KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE JÄRKEVÄ VIISUMIPOLITIIKKA TALOUSKASVUN TUEKSI /* COM/2014/0165 final */
SISÄLLYSLUETTELO Arviointi
yhteisön viisumisäännöstön laatimisesta (viisumisäännöstö) annetun Euroopan
parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 810/2009 täytäntöönpanosta 1............ JOHDANTO.. 4 2............ VIISUMISÄÄNNÖSTÖN
TAVOITTEET JA AIKAISEMMAT ARVIOINNIT. 5 2.1......... Viisumisäännöstön
tavoitteet 5 2.2......... Aikaisemmat arvioinnit 6 2.2.1. Yhteisen viisumipolitiikan täytäntöönpano ja
kehittäminen kasvun vauhdittamiseksi 6 2.2.2...... Kertomus paikallisen
Schengen-yhteistyön toiminnasta viisumisäännöstön täytäntöönpanon kahden ensimmäisen
vuoden aikana. 7 3............ VIISUMISÄÄNNÖSTÖN
YLEINEN TÄYTÄNTÖÖNPANO.. 8 3.1......... Yleisiä näkökohtia. 8 3.2......... Tilastotietojen puute. 8 3.3......... Arviointi tavoitteittain. 9 3.3.1...... Oikeudellisen kehyksen
yksinkertaistaminen. 9 3.3.2...... Oikeudellisen kehyksen
vahvistaminen käytäntöjen yhdenmukaistamisen lisäämiseksi 9 3.3.3...... Menettelyllisten takeiden
vahvistaminen ja yhdenvertaisen kohtelun ja avoimuuden varmistaminen 9 3.3.4...... Konsulaattien
organisoinnin ja yhteistyön parantaminen (myös viisumitietojärjestelmän
käyttöönottoa silmälläpitäen) 15 4............ PÄÄTELMÄT. 16 1. JOHDANTO Yhteinen viisumipolitiikka on keskeinen
tekijä, kun pyritään luomaan yhteinen alue, jolla ei ole sisärajoja.
Viisumipolitiikkaa koskeva Schengenin säännöstö, joka laadittiin
hallitustenvälisen Schengen-yhteistyön puitteissa, sisällytettiin Amsterdamin
sopimuksen voimaantulon jälkeen osaksi Euroopan unionin institutionaalista ja
oikeudellista kehystä[1]. Viisumisäännöstössä[2] vahvistetaan
yhdenmukaiset menettelyt ja edellytykset lyhytaikaiseen oleskeluun tarkoitettujen
viisumien myöntämiselle. Säännöstö oli ”uudelleenlaadittu” säädös, jolla
konsolidoitiin kaikki lyhytaikaiseen oleskeluun tarkoitettujen viisumien
myöntämistä koskevia edellytyksiä ja menettelyjä sääntelevät säädökset ja
kumottiin Schengenin säännöstön vanhentuneet osat. Uudelleenlaadittu säädös kattoi
”yhteiset konsuliohjeet” sekä osia Schengenin yleissopimuksesta ja 11
Schengenin toimeenpanevan komitean päätöstä. Lisäksi yhteinen toiminta
96/197/YOS 4 päivältä maaliskuuta 1996 lentokenttien kauttakulkujärjestelyistä
sisällytettiin unionin oikeudelliseen kehykseen. Oikeudellisen kehyksen konsolidointi ja siten
yksinkertaistaminen oli viisumisäännöstön yksi tavoite. Toinen tavoite oli
helpottaa laillista matkustamista ja torjua laitonta maahanmuuttoa yhdenmukaistamalla
edelleen sitä, miten jäsenvaltioiden paikalliset konsuliedustustot käsittelevät
viisumihakemuksia. Laillisen matkustamisen helpottamista koskeva tavoite oli
tarkoitus saavuttaa muun muassa siten, että konsulaattien tuntemat usein ja
säännöllisesti matkustavat henkilöt voisivat saada viisumin helpommin kuin
tuntemattomat, viisumia ensi kertaa hakevat henkilöt. Tärkeimmät menettelylliset helpotukset
koskevat toistuvaisviisumien myöntämistä ja liiteasiakirjoja koskevien
vaatimusten keventämistä. Näin ollen viisumisäännöstö mahdollistaa hakijoiden
eriytetyn kohtelun heidän aiemman ”viisumihistoriansa” perusteella.
Tarkoituksena on myös varmistaa, että samanlaiset tapaukset käsitellään samalla
tavoin. Tarve helpottaa matkustamista Eurooppaan turvallisessa
toimintaympäristössä on saanut yhä enemmän poliittista huomiota
viisumisäännöstön hyväksymisen jälkeen. Tätä varten EU käy parhaillaan
viisumivapautta koskevaa vuoropuhelua useiden kumppanimaiden kanssa, ja lisää
tällaisia vuoropuheluita käynnistetään todennäköisesti lähivuosina. Lisäksi EU
on tehnyt yhdeksän viisumien myöntämisen helpottamista koskevaa sopimusta
kumppanimaiden kanssa[3].
Niitä voidaan pitää ensimmäisenä askeleena kohti viisumivapautta, ja ne
osoittavat EU:n olevan sitoutunut edistämään liikkuvuutta ja tekemään
matkustamisesta Eurooppaan helpompaa useammille kolmansien maiden
kansalaisille. On EU:n etujen mukaista olla ”avoin” vierailijoille, sillä
matkailijat edistävät talouskasvua. Lisäksi ihmisten ja kulttuurien väliset
yhteydet edistävät keskinäistä ymmärrystä ja kulttuurienvälistä vuoropuhelua. Äskettäin tehdyssä tutkimuksessa[4] lyhtyaikaisia
viisumeita koskevien helpotusten taloudellisista vaikutuksista todetaan, että Schengen-alueelle
jää nykyisten viisumivaatimusten vuoksi saapumatta suuri määrä matkailijoita kuudesta
tarkastelun kohteena olleesta kolmannesta maasta, mistä aiheutuu merkittävä suora,
välillinen ja johdettu vaikutus menetettynä BKT-osuutena. Varovaisen arvion
mukaan tämä menetys on vuosittain 4,2 miljardia euroa, mutta todennäköinen
arvio on 12,6 miljardia euroa. Tämä merkitsee, että varovaisen arvion mukaan
suorat ja välilliset vaikutukset aiheuttavat Schengen-alueella noin 80 000
työpaikan menettämisen. Todennäköisessä skenaariossa tämä luku on noin 250 000. Viisumisäännöstö on kolme vuotta sitten
tapahtuneen voimaantulonsa jälkeen parantanut merkittävästi Schengen-alueen
viisumimenettelyjä, mutta maailma on muuttunut ja tavoitteet ja painopistealat
ovat kehittyneet (ks. esimerkiksi jäljempänä 2.2.1 kohta). Tarve lisätä unionin
politiikan johdonmukaisuutta (esim. SEUT- sopimuksen 167 artiklan mukaan
unioni ottaa kulttuuriin liittyvät näkökohdat huomioon muiden perussopimusten
määräysten mukaisessa toiminnassaan) sekä nykyiset talousnäkymät ovat johtaneet
siihen, että ”kasvun tuottaminen” on lisätty yhdeksi yhteisen viisumipolitiikan
tavoitteeksi. Tässä yhteydessä olisi varmistettava myös suurempi yhdenmukaisuus
kauppapolitiikan kanssa. Tähän voitaisiin päästä esimerkiksi ottamalla huomioon
kauppasuhteet, mukaan lukien kauppasopimukset, kun harkitaan neuvottelujen
käynnistämistä viisumihelpotussopimuksista. Tämä kertomus on laadittu tätä
taustaa vasten. Siinä yksilöidään lisäparannuksia, joita tekemällä voidaan
saada aikaan järkevä yhteinen viisumipolitiikka, joka lisää myös EU:n
houkuttelevuutta yritysten, tutkijoiden, opiskelijoiden sekä taiteilijoiden ja
kulttuurialan ammattilaisten kannalta ja jolla vastataan nykyisiin ja tuleviin
haasteisiin. 2. VIISUMISÄÄNNÖSTÖN TAVOITTEET JA AIKAISEMMAT ARVIOINNIT 2.1. Viisumisäännöstön tavoitteet Viisumisäännöstön päätavoitteena on vahvistaa
viisumien myöntämistä koskevat edellytykset ja menettelyt Schengen-alueen
kautta tapahtuvaa kauttakulkua tai sillä oleskelua varten niin lyhytaikaisen
oleskelun kuin lentokenttien kansainvälisen alueen kautta tapahtuvan
kauttakulun osalta. Lisäksi viisumisäännöstöllä on tarkoitus helpottaa
laillista matkustamista ja torjua laitonta maahanmuuttoa. Kuten komission
vuonna 2006 tekemän ehdotuksen[5]
perusteluissa todetaan, viisumisäännöstöllä olisi sen tavoitteiden
saavuttamiseksi – parannettava konsulaattien
organisointia ja yhteistyötä (myös viisumitietojärjestelmän[6]
käyttöönottoa silmälläpitäen); – vahvistettava menettelyllisiä
takeita; – parannettava viisuminhakijoiden
yhdenvertaista kohtelua selkeyttämällä eräitä seikkoja, joiden avulla voidaan
tehostaa säännösten yhdenmukaista soveltamista. Viisumisäännöstön 57 artiklan 1 kohdassa
edellytetään, että komissio antaa Euroopan parlamentille ja neuvostolle
kertomuksen viisumisäännöstön soveltamisesta kahden vuoden kuluttua siitä, kun
kaikkia säännöksiä on alettu soveltaa (eli 5. huhtikuuta 2013). Kertomuksessa
on tarkasteltava tuloksia suhteessa asetettuihin tavoitteisiin sekä arvioitava
asetuksen säännösten soveltamista. Tällä kertomuksella, joka perustuu komission
yksiköiden valmisteluasiakirjassa[7]
esitettyyn viisumisäännöstön täytäntöönpanon yksityiskohtaiseen arviointiin,
täytetään tämä velvoite, ja siinä ehdotetaan keinoja edistää tavoitteita, joita
ei ole vielä täysin saavutettu, sekä ratkaista havaitut täytäntöönpano-ongelmat.
2.2. Aikaisemmat arvioinnit Komissio ennakoi tätä arviointia
viisumisäännöstön täytäntöönpanosta antamalla marraskuussa 2012 tiedonannon ”Yhteisen
viisumipolitiikan täytäntöönpano ja kehittäminen kasvun vauhdittamiseksi” sekä
kertomuksen paikallisen Schengen-yhteistyön toiminnasta viisumisäännöstön
kahden ensimmäisen täytäntöönpanovuoden aikana. 2.2.1. Yhteisen
viisumipolitiikan täytäntöönpano ja kehittäminen kasvun vauhdittamiseksi[8] G20-maiden ministerit antoivat Méridassa
Meksikossa toukokuussa 2012 julistuksen viisumimenettelyjen helpottamisen
avulla luotavista kasvumahdollisuuksista. Tämän julistuksen mukaisesti komissio
alkoi tarkastella viisumipolitiikan taloudellisia vaikutuksia EU:n talouteen.
Se keskittyi etenkin matkailuun ja siihen, miten viisumipolitiikka voitaisiin organisoida
siten, että se vastaa paremmin Eurooppa 2020 -strategian kasvutavoitteita. Yhteisen viisumipolitiikan tavoitteena on
ulkorajoilla suoritettavia tarkastuksia koskevien yhteisten sääntöjen ohella
tukea sisärajoilla suoritettavien tarkastusten poistamista eli
”Schengen-alueen” luomista[9].
Viisumipolitiikan ensisijaisena tavoitteena on ollut helpottaa laillisten matkailijoiden
matkustamista sekä estää laitonta maahanmuuttoa ja turvata yleinen järjestys ja
turvallisuus. Nykyinen talouden laskusuhdanne on kuitenkin korostanut sitä,
että yhteisellä viisumipolitiikalla on myös puututtava mahdollisuuksiin
synnyttää talouskasvua. Yhtäältä tiedonannossa todettiin, että ”[e]nnen
viisumisäännöstön hyväksymistä vallinneeseen tilanteeseen verrattuna säännöstö
merkitsee perustavanlaatuista edistymistä, sillä se parantaa huomattavasti
viisumimenettelyjä”, ja lueteltiin monia säännöksiin liittyviä huomattavia
parannuksia. Toisaalta siinä kuitenkin pääteltiin, että ”[p]arantamisen
varaa kuitenkin on, sillä viisumisäännöstön optimaalista täytäntöönpanoa ei ole
kaikilta osin vielä saavutettu” ja että ”[u]seimmat näistä [viisumien
myöntämismenettelyjen helpottamisen] esteistä voidaan poistaa siten, että
jäsenvaltioiden konsulaatit panevat viisumisäännöstön täytäntöön oikein
komission valvonnassa”. Tiedonannossa lueteltiin myös kysymyksiä, joihin on
puututtava viisumisäännöstön tulevassa tarkistuksessa, jotta voidaan ”parantaa
ja helpottaa vilpittömässä mielessä matkustaviin henkilöihin sovellettavia
menettelyjä ja samalla puuttua riskeihin, jotka liittyvät eräiden
matkailijoiden laittomaan maahanmuuttoon tai turvallisuuteen”. 2.2.2. Kertomus paikallisen
Schengen-yhteistyön toiminnasta viisumisäännöstön täytäntöönpanon kahden
ensimmäisen vuoden aikana[10] Viisumisäännöstöä sovelletaan kaikissa
jäsenvaltioiden konsulaateissa. Lainsäätäjät ovat kuitenkin katsoneet
tarpeelliseksi ottaa huomioon paikalliset olosuhteet, jotta yleisiä säännöksiä
sovelletaan yhdenmukaisesti. Viisumisäännöstön 48 artiklassa säädetään
konsulaattien välisen paikallisen Schengen-yhteistyön oikeudellisesta
kehyksestä ja tehdään näin jäsenvaltioiden johdonmukaisesta yhteistyötä[11] paikallisella tasolla
oleellinen osa yhteisen viisumipolitiikan täytäntöönpanoa. Tämä yhteistyö rajoittuu tällä hetkellä
siihen, että arvioidaan tarvetta mukauttaa tiettyjä säännöksiä paikallisiin
olosuhteisiin. Tämä koskee erityisesti liiteasiakirjoja, joita
viisuminhakijoiden on toimitettava. Jos arvioinnin tulos on myönteinen,
komissio hyväksyy yhteiset ”paikalliset” säännöt täytäntöönpanopäätöksellä.
Tämä paikallisen Schengen-yhteistyön keskeiseen tavoitteeseen eli liiteasiakirjojen
yhdenmukaistamiseen liittyvä työ – joka on myös suuren yleisön kannalta
näkyvintä – on toistaiseksi kuitenkin johtanut vain kuuteen komission
täytäntöönpanopäätökseen, jotka kattavat 15 kolmatta maata ja yhden EU:n
jäsenvaltion. Tämä osoittaa, että vahvistetulla oikeudellisella
kehyksellä ei ole saatu aikaan haluttuja tuloksia. Paikallisen Schengen-yhteistyön
lisäarvoa ei ymmärretä riittävästi, ja jäsenvaltioiden on sitouduttava tähän
yhteiseen tehtävään. Vuosilta 2012–2013 kootut vuosittaiset raportit
vahvistivat nämä havainnot. Tästä syystä on hyvin tärkeää vahvistaa paikallisen
Schengen-yhteistyön oikeuskehystä, koska eri jäsenvaltioiden epäyhtenäiset käytännöt
samassa sijaintipaikassa aiheuttavat huomattavasti valituksia ja turhautumista
viisuminhakijoiden keskuudessa kansalaisuuteen, ammattiin tai asemaan
katsomatta. Komissio ehdottaa, että paikallisessa Schengen-yhteistyössä otetaan käyttöön pakolliset liiteasiakirjojen yhdenmukaistamista koskevat säännöt. Uusi Schengen-arviointimekanismi, jota aletaan soveltaa vuonna 2015 ja joka antaa mahdollisuuden tehdä temaattisia arviointeja, voi olla merkittävä tekijä paikallista Schengen-yhteistyötä koskevien säännösten täytäntöönpanossa. Nykyisin vuosittaiset raportit laaditaan
kussakin sijaintipaikassa, ja komission on toimitettava ne Euroopan
parlamentille ja neuvostolle täyden avoimuuden takaamiseksi. Komissio ehdottaa, että paikallisesta Schengen-yhteistyöstä laaditaan yksi kattava vuotuinen tilanneraportti, joka jaetaan lainsäätäjille johdonmukaisen avoimuuden varmistamiseksi. 3. VIISUMISÄÄNNÖSTÖN YLEINEN TÄYTÄNTÖÖNPANO 3.1. Yleisiä näkökohtia Vaikka ei ole mahdollista todistaa, että
viisumisäännöstöllä olisi ollut suoria vaikutuksia vuosina 2010–2012 haettujen
ja myönnettyjen lyhytaikaisten viisumien määrään, oikeudellisen kehyksen
selventäminen on lisännyt merkittävästi viisumihakemuksia. Vuosina 2009–2012
hakemusten kokonaismäärä lisääntyi 48 prosenttia, ja vuosittainen lisäys oli
noin 15 prosenttia. Jäsenvaltioiden vuosittain käsittelemien viisumihakemusten
määrä on lisääntynyt muutamaa poikkeusta lukuun ottamatta[12]. Samana aikana
hylättyjen hakemusten kokonaisosuus väheni[13],
joskin tässä suhteessa maailman eri alueiden välillä oli suuria eroja[14]. Laittoman maahanmuuton torjunnan
yleistavoitetta pidetään yleisesti saavutettuna. Sen paremmin jäsenvaltioissa
kuin tutkimusten ja julkisen kuulemisen tuloksissa ei ole havaittu
viisumisäännöstöstä tai sen täytäntöönpanosta johtuvia turvallisuusriskejä tai
ongelmia. Turvallisuuden korkea taso on luonnollisesti säilytettävä, kun
ehdotetaan uusia helpotuksia laillisille matkailijoille. Olisi myös otettava
huomioon, että viisumitietojärjestelmän käyttöönotto, joka alkoi lokakuussa
2011 ja joka on määrä saada päätökseen vuoden 2015 aikana, lisää turvallisuutta. 3.2. Tilastotietojen puute Paikkansapitävät, luotettavat ja
vertailukelpoiset tilastotiedot ovat edellytys sille, että lainsäädännön
täytäntöönpanoa ja sen tehoa ja vaikuttavuutta voidaan arvioida tosiseikkojen
pohjalta. Viisumisäännöstön 46 artiklassa säädetään,
että jäsenvaltioiden on toimitettava edellistä vuotta koskevat vuosittaiset
tilastot komissiolle. Liitteessä XII määritetään toimitettavat tiedot (esim.
viisumityyppi, viisumihakemusten ja myönnettyjen/evättyjen viisumien määrä, kertaviisumi
vai toistuvaisviisumi). Vaikka jäsenvaltioiden toimittamat tiedot ovat
olleet hyödyllisiä viisumisäännöstön tiettyjen elementtien täytäntöönpanon
arvioinnissa, erittelyn puute vaikeuttaa tiettyjen säännösten vaikutusten
arviointia. Esimerkiksi toistuvaisviisumien osalta kerätään vain kokonaismäärät
ottamatta huomioon voimassaolon kestoa. Näin ollen kokonaismääriin sisältyvät
toistuvaisviisumit, joiden voimassaoloaika vaihtelee kahdesta viikosta viiteen
vuoteen. Tietoja kerätään paikan (ts. missä viisumia haettiin tai se
myönnettiin) ja haetun viisumityypin (lyhytaikainen viisumi tai lentokentän
kauttakulkuviisumi) perusteella, mutta tietoja hakijan kansalaisuudesta tai
matkan tarkoituksesta ei ole saatavilla. Näin ollen on mahdotonta seurata
esimerkiksi matkailua varten tehtävien viisumihakemusten määrän kehitystä. Komissio ehdottaa liitteen XII tarkistamista, jotta voidaan kerätä tarkempia tietoja, joiden avulla tavoitteiden saavuttamista voidaan tulevaisuudessa arvioida asianmukaisesti. 3.3. Arviointi tavoitteittain 3.3.1. Oikeudellisen kehyksen
yksinkertaistaminen Lyhytaikaista viisumia koskevien hakemusten
käsittelyä ja myönnettyjen viisumien muuttamista koskevan lainsäädännön
kokoaminen yhdeksi säädökseksi on selvästi edistänyt lainsäädännön
yksinkertaistamista, parantanut avoimuutta ja lisännyt oikeusvarmuutta. 3.3.2. Oikeudellisen kehyksen
vahvistaminen käytäntöjen yhdenmukaistamisen lisäämiseksi Tavoite luoda yhteiselle viisumipolitiikalle
selkeä oikeudellinen kehys, jolla säännellään enintään 90 päivää minkä
tahansa 180 päivän jakson aikana kestäviä oleskeluja, on yleisesti ottaen
saavutettu. Komission huomiota on kuitenkin vuosien mittaan kiinnitetty niiden
kolmansien maiden kansalaisten tilanteeseen, joilla on perusteltuja syitä oleskella
Schengen-alueella yli 90 päivää minkä tahansa 180 päivän jakson
aikana (komission yksiköiden valmisteluasiakirjan 2.1.9 kohta). Tällaiset
henkilöt haluavat oleskella Schengen-alueella kauemmin kuin 90 päivää
aikomatta kuitenkaan oleskella missään jäsenvaltiossa yli 90 päivää –
riippumatta siitä, vaaditaanko heiltä viisumia vai ei. Tällaisia henkilöitä ovat yleisimmin
esiintyvät taiteilijat, jotka kiertävät esiintymässä Schengen-alueella pidemmän
ajan, mutta myös yksittäiset matkailijat, kuten taiteilijat, kulttuurialan
ammattilaiset, opiskelijat ja eläkeläiset. Koska he eivät voi saada
pitkäaikaista oleskelua varten myönnettävää kansallista viisumia eivätkä
lyhytaikaista oleskelua varten myönnettävää Schengen-viisumia tai muuta lupaa,
he ovat oikeudellisessa tyhjiössä. Tämän tilanteen vuoksi jäsenvaltiot
käyttävät usein ”luovasti” tiettyjä säädöksiä. Sen sijaan, että komissio
katsoisi tällaisia käytäntöjä läpi sormien, se ehdottaa näiden henkilöiden
tarpeet huomioon ottavan erityisen luvan käyttöönottoa. Komissio ehdottaa säädöstä uudesta luvasta sellaista Schengen-alueella oleskelua varten, joka kestää kauemmin kuin nykyinen rajoitus eli 90 päivää minkä tahansa 180 päivän jakson aikana. 3.3.3. Menettelyllisten takeiden
vahvistaminen ja yhdenvertaisen kohtelun ja avoimuuden
varmistaminen Tulokset julkisesta kuulemisesta[15], edellä mainitun
taloudellisia vaikutuksia koskevan tutkimuksen tulokset sekä yksittäiset
valitukset viittaavat siihen, että menettelyllisiä takeita koskevia
tavoitteita ei ole saavutettu riittävästi. Sekä yksittäiset viisuminhakijat
että ammatilliset sidosryhmät ovat pitäneet tiettyjä hakumenettelyjä pitkinä,
hankalina ja kalliina. Viisumin hakuprosessi alkaa siitä, että
hakijan on määriteltävä, mikä jäsenvaltio on toimivaltainen käsittelemään
hakemuksen (komission yksiköiden valmisteluasiakirjan 2.1.1.1 kohdan 1
alakohta). On olemassa selvät ja objektiiviset kriteerit, joiden perusteella
määritellään, mikä jäsenvaltio on toimivaltainen käsittelemään
viisumihakemuksen. Käytännössä tämä on kuitenkin osoittautunut niin
viisuminhakijoille kuin konsulaateille melko haastavaksi tapauksissa, joissa
hakija haluaa matkustaa useisiin jäsenvaltioihin yhdellä viisumilla. Nykyiset
säännöt ovat ilmeisen sekavat, ja hakijoiden ensimmäinen kokemus
Schengen-alueen viisumipolitiikasta on usein kielteinen. Prosessin seuraava vaihe koskee hakemuslomakkeen
täyttämistä (komission yksiköiden valmisteluasiakirjan 2.1.1.2 kohdan 10
alakohta). Vaikka lomake ei yleensä aiheuta paljon ongelmia, sitä voitaisiin
silti yksinkertaistaa. Sitä voitaisiin tarkistaa esimerkiksi poistamalla vaatimus
sellaisten tietojen antamisesta, jotka ovat saatavilla viisumitietojärjestelmässä
heti kun järjestelmän käyttöönotto on saatu päätökseen. Hakijoille annettavia
lomakkeen täyttöohjeita voitaisiin myös parantaa. Komissio ehdottaa, että ”toimivaltaista” jäsenvaltiota koskevia sääntöjä selvennetään ja hakemuslomaketta yksinkertaistetaan. Vaatimus hakemuksen ”jättämisestä
henkilökohtaisesti” (komission yksiköiden valmisteluasiakirjan 2.1.1.1
kohdan 7–9 alakohta) on havaittu merkittäväksi esteeksi, koska tämä on usein
hyvin hankalaa. Joissain tapauksissa se edellyttää, että hakijat matkustavat
naapurimaahan, koska toimivaltaisella jäsenvaltiolla ei ole edustusta heidän
asuinvaltiossaan. Tämä lisää luonnollisesti hakijoille koituvia kokonaiskuluja.
Vaikka jäsenvaltiot sallivat hakijoiden jättää hakemuksen ulkoiselle
palveluntarjoajalle tai kaupallisen organisaation kautta, tunnetuille
hakijoille myönnetään harvoin vapautuksia hakemuksen henkilökohtaista
jättämistä koskevasta vaatimuksesta. Tähän asti yleissääntönä on ollut, että
viisumihakemus on jätettävä henkilökohtaisesti konsulaattiin tai ulkoiselle
palveluntarjoajalle. Viisumitietojärjestelmän asteittainen käyttöönotto
merkitsee sitä, että viisumia ensi kertaa hakevien on joka tapauksessa käytävä
konsulaatissa tai ulkopuolisen palveluntarjoajan luona otattamassa
sormenjälkensä. Useimmissa jäsenvaltioissa hakemusten määrä on
kuitenkin nousussa samalla, kun julkisia menoja leikataan. Tämä on lisännyt ulkoisten
palveluntarjoajien käyttöä viisumihakemusten keräämiseen, viisuminhakijoiden
tai -hakijaryhmien puolesta hakemuksia jättävien kaupallisten organisaatioiden
(esim. matkatoimistojen/matkanjärjestäjien) akkreditointiin sekä siihen, että
yksittäiset jäsenvaltiot ovat vapauttaneet tunnetut hakijat vaatimuksesta
jättää viisumihakemus henkilökohtaisesti. Tämä näyttäisi viittaavan siihen, että
käynnistä konsulaatissa on tulossa poikkeus. Tietyissä konsulaateissa vain 30
prosenttia viisumihakemuksista jätetään henkilökohtaisesti.
Schengen-arvioinneissa kerättyjen tietojen perusteella viisumihakemuksen jättämisen
yhteydessä suoritetaan harvoin henkilökohtaisia haastatteluja. Toisaalta
jäsenvaltiot sallivat yhä useammin hakijoiden jättää hakemuksensa sähköisesti,
mikä vastaa modernin tekniikan kehitystä. Tällä hetkellä viisuminhakijat voivat jättää
hakemuksensa aikaisintaan kolme kuukautta ennen suunniteltua matkaa
(komission yksiköiden valmisteluasiakirjan 2.1.1.1 kohdan 5 alakohta). Tämä
määräaika aiheuttaa ongelmia merenkulkijoille (ks. myös s. 11) ja henkilöille,
jotka haluavat välttää suosituimpia matkustuskausia, jolloin odotusajat ovat
pitkät. Sekä viisuminhakijoiden että konsulaattien edun mukaista olisi, että
hakemuksen voisi jättää aikaisintaan kuusi kuukautta ennen suunniteltua matkaa.
Komissio ehdottaa ”hakemuksen henkilökohtaisen jättämisen” periaatteen poistamista (tämän rajoittamatta vaatimuksia, jotka koskevat sormenjälkien keräämistä viisumia ensi kertaa hakevilta hakijoilta) kuitenkin siten, että henkilökohtaisen haastattelun mahdollisuus säilytetään. Se ehdottaa myös sääntöjen selkeyttämistä niin, että mahdollistetaan viisumihakemusten jättäminen verkossa, sekä sitä, että kaikkien hakijoiden sallitaan jättää hakemus aikaisintaan kuusi kuukautta ennen suunniteltua matkaa. Kun hakemus on jätetty, erilaiset määräajat
alkavat kulua. Vaikka päätöksen tekemisen määräaikaa yleensä noudatetaan, se,
että kyseinen kolmas maa kuuluu ennalta kuulemisen piiriin (komission
yksiköiden valmisteluasiakirjan 2.1.1.5 kohdan 20 alakohta), saattaa pitkittää
käsittelyä. Paremmat tietotekniikkajärjestelmät mahdollistavat kuitenkin ennalta
kuulemisen tapauksessa nykyistä seitsemää päivää lyhyemmän vastausajan. Myös
päätöksen tekemisen määräaikaa olisi voitava lyhentää. Komissio ehdottaa enimmäismääräaikojen tarkistamista, mukaan lukien ennalta kuulemisen vastausaika, joka olisi lyhennettävä viiteen kalenteripäivään. Viisumisäännöstö sisältää säännöksiä, joilla
pyritään yksinkertaistamaan ja lyhentämään menettelyjä, jotta menettelyjä
voidaan helpottaa konsulaattien rehellisiksi ja luotettaviksi tietämien
hakijoiden osalta, aiempien viisumien laillinen käyttö mukaan luettuna.
Jäsenvaltiot eivät kuitenkaan sovella näitä mahdollisia helpotuksia, joita
olisi sovellettava erityisesti liiteasiakirjoja ja toistuvaisviisumien
myöntämistä koskeviin vaatimuksiin, yhdenmukaisella ja johdonmukaisella
tavalla. Useimmat viisuminhakijat pitävät rasitteena
sitä, että heidän on toistuvasti toimitettava paljon liiteasiakirjoja (komission
yksiköiden valmisteluasiakirjan 2.1.1.2 kohdan 12 alakohta) todistaakseen, että
he täyttävät maahantulon edellytykset. Monet valittavat, että vaatimukset
vaihtelevat eri konsulaattien välillä samassa kolmannessa maassa, vaikka matkan
tarkoitus on sama. Viisumisäännöstön mukaan konsulaattien
rehellisiksi ja luotettaviksi tietämät hakijat voivat jo nyt hyötyä tietyistä
menettelyllisistä helpotuksista (vapautus vaatimuksesta jättää hakemus
henkilökohtaisesti ja toimittaa tiettyjä tai yleensä mitään liiteasiakirjoja).
Jäsenvaltiot eivät kuitenkaan näytä myöntävän vapautuksia tunnetuille
hakijoille järjestelmällisellä tavalla. Tämä johtuu lähinnä siitä, että tämä on
”voidaan myöntää” -tyyppinen lauseke ja että ”rehellisyyden” ja
”luotettavuuden” kriteerejä ei ole määritelty. Lisäksi noin 70 prosenttia
kaikista viisumihakemuksista jätetään ulkopuolisen palveluntarjoajan kautta,
joka ei saa arvioida hakemusta tai hakijaa laadullisesti. ”Matkasairausvakuutuksen” esittämistä
koskevan vaatimuksen (komission yksiköiden valmisteluasiakirjan 2.1.1.2 kohdan
14 alakohta) tuottama lisäarvo on kyseenalainen. Siksi se olisi poistettava. Komissio ehdottaa, että laaditaan kattava ja yksinkertaistettu luettelo liiteasiakirjoista ja että vaatimus matkasairausvakuutuksesta poistetaan. Vaikka toistuvaisviisumien myöntämistä koskeva
viisumisäännöstön artikla (komission yksiköiden valmisteluasiakirjan 2.1.1.6
kohdan 24 alakohta) on ”on myönnettävä” -tyyppinen lauseke, sitä heikentää
toistuvaisviisumin myöntämisedellytysten harkinnanvarainen arviointi, johon
siihenkin sisältyvät ”rehellisyyden” ja ”luotettavuuden” käsitteet. Lisäksi julkinen
kuuleminen osoitti, että jäsenvaltioiden konsulaatit näyttävät olevan
vastahakoisia myöntämään yli kuusi kuukautta voimassa olevia
toistuvaisviisumeita. Vaikka siis konsulaattien pitäisi periaatteessa myöntää
jopa viisi vuotta voimassa olevia toistuvaisviisumeita kyseisessä artiklassa
luetelluille henkilöryhmille (jotka ovat pääosin säännöllisesti matkustavia
henkilöitä ja näin ollen ”tunnettuja” hakijoita), konsulaateille jätetty
harkintavara sekä niiden vastahakoisuus myöntää pitkään voimassa olevia
toistuvaisviisumeita johtaa siihen, että pitkään voimassa olevia
toistuvaisviisumeita myönnetään paljon vähemmän kuin olisi mahdollista. Tämä on valitettavaa, sillä toistuvaisviisumit
ovat merkittävin ja helpoimmin toteutettava helpotus, jonka matkailijat voivat
saada. Nykyistä useampien toistuvaisviisumien myöntäminen helpottaisi myös sekä
viisuminhakijoiden että konsulaattien hallinnollista rasitusta.
Toistuvaisviisumeita koskevan artiklan vahvistaminen tarjoaisi korjauskeinoja
moniin julkisessa kuulemisessa ja eri tutkimuksissa havaittuihin ongelmiin.
Erityisesti hakijoiden ei tarvitsisi käydä läpi samoja toistuvia
hakumenettelyjä. Käytännössä konsulaatit kuitenkin erittelevät
viisuminhakijoita vain vähän tai eivät lainkaan: viisumia ensi kertaa hakevia
kohdellaan usein samalla tavoin kuin säännöllisesti matkustavia henkilöitä. Viisumitietojärjestelmä otetaan asteittain
käyttöön niin, että sen pitäisi olla toiminnassa koko maailmassa vuoden 2015
kuluessa, ja sen käyttömahdollisuus voisi helpottaa eri viisuminhakijoiden
erottelua, kun kaikki heidän viisumihakemuksiaan koskevat tiedot syötetään
järjestelmään ja kaikki jäsenvaltioiden konsulaatit voivat tarkistaa ne. Tiedot
säilyvät tallennettuina viisumitietojärjestelmässä viiden vuoden ajan. Näin on
helppoa erottaa toisistaan viisumia ensi kertaa hakeva ”tuntematon” hakija,
jota ei vielä ole rekisteröity viisumitietojärjestelmään, ja hakija, jonka
tiedot on jo rekisteröity. Lisäksi voitaisiin erotella toisistaan ne
hakijat, jotka on rekisteröity viisumitietojärjestelmään mutta jotka eivät ole
saaneet viisumia hakemustaan edeltävien 12 kuukauden aikana, ja ne hakijat,
jotka ovat saaneet ja käyttäneet laillisesti kaksi viisumia tänä aikana.
Jälkimmäiset voitaisiin määritellä ’säännöllisesti matkustaviksi henkilöiksi’,
ja heidän olisi saatava mahdollisimman suuret helpotukset vaadittavien
liiteasiakirjojen ja myönnettävän toistuvaisviisumin voimassaoloajan suhteen. Tältä pohjalta olisi otettava käyttöön
pakollisia sääntöjä, joilla ”säännöllisesti matkustaville henkilöille” annetaan
erityisiä menettelyllisiä helpotuksia. Tällaisiin helpotuksiin sisältyisi
(osittainen) vapautus liiteasiakirjoja koskevista vaatimuksista ja pitkään
voimassa olevien toistuvaisviisumien myöntäminen. Käytännössä viisuminhakijan,
joka on saanut ja käyttänyt laillisesti kaksi viisumia 12 edeltävän kuukauden
aikana, pitäisi toimittaa vain matkan tarkoituksen todistavat liiteasiakirjat,
ja hänelle olisi myönnettävä kolme vuotta voimassa oleva toistuvaisviisumi.
Hakijoiden, joille on aiemmin myönnetty toistuvaisviisumi kolmeksi vuodeksi ja
jotka ovat käyttäneet viisumia laillisesti, olisi seuraavan kerran viisumia
hakiessaan saatava viisi vuotta voimassa oleva toistuvaisviisumi. Vaikka viisumia ensi kertaa hakevat hyötyvät
yleisistä helpotuksista, heidät olisi kuitenkin edelleen tarkastettava
perusteellisesti, koska he saisivat merkittäviä helpotuksia hakiessaan viisumia
uudelleen. Tällainen tarkastus on tarpeen järjestelmän turvallisuuden
säilyttämiseksi. Komissio ehdottaa selkeästi määriteltyihin ja objektiivisiin kriteereihin perustuvia pakollisia sääntöjä eri viisuminhakijaryhmien erottamiseksi selvästi toisistaan. Periaatteena olisi oltava, että hakemuksen jättämistä edeltävien 12 kuukauden aikana viisumitietojärjestelmään rekisteröidyille hakijoille, joilla on hyvä ”viisumihistoria”, olisi myönnettävä enimmäishelpotukset toimitettavien liiteasiakirjojen ja myönnettävän toistuvaisviisumin suhteen. Jotta varmistetaan pitkään (kolme ja viisi
vuotta) voimassa olevia toistuvaisviisumeita koskevien ehdotusten
mahdollisimman suuri vaikutus, konsulaattien olisi voitava myöntää
toistuvaisviisumi, joka on voimassa kauemmin kuin viisuminhakijan matkustusasiakirja
(komission yksiköiden valmisteluasiakirjan 2.1.1.2 kohdan 11 alakohta). Komissio ehdottaa, että otetaan käyttöön sääntöjä, jotka mahdollistavat sellaisen viisumin myöntämisen, joka on voimassa kauemmin kuin se matkustusasiakirja, johon viisumitarra kiinnitetään. Viisumisäännöstöllä otettiin käyttöön pakollisia
ja valinnaisia vapautuksia viisumimaksusta (komission yksiköiden
valmisteluasiakirjan 2.1.1.3 kohdan 15 alakohta) tietyille
hakijaryhmille. Asiaan liittyvien säännösten täytäntöönpano on paljastanut
kaksi ongelmaa. Ensinnäkin henkilöryhmiä, jotka voivat saada kumman tahansa
tyyppisen vapautuksen, ei ole kaikissa tapauksissa määritelty selvästi, ja
toiseksi tietyssä paikassa sijaitsevat konsulaatit soveltavat harvoin
valinnaisia maksuvapautuksia johdonmukaisesti. Tästä seuraa, että vain harvat
vapautukseen mahdollisesti oikeutetut viisuminhakijat saavat tällaisen
vapautuksen. Komissio ehdottaa, että kaikista viisumimaksua koskevista vapautuksista tehdään pakollisia ja että henkilöryhmät, joihin niitä sovelletaan, määritellään nykyistä selvemmin. Viisumeita voidaan myöntää ulkorajoilla vain
(komission yksiköiden valmisteluasiakirjan 2.1.1.8
kohdan 35 alakohta) poikkeustapauksissa. Merenkulku- ja risteilyalalla
työskentelevien henkilöiden on kuitenkin usein pakko hakea viisumia rajalla
ammattinsa luonteen vuoksi. Näitä merenkulkijoita varten viisumisäännöstöön
sisällytettiin erillinen artikla ja liite. Näistä säännöistä huolimatta
viisumien myöntäminen merenkulkijoille on edelleen mutkikas prosessi varsinkin
liitteen IX monimutkaisuuden vuoksi. Siinä vahvistetaan lomake, joka merenkulkijoiden
on täytettävä viisumia hakeakseen. Komissio ehdottaa, että liitettä IX tarkistetaan hakemuslomakkeen yksinkertaistamiseksi. Kuten edellä todettiin, viisumeita voidaan
myöntää ulkorajoilla vain poikkeustapauksissa. Tästä huolimatta komissio
hyväksyi äskettäin erään jäsenvaltion pilottihankkeen, jonka puitteissa
jäsenvaltio voi myöntää ulkorajoillaan kertaviisumeita kesäkautena
matkailijoille, jotta nämä voivat vierailla maassa lyhyesti. Kun otetaan
huomioon yhteisen viisumipolitiikan kasvanut merkitys laillisten
matkailijoiden, myös vapaa-ajan matkailijoiden, matkustusmahdollisuuksien
helpottamisessa kasvun vauhdittamiseksi EU:ssa, komissio ehdottaa tämän
mahdollisuuden antamista kaikille jäsenvaltioille. Komissio ehdottaa, että viisumisäännöstöön sisällytetään säännös, joka mahdollistaa kertaviisumien myöntämisen ulkorajoilla lyhytkestoisen matkailun edistämiseksi. Vaikka komissio myöntää, että jäsenvaltion
olisi voitava vaatia lentokentän kauttakulkuviisumeita (komission
yksiköiden valmisteluasiakirjan 2.1.7 kohta) laittomien maahanmuuttajien
äkillisen laajamittaisen maahantulon yhteydessä, nykyisiä sääntöjä olisi
tarkistettava sen varmistamiseksi, että tällaisten toimenpiteiden laajuus ja
kesto ovat oikeasuhteisia. Komissio ehdottaa lentokentän kauttakulkuviisumeita koskevien nykyisten sääntöjen tarkistamista suhteellisuuden varmistamiseksi. Viisumisäännöstö koskee kaikkien kolmansien
maiden kansalaisten, myös unionin kansalaisten perheenjäsenien, jättämiä
viisumihakemuksia (komission yksiköiden valmisteluasiakirjan 2.1.5 kohdan 47–52
alakohta). Olisi säädettävä erityisesti perhevierailuja koskevista
menettelyllisistä helpotuksista, joilla helpotetaan kolmansien maiden
kansalaisten liikkuvuutta näiden vieraillessa sellaisten lähisukulaistensa
luona, jotka ovat unionin kansalaisia ja asuvat sen jäsenvaltion alueella,
jonka kansalaisia he ovat, sekä kolmannessa maassa asuvien unionin kansalaisten
lähisukulaisten liikkuvuutta näiden vieraillessa yhdessä unionin kansalaisen
kanssa siinä jäsenvaltiossa, jonka kansalaisuus unionin kansalaisella on.
Unionin lainsäädännössä ei tällä hetkellä myönnetä erityisiä helpotuksia näitä
kahta tilannetta varten. Äskettäin tehdyissä viisumien myöntämisen
helpottamista koskevissa sopimuksissa kuitenkin määrätään tietyistä menettelyllisistä
helpotuksista näissä tilanteissa (esim. liiteasiakirjoja koskevien vaatimusten
yksinkertaistaminen, vapautus viisumimaksusta ja toistuvaisviisumien pakollinen
myöntäminen). Tästä käytännöstä olisi tehtävä yleinen käytäntö viisumisäännöstössä. Direktiivin 2004/38/EY[16] 5 artiklan 2 kohdassa
säädetään erityisistä helpotuksista kyseisessä direktiivissä tarkoitetuille
henkilöille, kuten viisumin myöntämisestä ”maksutta” ja ”nopeutettua
menettelyä noudattaen”. Komissio saa paljon valituksia ja selvennyspyyntöjä
direktiivin 2004/38/EY ja viisumisäännöstön välisestä suhteesta, koska unionin
kansalaisten perheenjäsenille direktiivin nojalla myönnettyjä helpotuksia
pannaan ilmeisesti täytäntöön eri tavoin eri jäsenvaltioissa. Tämä asiaintila
aiheuttaa epävarmuutta perheenjäsenille. Tästä syystä vähintään edellä
mainituissa kahdessa tilanteessa kolmansien maiden kansalaisille ehdotetut
helpotukset olisi myönnettävä perheenjäsenille myös direktiivin 2004/38/EY
soveltamisalaan kuuluvissa tilanteissa. Komissio ehdottaa viisumin myöntämistä koskevia helpotuksia kolmansien maiden kansalaisille, jotka vierailevat sellaisten lähisukulaistensa luona, jotka ovat unionin kansalaisia ja asuvat sen jäsenvaltion alueella, jonka kansalaisia he ovat, sekä kolmannessa maassa asuvien unionin kansalaisten lähisukulaisille, jotka haluavat vierailla yhdessä unionin kansalaisen kanssa siinä jäsenvaltiossa, jonka kansalaisuus unionin kansalaisella on. Vähintään samoja helpotuksia olisi sovellettava direktiivissä 2004/38/EY tarkoitettuihin EU:n kansalaisten perheenjäseniin. 3.3.4. Konsulaattien organisoinnin ja
yhteistyön parantaminen (myös viisumitietojärjestelmän käyttöönottoa
silmälläpitäen) Viisumisäännöstössä
on vahvistettu oikeudellinen kehys konsulaattien välisen yhteistyön eri
muotoja varten (komission yksiköiden valmisteluasiakirjan 2.1.4 kohdan 40–46
alakohta) jäsenvaltioiden kustannusten pienentämiseksi ja konsuliedustuksen
parantamiseksi viisuminhakijoiden eduksi. Näiden säännösten tehokkuudesta ja
vaikuttavuudesta on kuitenkin vakavia epäilyksiä. Ensinnäkin
jäsenvaltiot saisivat periaatteessa tehdä päätöksen yhteistyöstä ulkoisen
palveluntarjoajan kanssa vasta arvioituaan muita yhteistyömahdollisuuksia. Sen
olisi oltava viimeinen vaihtoehto, koska se aiheuttaa ylimääräisiä kustannuksia
viisuminhakijoille, ja jäsenvaltioiden olisi tarjottava kaikille hakijoille
mahdollisuus jättää hakemus suoraan diplomaatti- tai konsuliedustustoon.
Käytännössä jäsenvaltiot kuitenkin useimmiten päättävät tehdä yhteistyötä
ulkoisen palveluntarjoajan kanssa arvioimatta muita mahdollisuuksia, koska
ulkoistaminen on selvästi halvin, nopein ja tehokkain tapa selviytyä
viisumihakemusten määrän suuresta kasvusta ja parantaa konsuliedustusta.
Lisäksi hyvin usein ulkoistamistapauksissa ei tarjota mahdollisuutta asioida
suoraan konsulaatissa. Toiseksi
viisumisäännöstössä määriteltyjä uusia yhteistyömuotoja eli rajoitettua
edustusta (vain viisumihakemusten ja biometristen tietojen keräämistä varten),
yhteisiä tiloja, yhteisiä viisumikeskuksia ja kunniakonsulien käyttöä
hakemusten keräämiseen ei ole käytetty laajalti. Tapauksia, joissa olisi
käytetty rajoitettua edustusta tai yhteisiä tiloja, ei ole lainkaan, yhteisistä
viisumikeskuksista on vain eräänlaisia hybridimuotoja, ja vain harvat jäsenvaltiot
ovat käyttäneet kunniakonsuleita viisumihakemusten keräämiseen. Kolmanneksi, vaikka viisumien keräämisestä ja
käsittelystä vastaavan edustuksen (niin kutsutun ”konsuliedustuksen”) suhteen
on edistytty lähinnä edustusjärjestelyjen ja ulkoistamisen avulla,
konsuliedustusta on yhä lisättävä huomattavasti. Viisuminhakijoiden ei pitäisi
joutua matkustamaan ulkomaille jättämään hakemuksensa vain sen takia, että
toimivaltaisella jäsenvaltiolla ei ole konsulaattia tai muuta edustusta heidän
asuinvaltiossaan. Konsulaattiin pääsy voi olla vaikeaa, kallista
ja aikaa vievää myös kolmansissa maissa, joissa kaikilla tai useimmilla
jäsenvaltioilla on edustustot pääkaupungissa, mutta monien viisuminhakijoiden
on silti matkustettava kaukaa asioidakseen niissä. Näin on esimerkiksi
Kiinassa, Intiassa ja Venäjällä. Edustusjärjestelyt ja ulkoistaminen ovat jo
laajalle levinneitä käytäntöjä, mutta viisumien kerääminen ja käsittely on
keskittynyt pääkaupunkeihin ja muutamiin suuriin kaupunkeihin. Lisäksi
yhdeksässä kolmannessa maassa, joiden kansalaisilta vaaditaan viisumi,
yhdelläkään jäsenvaltiolla ei ole edustusta, eikä niissä ole ulkoista
palveluntarjoajaa. Nämä maat olisivat ihanteellisia paikkoja, joissa
jäsenvaltiot voisivat yhdistää resurssinsa ja perustaa yhteisiä viisumikeskuksia
tai muita toteuttamiskelpoisia yhteistyömuotoja. Tässä yhteydessä on syytä huomauttaa, että
sisäisen turvallisuuden rahaston[17]
ulkorajoja ja viisumeita koskevasta osa-alueesta myönnetään yhteisrahoitusta
toimiin, jotka koskevat viisumihakemusten käsittelyyn ja koulutukseen
tarvittavaa infrastruktuuria, rakennuksia ja toimintavälineitä
(viisumitietojärjestelmän ylläpito mukaan lukien). Erityisen merkittävää on,
että sisäisen turvallisuuden rahaston operatiivisen tuen osa-alueesta voidaan
rahoittaa konsulaattien henkilöstökulut kokonaan. Komissio ehdottaa, että konsulaattien välisen yhteistyön nykyisiä määritelmiä tarkistetaan niiden joustavoittamiseksi ja että otetaan käyttöön pakollisen edustuksen periaate. 4. PÄÄTELMÄT Viisumisäännöstön yleistavoitteena oli
varmistaa yksillä säännöksillä ja yksillä toimintaohjeilla, että yhteisestä
viisumipolitiikasta tulisi todella yhteinen politiikka, jota kaikki
jäsenvaltiot soveltavat samalla tavoin kaikissa paikoissa. Lisäksi yhteisten
sääntöjen olisi osaltaan helpotettava erityisesti usein ja säännöllisesti
matkustavien henkilöiden laillista matkustamista ja torjuttava laitonta
maahanmuuttoa. Tässä arvioinnissa on korostettu useita hyötyjä, mutta myös
aloja, joilla viisumien myöntämistä koskevia menettelyjä ja edellytyksiä
voitaisiin parantaa. Vaikka laillisen matkustamisen helpottaminen
tuo tosiasiallisesti taloudellisia hyötyjä, viisumisäännöstön tavoitteeksi ei
ollut asetettu viisumien myöntämisen helpottamista talouskasvun ja työpaikkojen
luomisen vauhdittamiseksi. Se asetettiin vasta komission marraskuussa 2012
antamassa tiedonannossa ja perustui tarpeeseen varmistaa kaikkien EU:n
toimintalinjojen keskinäinen johdonmukaisuus ottaen huomioon nykyiset talousnäkymät.
Näin ollen tässä kertomuksessa on arvioitu, missä määrin alkuperäinen
yleistavoite – laillisen matkustamisen helpottaminen ja yhtäläisen kohtelun
varmistaminen samanlaisissa tapauksissa – on saavutettu, arvioimatta
erityisesti viisumisäännöstön tehokkuutta talouskasvun lisäämisessä. Yleisesti ottaen viisumisäännöstöllä
selvennetään ja yksinkertaistetaan yhteisen viisumipolitiikan oikeudellista
kehystä verrattuna tilanteeseen ennen säännöstön hyväksymistä. Viisumisäännöstön
avulla on uudenaikaistettu ja standardoitu viisumimenettelyjä huomattavasti, ja
asianmukaisesti täytäntöön pantuna se mahdollistaa puuttumisen tiettyihin
arvioinnissa korostettuihin ongelmiin. Säännösten täytäntöönpano ei kuitenkaan
ole ollut optimaalista. Tämä selittyy paljolti sillä, että useimmat
joustavuutta lisäävät tekijät on muotoiltu valinnaisiksi (”voidaan myöntää”
-tyyppisiksi lausekkeiksi) pikemmin kuin pakollisiksi säännöiksi. Viisumisäännöstön säännökset, joilla pyrittiin
säilyttämään ulkorajojen turvallisuus, ovat osoittautuneet johdonmukaisiksi ja
tehokkaiksi, ja ne ovat edelleen keskeisiä järjestelmän tarkoituksen kannalta.
Sitä vastoin säännöksillä, joilla pyrittiin antamaan menettelyllisiä
helpotuksia tietyille henkilöryhmille ja myös keventämään jäsenvaltioiden
konsulaattien hallinnollista rasitusta, ei ole ollut odotettua vaikutusta.
Tulos on epätyydyttävä paitsi laillisten matkailijoiden myös jäsenvaltioiden ja
koko EU:n kannalta menetettyjen taloudellisten hyötyjen vuoksi. Viisumisäännöstöä sovelletaan kaikissa
jäsenvaltioiden konsulaateissa, ja sen säännökset koskevat kaikkia henkilöitä,
jotka ovat viisumipakon alaisten valtioiden kansalaisia. Tästä syystä on
tärkeää mukauttaa tiettyjä säännöksiä paikallisiin olosuhteisiin. Oikeudellista
kehystä ei kuitenkaan ole koskaan todella omaksuttu paikallisella tasolla, ja
vain hyvin harvoissa paikoissa on aloitettu kestävä ja jatkuva yhteistyö. Joissakin
paikoissa on toisinaan yksinkertaisesti jätetty huomiotta tietyt oikeudelliset
velvoitteet. Jotta saadaan aikaan todellinen yhteinen
viisumipolitiikka, komissio ehdottaa yhteisön viisumisäännöstön laatimisesta
(viisumisäännöstö) annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o
810/2009 tarkistamista. Arvioinnin tulokset on otettu huomioon komission
laatimassa vaikutustenarviointikertomuksessa. Viisumisäännöstön tarkistamista koskeva
komission ehdotus perustuu pääosin seuraaviin havaintoihin: Ø Viisumisäännöstön säännöksiä sovelletaan kaikkiin
viisuminhakijoihin samalla tavoin hakijoiden yksilölliseen tilanteeseen
katsomatta, joskin viisumisäännöstö tarjoaa oikeusperustan soveltaa
menettelyllisiä helpotuksia konsulaattien tuntemiin hakijoihin. Käytännössä
konsulaatit eivät erottele riittävästi tuntemattomia hakijoita sekä hakijoita,
joilla on moitteeton viisumihistoria. Ø Viisumisäännöstön mahdollistamia menettelyllisiä helpotuksia
tunnetuille hakijoille sovelletaan liian harvoin. Ø Ulkoistamisen laajan käytön vuoksi mahdollisuutta myöntää
vapautus vaatimuksesta jättää viisumihakemus henkilökohtaisesti sekä
vaatimuksesta toimittaa tiettyjä liiteasiakirjoja ei yksinkertaisesti voida
toteuttaa käytännössä. Viisuminhakijan tilanteen arviointia ’rehellisyyden’ ja
’luotettavuuden’ kaltaisten lähtökohtaisesti harkinnanvaraisten käsitteiden
perusteella ei voida jättää ulkoisten palveluntarjoajien tehtäväksi. Tämä eriyttämisen
puute on yksi pääsyistä siihen, että viisuminhakijat – ja tietyssä määrin myös
konsulaatit – pitävät nykyistä viisumimenettelyä pitkänä, hankalana ja
kalliina. Tästä syystä komissio ehdottaa seuraavaa: (1) Kevennetään sekä
viisuminhakijoiden että konsulaattien hallinnollista rasitusta hyödyntämällä
täysimääräisesti viisumitietojärjestelmän etuja ja eriytetään yhtäältä
tunnettujen / säännöllisesti matkustavien henkilöiden ja toisaalta
tuntemattomien hakijoiden käsittely selvien ja objektiivisten kriteerien
perusteella. (2) Helpotetaan edelleen laillista
matkustamista yksinkertaistamalla menettelyjä ja yhdenmukaistamalla ne täysin
sekä tekemällä tietyistä, nykyisin konsulaattien harkinnan varassa olevista
säännöksistä pakollisia. Mikäli nämä uudet säännöt hyväksytään, ne
tarjoavat viisuminhakijoille seuraavia merkittäviä menettelyllisiä helpotuksia: || Hakemuksen jättäminen henkilökohtaisesti || Sormenjälkien ottaminen || Liiteasiakirjat || Myönnettävä viisumi Ensikertalainen hakija – ei rekisteröity viisumitietojärjestelmään || KYLLÄ || KYLLÄ || Kattava luettelo kaikista maahantulon edellytyksistä || Lähtökohtaisesti kertaviisumi, mutta toistuvaisviisumi myös mahdollinen, jos konsulaatti pitää hakijaa luotettavana Viisumitietojärjestelmään rekisteröity hakija (joka ei matkusta säännöllisesti) || EI || EI (paitsi jos sormenjälkiä ei ole otettu edeltävien 59 kuukauden aikana) || Kattava luettelo kaikista maahantulon edellytyksistä || Kerta- tai toistuvaisviisumi Viisumitietojärjestelmään rekisteröity säännöllisesti matkustava henkilö, joka on käyttänyt laillisesti 2 viisumia hakemusta edeltävien 12 kuukauden aikana || EI || EI || Vain todiste matkan tarkoituksesta. Oletus maahantulon edellytysten täyttymisestä ”hyvän viisumihistorian” vuoksi || 3 vuodeksi myönnettävä toistuvaisviisumi Viisumitietojärjestelmään rekisteröity säännöllisesti matkustava henkilö, joka on käyttänyt laillisesti 3 vuodeksi myönnetyn toistuvaisviisumin || EI || EI || Vain todiste matkan tarkoituksesta || 5 vuodeksi myönnettävä toistuvaisviisumi Ensi kertaa viisumia hakeville henkilöille ei
pitäisi automaattisesti voida myöntää toistuvaisviisumia, koska heidän
hakemuksensa on tarkastettava huolellisesti Schengen-alueen turvallisuuden
korkean tason säilyttämiseksi. He hyötyvät kuitenkin kaikista komission
ehdottamista yleisistä menettelyllisistä helpotuksista, kuten
matkasairausvakuutusta koskevan vaatimuksen poistamisesta, päätöksen tekemistä
koskevien määräaikojen lyhentämisestä ja yksinkertaistetusta
hakemuslomakkeesta. Lisäksi he hyötyvät ”viisumitietojärjestelmään rekisteröidyn
säännöllisesti matkustavan henkilön” asemasta ja siihen liittyvistä
helpotuksista, jos he hakevat kolmatta viisumia 12 kuukauden kuluessa
ensimmäisestä laillisesti käyttämästään viisumista. Viisumihakemusten keräämisestä ja käsittelystä
vastaavan edustuksen puuttuminen monissa kolmansissa maissa tekee
viisumihakemuksen jättämisestä hyvin kallista ja aikaa vievää. Tästä syystä
komissio ehdottaa seuraavaa: (3) Tarkistetaan nykyistä kehystä
konsulaattien välisen yhteistyön tehostamiseksi ja helpotetaan Schengen-alueen
viisuminhakumenettelyjen saavutettavuutta mahdollisimman monissa paikoissa. Talouskasvun vauhdittamista järkevän
viisumipolitiikan avulla koskevan tavoitteen mukaisesti olisi luotava
mahdollisuus käyttää tiettyjä viisumisäännöstön säännöksiä väliaikaisesti
lyhytkestoisen matkailun edistämiseksi. Tästä syystä komissio ehdottaa
seuraavaa: (4) Sisällytetään viisumisäännöstöön
artikla, joka mahdollistaa viisumien väliaikaisen myöntämisen ulkorajoilla
tiukoin ehdoin. Henkilöiden liikkuvuuden parantamiseksi
perhevierailuja helpottamalla ehdotetaan seuraavaa: (5) Myönnetään tiettyjä
menettelyllisiä helpotuksia kolmansien maiden kansalaisille, jotka vierailevat
sellaisten lähisukulaistensa luona, jotka ovat unionin kansalaisia ja asuvat
sen jäsenvaltion alueella, jonka kansalaisia he ovat, sekä kolmannessa maassa
asuvien unionin kansalaisten lähisukulaisille, jotka haluavat vierailla yhdessä
unionin kansalaisen kanssa siinä jäsenvaltiossa, jonka kansalainen unionin
kansalainen on. Jotta selvennetään viisumisäännöstön suhdetta
direktiivin 2004/38/EY[18]
nojalla unionin kansalaisten perheenjäseniin sovellettaviin menettelyllisiin
helpotuksiin, ehdotetaan seuraavaa: (6) Säädetään, että vähintään edellä
5 kohdassa mainittuja helpotuksia olisi sovellettava direktiivissä 2004/38/EY
tarkoitettuihin unionin kansalaisten perheenjäseniin. Kolmansien maiden kansalaisilla on ongelmia
myös sen takia, että luvallinen oleskelu Schengen-alueella on rajoitettu 90 päivään
minkä tahansa 180 päivän jakson aikana. Koska yli 90 päivää kestävää
oleskelua varten ei ole sopivaa lupaa, heidän on tällaisissa tapauksissa joko
rajoitettava oleskeluaan tai pyrittävä hyödyntämään säädöksiä, joita ei ole
tarkoitettu heidän luvallisen oleskelunsa pidentämiseen Schengen-alueella. Tästä
syystä: (7) Komissio ehdottaa
lainsäädäntöaloitetta lyhytkestoista oleskelua koskevien sääntöjen ja
kolmansien maiden kansalaisten maahanpääsyä yksittäisiin jäsenvaltioihin
koskevien sääntöjen välillä olevan oikeudellisen aukon täyttämiseksi. Ehdotuksessa viisumisäännöstön tarkistamisesta
otetaan huomioon myös muita komission yksiköiden valmisteluasiakirjassa esiin
tuotuja ongelmia, joiden merkitys on vähäisempi ja/tai jotka ovat lähinnä
teknisluonteisia. Jos tämä viisumisäännöstön kattava tarkistus
hyväksytään, sillä luodaan todellinen järkevä yhteinen viisumipolitiikka, mikä
puolestaan lisää EU:hun suuntautuvia vierailuja. Odotettaessa sitä, että lainsäätäjät
hyväksyvät viisumisäännöstön uudistamista koskevan ehdotuksen, komissio pitää
tärkeänä ja tarpeellisena edistää nykyisten säännösten yhdenmukaistamista ja
täytäntöönpanoa. Tästä syystä komissio aikoo tehdä yhteistyötä jäsenvaltioiden
kanssa viisumikomiteassa ja muilla asiaan kuuluvilla foorumeilla varmistaakseen
nykyisten säännösten täysimääräisen täytäntöönpanon ja edistääkseen tunnistettujen
parhaiden käytäntöjen soveltamista. Nykyisten säännösten osalta painopiste on
toistuvaisviisumien myöntämisessä ja liiteasiakirjoja koskevien luettelojen
yhdenmukaistamisen vauhdittamisessa niillä lainkäyttöalueilla, joilla tätä ei
vielä ole tehty. Viimeksi mainitun suhteen komissio pyrkii toiminnallaan
tukemaan paikallista Schengen-yhteistyötä poliittisesti ja/tai taloudellisesti
hyvin tärkeillä lainkäyttöalueilla sekä lainkäyttöalueilla, joilla on parhaat
matkailuun liittyvät mahdollisuudet. Parhaiden käytäntöjen osalta komissio voi
arvioida ehdotuksia uusista pilottihankkeista, jotka koskevat viisumien
myöntämistä ulkorajoilla. Asetuksen (EY) N:o 539/2001 liitteiden tulevissa
tarkistuksissa otetaan huomioon myös taloutta ja kauppaa koskevat näkökohdat
niiden viisumivapauden uusien arvioimisperusteiden mukaisesti, jotka
lainsäätäjät piakkoin hyväksyvät. Asetukseen (EY) N:o 539/2001 on tarkoitus lisätä
uusi artikla seuraavasti: ”Tämän asetuksen tarkoituksena on määritellä ne
kolmannet maat, joiden kansalaisilla on oltava viisumi, sekä ne maat, joiden
kansalaisia tämä vaatimus ei koske, arvioimalla tapauskohtaisesti eri
perusteita, jotka liittyvät muun muassa laittomaan maahanmuuttoon, yleiseen järjestykseen
ja turvallisuuteen, taloudellisiin etuihin erityisesti matkailun ja
ulkomaankaupan kannalta sekä unionin ulkosuhteisiin näiden kolmansien maiden kanssa
erityisesti ihmisoikeuksiin ja perusvapauksiin liittyvien seikkojen sekä alueelliseen
yhtenäisyyteen ja vastavuoroisuuteen liittyvien seikkojen osalta.” --------------------------------------------------- [1] 62 artiklan 2 kohdan b alakohta, nykyisin Euroopan
unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT-sopimus) 77 artiklan
2 kohdan a alakohta. [2] Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus
(EY) N:o 810/2009, annettu 13 päivänä heinäkuuta 2009,
yhteisön viisumisäännöstön laatimisesta (viisumisäännöstö),
EUVL L 243, 15.9.2009, s. 1. [3] Tällaiset viisumihelpotussopimukset liittyvät
tavallisesti takaisinottosopimuksiin. [4] http://ec.europa.eu/enterprise/sectors/tourism/international/index en.htm [5] KOM(2006) 403 lopullinen/2. [6] Viisumitietojärjestelmän toiminnan oli alun perin
tarkoitus käynnistyä vuonna 2007, ja tästä syystä komissio päätti tehdä
erillisen lainsäädäntöehdotuksen, jolla vahvistetaan kerättäviä biotunnisteita
koskevat vaatimukset ja säädetään vaihtoehdoista, joiden mukaan jäsenvaltioiden
diplomaatti- ja konsuliedustustot voivat käytännössä järjestää
viisuminhakijoiden biometrisiin tietoihin liittyvän toimintansa, sekä
sääntelykehyksestä jäsenvaltioiden yhteistyölle ulkoisten palveluntarjoajien
kanssa. Lopulta hyväksytyn asetuksen (EUVL L 131, 28.5.2009, s. 1) sisältö lisättiin
mukauttaen heinäkuussa 2009 hyväksytyn viisumisäännöstön rakenteeseen. [7] SWD(2014) 101. [8] COM(2012) 649. [9] http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/what-we-do/policies/borders-and-visas/schengen/index_en.htm [10] COM(2012) 648. [11] Ellei toisin mainita, tässä asiakirjassa ’jäsenvaltioilla’
tarkoitetaan EU:n jäsenvaltioita, jotka soveltavat kaikilta osin yhteistä
viisumipolitiikkaa (kaikki EU:n jäsenvaltiot Bulgariaa, Kroatiaa, Irlantia,
Kyprosta, Romaniaa ja Yhdistynyttä kuningaskuntaa lukuun ottamatta) sekä
assosioituneita valtioita eli Islantia, Liechtensteinia, Norjaa ja Sveitsiä. [12] Itävallan osalta kokonaislisäys tänä aikana oli vain 1,5
prosenttia, ja Sloveniassa hakemusten määrä väheni 58,5 prosenttia.
Kumpikin tilanne liittynee viisumipakon poistamiseen vuosina 2009 ja 2010
useimpien Länsi-Balkanin valtioiden kansalaisilta. [13] 2010: 5,8 prosenttia; 2012: 4,8 prosenttia. [14] Hylkäämisaste vaihteli Venäjän federaation 1 prosentista
Guinean 44 prosenttiin. [15] http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/what-is-new/public-consultation/2013/consulting_0025_en.htm [16] Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2004/38/EY,
annettu 29 päivänä huhtikuuta 2004, Euroopan unionin kansalaisten ja
heidän perheenjäsentensä oikeudesta liikkua ja oleskella vapaasti
jäsenvaltioiden alueella, asetuksen (ETY) N:o 1612/68 muuttamisesta ja
direktiivien 64/221/ETY, 68/360/ETY, 72/194/ETY, 73/148/ETY, 75/34/ETY,
75/35/ETY, 90/364/ETY, 90/365/ETY ja 93/96/ETY kumoamisesta (EUVL L 158,
30.4.2004, s. 27). [17] KOM(2011) 750. [18] EUVL L 158, 30.4.2004, s. 77.