KOMISSION KERTOMUS NEUVOSTOLLE JA EUROOPAN PARLAMENTILLE

Albanian edistymisestä korruption ja järjestäytyneen rikollisuuden torjunnassa ja oikeuslaitoksensa uudistamisessa

1. Johdanto

Tämä kertomus on vastaus 17. joulukuuta 2013 annettuihin neuvoston päätelmiin, joissa todetaan seuraavaa:

”Neuvosto tarkastelee komission myöhemmin toimittaman kertomuksen pohjalta korruptiontorjuntastrategian, oikeuslaitoksen uudistusstrategian ja äskettäin hyväksytyn asiaankuuluvan lainsäädännön täytäntöönpanon jatkamista sekä ennakoivan tutkinnan ja syytetoimien jatkamista, myös järjestäytyneen rikollisuuden alalla. Tämän kertomuksen perusteella ja olettaen, että Albania jatkaa tähän mennessä saavutettua rohkaisevaa edistymistä, neuvosto odottaa voivansa tehdä kesäkuussa 2014 päätöksen ehdokasmaan aseman myöntämisestä Albanialle edellyttäen, että Eurooppa-neuvosto vahvistaa asian.”

Neuvoston pyynnön mukaisesti tässä kertomuksessa käsitellään ensisijaisesti korruption ja järjestäytyneen rikollisuuden torjuntaa sekä oikeuslaitoksen uudistamista. Lisäksi siinä nostetaan esiin joitakin tapahtumia, joilla on merkitystä Albanian EU:hun yhdentymiselle. Kertomus kattaa tuoreimman edistymiskertomuksen[1] julkaisemisesta kuluneen ajanjakson ja perustuu komission keräämiin ja analysoimiin tietoihin, mukaan lukien Albanian toimittama aineisto, vertaisarvioinnit sekä säännöllinen yhteydenpito jäsenvaltioiden ja kansainvälisten järjestöjen kanssa.

Raportointijakson aikana Albanian hallitus on toteuttanut konkreettisia toimia ja osoittanut vankkumatonta poliittista tahtoa EU:hun liittyvissä uudistuksissa, jotka kattavat monia eri asioita. Marraskuussa hallitus ja oppositio yhdistivät voimansa ja antoivat päätöslauselman EU:hun yhdentymisestä. Molemmat ovat jatkaneet EU:hun yhdentymisen tukemista, tosin lisääntyvä vastakkainasettelu hallituksen ja opposition välillä on haitannut konsensuksen saavuttamista. Oppositio on esimerkiksi pidättynyt äänestämästä eräissä parlamentin valiokunnissa järjestetyissä tärkeissä äänestyksissä.

Marraskuussa käynnistettiin korkean tason vuoropuhelu tärkeimmistä painopisteistä. Sen tarkoituksena on tukea Albanian EU:hun yhdentymistä keskittymällä tärkeimpiin uudistuksiin. Vuoropuhelun puitteissa maaliskuun alussa järjestetyssä toisessa tapaamisessa Albania esitti etenemissuunnitelman, jossa kuvataan maan keskipitkän aikavälin toimet liittymisneuvottelujen aloittamiseen liittyvien tärkeimpien painopisteiden osalta. Tapaamisessa sekä hallitus että oppositio osoittivat rakentavaa sitoutumista EU:hun liittyviin uudistuksiin.

2. Viimeaikainen kehitys

Uusi virkamieslaki tuli voimaan 26. helmikuuta 2014, ja siihen liittyvä sekundäärilainsäädäntö saatiin hyväksytyksi niin, että se tuli voimaan 1. huhtikuuta. Kyseessä on merkittävä askel ammattimaisuuden ja meritokratian lisäämiseksi sekä politisoitumisen, tehottomuuden ja korruption estämiseksi monissa eri julkisen sektorin elimissä. Täytäntöönpanon seuranta on erittäin tärkeää. Lokakuusta lähtien henkilöstön irtisanomiset ja virka-asteikossa alentamiset, jotka ovat yleisimmin seurausta kurinpitotoimista ja julkisten instituutioiden uudelleenjärjestelyistä, ovat aiheuttaneet poliittista jännitettä. Tätä taustaa vasten hallitus keskeytti uusien virkamiesten palkkaamisen maaliskuun ja heinäkuun välisenä aikana, jotta uuden virkamieslain soveltaminen saataisiin täysimääräisesti käyntiin. Näin halutaan varmistaa työhönottomenettelyn vakaus ja läpinäkyvyys. Prosessin kannalta on olennaista, että asiassa sovellettavaa lainsäädäntöä ja tuomioistuinten päätöksiä noudatetaan täysimääräisesti.

Parlamentti on ryhtynyt toimiin vahvistaakseen asemaansa riippumattomien instituutioiden valvojana. Siitä huolimatta eräiden parlamentille raportointivelvollisten riippumattomien instituutioiden ja viranomaisten kokoonpanossa, nimitysmenettelyissä ja toiminnassa on ollut ristiriitoja. On tärkeää, että asiaankuuluva lainsäädäntö pannaan täytäntöön kaikilta osin ja että näiden instituutioiden ammattimaisuutta lisätään. Kyseisten instituutioiden päälliköiden ja johtokuntien valinta parlamentin yksinkertaisella enemmistöllä aiheuttaa edelleen huolta, koska se voi heikentää niiden riippumattomuutta. Olisi hyvä, jos kansainväliset asiantuntijat tarkastelisivat uusia lakiehdotuksia – niin ei toimittu varallisuusilmoituksia ja eturistiriitoja valvovaa virastoa säätelevän lainsäädännön tapauksessa. Albanian hallitus onkin pyytänyt vertaisarviointia riippumattomien instituutioiden toiminnasta, rakenteesta ja valmiuksista, jotta niiden toimintaa voidaan tehostaa ja niiden riippumattomuutta lisätä.

Hallitus jatkaa talousuudistusten toteuttamista ja talouden ohjausjärjestelmän tehostamista elvyttääkseen kasvun ja parantaakseen kilpailukykyä. Maahan on perustettu pääministerin johdolla kokoontuva kansallinen talousneuvosto, jossa myös liike-elämä on edustettuna. Neuvoston tehtävänä on ohjeistaa talousuudistuksissa ja varmistaa niiden johdonmukaisuus. Makrotalous pysyy vakaana terveen rahapolitiikan ansiosta, ja inflaatio on jatkunut alhaisena. Kansainvälisen valuuttarahaston (IMF) kanssa tehty lainasopimus tulee helpottamaan julkisen talouden kipeästi kaivattua tervehdyttämistä. Sopimus mahdollistaa yli kolmen vuoden ajalta kertyneiden huomattavien velkarästien selvittämisen ja edistää tärkeitä uudistuksia, jotka liittyvät julkiseen varainhoitoon, verotukseen, eläkejärjestelmään ja energiaan. Uudistukset ovat jo johtaneet veronkannosta ja tulleista saatavien tulojen kasvuun sekä arvonlisäveron kiertoa ja veropetoksia koskevien tutkimusten lisääntymiseen. Vuosien 2014–2016 talous- ja finanssipoliittinen ohjelma antaa puitteet kasvun ja makrotalouden vakauden tukemiselle. Lisäksi ohjelmassa määritellään eräillä avainaloilla tarvittavat rakenneuudistukset, joita ovat esimerkiksi oikeusvaltion vahvistaminen, liiketoiminta- ja investointiympäristön parantaminen ja työmarkkinaongelmien selvittäminen.

Ukrainan kriisin ja yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan osalta Albania on mukautunut EU:n lausuntoihin ja kantoihin.

3. Korruptiontorjunta

Albanian viranomaiset ovat lokakuusta lähtien vahvistaneet entisestään korruptiontorjunnan oikeudellista ja institutionaalista kehystä. Marraskuussa aloitti toimintansa korruptiontorjunnan kansallinen koordinaattori, jonka tehtävänä on koordinoida valtioelinten ja riippumattomien instituutioiden toimintaa keskus- ja paikallistasolla. Kuhunkin substanssiministeriöön ja riippumattomaan instituutioon on nimetty korruptiontorjunnan yhteyshenkilö, joiden muodostama verkosto tukee tätä prosessia. Yhteyshenkilöiden toimenkuva käsittää raportoinnin kansalliselle koordinaattorille, ohjeistuksen antamisen asianomaisille virkamiehille sekä korruptiontorjuntastrategian täytäntöönpanon seurannan asiaankuuluvissa instituutioissa ja ministeriöissä. Kansallinen koordinaattori sai huhtikuussa valmiiksi kansallisen korruptiontorjuntastrategian, jota laadittaessa kansalaisyhteiskuntaa ja yksityissektoria kuultiin laajasti. Strategiaa ei ole vielä hyväksytty. Strategian jatkoksi on laadittava kokonaisvaltaisia toimintasuunnitelmia.

Rikosprosessilakiin maaliskuussa tehtyjen muutosten myötä valtion korkeiden virkamiesten lahjontasyytteet käsitellään virka-aseman väärinkäyttöä lukuun ottamatta vakaviin rikoksiin keskittyvässä syyttäjänvirastossa ja vakavien rikosten tuomioistuimessa. Tuomareiden, syyttäjien, oikeuslaitoksen virkamiesten, valtion korkeiden virkamiesten ja paikallisesti valittujen edustajien aktiivinen ja passiivinen korruptio kuuluu nykyään vakavien rikosten tuomioistuimen toimivaltaan. Tavoitteena on lisätä korkean tason korruption julkisuutta. Lainsäädäntöön on vielä sisällytettävä korkeiden virkamiesten ja paikallisesti valittujen edustajien määritelmät.

Maaliskuussa tuli mahdolliseksi takavarikoida korruptiolla hankittu laiton varallisuus.

Toukokuussa laadittiin uusi laki tiedonsaannista. Sillä otetaan käyttöön hallinnollisia seuraamuksia sekä menettelyt tiedonsaantia ja henkilötietojen suojaa käsittelevälle komitealle tehtyjen kantelujen tutkimiseksi.

Varallisuuden ilmoittamista ja eturistiriitoja koskevia lakeja muutettiin huhtikuussa 2014, ja ne ovat edenneet muodolliseen hyväksyntämenettelyyn. Eturistiriitoja koskevalla tarkistetulla lailla kielto, joka koskee sopimussuhteiden solmimista julkisten elinten kanssa, laajennetaan koskemaan ensimmäisen oikeusasteen ja muutoksenhakuasteen tuomareita ja syyttäjiä. Lisäksi väärien tietojen antamisesta tehtiin rangaistavaa, mikä on osoitus sitoutumisesta eturistiriitojen ehkäisemiseen. Varallisuuden ilmoittamista koskevassa laissa edellytetään nyt, että virkamiehet tallettavat 1,5 miljoonaa Albanian lekiä (n. 10 700 euroa) ylittävän omaisuuden pankkiin.

Mitä tulee lainvalvontaviranomaisten yhteistyöhön sekä korruption että järjestäytyneen rikollisuuden torjumisessa, valtakunnansyyttäjä, sisäministeriö ja valtion tiedustelupalvelu allekirjoittivat joulukuussa yhteisymmärryspöytäkirjan, jonka tarkoituksena on luoda yhteinen foorumi ennakoivan tutkinnan lisäämiseksi. Lainvalvontaviranomaisten välistä yhteistyötä on kaiken kaikkiaan tehostettava tutkinnan tehostamiseksi; tähän kuuluu myös suojattu tiedonvaihtojärjestelmä.

Korruption torjuntaan keskittyvien syyttäjien määrä alueellisissa syyttäjänvirastoissa kasvoi huhtikuussa 22:sta 33:een.

Tuloksellisuudesta todettakoon, että niiden korruptiotapausten määrä, jotka valtiollinen poliisi siirsi lokakuun 2013 ja maaliskuun 2014 välisenä aikana syyttäjäviranomaisen käsiteltäväksi, nousi 16 prosenttia edellisvuoden samaan ajanjaksoon verrattuna. Samalla ajanjaksolla tuomioiden määrä piirituomioistuimissa laski 8 prosenttia, kun taas muutoksenhakutuomioistuimissa niiden määrä kasvoi 81 prosenttia. Käynnissä on viisi oikeuslaitosta koskevaa korruptiotutkintaa, ja yksi oikeuslaitosta koskeva tuomio on annettu muutoksenhakutuomioistuimessa. Tuomioistuinkäsittelyssä on viisi tapausta, joissa vastaajina on 25 valtion korkeaa virkamiestä ja paikallisesti valittua virkamiestä, ja tutkittavana on kaksi tapausta, joissa on kyse virka-aseman väärinkäytöstä ja muista siihen liittyvistä syytteistä. Kaiken kaikkiaan tutkimusten ja tuomioiden määrä on pysynyt vähäisenä varsinkin korkean tason korruptiotapauksissa. Hyvin monet korruptiotutkimukset eivät johda lopulliseen tuomioon, mikä osoittaa, että oikeuslaitoksen riippumattomuutta, tehokkuutta ja vastuuvelvollisuutta on vahvistettava ja poliisin ja syyttäjäviranomaisten valmiuksia parannettava.

Toukokuussa aloitettiin kuukausittain järjestettävät kokoukset, joissa käsitellään tutkimusten tehokkuudessa ja virastojen välisessä yhteistyössä havaittuja puutteita. Puheenjohtajina toimivat valtakunnansyyttäjä ja poliisin pääjohtaja. Jäljellä on monia ongelmia, esimerkiksi telekuuntelua ja tarkkailua koskevat säännökset, tutkimusten määrärajat, todisteiden hyväksyttävyys tuomioistuimessa sekä se, että tutkimukset ovat luonteeltaan edelleen reaktiivisia. Lainvalvontaviranomaisten tutkintavalmiuksia on parannettava, myös talousrikosten osalta. Lainsäädäntöön on sisällytettävä säännöksiä, joiden nojalla valtiollinen poliisi voi saada julkisilta laitoksilta ja julkisia palveluja tuottavilta yksityisiltä tahoilta tietoja tutkintatarkoituksiin. Lisäksi tarvitaan säännöksiä, jotka mahdollistavat varoittavien seuraamusten määräämisen tapauksissa, joissa lakia ei noudateta. Albaniaa myös kannustetaan tekemään laittomasta vaurastumisesta rangaistavaa, mikä toimisi myönteisenä signaalina. Instituutioiden välisten yhteisymmärryspöytäkirjojen noudattamatta jättämiseen liittyvien seuraamusmekanismien osalta tarvitaan lisätoimia.

Varallisuusilmoituksia ja eturistiriitoja valvova virasto on tehostanut toimintaansa vuoden 2014 ensimmäisellä neljänneksellä. Viraston syyttäjäviranomaiselle raportoimissa kätkettyä varallisuutta koskevissa tapauksissa on osallisina muun muassa kolme tuomaria, yksi syyttäjä, yksi suurlähettiläs ja kaksi tarkastajaa. Kaiken kaikkiaan sekä viraston että sisäisten tarkastuselinten pitäisi olla toiminnassaan ennakoivampia ja keskittyä selittämättömän varallisuuden tutkimiseen kehittämällä riskinarviointia ja vertaamalla niiden omia tietoja saatavilla olevien varallisuutta ja eturistiriitoja koskevien ilmoitusten tietoihin. Tässä yhteydessä on erittäin tärkeää huolehtia siitä, että varallisuusilmoitukset ovat lainvalvontaviranomaisten ja tutkintaelinten saatavilla. Varallisuusilmoitusten julkaiseminen on yksi etenemissuunnitelman tärkeimmistä painopisteistä; se lisäisi vastuuvelvollisuutta ja tehostaisi toimia selittämättömän varallisuuden havaitsemiseksi.

Kaiken kaikkiaan Albanialla on riittänyt poliittista tahtoa torjua korruptiota päättäväisesti. Toteutetut rakenneuudistukset ovat tulosta kokonaisvaltaisesta lähestymistavasta, joka kattaa mitä erilaisimpia instituutioita. Korruptiontorjuntastrategian linjasta järjestetty laajamittainen kuuleminen osoittaa, että hallitus pyrkii osallistamaan monenlaisia sidosryhmiä. Virastojen yhteistoiminnalla halutaan tehostaa ennakoivaa tutkintaa, systematisoida riskinarviointi ja voittaa jäljellä olevat esteet, jotta tutkimusten tehokkuutta voitaisiin lisätä. Jotta Albanian määrätietoinen edistyminen EU:hun yhdentymisessä voisi jatkua, sen olisi keskityttävä varallisuusilmoituksia ja eturistiriitoja koskevan lainsäädännön valvontaan, lisättävä ennakoivaa tutkintaa, otettava käyttöön tutkintaa tehostavia toimenpiteitä ja jatkettava alustavien toimiensa edelleen kehittämistä saadakseen lisää ja parempia tuloksia korruptiotapausten tutkinnasta, syyttämisestä ja niistä annettavista lopullisista tuomioista. Korruption torjunnan kannalta myös suunnitteilla oleva oikeuslaitoksen perinpohjainen uudistus on käänteentekevä.

4. Järjestäytyneen rikollisuuden torjunta

Lokakuun jälkeen valtiollisessa poliisissa ja syyttäjänvirastossa on tehty useita organisaatiomuutoksia, ja valmisteilla on keskeistä lainsäädäntöä poliisin organisaatiosta, poliisien koulutuksesta ja ampuma-aseiden valvonnasta. Maaliskuussa julkaistiin avoin kilpailu henkilöstön palkkaamiseksi valtiolliseen poliisiin. Vaikeasta budjettitilanteesta huolimatta poliisien palkkoihin varattuja määrärahoja on lisätty 10 prosenttia vuonna 2014. Syyskuun jälkeen on irtisanottu 39 poliisia kurinpidollisista syistä. Valtiollisen poliisin organisaatioon on perustettu uusi terrorismintorjuntayksikkö, jonka tehtävänä on puuttua järjestäytyneellä rikollisella toiminnalla rahoitettavaan terrorismiin.

Poliisi on toteuttanut maassa onnistuneita operaatioita huumausaineiden, ihmiskaupan ja rahanpesun torjumiseksi sekä räjähteiden takavarikoimiseksi ja osallistunut samantyyppisiin operaatioihin ulkomailla. Kansainvälisen poliisiyhteistyön ja oikeudellisen yhteistyön alalla ratifioitiin tammikuussa neljäs lisäpöytäkirja rikoksen johdosta tapahtuvaa luovuttamista koskevaan eurooppalaiseen yleissopimukseen. Kaikkiaan 25 oikeudellista virka-apua antanutta jäsenvaltioiden valtuuskuntaa vieraili Albaniassa lokakuun 2013 ja huhtikuun lopun 2014 välisenä aikana. Samalla ajanjaksolla jäsenvaltioista Albaniaan luovutettiin 34 henkilöä ja Albanian viranomaiset luovuttivat jäsenvaltioihin 49 henkilöä. Valtiollinen poliisi ja yleisestä turvallisuudesta vastaava Italian sisäministeriön alainen yleisen turvallisuuden osasto ovat allekirjoittaneet yhteisen toiminnallisen ohjeistuksen. Albania tekee Italian ja Kreikan kanssa yhteistyötä yhteisen poliisiyhteistyökeskuksen perustamiseksi valvomaan rajat ylittävää laitonta toimintaa Sarandassa. Kumppanimaiden yhteysvirkamiesten kanssa järjestetään säännöllisiä tapaamisia tietojen vaihtamiseksi rikoksella hankittuja varoja koskevista tutkimuksista.

Albania ratifioi 20. maaliskuuta Europolin kanssa tehdyn operatiivista yhteistyötä koskevan sopimuksen, joka allekirjoitettiin joulukuussa. Tiedonvaihtoa helpottaa Europolissa toimiva albanialainen yhteysvirkamies. Albania osallistui raportointijaksolla Europolin tukemaan kansainväliseen poliisiyhteistyöhön, jossa pyrittiin löytämään varastettuja ja laittomasti kaupattuja ajoneuvoja. Yhteistyön tuloksena 24 henkilöä sai syytteen. Viranomaisten pitäisi aktiivisemmin hyödyntää kaikkia kansainvälisen yhteistyön välineitä ja lisätä yhteisten tutkimusryhmien käyttöä. Erityisten tutkintamenetelmien käyttövalmiuksia olisi parannettava oikeudellisen kehyksen ja menettelyjen osalta.

Ihmiskaupan torjunnan kansallisen koordinaattorin toimisto on onnistunut elvyttämään kansallisen ohjautumisjärjestelmän ja lisännyt ehkäisevää toimintaa ja valistusta. Lisäksi se on viimeistelemässä uutta kansallista strategiaa ja toimintasuunnitelmaa vuosille 2014–2016. Toimisto sai vuonna 2014 ensimmäistä kertaa oman talousarvion. Tiranaan, Vloraan ja Elbasaniin perustettiin liikkuvat yksiköt, minkä tuloksena uhreja ja mahdollisia uhreja tulee ilmi useammin. Alueellisen poliisin ja vakaviin rikoksiin keskittyvän syyttäjäviraston edustajat tapaavat kuukausittain. Työsuojeluviranomainen on aloittanut yökerhojen tarkastamisen yhteistyössä Tiranan poliisin kanssa pakkotyön ja maan sisäisen ihmiskaupan torjumiseksi. Maaliskuussa otettiin käyttöön ihmiskaupan uhreille tarkoitettu puhelinpalvelu, ja marraskuusta 2013 alkaen uhrit ovat voineet saada 30 prosentin alennuksen lakimiesten tarjoamasta oikeusavusta. Rikoslakiin tehtyjä uusimpia ihmiskauppaa koskevia muutoksia olisi sovellettava erityisen huolellisesti, niiden täytäntöönpanosta vastaavia rakenteita olisi vahvistettava ja maan sisäisen ihmiskaupan tutkintaa tehostettava. Ihmiskaupasta annettujen tuomioiden määrä on pysynyt vähäisenä. Ihmiskaupan uhrien tunnistamisessa tarvittavia uhkien ja riskien arviointivalmiuksia on parannettava, jotta ilmiöön voitaisiin puuttua ennakoivasti.

Rahanpesun torjunnassa tapahtui lokakuun 2013 ja huhtikuun puolivälin 2014 välisenä ajanjaksona pientä lisäystä poliisin syyttäjälle siirtämien rahanpesutapausten määrässä edellisvuoden samaan ajanjaksoon verrattuna. Rikoksista syytettyjen määrä pysyi lähes samana. Rahapesusta annettujen tuomioiden määrä pysyi kuitenkin alhaisena.

Lokakuun 2013 ja maaliskuun lopun välisenä ajanjaksona valtiollinen poliisi siirsi vakaviin rikoksiin keskittyvälle syyttäjänvirastolle 45 tapausta rikoksella hankittuja varoja koskevan tutkinnan aloittamiseksi. Määrä on hieman korkeampi kuin edellisvuoden samalla ajanjaksolla. Talousrikoksia on tutkittava systemaattisesti ja niiden tutkintavalmiuksia on parannettava; tällöin myös rikoksella hankittujen takavarikoitujen varojen määrän pitäisi kasvaa.

Talousrikosten osalta toteutettiin vuoden 2013 lokakuun ja joulukuun välisenä ajanjaksona mittava poliisioperaatio, jonka kohteena olivat laittomat pelihuoneistot. Sen tuloksena aloitettiin 720 talousrikoksen tutkinta ja uhkapelilaitteistoa takavarikoitiin yhteensä 8,5 miljoonan euron arvosta. Varojen takavarikoinnista on tehtävä systemaattista.

Instituutioiden välisen merioperaatiokeskuksen valmiudet valvoa järjestäytyneen rikollisuuden torjunnan operatiivisia näkökohtia ovat kohentuneet, kun seitsemän rannikkotutkan suorituskykyä on parannettu; ne kattavat nyt kaikki kansalliset aluevedet. Lainvalvontaviranomaisten tiedonvaihtoon tarkoitettu kattava tietojenhallintajärjestelmä on nyt kaikilta osin toiminnassa. Merioperaatiokeskuksen henkilöstölle on annettu yhteiskoulutusta operatiivisista taidoista. Pikaveneiden käyttökiellon päättymistä koskevaan riskianalyysiin on kiinnitettävä erityistä huomiota.

Huumeiden torjunnan alalla on aloitettu huumausaineiden viljelyn vastaisen kansallisen suunnitelman täytäntöönpano. Takavarikot lisääntyivät marihuanan (18,8 tn vs. 13,6 tn) ja kokaiinin (14,5 kg vs. 1,7 kg) osalta ja vähentyivät heroiinin (25,6 kg vs. 44,8 kg) osalta, kun lokakuun 2013 ja maaliskuun lopun 2014 välistä ajanjaksoa verrataan edellisvuoden samaan ajanjaksoon. Takavarikoitujen huumeiden julkisia tuhoamisia järjestettiin maaliskuussa, huhtikuussa ja toukokuussa. Operaatioiden määrän lisääminen nosti huumekaupasta nostettujen syytteiden määrää samalla ajanjaksolla. Huumeisiin liittyvään tutkintaan on systemaattisesti liitettävä samanaikaisesti tapahtuva talousrikostutkinta. Sinisen rajan systemaattista valvontaa on lisättävä, jotta huumekauppiaiden käyttämät reitit voidaan sulkea. Kansainvälinen yhteistyö Italian, Kreikan, Saksan, Belgian, Yhdysvaltojen ja Kosovon[2] kanssa johti 51:n kansainvälisestä huumekaupasta epäillyn pidätykseen kyseisellä ajanjaksolla, kun määrä edellisvuoden samalla ajanjaksolla oli 31. Huumekauppaverkostojen torjuntaa on tehostettava lisäämällä kansainvälistä yhteistyötä ja käyttämällä erityisiä tutkintamenetelmiä, jotka perustuvat uhkan arviointiin. Torjuntatoimien on tapahduttava rinnan talousrikostutkinnan kanssa. Konkreettisia toimenpiteitä huumausaineviljelmien hävittämiseksi on lisättävä. Huumausaineiden viljelyn vastaiseen kansalliseen suunnitelmaan olisi lisättävä mitattavissa olevia tulosindikaattoreita ja odotettavissa olevat tuotokset.

Kaiken kaikkiaan on toteutettu organisaatiomuutoksia ja valmisteilla on keskeistä lainsäädäntöä poliisin organisaatiosta, poliisien koulutuksesta ja ampuma-aseiden valvonnasta. Kansainvälinen poliisiyhteistyö ja oikeudellinen yhteistyö ovat lisääntyneet rikoksen johdosta tapahtuvaa luovuttamista koskevien sopimusten täytäntöönpanon myötä. Lainvalvontaviranomaisten lisääntynyt yhteistyö on elvyttänyt kansallisen ohjautumisjärjestelmän käytön ihmiskaupan torjunnassa. Huumausaineiden torjuntaa, ihmiskauppaa ja rahanpesua koskevissa tutkimuksissa on saatu joitakin hyviä tuloksia. Huumausaineiden viljelyn torjuntaa on tehostettava. Jotta Albanian määrätietoinen edistyminen EU:hun yhdentymisessä voisi jatkua, sen olisi saatava lisää tuloksia järjestäytyneen rikollisuuden torjunnassa lisäämällä virastojen välistä yhteistyötä, tehostamalla ennakoivaa tutkintaa ja tutkimalla talousrikoksia systemaattisesti. Sen on myös lisättävä kansainvälistä ja alueellista yhteistyötä, myös Europolin kanssa, ja tehostettava toimintaansa järjestäytyneen rikollisuuden kaikkien muotojen torjumisessa.

5. Oikeuslaitoksen uudistaminen

Tammikuussa ilmoitettiin uudistuksista, joiden tarkoituksena on tehostaa oikeuslaitoksen toimintaa. Albania esitti Venetsian komissiolle yhteistyöpyynnön, ja viittä tärkeintä painopistettä, joista yksi on oikeuslaitoksen uudistaminen, varten laadittiin etenemissuunnitelma. Samoin käynnistettiin prosessi strategian laatimiseksi vuosille 2014–2020. Helmikuussa oikeusministeriöön perustettiin oikeuslaitoksen uudistamista käsittelevä neuvoa-antava työryhmä.

Maaliskuussa Albania pyysi Venetsian komissiota arvioimaan kahta siviiliprosessi- ja rikosprosessilakiin tehtyä uudistuskokonaisuutta. Toisessa on kyse tuomarien valtuuttamisesta määräämään sakkoja lakimiehille, jotka toistuvasti jättävät tulematta siviili- tai rikosoikeuden istuntoon, ja toisella rajoitetaan niiden muutoksenhakutyyppien määrä, jotka voidaan viedä ylioikeuteen. Näiden muutosten tavoitteena on vähentää tuomioistuinten työmäärää ja tehostaa niiden toimintaa. Venetsian komission tarjoamaa apua on tarkoitus laajentaa vähitellen koskemaan monia eri aihepiirejä.

Muutetun siviiliprosessilain mukaan useimmat ylioikeuteen viedyt siviilitapaukset käsittelee kolmen tuomarin muodostama kollegio. Ylioikeuden toiminnan tehostamiseksi tarvitaan lisätoimenpiteitä. Sellaisia ovat esimerkiksi oikeuskäytännön yhdenmukaistaminen ja julkaiseminen, rikosprosessilain muutokset, joilla rikosasioita käsittelevien kollegioiden kokoonpanon osalta ylioikeudessa sovellettavia menettelyjä muutetaan, muutostenhakujen määrän vähentämiseen tähtäävien säännösten hyväksyminen, ylioikeuden sisäisen organisaatiouudistuksen loppuun saattaminen ja kolmen jäljellä olevan toimen täyttäminen ylioikeudessa.

Hiljattain ensimmäistä kertaa julkaistu kattava luettelo tuomareista arvoasteineen on yksi keino lisätä tuomareiden nimitys-, ylennys- ja siirtojärjestelmän läpinäkyvyyttä. Tuomareiden arviointia on jatkettava vuosien 2007–2009 ja sitä seuraavien vuosien osalta. Tarvitaan lisätoimenpiteitä sen varmistamiseksi, että korkeassa tuomioistuinneuvostossa sovellettavat menettelyt tuomareiden nimittämiseksi, ylentämiseksi ja siirtämiseksi perustuvat yksinomaan hakijan ansioihin ja muihin objektiivisiin kriteereihin.

Tapausten yhtenäistetty sähköinen hallintajärjestelmä ei ole vielä käytössä kaikissa tuomioistuimissa. Sillä varmistetaan tapausten sattumanvarainen ja läpinäkyvä jako tuomareille, ja se on avainasemassa käsittelyruuhkien seurannassa. Järjestelmä ei ole käytössä esimerkiksi Tiranan piirituomioistuimessa, vakaviin rikoksiin keskittyneessä tuomioistuimessa, vakavien rikosten muutoksenhakutuomioistuimessa eikä hiljattain perustetuissa hallintotuomioistuimissa, mikä on erityisen ongelmallista.

Oikeuden päätösten olisi oltava kaikkien oikeusalan toimijoiden ja suuren yleisön tutustuttavissa. Päätökset perusteluineen pitäisi julkaista myös hakutoiminnolla varustetussa tietokannassa kohtuullisen määräajan kuluessa ja tietosuojavaltuutetun suosituksia noudattaen.

Rikosprosessilakiin tehdyillä muutoksilla, jotka koskevat valtion korkeiden virkamiesten lahjontasyytteitä (ks. 3. kohta korruptiontorjunnasta), otetaan käyttöön tällaisten virkamiesten koskemattomuuden kumoamismenettelyt. Tavallisten tuomareiden tapauksessa henkilöön kohdistuvaan etsintään ja kotietsintään sekä mihin tahansa vapaudenriiston muotoon tarvitaan korkean tuomioistuinneuvoston lupa, joka annetaan syyttäjän pyynnöstä. Ylioikeuden ja perustuslakituomioistuimen tuomareiden tapauksessa valtakunnansyyttäjä pyytää ylioikeudelta lupaa koskemattomuuden kumoamiseen. Toisin kuin tavalliset tuomarit ja syyttäjät, ylioikeuden ja perustuslakituomioistuimen jäsenet kuuluvat korruptioon liittyvissä rikoksissa ylioikeuden tuomiovallan alaisuuteen.

Korkea tuomioistuinneuvosto on lähettänyt valtakunnansyyttäjälle tiedot kuudesta tapauksesta, joissa on kyse korruptioepäilyistä oikeuslaitoksen sisällä.

Lokakuun 2013 jälkeen oikeusministeri on aloittanut kurinpitomenettelyn 19:ää tuomaria vastaan; tapaukset on siirretty korkean tuomioistuinneuvoston tarkasteltaviksi. Toistaiseksi korkea tuomioistuinneuvosto on käsitellyt niistä viisi: yksi tuomari irtisanottiin, yksi siirrettiin kahdeksi vuodeksi alemman oikeusasteen tuomioistuimeen ja kolmelle tuomarille annettiin irtisanomisvaroitus. Näistä erillisessä tapauksessa korkea tuomioistuinneuvosto pidätti joulukuussa 2013 yhden tuomarin virantoimituksesta niin kauan kuin tämän asiassa ei ollut annettu lopullista tuomiota. Oikeusministeri on aloittanut menettelyn kahta syyttäjää vastaan. Kurinpitojärjestelmää olisi tiukennettava, oikeusministerin roolia sekä kurinpitomenettelyssä että korkeassa tuomioistuinneuvostossa tarkistettava, tuomareiden koskemattomuutta koskevat uudet säännöt pantava tosiasiallisesti täytäntöön ja määrättävä seuraamuksia.

Tehokkuuden osalta voidaan todeta, että marraskuussa 2013 alkanut työ kaikkien kuuden hallintotuomioistuimen, hallinnollisen muutoksenhakutuomioistuimen ja ylioikeuden hallintokollegion perustamiseksi on saatu päätökseen. Tuomareiden nimittämiseksi näihin tuomioistuimiin, jotka käsittelevät muun muassa toisista tuomioistuimista niille siirrettyjä tapauksia, järjestettiin koe. Jäljellä olevien yhdeksän viran täyttäminen viidessä hallintotuomioistuimessa Tiranan ulkopuolella, lakimiesavustajien palkkaaminen ja tuomioistuinten tilojen varustelu on vietävä päätökseen.

Perustuslakituomioistuin teki maaliskuussa 2014 päätöksen, jolla huhtikuussa 2013 annettu laki oikeushallinnosta todettiin perustuslain vastaiseksi. Lainsäädäntöön näin syntynyt aukko on syytä paikata ja antaa tarvittavat säännökset tuomioistuinten ja niiden henkilöstön työn sääntelemiseksi. Päätöksen mukaan vuoden 2013 lain hyväksymiseen parlamentissa olisi tarvittu määräenemmistö yksinkertaisen enemmistön sijaan.

Mitä tulee oikeussuojaan, vuonna 2008 annetun oikeusapulain muutossäännökset olisi pantava täytäntöön. Ne koskevat tiettyjen kansalaisryhmien vapauttamista oikeudenkäyntimaksuista ja paikallisten oikeusaputoimistojen (nk. oikeusklinikoiden) perustamista.

Kaiken kaikkiaan Albania on todistanut sitoutumisensa oikeuslaitoksen uudistamiseen tekemällä Venetsian komission kanssa yhteistyötä oikeuslaitoksen riippumattomuuden, vastuuvelvollisuuden ja ammattimaisuuden lisäämiseksi. Joitakin toimia on toteutettu tuomioistuinten käsittelyruuhkien ja työmäärän vähentämiseksi yleisesti sekä oikeuslaitoksen toiminnan läpinäkyvyyden lisäämiseksi. Tuomareiden ja syyttäjien vastuuvelvollisuuden kasvattamiseksi on ryhdytty toimiin ottamalla käyttöön menettelyt, joilla säännellään heidän koskemattomuutensa kumoamista. Kurinpitomenettelyjen johdosta määrättiin joitakin seuraamuksia. Jotta Albanian määrätietoinen edistyminen EU:hun yhdentymisessä voisi jatkua, sen on jatkettava hellittämättä oikeuslaitoksensa uudistamista olemalla jatkuvasti vuorovaikutuksessa Venetsian komission kanssa, antamalla uusia keskeisiä säännöksiä oikeuslaitoksen riippumattomuuden ja vastuuvelvollisuuden lisäämiseksi oikeuslaitoksen uudistamisesta laaditun etenemissuunnitelman mukaisesti sekä panemalla sovitut toimenpiteet asianmukaisesti täytäntöön.

6. Päätelmät

Albania jatkaa EU:hun ja eritoten sen ehdokasasemaan liittyvien uudistusten toteuttamista ja vakiinnuttamista. Albanialla on riittänyt poliittista tahtoa torjua korruptiota päättäväisesti, ja rakenneuudistukset ovat tulosta kokonaisvaltaisesta lähestymistavasta, joka kattaa mitä erilaisimpia instituutioita. Järjestäytyneen rikollisuuden torjumiseksi on tehty merkittäviä lainsäädäntöuudistuksia ja tutkinta on tuottanut myönteisiä tuloksia huumekaupan torjunnassa sekä muilla vakavan ja järjestäytyneen rikollisuuden aloilla. Albania on todistanut sitoutumisensa oikeuslaitoksen uudistamiseen tekemällä Venetsian komission kanssa yhteistyötä oikeuslaitoksen riippumattomuuden, vastuuvelvollisuuden ja ammattimaisuuden lisäämiseksi.

Tämän kertomuksen päätelmien perusteella komissio vahvistaa suosituksensa, jonka mukaan neuvoston pitäisi myöntää Albanialle ehdokasmaan asema.

On tärkeää, että Albania jatkaa systemaattisen lähestymistavan soveltamista uudistuksiin, koska siitä saatavat tulokset ovat avainasemassa maan EU:hun yhdentymisen edistymisessä. Tässä kertomuksessa esitetään joitakin haasteita, jotka ovat ratkaisevia Albanialle sen pyrkiessä määrätietoisesti edistymään EU:hun yhdentymisessä.

Jotta Albanian määrätietoinen edistyminen EU:hun yhdentymisessä voisi jatkua korruption torjunnan alalla, sen olisi keskityttävä varallisuusilmoituksia ja eturistiriitoja koskevan lainsäädännön valvontaan, lisättävä korruptiotapausten ennakoivaa tutkintaa, otettava käyttöön tutkintaa tehostavia toimenpiteitä ja jatkettava alustavien toimiensa edelleen kehittämistä saadakseen lisää ja parempia tuloksia korruptiotapausten tutkinnasta, syyttämisestä ja niistä annettavista lopullisista tuomioista. Korruption torjunnan näkökulmasta myös suunnitteilla oleva oikeuslaitoksen perinpohjainen uudistus on käänteentekevä.

Jotta Albanian määrätietoinen edistyminen EU:hun yhdentymisessä voisi jatkua järjestäytyneen rikollisuuden torjunnan alalla, sen olisi saatava lisää ja parempia tuloksia lisäämällä virastojen välistä yhteistyötä, tehostamalla ennakoivaa tutkintaa ja tutkimalla talousrikoksia systemaattisesti. Sen on myös lisättävä kansainvälistä ja alueellista yhteistyötä, myös Europolin kanssa, ja tehostettava toimintaansa järjestäytyneen rikollisuuden kaikkien muotojen torjumiseksi.

Jotta Albanian määrätietoinen edistyminen EU:hun yhdentymisessä voisi jatkua oikeuslaitoksen uudistamisen alalla, sen olisi jatkettava hellittämättä oikeuslaitoksensa uudistamista olemalla jatkuvasti vuorovaikutuksessa Venetsian komission kanssa, antamalla uusia keskeisiä säännöksiä oikeuslaitoksen riippumattomuuden ja vastuuvelvollisuuden lisäämiseksi oikeuslaitoksen uudistamisesta laaditun etenemissuunnitelman mukaisesti sekä panemalla sovitut toimenpiteet asianmukaisesti täytäntöön.

Lisäksi on tärkeää, että hallitus ja oppositio tukevat uudistusprosessia elvyttämällä ja vakiinnuttamalla keskinäisen poliittisen vuoropuhelunsa. Uudistusten kestävyys edellyttää kompromisseihin perustuvaa ja rakentavaa työskentelyä parlamentissa. Kaikki sidosryhmät yhdistävän, EU:hun yhdentymistä ajavan kansallisen neuvoston perustaminen on avainasemassa, kun albanialaiseen yhteiskuntaan pyritään luomaan konsensus.

Tässä kertomuksessa esitettyjä keskeisiä haasteita käsitellään tarkemmin lokakuussa 2014 julkaistavassa komission edistymiskertomuksessa.

[1]Komission viimeisin laajentumispaketti, joka sisältää Albanian edistymiskertomuksen, julkaistiin 16. lokakuuta 2013.

[2] Tämä nimitys ei vaikuta asemaa koskeviin kantoihin, ja se on YK:n turvallisuusneuvoston päätöslauselman 1244/99 ja Kansainvälisen tuomioistuimen Kosovon itsenäisyysjulistuksesta antaman lausunnon mukainen.