistää kestäviä ratkaisuja ja erityisesti parantaa vastaanottavan yhteisön ja paikallisyhteisöjen valmiuksia huolehtia kotiseudultaan siirtymään joutuneista ihmisistä.
Suositukset:
•Tarvitaan uudenlainen malli humanitaarisen avun ja kehitysyhteistyön yhteistoimintaa varten. Siihen olisi sisällyttävä yhteinen, eri uhkakuvat kattava riskianalyysi, tarvittaessa monivuotinen ohjelmasuunnittelu ja rahoitus sekä poistumisstrategiat humanitaarisia toimijoita varten. Siinä olisi käsiteltävä esimerkiksi varautumista sekä pakolaisia ja maan sisäisesti siirtymään joutuneita henkilöiltä erityisesti pitkittyneissä kriiseissä.
•Avunantajien olisi pyrittävä edistämään paremmin ennakoitavissa olevaa monivuotista rahoitusta hyödyntämällä humanitaarisen avun ja kehitysyhteistyön yhteisiä rahastoja erityisesti pitkittyneissä kriiseissä.
•Avunantajien olisi harkittava erityisten kriisimekanismien lisäämistä kehitysohjelmiin. Tällaisten mekanismien avulla olisi mahdollista kohdentaa kriisitoimiin tarkoitettuja resursseja ja soveltaa joustavampaa lähestymistapaa.
III.EU:n panos ja tulevat toimet
Humanitaarisen avun huippukokous ja sen valmistelut antavat poliittista lisävauhtia, jonka avulla voidaan vahvistaa kansainvälisen yhteisön solidaarisuutta humanitaaristen kriisien ja katastrofien kohteeksi joutuneita ihmisiä kohtaan. Huippukokous tarjoaa tilaisuuden viestiä kolmansille maille, Euroopan unionin kansalaisille ja muille kumppaneille moraalisesta velvollisuudesta auttaa konfliktien ja katastrofien uhreja. Lisäksi sen avulla voidaan yrittää välttää heijastusvaikutuksia, kuten epävakautta ja väestön siirtymisiä. Komissio kehottaa jäsenvaltioita ja muita kumppaneita jakamaan keskenään kokemuksia ja tekemään yhteistyötä.
Huippukokous on tärkeä merkkipaalu periaatteisiin pohjautuvalle ja tulokselliselle humanitaariselle toiminnalle, ja sen yhteydessä on tarkoitus laatia suunnitelma järjestelmään tehtävistä muutoksista. Huippukokouksen tulosten täytäntöönpano edellyttää kansainvälisen yhteisön ja yksittäisten toimijoiden ponnisteluja. Sen vuoksi Istanbulissa annettavien sitoumusten olisi oltava todennettavissa ja mitattavissa. Sitoumusten täytäntöönpanoa olisi hyvä tarkastella säännöllisesti, jotta voidaan varmistaa edistyminen.
Komissio ilmoittaa huippukokouksen jälkeen, millaisella panoksella EU aikoo osallistua tulosten täytäntöönpanoon. Tähän tiedonantoon liittyvässä komission yksiköiden valmisteluasiakirjassa esitetään joitakin esimerkkejä EU:ssa käynnissä olevista hankkeista, joilla pyritään tekemään humanitaarisesta avustustoiminnasta tarkoituksenmukaisempaa.
Humanitaarisen avun täytäntöönpanosta vastaavia organisaatioita ovat esimerkiksi YK:n erityisjärjestöt, kansainväliset järjestöt, Punaisen Ristin ja Punaisen Puolikuun kansainvälinen liike sekä kansalaisjärjestöt. Ne voivat olla luonteeltaan kansainvälisiä, alueellisia, kansallisia tai yhteisöperustaisia.
Tavoitteena eurooppalainen konsensus humanitaarisesta avusta, EUVL C 25, 30.1.2008, s. 1–12.
Heidelberg Institute for International Conflict Research, Conflict Barometer 2014, s. 14–15, http://www.hiik.de/de/konfliktbarometer/pdf/ConflictBarometer_2014.pdf.
Punaisen Ristin ja Punaisen Puolikuun yhdistysten kansainvälinen liitto, World Disasters Report 2014, s. 223, https://www.ifrc.org/Global/Documents/Secretariat/201410/WDR%202014.pdf.
Maailmanpankki, Fragility, Conflict and Violence, http://www.worldbank.org/en/topic/fragilityconflictviolence/overview.
OCHA, Global Humanitarian Overview June 2015, https://www.humanitarianresponse.info/en/programme-cycle/space/document/global-humanitarian-overview-2015-june-status-report; UNHCR, Global Trends Report 2014, http://www.unhcr.org/556725e69.html.
YK pyysi vuonna 2014 humanitaarista apua varten yhtensä 17 miljardia euroa, mikä on tähän mennessä suurin koskaan esitetty avunpyyntö. Avunantajat antoivat yhteenlaskettuna ennätysmäiset 10 miljardia euroa, mutta sekään ei riittänyt kattamaan kaikkia tarpeita. OCHA, Global Humanitarian Overview December 2014, mainittu edellä.
Avunantajayhteisöllä tarkoitetaan kaikkia humanitaarisia toimijoita kokonaisuutena. Humanitaarisia toimijoita ovat kaikki sellaiset yhteisöt, jotka osallistuvat mihin tahansa humanitaarisen toiminnan osa-alueeseen, esim. hallitukset, täytäntöönpanosta vastaavat organisaatiot, avunantajat, kansainväliset ja alueelliset organisaatiot, yksityiset toimijat, akateeminen maailma ja paikallisyhteisöt.
Muutosvoimaisella ohjelmalla pyritään parantamaan humanitaarisen yhteisön valmiuksia toimia humanitaarisissa hätätilanteissa. Sen painopiste on johtajuudessa, koordinoinnissa ja vastuuvelvollisuudessa. Ohjelma pohjautuu humanitaarisen avustustoiminnan uudistukseen. Lisätietoja: https://interagencystandingcommittee.org/iasc-transformative-agenda
Humanitaarista apua koskeva eurooppalainen konsensus, mainittu edellä, s. 1, 10 kohta.
EU:n kokonaisvaltainen lähestymistapa ulkoisiin konflikteihin ja kriiseihin, JOIN(2013) 30.
Kansainvälisen oikeuden toimikunta, Protection of persons in the event of disasters, Draft Articles, GE 14-60901, http://legal.un.org/docs/?symbol=A/CN.4/L.831.
UNHCR, Placing Protection at the Centre of Humanitarian Action 2015, http://www.refworld.org/pdfid/557ea67c4.pdf; Pysyvä yhteistyökomitea (IASC), Principals' Statement on the Centrality of Protection in Humanitarian Action 2015, https://interagencystandingcommittee.org/protection-priority-global-protection-cluster; OCHA, Background Paper on Protection 2015, https://docs.unocha.org/sites/dms/documents/oom_protection_english.pdf.
Ihmisoikeuksia ja demokratiaa koskeva toimintasuunnitelma (2015–2019) ”Ihmisoikeuksien säilyttäminen EU:n asialistan kärjessä”, JOIN(2015)16.
Normien avulla pyritään varmistamaan avun laatu, ja ne koskevat esimerkiksi vastuuvelvollisuutta sekä toimien hallinnointia ja koordinointia.
Lisätietoja: http://ec.europa.eu/echo/partnerships/relations/ocha-odsg_en.
Lisätietoja: http://www.ghdinitiative.org/.
EU:n lähestymistapa: selviytymiskyvyn kehittäminen hyödyntämällä ruokaturvakriiseistä saatuja kokemuksia, COM(2012) 586 final; Kriisialttiiden maiden selviytymiskykyä koskeva toimintasuunnitelma, SWD(2013) 227 final; Hyogon toimintaohjelman jatkaminen vuoden 2015 jälkeen: riskien hallinta selviytymiskyvyn saavuttamiseksi, COM(2014) 216 final.