KOMISSION TIEDONANTO EUROOPAN PARLAMENTILLE, NEUVOSTOLLE, EUROOPAN TALOUS- JA SOSIAALIKOMITEALLE JA ALUEIDEN KOMITEALLE

Ihmiskaupan hävittämiseen tähtäävä EU:n strategia vuosiksi 2012–2016

1.           NYKYTILANNE

Ihmiskauppa on orjakaupan nykymuoto. Uhrien rekrytointiin, kuljetukseen ja piilotteluun liittyy usein voimakeinoja, pakottamista tai petosta riisto-olosuhteissa, mukaan lukien seksuaalinen hyväksikäyttö, pakkotyö tai -palvelu, kerjääminen, rikollinen toiminta tai elinten luovutus.[1] Se on törkeä vapauden ja ihmisarvon loukkaus ja vakava rikollisuuden muoto, ja sen vaikutukset ovat usein sellaisia, etteivät yksittäiset maat pysty omin voimin torjumaan niitä tehokkaasti.

Ihmiskaupalla on monia ilmenemismuotoja, jotka mukautuvat muuttuviin sosioekonomisiin olosuhteisiin. Sen uhreja ovat haavoittuvassa asemassa olevat naiset ja miehet, tytöt ja pojat. Kansainvälisen työjärjestön (ILO) kesäkuussa 2012 julkaisemien, vuodet 2002–2011 kattavien arvioiden mukaan pakkotyön (seksuaalinen hyväksikäyttö mukaan lukien) uhrien määrä oli maailmanlaajuisesti 20,9 miljoonaa[2] ja ihmiskaupan lapsiuhrien määrä 5,5 miljoonaa. Arviota pidetään kuitenkin varovaisena.

Ihmiskauppa on tuottoisa rikollisuuden muoto, jonka harjoittajat keräävät vuosittain kymmenien miljardien eurojen voitot[3].

YK:n huume- ja rikosjärjestön (UNODC) vuonna 2010 julkaiseman raportin mukaan 79 prosenttia koko maailman ihmiskaupan uhreista joutui seksuaalisen hyväksikäytön kohteiksi, 18 prosenttia työvoiman hyväksikäytön kohteeksi ja 3 prosenttia muiden hyväksikäyttömuotojen kohteeksi. Heistä 66 prosenttia oli naisia, 13 prosenttia tyttöjä, 12 prosenttia miehiä ja 9 prosenttia poikia.[4]

Komission syyskuussa 2011 kokoamia tietoja[5] ihmiskaupan uhreista, poliisin tutkimuksista, syytetoimista ja tuomioista analysoidaan parhaillaan sukupuolen, iän, hyväksikäytön muodon ja kansalaisuuden perusteella. Analyysin alustavat tulokset ovat johdonmukaisia UNODC:n raportin kanssa. Julkitulleista ihmiskaupan uhreista kolme neljäsosaa joutui seksuaalisen hyväksikäytön kohteeksi (määrä nousi vuosina 2008–2010 70 prosentista 76 prosenttiin) ja loput pakotettiin tekemään muuta työtä (määrä laski vuosina 2008–2010 24 prosentista 14 prosenttiin), kerjäämään (3 %) tai kotiorjiksi (1 %). EU:n jäsenvaltioista 21 pystyi antamaan sukupuolen mukaan eriteltyjä tietoja, joiden perusteella ihmiskaupan pääasiallisia uhreja kyseisinä kolmena vuotena olivat naiset ja tytöt: naisten osuus oli 79 prosenttia (joista 12 prosenttia tyttöjä) ja miesten osuus 21 prosenttia (joista 3 prosenttia poikia). Useimmat jäsenvaltiot ilmoittivat, että valtaosa uhreista on lähtöisin muista EU-maista, lähinnä Romaniasta, Bulgariasta, Puolasta ja Unkarista. EU:n ulkopuolisista maista eniten uhreja oli Nigeriasta, Vietnamista, Ukrainasta, Venäjältä ja Kiinasta.

Ihmiskauppa on monitahoinen kansainvälinen ilmiö, jonka taustatekijöitä ovat köyhyys, demokratian juurtumattomuus, sukupuolten epätasa-arvo ja naisiin kohdistuva väkivalta, konfliktit ja niiden jälkitilanteet, yhteiskuntaan kuulumattomuus, puutteelliset työllistymis-, koulunkäynti- ja muut mahdollisuudet, lapsityövoiman käyttö ja syrjintä.

EU:n toiminta ihmiskaupan alalla

Ihmiskauppa on nimenomaisesti kielletty Euroopan unionin perusoikeuskirjan 5 artiklalla.

EU:n poliittinen sitoutuminen ihmiskauppaongelman ratkaisemiseen käy ilmi monista aloitteista, toimenpiteistä ja rahoitusohjelmista, joita on toteutettu sekä EU:ssa että kolmansissa maissa jo 1990-luvulta alkaen.[6]

Merkittävä edistysaskel on äskettäin annettu direktiivi 2011/36/EU ihmiskaupan ehkäisemisestä ja torjumisesta sekä ihmiskaupan uhrien suojelemisesta[7]. Direktiivillä otetaan käyttöön kokonaisvaltainen, yhtenäinen ja sukupuolispesifi lähestymistapa, jonka keskiössä on uhrien ihmisoikeudet. Sillä odotetaan olevan huomattavia vaikutuksia sen jälkeen, kun jäsenvaltiot ovat 6. huhtikuuta 2013 mennessä saattaneet sen täysin osaksi kansallista lainsäädäntöään. Direktiivissä keskitytään lainvalvonnan lisäksi torjumaan rikollisuutta ja varmistamaan, että ihmiskaupan uhreille annetaan mahdollisuus toipua ja löytää uudelleen paikkansa yhteiskunnassa.

Toistaiseksi ihmiskauppaa pyritään ratkomaan EU:n eri politiikanalojen välineillä[8]. Ihmiskauppadirektiiviä täydennetään EU:n säädöksillä, joita on annettu ihmiskaupan uhrien oikeudesta oleskella EU:ssa, lasten seksuaalisesta riistosta ja seuraamuksista työnantajille, jotka tietoisesti ottavat laittomasti maassa oleskelevia kolmannen maan kansalaisia töihin. Ihmiskauppaan puututaan myös EU:n sisäisen turvallisuuden strategian toteuttamissuunnitelmalla[9].

EU:n maahanmuuttopolitiikan yleisissä puitteissa eli maahanmuuttoa ja liikkuvuutta koskevassa kokonaisvaltaisessa lähestymistavassa[10] korostetaan sitä, miten tärkeää on tehdä yhteistyötä kolmansien lähtö-, kauttakulku- ja kohdemaiden kanssa. Yksi sen neljästä pilarista on laittoman maahanmuuton ja ihmiskaupan ehkäiseminen ja vähentäminen. Lähestymistapaa noudatetaan myös vuodelta 2009 peräisin olevassa toiminta-asiakirjassa EU:n ulkoisen ulottuvuuden lujittamisesta ihmiskaupan vastaisen toiminnan alalla[11].

Ihmiskauppaan puututaan myös lukuisin ulkosuhdevälinein, joita ovat muun muassa ehdokasmaita ja mahdollisia ehdokasmaita koskevat vuotuiset edistymiskertomukset, viisumipakon poistamisesta kolmansien maiden kanssa käytävää viisumivuoropuhelua koskevat etenemis- ja toimintasuunnitelmat, maakohtaiset strategia-asiakirjat, maa- ja alueohjelmat sekä Euroopan naapuruuspolitiikan puitteissa laadittavat ohjelmat. Sitä käsitellään myös kahdenvälisissä toimintasuunnitelmissa ja poliittisessa vuoropuhelussa[12] kolmansien maiden kanssa.

Lainsäädännöllisiä ja poliittisia toimenpiteitä on niin runsaasti, että niiden puitteissa toteutettavien aloitteiden vaarana on päällekkäisyys. Tämän strategian tavoitteena onkin luoda yhtenäinen kehys olemassa ja suunnitteilla oleville aloitteille, määritellä painopisteet, paikata aukkoja ja näin ollen täydentää hiljattain annettua direktiiviä. Komissio on jo nimittänyt EU:n ihmiskaupan torjunnan koordinaattorin, joka aloitti työnsä[13] maaliskuussa 2011. Koordinaattorin tehtävänä on valvoa strategian täytäntöönpanoa. Komissio on myös perustanut ihmiskauppaa käsittelevät verkkosivut[14], joita päivitetään säännöllisesti. Sivuston tarkoituksena on toimia keskitettynä palvelupisteenä alan ammattilaisille ja suurelle yleisölle.

Kansainvälinen toiminta

Kansainvälisellä tasolla ihmiskauppaan on jo kiinnitetty paljon huomiota. Alan tärkeimmät asiakirjat ovat YK:n yleissopimukseen tehty ihmiskauppaa koskeva Palermon lisäpöytäkirja ja Euroopan neuvoston yleissopimus ihmiskaupan vastaisesta toiminnasta[15]. Kaikki jäsenvaltiot eivät ole ratifioineet molempia asiakirjoja, mutta niiden pitäisi. Komissio kehottaa jäsenvaltioita ratifioimaan kaikki sellaiset kansainväliset asiakirjat, sopimukset ja oikeudelliset velvoitteet[16], joiden avulla ihmiskaupan vastaisesta toiminnasta saadaan tuloksellisempaa, koordinoidumpaa ja yhdenmukaisempaa.

2.           ENSISIJAISET TAVOITTEET

Tällä strategialla Euroopan komissio haluaa keskittyä konkreettisiin toimenpiteisiin, jotka tukevat direktiivin 2011/36/EU saattamista osaksi jäsenvaltioiden kansallista lainsäädäntöä ja täytäntöönpanoa, tuovat lisäarvoa ja täydentävät hallitusten, kansainvälisten järjestöjen ja kansalaisyhteiskunnan EU:ssa ja kolmansissa maissa tekemää työtä.

Pääasiallinen vastuu ihmiskauppaan puuttumisesta on jäsenvaltioilla. Tämän tiedonannon tarkoituksena on osoittaa, miten Euroopan komissio aikoo tukea jäsenvaltioita tässä tehtävässä. Asiassa Rantsev v. Kypros ja Venäjä annettu tuomio[17] toimii tärkeänä ihmisoikeuksien mittapuuna ja asettaa jäsenvaltioille selkeän velvoitteen toteuttaa toimia ihmiskaupan eri osa-alueiden käsittelemiseksi. Tällaisia osa-alueita ovat rekrytointi, tutkinta, syytetoimet, ihmisoikeuksien suojelu ja uhrien auttaminen. Jos viranomaiset ovat tietoisia tapauksesta, jossa on kyse ihmiskaupasta tai jossa henkilö on vaarassa joutua ihmiskaupan uhriksi, niillä on velvollisuus ryhtyä tarvittaviin toimiin.

Tämän strategian toimenpiteet ovat tulosta jo käytössä olevien toimenpiteiden ja politiikkojen yksityiskohtaisesta tarkastelusta, asiantuntijaryhmän[18] työstä sekä hallitusten, kansalaisjärjestöjen, työmarkkinaosapuolten, tutkijoiden, kansainvälisten järjestöjen, kansallisten raportoijien tai vastaavien mekanismien ja muiden sidosryhmien laaja-alaisesta kuulemisesta. Strategiassa esitellään myös ihmiskaupan uhrien näkemyksiä.

Strategiassa määritellään viisi ensisijaista tavoitetta, joihin EU:n olisi panostettava ihmiskaupan alalla. Lisäksi siinä esitellään joitakin toimia, joita Euroopan komissio ehdottaa toteutettavan seuraavien viiden vuoden aikana yhdessä muiden toimijoiden, kuten jäsenvaltioiden, Euroopan ulkosuhdehallinnon (EEAS), EU:n muiden toimielinten, EU:n virastojen, kansainvälisten järjestöjen, kolmansien maiden, kansalaisyhteiskunnan ja yksityisen sektorin, kanssa. Viisi ensisijaista tavoitetta ovat

A.        ihmiskaupan uhrien tunnistaminen, suojeleminen ja auttaminen

B.        ihmiskaupan ehkäisytoimien tehostaminen

C.        syytteen nostaminen ihmiskauppiaita vastaan aiempaa herkemmin

D.        tärkeimpien toimijoiden välisen koordinoinnin ja yhteistyön tehostaminen sekä politiikan johdonmukaisuuden lisääminen

E.         tietämyksen lisääminen ihmiskaupan kaikkiin muotoihin liittyvistä uusista huolenaiheista ja tehokas reagointi niihin

Ihmiskaupan monialainen ja johdonmukainen torjuntapolitiikka edellyttää, että sen tekemiseen osallistuu entistä monipuolisempi joukko toimijoita: poliiseja, rajavartijoita, maahanmuutto- ja turvapaikka-asioiden parissa työskenteleviä virkamiehiä, syyttäjäviranomaisia, asianajajia, tuomareita ja muuta tuomioistuinten henkilöstöä, asunto-, työ-, terveys-, sosiaali- ja turvallisuustarkastajia, kansalaisjärjestöjä, sosiaali- ja nuorisotyöntekijöitä, kuluttajajärjestöjä, ammattiliittoja, työnantajajärjestöjä, työvoiman vuokrausyrityksiä, rekrytointitoimistoja ja konsulaattien ja lähetystöjen henkilöstöä sekä vaikeammin tavoitettavia tahoja, kuten holhoojia, laillisia edustajia sekä lapsille ja uhreille tarkoitettujen tukipalvelujen tarjoajia. Mukaan voitaisiin ottaa myös vapaaehtoistyöntekijöitä ja konfliktitilanteissa työskenteleviä ihmisiä.

2.1.        ENSISIJAINEN TAVOITE A: Ihmiskaupan uhrien tunnistaminen, suojeleminen ja auttaminen

Uhrien tunnistaminen on vaikeaa. Kuitenkin monilla eri sektoreilla työskentelevät ihmiset saattavat joutua tekemisiin uhrien kanssa. On erittäin tärkeää tunnistaa mahdolliset uhrit, jotta kuka tahansa heidän kanssaan tekemissä oleva henkilö voisi vastata uhrien viiteen perustarpeeseen, jotka ovat kunnioitus ja tunnustus, apu, suojelu, oikeussuoja ja korvaus kärsimyksistä. Näin myös parannetaan poliisi- ja syyttäjäviranomaisten mahdollisuuksia tutkia ihmiskauppaa ja rangaista siihen syyllistyneitä. Samanaikaisesti on luotava menettelyt ihmiskaupan uhrien suojelemiseksi, auttamiseksi ja yhteiskuntaan sopeuttamiseksi. Vuoden 2011 direktiivin mukaisesti apua olisi annettava uhrin yksilöllisten tarpeiden perusteella ja sen olisi katettava ainakin seuraavat: asianmukainen ja turvallinen majoitus, aineellinen apu, sairaanhoito, psykologin apu, neuvonta ja tiedotus sekä käännös- ja tulkkauspalvelut.

(1) Toimi 1: Kansallisten ja kansainvälisten ohjausjärjestelmien luominen

Kaikissa jäsenvaltiossa olisi luotava virallinen ja toimiva ohjausjärjestelmä. Siinä olisi kuvattava menettelyt, joiden avulla uhrien tunnistaminen, asian ajaminen, suojeleminen ja auttaminen voidaan hoitaa paremmin. Kaikkien toimivaltaisten viranomaisten ja kansalaisyhteiskunnan olisi kuuluttava järjestelmän piiriin. Uhrien tunnistamiseksi olisi laadittava kriteerit, ja kaikkien asianosaisten olisi sovellettava niitä. Jäsenvaltiot ovat järjestäytynyttä ja vakavaa kansainvälistä rikollisuutta koskevan EU:n toimintapoliittisen syklin[19] puitteissa jo sitoutuneet luomaan tällaiset järjestelmät vuoden 2012 loppuun mennessä.

Ihmiskauppadirektiivin mukaisesti uhreille olisi tarjottava asianmukaista suojelua ja apua henkilökohtaisen riski- ja tarvearvioinnin perusteella. Arviointien laatimisen olisi oltava osa kansallisia ohjausjärjestelmiä. Sen jälkeen kun jäsenvaltiot ovat luoneet kansalliset järjestelmänsä, komissio laatii ohjeet siitä, miten niitä olisi kehitettävä vuoteen 2015 mennessä. Järjestelmien puitteissa olisi käsiteltävä myös korvausten ja turvallisen paluun kaltaisia kysymyksiä. Järjestelmän kaikkien toimijoiden tehtävät ja vastuut olisi määriteltävä selvästi.

Nykyisellään tilanne on se, että uhrien liikkuessa rajojen yli ongelmat ratkaistaan yleensä kahdenvälisesti ja tapauskohtaisesti, mikä on usein aikaa vievää ja tehotonta. Uhrikeskeisen lähestymistavan mukaisesti komissio laatii vuoteen 2015 mennessä mallin EU-tason ohjausjärjestelmästä, joka kytketään kansallisiin ohjausjärjestelmiin uhrien tunnistamiseksi, asian ajamiseksi, suojelemiseksi ja auttamiseksi paremmin.

(2) Toimi 2: Uhrien tunnistaminen

Komissio rahoittaa parhaillaan hanketta, jossa laaditaan vuoden 2014 aikana ohjeet ihmiskaupan uhrien tunnistamisen tueksi. Hankkeessa huomioidaan Euroopan komission ja ILOn vuonna 2009 listaamat ihmiskaupan indikaattorit. Ohjeiden avulla lähestymistapaa saadaan yhdenmukaistettua ja tunnistaminen helpottuu. Niiden avulla myös alan toimijoiden pitäisi olla helpompi tunnistaa uhrit, etenkin seksuaalisen ja työvoiman hyväksikäytön kohteeksi ja elinten luovuttajiksi joutuneet uhrit sekä lapsiuhrit.

Kuten komissio mainitsee tiedonannossaan Toimintasuunnitelma Tukholman ohjelman toteuttamiseksi, se laatii vuonna 2012 konsuliviranomaisille ja rajavartijoille erityisohjeet ihmiskaupan uhrien tunnistamiseksi.

(3) Toimi 3: Ihmiskaupan lapsiuhrien suojeleminen

Lapset ovat erityisen alttiita joutumaan uhriksi ja uudelleen kaupatuksi. Kansainvälisen siirtolaisuusjärjestön (IOM) vuonna 2010 tekemässä selvityksessä tarkastelun kohteeksi otetuista 79 tapauksesta, joissa oli kyse uudelleen kauppaamisesta, 84 prosentissa uhrina oli lapsi tai alle 25-vuotias nuori. Lisäksi 18 prosentissa näistä tapauksista alaikäinen uhri joutui täysi-ikäiseksi tultuaan uudelleen ihmiskaupan uhriksi. Tämä osoittaa, että alaikäiset uhrit ovat vaarassa joutua uudelleen ihmiskaupan uhreiksi aikuisiällä.[20]

EU:n lainsäädännössä[21] säädetään lapsiuhrien suojelusta, tukemisesta ja auttamisesta. Kokonaisvaltaiset suojelujärjestelmät, joissa huomioidaan lapset ja varmistetaan eri viranomaisten ja eri alojen välinen koordinointi, ovat avainasemassa, kun pyritään huolehtimaan erityyppisten lapsiryhmien, myös ihmiskaupan uhriksi joutuneiden, tarpeista. Jotta lapsia voitaisiin suojella paremmin, komissio aikoo rahoittaa vuonna 2014 hankkeen, jossa laaditaan lastensuojelujärjestelmiä koskevat suuntaviivat.

Jäsenvaltioiden pitäisi vahvistaa lastensuojelujärjestelmiä ihmiskauppatapauksia silmällä pitäen ja varmistaa lasten turvallinen ja pysyvä paluu alkuperämaahan, oli se sitten EU:ssa tai sen ulkopuolella, jos paluuta pidetään lapsen edun kannalta parhaana ratkaisuna. Lisäksi olisi estettävä lasten joutuminen uudelleen ihmiskaupan uhriksi.

Tällä hetkellä jäsenvaltioilla ei ole yhtenäistä holhoojan ja/tai edustajan määritelmää.[22] Myös holhoojan/edustajan tehtävät, heille asetetut vaatimukset ja toimivaltuudet vaihtelevat jäsenvaltiosta toiseen.[23] Komissio aikoo laatia yhdessä Euroopan unionin perusoikeusviraston (FRA) kanssa vuonna 2014 parhaisiin toimintatapoihin perustuvan mallin ihmiskaupan lapsiuhrien holhoojan ja/tai edustajan roolista.

(4) Toimi 4: Uhrien oikeuksista tiedottaminen

Komission vuosien mittaan saama posti kertoo ongelmista, joita yksityishenkilöillä on heidän ottaessaan yhteyttä toimivaltaisiin viranomaisiin tai järjestöihin saadakseen selkeitä tietoja heille kuuluvista oikeuksista, jotka koskevat avun, sairaanhoidon ja oleskeluluvan saantia, työsuhdetta, oikeussuojaa ja asianajajan palveluja, sekä korvauksenhakumahdollisuuksista.

Jotta uhrit saisivat tietoa oikeuksistaan ja heitä voitaisiin auttaa käyttämään niitä tehokkaasti, komissio aikoo antaa vuonna 2013 selkeitä ja helppokäyttöisiä tietoja eri oikeuksista (työntekijän/uhrin/maahanmuuttajan oikeudet sekä sosiaaliset oikeudet), joita ihmiskaupan uhreilla on EU:n lainsäädännön nojalla.[24] Jatkotoimena komissio auttaa jäsenvaltioita tiedon jakamisessa kansallisesti vuonna 2014.

2.2.        ENSISIJAINEN TAVOITE B: Ihmiskaupan ehkäisytoimien tehostaminen

Ihmiskauppaa on ehkäistävä johdonmukaisella tavalla, joka kattaa syytetoimet ja suojelun ja puuttuu kaikkiin ihmiskaupan osa-alueisiin. Ehkäisytoimia on tehostettava niiden perimmäisten syiden osalta, jotka altistavat ihmisiä ihmiskaupalle. Näihin syihin puuttumisen olisi oltava olennainen osa ihmiskaupan ehkäisyä niin EU:ssa kuin sen ulkopuolissa maissa.

(1) Toimi 1: Kysynnän ymmärtäminen ja vähentäminen

Kokemusten vaihto parhaista toimintatavoista voi auttaa vähentämään ihmiskaupan kaikkien muotojen, myös seksuaalisen hyväksikäytön, kysyntää. Vaihdon pitäisi perustua työhön, jota tehdään kuluttajille ja palvelujen käyttäjille kohdistettujen tiedotuskampanjoiden, yritysten yhteiskuntavastuun, käytännesääntöjen[25], yritysten oikeuksien ja ihmisoikeuksien puitteissa, sekä aloitteisiin, joilla ihmiskauppa pyritään poistamaan yritysten toimitusketjuista.

Jotta kysynnän vähentämisen merkitys ymmärrettäisiin paremmin, komissio aikoo vuonna 2013 rahoittaa seitsemännestä puiteohjelmasta tutkimusta siitä, miten ihmiskaupan uhrien tarjoamien palvelujen ja valmistamien tuotteiden kysyntää voidaan vähentää. Tutkimus kattaa myös seksuaalisen hyväksikäytön kohteeksi joutuneet ja muut uhrien erityisryhmät, kuten lapset. Tutkimuksesta komissio saa aineistoa kertomukseen, jonka se laatii vuonna 2016 lainsäädännöllisistä toimenpiteitä, joita eräät jäsenvaltiot ovat toteuttaneet ihmiskaupan uhrien tarjoamien palvelujen käytön kriminalisoimiseksi.[26]

(2) Toimi 2: Tuki yksityissektorifoorumin perustamiselle

Yhteistyö yksityissektorin kanssa on sekin keskeisellä sijalla pyrittäessä vähentämään ihmiskaupan kysyntää ja kehittämään sellaisia toimitusketjuja, joihin ei liity ihmiskauppaa.

Vuonna 2014 on tarkoitus perustaa ihmiskaupan vastainen eurooppalaisten yritysten yhteenliittymä. Sen tavoitteena on parantaa yhteistyötä yritysten ja muiden sidosryhmien kanssa, vastata uusiin haasteisiin ja keskustella torjuntatoimista varsinkin ihmiskaupalle erityisen alttiilla aloilla. Vuonna 2016 komissio aikoo tehdä liittouman kanssa yhteistyötä mallien ja ohjeiden laatimiseksi siihen, miten ihmiskaupan uhrien tarjoamien palvelujen kysyntää voidaan vähentää varsinkin ihmiskaupalle erityisen alttiilla aloilla, muun muassa seksialalla, maataloudessa, rakennusalalla ja matkailussa.

(3) Toimi 3: EU-tason valistus ja ennaltaehkäisyohjelmat

Monia ihmiskaupan ehkäisyohjelmia, erityisesti valistuskampanjoita, on toteutettu paikallisesti, kansallisesti, kansainvälisesti ja kolmansissa maissa. Sen sijaan tällaisten ehkäisyohjelmien vaikutuksia on arvioitu järjestelmällisesti vain vähän. Selvittämättä on, miten ohjelmien tavoitteet, joita ovat esimerkiksi ihmiskaupan todennäköisyyttä vähentävät käytös- ja asennemuutokset, ovat toteutuneet. Myöskään aloitteiden lisäarvoa, yhtenäisyyttä ja (mahdollista) johdonmukaisuutta eikä niiden välisiä kytköksiä tunneta hyvin.

Komissio aikoo vuonna 2013 analysoida sisäasioiden rahoitusohjelman puitteissa eri toimijoiden toteuttamia ihmiskaupan ehkäisyaloitteita. Analyysin perusteella komissio laatii EU-tason ohjeet jäsenvaltioiden kanssa toteutettavia ehkäisytoimenpiteitä ja sukupuolisensitiivisiä tiedotuskampanjoita varten. Vuonna 2015 toiminta on tarkoitus kytkeä toteutusvaiheessa oleviin valistuskampanjoihin[27] käytössä olevien ennaltaehkäisytoimien analyysin pohjalta.

Komissio käynnistää vuonna 2014 EU:n laajuisia valistustoimia, joiden kohderyhmänä ovat erityisen haavoittuvassa asemassa olevat ryhmät, kuten riskiryhmässä olevat naiset ja lapset, kotitaloustyöntekijät, romaniyhteisöt ja dokumentoimattomat työntekijät. Toimia toteutetaan myös suurten urheilutapahtumien kaltaisten tilaisuuksien yhteydessä, ja ne rahoitetaan sisäasioiden rahoitusohjelman varoilla. Tietoisuutta on tarkoitus lisätä hyödyntämällä internetiä ja sosiaalisia verkkoja tehokkaasti ja kohdennetusti.

2.3.        ENSISIJAINEN TAVOITE C: Syytteen nostaminen ihmiskauppiaita vastaan aiempaa herkemmin

Ihmiskauppa ei ole vain yksittäisten jäsenvaltioiden ongelma. Useimmat ihmiskauppiaat harjoittavat toimintaansa vakiintuneissa verkostoissa, joiden avulla ne voivat siirtää uhreja maasta toiseen tai maan sisällä paikasta toiseen. Itse asiassa sisäinen ihmiskauppa, jonka uhreista monet ovat kotimaassaan tai toisessa jäsenvaltiossa kaupattavia EU:n kansalaisia, on lisääntymässä. Vaikka ihmiskauppatapausten tutkinta ja niistä syytteeseenpano on viime aikoina saanut enemmän julkisuutta, syytteeseen johtaneiden tapausten kokonaismäärä EU:ssa on edelleen alhainen. Vertailukelpoiset tiedot osoittavat, että ihmiskaupasta annettujen tuomioiden määrä laski 1 534:stä vuonna 2008 1445:een vuonna 2009 ja edelleen 1144:ään vuonna 2010.

(1) Toimi 1: Kansallisten monialaisten lainvalvontayksikköjen perustaminen

Jäsenvaltiot ovat järjestäytynyttä ja vakavaa kansainvälistä rikollisuutta koskevan EU:n toimintapoliittisen syklin puitteissa ymmärtäneet, että strategisten tavoitteiden ja operatiivisten toimien on tärkeää olla innovatiivista, monialaisia ja ennakoivia, jotta ihmiskauppatapausten tutkintaa ja syytetoimia voitaisiin tehostaa.

Jäsenvaltioiden pitäisi perustaa kansallisia monialaisia lainvalvontayksikköjä, jotta voitaisiin parantaa ihmiskaupan tutkintaa ja kauppiaiden syytteeseen asettamista, lisätä rajat ylittävää yhteistyötä ja keskittää ihmiskaupasta kertynyt tietämys. Yksikköjen pitäisi toimia EU:n erillisvirastojen, erityisesti Europolin[28], yhteyspisteenä, ja toimittaa keräämänsä tiedot Europolin kansallisille yksiköille Europolille edelleen toimitettaviksi. Yksikköjen toiminnan olisi katettava kaikki ihmiskaupan muodot, ja niiden olisi kehitettävä ihmiskaupan tunnistamista sekä sitä koskevien tietojen keräämistä ja analysointia. On luotava menettelyt tiedonvaihdon sääntelemiseksi paikallisten, alueellisten ja kansallisten lainvalvontayksikköjen välillä. Yksikköjen olisi käsiteltävä myös ihmiskaupan muuttuvia muotoja, kuten uhrien rekrytointia ja heidän palvelujensa mainostamista internetissä.

(2) Toimi 2: Proaktiivisesta talousrikostutkinnasta huolehtiminen

Taloudellisen yhteistyön ja kehityksen järjestön (OECD) rahanpesun vastaisen toimintaryhmän (FATF) suositusten[29] mukaisesti jäsenvaltioiden pitäisi tehdä proaktiivista talousrikostutkintaa ihmiskauppatapauksissa vuonna 2013, toimittaa tietoja Europolin analyysitietokantaan ja lisätä yhteistyötä EU:n erillisvirastojen, kuten Eurojustin ja Euroopan poliisiakatemian (CEPOL), kanssa.

Europol analysoi vuoteen 2015 mennessä jäsenvaltioilta saamansa tiedot ihmiskauppaan liittyvästä talousrikostutkinnasta. Analyysin avulla pitäisi voida määritellä parhaat toimintatavat ja mallit talousrikosten poliisitutkintaa varten. Talousrikostutkinta on tunnustettu keinoksi kerätä todisteita. Syytteen nostamiseksi ihmiskauppiaita varten tarvitaan todisteita, ja monissa tutkimuksissa todisteet muodostuvat edelleen pääasiassa uhrien lausunnoista. Rahan liikkeistä kerätyt todisteet voisivat osoittautua tarvittavaksi lisänäytöksi varsinkin riskialttiilla aloilla[30], mikä keventäisi uhrien todistustaakkaa tuomioistuinkäsittelyssä. Talousrikostutkinta voi olla hyödyllistä myös sikäli, että se tukee riskinarviointia, lisää tietoa ihmiskauppaan liittyviin rikoksiin syyllistyvien toimintatavoista ja auttaa tarkentamaan menetelmiä, joilla rikokset pyritään paljastamaan.

(3) Toimi 3: Rajat ylittävän poliisiyhteistyön ja oikeudellisen yhteistyön lisääminen

Komissio ymmärtää, että on tärkeää lisätä oikeudellista yhteistyötä ihmiskaupan alalla. Sen vuoksi se kannustaa kansallisia viranomaisia ja EU:n erillisvirastoja perustamaan tarpeen mukaan yhteisiä tutkintaryhmiä ja ottamaan Europolin ja Eurojustin mukaan kaikkien rajat ylittävien ihmiskauppatapausten tutkintaan. Jäsenvaltioiden olisi hyödynnettävä täysimääräisesti EU:n erillisvirastojen tarjoamia palveluja ja jaettava tietoa voidakseen nostaa rajat ylittävien tutkimusten määrää ja laatua lainvalvonnan tasolla ja tuomioistuimissa. Toimeksiantonsa mukaisesti EU:n erillisvirastojen olisi aktiivisesti jaettava tietoja keskenään ja jäsenvaltioiden kanssa. Jäsenvaltioiden olisi tehtävä yhteistyötä myös Eurojustin kanssa sen tulevan ihmiskaupan vastaisen toimintasuunnitelman täytäntöön panemiseksi.

(4) Toimi 4: Yhteistyön ulottaminen EU:n ulkopuolelle

EU rahoittaa vakautusvälineestä vuonna 2012 pilottihankkeen, jolla vahvistetaan ihmiskaupan alan alueellista yhteistyötä idästä EU:hun suuntautuvilla reiteillä.

Järjestäytyneen rikollisuuden ja ihmiskaupan vastaisilla uusilla aloitteilla edistetään myös EU:n turvallisuuspolitiikkojen sisäisten ja ulkoisten näkökohtien välistä johdonmukaisuutta. Lisäksi niillä lisätään tietoa ihmiskauppaa ja muuta rikollista toimintaa harjoittavien rikollisverkostojen välisistä yhteyksistä. Aloitteilla olisi pyrittävä parantamaan tietojen kansallisia ja kansainvälisiä keruu-, analysointi- ja vaihtojärjestelmiä, edistämään ja tukemaan tietojen jakamista ja alueellista koordinointia ihmiskaupan alalla, tehostamaan kansallista ja kansainvälistä lainvalvontayhteistyötä sekä kehittämään syyttäjäviranomaisten, konsulaattien ja valtiosta riippumattomien järjestöjen henkilöresursseja.

2.4.        ENSISIJAINEN TAVOITE D: Tärkeimpien toimijoiden välisen koordinoinnin ja yhteistyön tehostaminen sekä politiikan johdonmukaisuuden lisääminen

Tärkeimpien ihmiskaupan parissa työskentelevien toimijoiden välistä koordinointia ja yhteistyötä on parannettava monialaista lähestymistapaa soveltaen. Myös johdonmukaisuus on erittäin tärkeää pyrittäessä varmistamaan, että ihmiskaupan torjunta otetaan osaksi muita ihmiskauppaa sivuavia politiikkoja.

Eri toimijoiden välinen yhteistyö voidaan parhaiten järjestää sellaisten muodollisten mekanismien ja menettelyjen avulla, joihin sitoudutaan selvästi ja jotka selventävät asianosaisten rooleja ja tehtäviä. Oikeus- ja sisäasioiden alalla toimivat EU:n erillisvirastot allekirjoittivat yhteisen julkilausuman 18. lokakuuta 2011, jolloin vietettiin viidettä ihmiskaupan vastaista EU:n teemapäivää. Julkilausuman tavoitteena on tehostaa ihmiskaupan ehkäisemistä ja tutkintaa, ihmiskauppiaiden syytteeseen asettamista ja uhrien suojelua perusoikeuksia kunnioittaen ja uhrien sukupuolen huomioon ottaen[31]. Komissio koordinoi ja seuraa julkilausuman täytäntöönpanoa.

(1) Toimi 1: Kansallisista raportoijista tai vastaavista mekanismeista koostuvan EU-verkoston vahvistaminen

Vuonna 2009 perustettiin kansallisista raportoijista tai vastaavista mekanismeista muodostuva epävirallinen EU-verkosto, jonka jäsenet kokoontuvat puolivuosittain. Ihmiskaupan ehkäisemisestä ja torjumisesta annetun direktiivin 19 artiklan mukaisesti kaikkien jäsenvaltioiden on nimettävä kansalliset raportoijat tai luotava vastaavat mekanismit ihmiskaupan suuntauksien arviointia, torjuntatoimien tulosten punnintaa ja tietojen keruuta varten. Vuonna 2013 komissio aikoo lujittaa EU:n laajuista koordinointimekanismia tukeakseen työtä, jota kansalliset raportoijat tekevät jäsenvaltioiden EU-velvoitteiden ja kansainvälisten velvoitteiden täytäntöönpanon seuraamiseksi, tietojen keräämiseksi, ihmiskaupan suuntausten analysoimiseksi ja tutkimiseksi kansallisella tasolla sekä ihmiskaupan ehkäisy- ja torjuntatoimissa ja uhrien suojelussa saavutetun edistymisen arvioimiseksi tavalla, joka sitouttaa kansalaisyhteiskunnan kyseisiin toimiin.

(2) Toimi 2: EU:n ulkopoliittisen toiminnan koordinointi

EU:n ulkoisen ulottuvuuden lujittamisesta ihmiskaupan vastaisen toiminnan alalla laadittu toiminta-asiakirja sekä maahanmuuttoa ja liikkuvuutta koskeva kokonaisvaltainen lähestymistapa edistävät EU:n ulkopoliittisen toiminnan koordinointia. Ne myös muodostavat johdonmukaisen, EU:n sopimuksiin, strategisiin kumppanuuksiin ja poliittiseen vuoropuheluun perustuvan lähestymistavan. Tulevia kumppanuuksia varten olisi laadittava luettelo ensisijaisista kolmansista maista ja alueista. Niissä sijaitseviin EU:n edustustoihin voitaisiin luoda ihmiskauppaa koskevia yhteistyömekanismeja vuonna 2013. Niiden avulla vahvistettaisiin yhteistyötä, luotaisiin kumppanuuksia, parannettaisiin koordinointia ja lisättäisiin johdonmukaisuutta.

Komissio pyrkii myös lujittamaan ja virallistamaan kumppanuuksia ihmiskaupan alalla toimivien kansainvälisten järjestöjen[32] kanssa tiedonvaihdon parantamiseksi ja yhteistyön varmistamiseksi erityisesti politiikan suunnittelun, priorisoinnin, tiedonkeruun, tutkimuksen, seurannan ja arvioinnin aloilla.

Koska ihmiskauppa on EU:n perusoikeuskirjassa mainittu vakava ihmisoikeusloukkaus, se huomioidaan jatkossakin EU:n kolmansien maiden kanssa tekemissä sopimuksissa, myös vapaakauppasopimuksissa, sisällyttämällä niihin ihmisoikeuslausekkeita, jotka luovat perustan ihmisoikeuksia koskevalle yhteistyölle ja ihmisoikeuksien edistämiselle.[33]

Komissio jatkaa hankkeiden rahoittamista kehitysyhteistyön ja muiden ulkosuhdealojen rahoitusohjelmista ihmiskaupan kaikilla osa-alueilla kolmansissa maissa ja kolmansilla alueilla, myös etelän maiden keskinäisessä ihmiskaupassa. Hankkeet kattavat ihmiskaupan ehkäisyn, uhrien suojelun ja kauppiaiden syytteeseen asettamisen.

(3) Toimi 3: Tuki kansalaisyhteiskuntafoorumin perustamiselle

EU perustaa vuonna 2013 foorumin sellaisia kansalaisjärjestöjä ja palveluntarjoajia varten, jotka suojelevat ja auttavat ihmiskaupan uhreja jäsenvaltioissa ja tietyissä kolmansissa maissa. Komissio haluaa varmistaa, että sisäasioiden rahoitusohjelmista on käytettävissä rahaa tarkoitukseen.

(4) Toimi 4: EU:n rahoittamien hankkeiden tarkastelu

Vuosien mittaan Euroopan komissio on rahoittanut lukuisia ihmiskaupan vastaisia hankkeita[34]. Ne on suunnattu eri sidosryhmille, ja niissä kysymystä on lähestytty eri näkökulmista. Komissio aikoo huolehtia siitä, että sen ihmiskaupan vastaisilla verkkosivuilla on tietoa kaikista EU:n rahoittamista hankkeista, jotka koskevat ihmiskaupan sisäisiä ja ulkoisia näkökohtia. Seuraavaksi komissio aikoo vuonna 2014 tarkastella näitä hankkeita kokonaisvaltaisesti niiden maantieteellisten alueiden, alojen, toimijoiden ja hanketyyppien samoin kuin tulosten ja suositusten selvittämiseksi. Taustalla on tarve politiikkojen johdonmukaistamiseen kaikilla aloilla, joilla on vaikutusta ihmiskaupan vastaisiin toimiin ja aloitteisiin. Tarkastelu vahvistaa tulevia hankkeita ja tarjoaa vankan pohjan johdonmukaisille, kustannuksiin nähden tehokkaille ja strategisille EU:n politiikka- ja rahoitusaloitteille.

(5) Toimi 5: Perusoikeuksien vahvistaminen ihmiskaupan vastaisessa politiikassa ja toiminnassa

Perusoikeuksien huomioiminen ihmiskaupan vastaisessa politiikassa ja lainsäädännössä on välttämätöntä, jotta alan toiminta olisi johdonmukaista. Perusoikeuskirjan tehokasta täytäntöönpanoa koskevassa EU:n strategiassa[35] komissiota vaaditaan varmistamaan jo varhaisessa vaiheessa ns. perusoikeuksien tarkistuslistan avulla, että sen lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttävät ja muut säädökset noudattavat joka suhteessa perusoikeuskirjassa vahvistettuja perusoikeuksia[36].

Myös EU:n perusoikeusvirasto, YK:n ihmisoikeusvaltuutettu ja Euroopan neuvosto ovat tehneet tärkeää työtä. Lisäksi on kehitetty kansalaisjärjestöjä varten väline ihmiskaupan vastaisen politiikan ja lainsäädännön arvioimiseen[37] ja toinen väline, jossa annetaan perusoikeuksia koskevaa ohjeistusta komission vaikutustenarviointeja varten.

EU:n perusoikeusvirasto alkaa vuonna 2014 kehittää ihmiskaupan alalla jo ja parhaillaan tekemänsä työn perusteella apuvälinettä (esim. käsikirja tai opas), jolla jäsenvaltioita avustetaan nimenomaan ihmiskaupan torjuntapolitiikkaan ja siihen liittyviin toimiin kytkeytyvissä perusoikeuskysymyksissä. Tavoitteena on vahvistaa myös olemassa olevia välineitä. Apuvälineessä huomioidaan asianomaiset rakenteet, prosessit ja tulokset samoin kuin sukupuolinäkökulma ja lapsen etu, ja sen keskipisteessä on uhrin oikeudet. Seuraavaksi komissio aikoo oikeusasioiden tulevien rahoitusohjelmien välityksellä tukea jäsenvaltioita tämän apuvälineen käytössä.

(6) Toimi 6: Koulutustarpeiden monialainen koordinointi

Yksi ihmiskauppadirektiivin keskeisimmistä kohdista on tarve järjestää koulutusta alalla työskenteleville. Samainen tarve käy ilmi myös valtaosasta vastauksia, jotka saatiin tästä strategiasta järjestetyissä kuulemisissa. Koulutusmekanismeista ja ihmiskauppaa koskevista kohdennetuista erityisohjelmista on tehtävä yhtenäisempiä ja johdonmukaisempia.[38] Henkilöitä, jotka joutuvat säännöllisesti tekemisiin ihmiskauppakysymysten kanssa, on koulutettava. Komissio aikoo vahvistaa koulutusta ja keskittyy siinä oikeuslaitokseen ja rajat ylittävään lainvalvontaan. Tämän se tekee kahden tiedonannon avulla, jotka sen on tarkoitus antaa vuoden 2012 loppupuolella. Niistä toinen käsittelee luottamusta oikeuden saatavuuteen EU:ssa ja toinen eurooppalaista koulutusohjelmaa. Komission tärkeimpänä tavoitteena on saattaa yhteen eri toimijoita politiikan johdonmukaisuuden lisäämiseksi. Tarpeen mukaan voidaan nimetä kohdealoja ja -toimijoita.

Siirtymätalousmaille ja kehitysmaille tarjottavien koulutuskehysten kehittämistä muun muassa Euroopan koulutussäätiön toimesta on tarkoitus selvittää. CEPOL, Frontex ja Euroopan turvapaikka-asioiden tukivirasto (EASO) jatkavat omien sidosryhmiensä koulutustarpeiden kartoittamista.[39] Komissio harkitsee yhteistyön tekemistä EU:n edustustojen kanssa tarjotakseen niille ja niiden kautta kolmansille maille koulutusta ihmiskauppakysymyksissä.

2.5.        ENSISIJAINEN Tavoite E: Tietämyksen lisääminen ihmiskaupan kaikkiin muotoihin liittyvistä uusista huolenaiheista ja tehokas reagointi niihin

Ihmiskaupan suuntaukset ja muodot samoin kuin ihmiskauppiaiden työskentelytavat ovat jatkuvassa muutostilassa niiden mukautuessa kysynnän ja tarjonnan kehitykseen. Usein hyväksikäytön muodot sulautuvat ja kytkeytyvät toisiinsa, minkä vuoksi on vaikea määrittää, minkä hyväksikäyttömuodon kohteeksi yksittäinen uhri on joutunut. Tämä tekee uhrien tunnistamisesta entistä vaikeampaa. Tällaiset suuntaukset on tunnistettava nopeasti ja niihin on vastattava tehokkaasti.

(1) Toimi 1: EU:n laajuisen tiedonkeruujärjestelmän luominen

Komissio luo yhdessä jäsenvaltioiden kanssa EU:n laajuisen järjestelmän iän ja sukupuolen mukaan eriteltyjen tietojen keräämistä ja julkaisemista varten. Sisäisen ihmiskaupan virtojen ja suuntausten ymmärtäminen on tärkeä osa tätä työtä. Komissio aikoo tehdä vuonna 2012 käynnistetyn ensimmäisen tiedonkeruualoitteen tulosten pohjalta yhteistyötä kansallisten raportoijien kanssa varmistaakseen, että vuodet 2011 ja 2012 kattavassa seuranta-aloitteessa kerätään vertailukelpoisia ja luotettavia tietoja. Tulosten pitäisi olla tiedossa vuonna 2014.

Rikollisuuden mittaamista EU:ssa koskevassa tiedonannossaan komissio korosti tarvetta kerätä luotettavia ja vertailukelpoisia tietoja näyttöön perustuvaa ihmiskauppapolitiikkaa varten. Tiedonantoon sisältyy vuodet 2011–2015 kattava toimintasuunnitelma[40], jossa on kyse muutamia indikaattoreita koskevien tietojen keräämisestä.

(2) Toimi 2: Ihmiskaupan sukupuolinäkökohtia ja riskiryhmiä koskevan tietämyksen laajentaminen

Vuonna 2013 komissio aikoo kasvattaa tietämystä ihmiskaupan sukupuolinäkökohdista, esimerkiksi miesten ja naisten välisistä eroista rekrytointi- ja hyväksikäyttötavoissa, ihmiskaupan eri muotojen seurauksissa sekä mahdollisessa uhriksi joutumisen alttiudessa ja sen vaikutuksissa.

Sukupuoli määrittää alttiutta joutua ihmiskaupan uhriksi ja hyväksikäytön eri muotoja. Siinä missä naisia ja tyttöjä kaupataan yleensä hyväksikäytettäviksi seksi-, kodinhoito- tai hoiva-alalla, miehet ja pojat joutuvat useimmiten pakkotyön uhreiksi erityisesti maataloudessa, rakennusalalla, kaivosteollisuudessa, metsätaloudessa ja kalastusaluksilla. Lisäksi lyhyen ja pitkän aikavälin vaikutukset nais- ja miesuhreihin saattavat vaihdella ihmiskaupan muodon mukaan.

Haavoittuvassa asemassa olevat väestöryhmät ovat suuremmassa vaarassa joutua ihmiskaupan uhreiksi. Tällaisia ryhmiä ovat lapset, erityisesti koulupudokkaat, kotimaahan jätetyt lapset[41], ilman huoltajaa olevat lapset ja vammaiset lapset, sekä romanit[42]. Sen lisäksi, että komissio huolehtii sukupuolinäkökohtien huomioon ottamisesta, se aikoo vuonna 2014 varmistaa, että tutkimuksen rahoitusohjelmasta on saatavilla rahoitusta tällaisten riskiryhmien tuntemuksen kasvattamiseen. Tulevaisuudessa se kohdentaa toimet johdonmukaisemmin ja tekee yhteistyötä jäsenvaltioiden kanssa.

(3) Toimi 3: Verkossa tapahtuvan rekrytoinnin ymmärtäminen

Vuonna 2014 komissio aikoo tukea internetin käyttöturvallisuutta koskevasta rahoitusohjelmasta hankkeita, joiden tavoitteena on lisätä tietämystä internetissä ja verkkoyhteisöpalveluissa tapahtuvasta rekrytoinnista, mukaan lukien välittäjien avulla tapahtuva rekrytointi. Internet saavuttaa suuret massat ja tarjoaa siten lukuisia mahdollisuuksia potentiaalisten uhrien rekrytointiin[43]. Se tarjoaa työllistymismahdollisuuksia (useimmiten mainostetaan houkuttelevia työpaikkoja ulkomailla esim. malleille, tanssijoille ja estraditaiteilijoille), joista saa tiedon yksinkertaisten hakukoneiden, ponnahdusikkunoiden, verkkojutteluryhmien ja roskapostien välityksellä. Sosiaalisen verkostoitumisen välineiden hyödyntäminen rekrytoinnissa lisääntyy koko ajan.

(4) Toimi 4: Työvoiman hyväksikäyttötarkoituksessa tapahtuvan ihmiskaupan torjuminen

Vuonna 2013 komissio aikoo rahoittaa sisäasioiden rahoitusohjelmasta selvityksen kaikkien jäsenvaltioiden oikeuskäytännöstä. Tavoitteena on lisätä hyväksikäyttötarkoituksessa tapahtuvien ihmiskauppatapausten tutkintaa ja syytteiden määrää. Myös tutkinnan ja syytetoimien laatua halutaan parantaa. Monissa raporteissa kritisoidaan jäsenvaltioiden toisistaan poikkeavia suhtautumistapoja työvoiman hyväksikäyttötarkoituksessa tapahtuvaan ihmiskauppaan. Rikosoikeudelliset säännökset ja niiden täytäntöönpano näyttäisivät vaihtelevan jäsenvaltioittain. Tämä voi haitata rajat ylittävää yhteistyötä. Jäsenvaltioiden oikeuskäytännön syvempi tuntemus voisi auttaa ymmärtämään erilaisia lähestymistapoja.

Myös työ(markkina)lainsäädännöllä ja ulkomaalaisten työntekoa EU:ssa sääntelevillä laeilla voidaan asianmukaisesti täytäntöönpantuina osaltaan torjua ihmiskaupan eri muotoja. Ihmiskaupan hallinnollisiin näkökohtiin, kuten toimeksisaajiin, alihankkijoihin ja rekrytointiyrityksiin, on kiinnitettävä enemmän huomioita varsinkin ihmiskaupalle erityisen alttiilla aloilla. Lisäksi on edistettävä EU:n laatimaa ihmisarvoisen työn toimintaohjelmaa[44] ja parempaa sosiaalista suojelua lähtömaissa.

Vuonna 2015 komissio laatii yhdessä Euroopan elin- ja työolojen kehittämissäätiön (Eurofound) kanssa viranomaisille tarkoitetun parhaiden toimintatapojen oppaan työvoiman vuokrausyritysten ja välitysfirmojen, kuten rekrytointiyritysten, seurantaa ja sääntelyä varten ihmiskaupan ehkäisytarkoituksessa. Oppaan olisi sisällettävä tällaisten yritysten lupajärjestelmät ja niiden vastuuta koskeva toiminta.

Komissio aikoo myös lisätä yhteistyötä työ-, sosiaali-, terveys-, turvallisuus- ja kalastustarkastajien kanssa uhrien tunnistamiseen ja edelleen ohjaamiseen liittyen sekä tietoisuuden lisäämiseksi ja koulutuksen järjestämiseksi sisällyttämällä yhteistyön EU-verkostojen asialistalle vuonna 2013.

3.           Arviointi ja seuranta

Komissio aikoo ottaa käyttöön tehokkaat seuranta- ja arviointimenettelyt, joiden avulla voidaan välttyä päällekkäisiltä raportointijärjestelmiltä. Kimmokkeena tähän on ihmiskauppaa koskevien raportointijärjestelmien kirjavuus EU:ssa[45] ja tämän tiedonannon liittyminen ihmiskauppadirektiiviin. Jäsenvaltioita kannustetaan itse arvioimaan ja seuraamaan ihmiskauppaa koskevia kansallisia strategioitaan ja toimiaan.

Ihmiskauppadirektiivin mukaisesti komissio arvioi huhtikuuhun 2015 mennessä, missä määrin jäsenvaltiot ovat toteuttaneet toimenpiteet, joita direktiivin noudattaminen edellyttää. Se esittää arvionsa kertomuksessa Euroopan parlamentille ja neuvostolle.

Tämän jälkeen komissio raportoi ihmiskaupan torjunnassa saavutetusta edistyksestä neuvostolle ja Euroopan parlamentille joka toinen vuosi jäsenvaltioiden avustuksella direktiivissä edellytetyn mukaisesti. Vuonna 2014 annettavaan ensimmäiseen kertomukseen sisältyy ensimmäinen arvio tämän tiedonannon täytäntöönpanosta.

Vuonna 2016 annettavassa kertomuksessa arvioidaan sellaisen kansallisen lainsäädännön, jolla kriminalisoidaan ihmiskaupan uhrien tarjoamien palvelujen käyttö, vaikutuksia. Kertomuksessa on tarvittaessa esitettävä tilanteen edellyttämiä ehdotuksia.

Kansallisten raportoijien tai vastaavien mekanismien epävirallisella verkostolla tulee olemaan keskeinen sija tässä tiedonannossa kuvattujen toimenpiteiden seurannassa ja arvioinnissa. Raportoijien jäsenvaltioissa julkaisemat kertomukset otetaan huomioon. Komissio kehottaa kansallisia raportoijia tai vastaavia mekanismeja kuulemaan kansalaisyhteiskuntaa kertomuksia laatiessaan.

Tämän ihmiskaupan hävittämistä koskevan strategian (2012–2016) tavoiteltujen vaikutusten toteutuminen riippuu suurelta osin rahoituksesta ja kaikkien tässä tiedonannossa mainittujen toimijoiden panoksesta.

Yhteenveto ihmiskaupan hävittämiseen tähtäävään EU:n strategiaan (2012–2016) sisältyvistä toimista

ENSISIJAISET TAVOITTEET JA NIIHIN LIITTYVÄT TOIMET || VASTUUTAHO || AJAN­KOHTA

ENSISIJAINEN TAVOITE A: Ihmiskaupan uhrien tunnistaminen, suojeleminen ja auttaminen

Kansallisten ohjausjärjestelmien luominen || Jäsenvaltiot/Komissio || 2012

Uhrien suojelua koskevat suuntaviivat || Komissio || 2015

EU-tason ohjausjärjestelmän malli || Komissio || 2015

Ohjeet ihmiskaupan uhrien tunnistamiseen nykyistä paremmin || Komissio || 2014

Ohjeet konsuliviranomaisille ja rajavartijoille ihmiskaupan uhrien tunnistamiseen || Komissio || 2012

Lastensuojelujärjestelmiä koskevat suuntaviivat || Komissio || 2014

Lastensuojelujärjestelmien vahvistaminen turvallisen kotiinpaluun varmistamiseksi ja uudelleen uhriksi joutumisen estämiseksi || Jäsenvaltiot || 2015

Parhaisiin toimintatapoihin perustuva malli lapsiuhrien holhoojan ja/tai edustajan roolista || Komissio/FRA || 2014

Tiedottaminen EU:n lainsäädäntöön perustuvista työntekijän/uhrin/maahanmuuttajan oikeuksista ja sosiaalisista oikeuksista || Komissio || 2013

Tiedottaminen työntekijän/uhrin/maahanmuuttajan oikeuksista ja sosiaalisista oikeuksista kansallisella tasolla || Jäsenvaltiot/Komissio || 2014

ENSISIJAISET TAVOITTEET JA NIIHIN LIITTYVÄT TOIMET || VASTUUTAHO || AJAN­KOHTA ||

                                                      ENSISIJAINEN TAVOITE B: Ihmiskaupan ehkäisytoimien tehostaminen

Tutkimus keinoista vähentää ihmiskaupan uhrien tarjoamien palvelujen kysyntää || Komissio || 2013

Ihmiskaupan vastaisen eurooppalaisten yritysten yhteenliittymän perustaminen || Komissio || 2014

Malleja ja ohjeita kysynnän vähentämiseen || Komissio / Eurooppa­laisten yritysten yhteenliittymä || 2016

Sidosryhmien toteuttamien ehkäisyaloitteiden analysointi || Komissio || 2013

Tietyille riskiryhmille kohdennetut EU-tason valistustoimet || Komissio || 2014

ENSISIJAISET TAVOITTEET JA NIIHIN LIITTYVÄT TOIMET || VASTUUTAHO || AJAN­KOHTA

ENSISIJAINEN TAVOITE C: Syytteen nostaminen ihmiskauppiaita vastaan aiempaa herkemmin

Ihmiskauppaan keskittyvien kansallisten monialaisten lainvalvontayksikköjen perustaminen || Jäsenvaltiot || Aloitettu

Ihmiskauppaan liittyvän talousrikollisuuden proaktiivinen tutkinta ja yhteistyö EU:n erillisvirastojen kanssa || Jäsenvaltiot || 2013

Ihmiskauppaan liittyvästä talousrikostutkinnasta jäsenvaltioilta saatujen tietojen analysointi || Europol/Jäsenvaltiot || 2015

Yhteiset tutkimusryhmät || Jäsenvaltiot / EU:n erillisvirastot || Aloitettu

EU:n erillisvirastojen tarjoamien palvelujen täysimääräinen hyödyntäminen || Jäsenvaltiot / EU:n erillisvirastot || Aloitettu

Ihmiskaupan vastaisen Eurojustin toimintasuunnitelman täytäntöönpano || Eurojust/Jäsenvaltiot || 2013

Alueellinen yhteistyö idästä EU:hun suuntautuvilla ihmiskaupan reiteillä || Komissio || 2012

ENSISIJAISET TAVOITTEET JA NIIHIN LIITTYVÄT TOIMET || VASTUUTAHO || AJAN­KOHTA

ENSISIJAINEN TAVOITE D: Tärkeimpien toimijoiden välisen koordinoinnin ja yhteistyön tehostaminen sekä politiikan johdonmukaisuuden lisääminen

Oikeus- ja sisäasioiden alalla toimivien EU:n erillisvirastojen allekirjoittaman yhteisen julkilausuman täytäntöönpanon koordinointi ja seuranta || Komissio || Aloitettu

Kansallisten raportoijien tai vastaavien mekanismien muodostamaa epävirallista verkostoa tukevan EU-tason koordinointimekanismin lujittaminen || Komissio/Jäsenvaltiot || 2013

Yhteistyömekanismien mahdollinen luominen ensisijaisissa kolmansissa maissa ja ensisijaisilla kolmansilla alueilla sijaitseviin EU:n edustustoihin || Komissio/EUH/ Jäsenvaltiot || 2013

Kumppanuuksien lujittaminen ja virallistaminen kansainvälisten järjestöjen kanssa || Komissio / Kansainväl.järjestöt / Jäsen­valtiot || Aloitettu

Ihmiskaupan sisällyttäminen ihmisoikeuslausekkeisiin || Komissio/EUH || Aloitettu

Ihmiskauppaa koskevien hankkeiden rahoittaminen kolmansissa maissa ja kolmansilla alueilla || Komissio/EUH || Aloitettu

Kansalaisjärjestöille ja palveluntarjoajille tarkoitettu EU-foorumi || Komissio || 2013

EU:n rahoittamien ihmiskauppahankkeiden tarkastelu || Komissio || 2014

Perusoikeuksien toteutumista ihmiskaupan torjuntapolitiikassa ja siihen liittyvässä toiminnassa koskeva arviointiväline || Komissio/FRA || 2014

Jäsenvaltioiden avustaminen arviointivälineen käytössä || Komissio/Jäsenvaltiot || Aloitettu

Oikeuslaitoksen ja rajat ylittävän lainvalvonnan työntekijöille räätälöidyn koulutuksen kehittäminen || Komissio / EU:n erillis­virastot / Jäsenvaltiot || 2012

Politiikan johdonmukaisuuden lisääminen koulutusohjelmien avulla || Komissio/Jäsenvaltiot || Aloitettu

ENSISIJAISET TAVOITTEET JA NIIHIN LIITTYVÄT TOIMET || VASTUUTAHO || AJAN­KOHTA ||

ENSISIJAINEN TAVOITE E: Tietämyksen lisääminen ihmiskaupan kaikkiin muotoihin liittyvistä uusista huolenaiheista ja tehokas reagointi niihin

EU:n laajuinen järjestelmä iän ja sukupuolen mukaan eriteltyjen tietojen keruuta ja julkaisua varten || Komissio/Jäsenvaltiot || 2012

Vertailukelpoiset ja luotettavat tiedot vuodet 2011 ja 2012 kattavassa seuranta-aloitteessa || Komissio / Jäsenvaltiot / Kansalliset raportoijat || 2014

Tutkimus ihmiskaupan sukupuolinäkökohdista || Komissio || 2013

Tutkimus ihmiskaupalle erityisen alttiista ryhmistä || Komissio || 2014

Tutkimus internetin ja sosiaalisten verkostojen avulla tapahtuvasta rekrytoinnista || Komissio/Jäsenvaltiot || 2014

Selvitys ihmiskauppaa ja työvoiman hyväksikäyttöä koskevasta oikeuskäytännöstä || Komissio/Jäsenvaltiot || 2013

Viranomaisille tarkoitettu opas parhaista toimintatavoista työvoiman vuokrausyritysten ja välitysfirmojen seurantaan || Eurofound/Komissio || 2015

Yhteistyö työ-, sosiaali-, terveys-, turvallisuus- ja kalastustarkastajien kanssa || Komissio || 2013

[1]               Ihmiskauppa eroaa ihmisten salakuljetuksesta (maahanmuutossa avustamisesta), koska siihen liittyy voimankäyttöä ja riistoa, eikä se edellytä rajojen ylittämistä tai fyysistä kuljettamista.

[2]               ILO 2012 Global estimates of forced labour, ILO, kesäkuu 2012. Ihmiskauppa luokitellaan raportissa pakkotyöksi, joten siinä esitetyt arviot antavat kattavan kuvan työvoiman hyväksikäyttötarkoituksessa ja seksuaalisessa hyväksikäyttötarkoituksessa tapahtuvasta ihmiskaupasta (s. 13).

[3]               Pakkotyöstä vuosittain kertyvän voiton määräksi on arvioitu maailmanlaajuisesti 31,6 miljardia Yhdysvaltain dollaria. Määrästä 15,5 miljardia dollaria eli 49 prosenttia syntyy teollisuusmaissa (lähde: Patrick Belser, Forced Labor and Human Trafficking: Estimating the Profits, Working Paper, Geneve, ILO, 2005).

[4]               The Globalization of Crime: A Transnational Organized Crime Threat Assessment, UNODC, 2010.

[5]               Eurostatin kautta kootut tilastot antavat yleiskuvan, joka perustuu kaikilta 27 jäsenvaltiolta saatuihin vuosia 2008–2010 koskeviin vastauksiin.

[6]               Tiedonanto naisilla käytävästä kaupasta seksuaalista hyväksikäyttöä varten (KOM(96) 567 lopullinen), tiedonanto Ihmiskaupan torjunta: kokonaisvaltainen toimintatapa ja ehdotukset toimintasuunnitelmaksi (KOM(2005) 514 lopullinen), EU:n suunnitelma parhaista käytännöistä, vaatimuksista ja menettelyistä ihmiskaupan estämiseksi ja torjumiseksi (2005/C 311/01) ja kyseisen suunnitelman täytäntöönpanoa koskeva komission valmisteluasiakirja Evaluation and monitoring of the implementation of the EU plan (KOM(2008) 657 lopullinen).

[7]               Direktiivi 2011/36/EU ihmiskaupan ehkäisemisestä ja torjumisesta sekä ihmiskaupan uhrien suojelemisesta, EUVL L 101, 15.4.2011.

[8]               Direktiiviehdotus rikoksen uhrien oikeuksista (KOM(2011) 275 lopullinen); naisiin kohdistuvan väkivallan torjuntatoiminta, jonka olennaisia osia ovat sukupuolten tasa-arvo ja syrjimättömyys; Lapsen oikeuksia koskeva EU:n toimintasuunnitelma (KOM(2011) 60 lopullinen); Ilman huoltajaa olevia alaikäisiä koskeva toimintasuunnitelma (KOM(2010) 213 lopullinen); direktiivi 2009/52/EY maassa laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten työnantajiin kohdistettavista seuraamuksista; direktiiviehdotus kolmansien maiden kansalaisten kausityöstä (KOM(2010) 379 lopullinen).

[9]               Tiedonanto EU:n sisäisen turvallisuuden strategian toteuttamissuunnitelma: viisi askelta kohti turvallisempaa Eurooppaa, KOM(2010) 673 lopullinen.

[10]             Tiedonanto maahanmuuttoa ja liikkuvuutta koskevasta kokonaisvaltaisesta lähestymistavasta (KOM(2011) 743 lopullinen).

[11]             11450/5/09 REV 5, 19.11.2009, ja 9501/3/11, REV 3, 4.7.2011.

[12]             Varsinkin ihmisoikeuksia koskevassa vuoropuhelussa, jota käydään maailmanlaajuisesti yli 40 maan kanssa, sekä maahanmuuttoa ja liikkuvuutta käsittelevässä vuoropuhelussa, joka muodostuu seitsemästä alueellisesta prosessista, jotka puolestaan kattavat yli sata maata ja yli 20 kahdenvälistä prosessia.

[13]             Koordinaattorin tehtäviin kuuluu huolehtia strategisen suunnittelun johdonmukaisuudesta ja koordinoinnista EU:n tasolla ja kansainvälisten järjestöjen ja kolmansien maiden kanssa, koska siihen on suuri tarve ja jotta asia tulisi käsitellyksi kokonaisvaltaisella tavalla.

[14]             http://ec.europa.eu/anti-trafficking/index.

[15]             Kansainvälisen järjestäytyneen rikollisuuden vastaisen Yhdistyneiden kansakuntien yleissopimuksen lisäpöytäkirja ihmiskaupan, erityisesti naisten ja lasten kaupan ehkäisemisestä, torjumisesta ja rankaisemisesta, Treaty Series, vol. 2237, s. 319, ja yleissopimus ihmiskaupan vastaisesta toiminnasta (CETS nro 197), Euroopan neuvosto, Varsova, 16.5.2005.

[16]             YK:n yleissopimus kaikkinaisen naisten syrjinnän poistamisesta, New York, 18.12.1979, Treaty Series, vol. 1249, s. 13; YK:n yleissopimus lapsen oikeuksista, 20.11.1989, Treaty Series, vol. 1577, s. 3; ILOn sopimus, joka koskee pakollista työtä (nro 29), 1930; ILOn sopimus, joka koskee pakkotyön poistamista (nro 105), 1957; ILOn yleissopimus lapsityön pahimmista muodoista (nro 182), 1999; ILOn yleissopimus kotityöntekijöistä (nro 189), 2011.

[17]             Euroopan ihmisoikeustuomioistuin, Rantsev v. Kypros ja Venäjä, hakemus nro 25965/04, tuomio (lopullinen) 10.5.2010.

[18]             Asiantuntijaryhmät antavat komissiolle neuvoja politiikan ja lainsäädännön suhteen. Ne perustetaan komission päätöksillä, ks. tuorein EUVL:stä L 207, 12.8.2011, s. 14.

[19]             Asiakirja 15358/10 COSI 69.

[20]             The Causes and Consequences of Re-trafficking: Evidence from the IOM Human Trafficking Database, IOM, 2010.

[21]             Direktiivit 2011/36/EU ihmiskaupasta ja 2011/92/EU lasten seksuaalisen hyväksikäytön ja seksuaalisen riiston sekä lapsipornografian torjumisesta ja neuvoston puitepäätöksen 2004/68/YOS korvaamisesta.

[22]             Ilman huoltajaa olevien alaikäisten tilannetta käsittelevän EU:n asiantuntijaryhmän kokous ilman huoltajaa olevien lasten holhouksesta, 21.6.2011.

[23]             Ks. myös Child Trafficking in the EU — Challenges, perspectives and good practices, FRA, heinäkuu 2009.

[24]             Näihin tietoihin kuuluvat oikeudet, jotka perustuvat direktiiviin 2004/81/EY oleskeluluvasta sellaisille kolmansien maiden kansalaisille, jotka ovat ihmiskaupan uhreja. Direktiivin tarjoamia mahdollisuuksia ei tällä hetkellä hyödynnetä täysimääräisesti. Yhdeksi keskeiseksi ongelmaksi on havaittu se, ettei uhreilla ole tietoa oikeuksistaan. Komissio on käynnistänyt tutkimuksen, jossa analysoidaan kussakin jäsenvaltioissa direktiivin nojalla käytössä olevia toimenpiteitä ja järjestelyjä ihmiskaupan uhrien suojelemiseksi. Tavoitteena on selvittää, ovatko jäsenvaltioissa käytössä olevat, toisistaan joiltain osin poikkeavat järjestelyt este johdonmukaisen ja tuloksellisen lähestymistavan soveltamiselle ihmiskaupan uhrien auttamiseksi. Ks. http://ec.europa.eu/anti-trafficking/index, http://ec.europa.eu/immigration ja http://e-justice.europa.eu.

[25]             Esim. IOM:n vastuullista ostokäyttäytymistä koskeva kampanja, ks. http://www.buyresponsibly.org.

[26]             Ihmiskaupasta annetun direktiivin 2011/36/EU 23 artikla.

[27]             Esim. UNODC:n Blue Heart -kampanja ja Yhdistyneen kuningaskunnan Blue Blindfold -kampanja.

[28]             Yksikköjen pitäisi toimia kansallisten (EU ja sen ulkopuoliset maat) lainvalvontaviranomaisten yhteyspisteenä, ja niiden asiantuntijoiden olisi osallistuttava eri kokouksiin, kuten ihmiskauppaa käsittelevän analyysitietokantaryhmän kokouksiin, EU:n toimintapoliittiseen sykliin liittyviin kokouksiin sekä ihmiskauppaa koskevassa Europolin yhteyskäsikirjassa mainittujen yhteysviranomaisten kokouksiin.

[29]             International standards on combating money laundering and the financing of terrorism & proliferation, FATF:n suositukset, OECD, helmikuu 2012.

[30]             EU Organised Crime Threat Assessment 2011, Europol. Nämä alat ovat maatalous, rakennusala, tekstiiliteollisuus, terveydenhuolto, kotitalouspalvelut ja seksiala (s. 19).

[31]             Kyseiset erillisvirastot ovat CEPOL, Euroopan turvapaikka-asioiden tukivirasto EASO, Euroopan tasa-arvoinstituutti, Europol, Eurojust, FRA ja Frontex. Ks. http://ec.europa.eu/anti-trafficking/entity.action?id=55a48066-dcf5-4e71-b191-cedcf0caa97a.

[32]             Komissio on virallistanut erimuotoiset kumppanuudet YK:n, Euroopan neuvoston, IOM:n, Euroopan turvallisuus- ja yhteistyöjärjestön, Maailman terveysjärjestön ja ILO:n kanssa ja tekee yhteistyötä niiden kanssa. Jatkuva yhteistyö näiden järjestöjen kanssa on erityisen tärkeää pyrittäessä torjumaan elintenluovutustarkoituksessa harjoitettavaa ihmiskauppaa.

[33]             Yhteinen tiedonanto: Ihmisoikeudet ja demokratia keskeisenä osana EU:n ulkoisia toimia – kohti tehokkaampaa lähestymistapa, KOM(2011) 886 lopullinen.

[34]             Ihmiskaupan vastaisilla komission verkkosivuilla on tiedot useimmista hankkeista.

[35]             Euroopan unionin strategia perusoikeuskirjan panemiseksi tehokkaasti täytäntöön, KOM(2010) 573 lopullinen, 19.10.2010, saatavilla osoitteessa http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2010:0573:FIN:FI:PDF .

[36]             Komission yksiköiden valmisteluasiakirja Operational Guidance on taking account of Fundamental Rights in Commission Impact Assessments, SEC(2011) 567 final, 6.5.2011.

[37]             The RighT Guide, http://ec.europa.eu/anti-trafficking/entity?id=7dbb0353-cb8a-4bcc-a3fa-34dfbe01bbca.

[38]             Tiedonanto Parannetaan luottamusta oikeuden saatavuuteen EU:ssa: eurooppalaisen oikeusalan koulutuksen uusi ulottuvuus, KOM(2011) 551 lopullinen.

[39]             CEPOL tarjoaa koulutusta ihmiskauppakysymyksissä sekä yhteisen koulutussuunnitelman ja verkko-opetusmoduuleja poliiseille. Frontex taas on kehittänyt ihmiskauppaa käsittelevän koulutuskäsikirjan rajavartijoille, ja EASO puolestaan kokoaa välineitä ja tietoa avuksi ihmiskaupan uhrien tunnistamiseen ja heidän edelleen ohjaamiseen. Välineet ja tiedot (esim. koulutusmoduulit ja käsikirjat) kootaan yhdeksi kokonaisuudeksi.

[40]             Tiedonanto Rikollisuuden mittaaminen EU:ssa: tilastollinen toimintasuunnitelma vuosiksi 2011–2015, KOM(2011) 713 lopullinen.

[41]             Tällä tarkoitetaan lapsia, joiden vanhemmat lähtevät töihin toiseen jäsenvaltioon ja jättävät lapsensa kotimaahan.

[42]             Ottaen huomioon alan tutkimustulokset, esim. asiakirja Study on the Typology of and Policy Responses to Child Begging in the EU, JLS/2009/ISEC/PR/008-F2.

[43]             Ks. Euroopan neuvoston selvitys Misuse of the Internet for the recruitment of victims of trafficking in human beings, 2007.

[44]             Tiedonanto Ihmisarvoista työtä kaikille - Yhteisön osallistuminen ihmisarvoisen työn toimintaohjelman maailmanlaajuiseen täytäntöönpanoon, KOM(2006) 249 lopullinen.

[45]             Tarkoituksena on hyödyntää mahdollisimman pitkälle ihmiskaupan alalla olemassa olevia raportointijärjestelmiä, kuten järjestäytynyttä ja vakavaa kansainvälistä rikollisuutta koskevan EU:n toimintapoliittisen syklin puitteissa tapahtuvaa raportointia ja ihmiskaupan vastaiseen toimintaan keskittyvän Euroopan neuvoston asiantuntijaryhmän (GRETA) raportteja.