Euroopan talous- ja sosiaalikomitean lausunto aiheesta ”Seitsemäs ympäristöä koskeva toimintaohjelma ja kuudennen ohjelman jatkotoimet” (valmisteleva lausunto)

Unionin puheenjohtajavaltio Tanska päätti 11. tammikuuta 2012 Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 304 artiklan nojalla pyytää Euroopan talous- ja sosiaalikomitean lausunnon aiheesta

Seitsemäs ympäristöä koskeva toimintaohjelma ja kuudennen ohjelman jatkotoimet

Asian valmistelusta vastannut ”maatalous, maaseudun kehittäminen, ympäristö” -erityisjaosto antoi lausuntonsa 10. huhtikuuta 2012.

Euroopan talous- ja sosiaalikomitea hyväksyi 25.–26. huhtikuuta 2012 pitämässään 480. täysistunnossa (huhtikuun 25. päivän kokouksessa) seuraavan lausunnon. Äänestyksessä annettiin 129 ääntä puolesta ja 2 vastaan 6:n pidättyessä äänestämästä.

1.1 Tähänastiset kuusi ympäristöä koskevaa toimintaohjelmaa ovat olleet tärkeitä Euroopan unionin ympäristöpolitiikan muotoilussa. Niiden avulla ei kuitenkaan ole pystytty estämään sitä, että monet ympäristöongelmat Euroopassa ovat edelleenkin ratkaisematta. Syynä eivät ole riittämätön tieto ongelmien aiheuttajista tai puuttuvat ratkaisumallit, vaan toteuttamiseen tarvittavan poliittisen tahdon puute.

1.2 Kuudes ympäristöä koskeva toimintaohjelma (jonka soveltamisaika kestää vuoden 2012 puoliväliin asti) suunniteltiin vuodelta 2001 peräisin olevan EU:n kestävän kehityksen strategian ympäristöpoliittiseksi konkretisoinniksi, ja strategian talouspoliittisena peruspilarina toimi Lissabonin strategia. Komissio on – ilman, että neuvosto olisi tehnyt asiasta päätöstä – antanut kestävää kehitystä koskevan strategian kaikessa hiljaisuudessa jäädä unohduksiin. Komissio pitää Eurooppa 2020 -strategiaa uutena poliittis-strategisena välineenä: ympäristöpolitiikkaa on sen puitteissa määrä koordinoida ”resurssitehokas Eurooppa” -lippulaivahankkeen kautta.

1.3 ETSK ei pidä järkevänä sitä, että lippulaivahankkeen oheen luotaisiin nyt ympäristöpoliittinen lisäväline seitsemännen ympäristöä koskevan toimintaohjelman täytäntöönpanon muodossa ja siihen sisällytettäisiin ne ympäristöpolitiikan alat, joita Eurooppa 2020 -strategiassa ei käsitellä riittävällä tavalla. Tämän kaltaisen seitsemännen ympäristöä koskevan toimintaohjelman yhteys Eurooppa 2020 -strategiaan sekä resurssitehokasta Eurooppaa koskevaan lippulaivahankkeeseen jäisi epäselväksi.

1.4 ETSK suosittaa komissiolle, neuvostolle ja Euroopan parlamentille kestävän kehityksen strategian elvyttämistä, kattavan ja täytäntöönpanoon suuntautuvan seitsemännen ympäristöä koskevan toimintaohjelman valitsemista sen ympäristöpoliittiseksi täytäntöönpanostrategiaksi sekä resurssitehokasta Eurooppaa koskevan lippulaivahankkeen ja kaikkien siihen liittyvien erillisten aloitteiden sisällyttämistä siihen. Lisäksi niiden on huolehdittava ympäristö- ja talouspoliittisten näkökohtien tiiviistä ja koordinoidusta yhteensovittamisesta. Tärkeä Eurooppa 2020 -strategia saisi näin merkittävän aseman niiden lyhyen ja keskipitkän aikavälin talous- ja finanssipoliittisten suuntavalintojen valmistelussa ja täytäntöönpanossa, jotka ovat välttämättömiä edettäessä kohti pitkän aikavälin kestävää kehitystä.

2.1 Eurooppa-neuvosto päätti Pariisissa vuonna 1972 pitämässään kokouksessa ryhtyä toimenpiteisiin, joiden avulla parannettaisiin elintasoa, elinolosuhteita ja elämänlaatua Euroopassa. Tämän seurauksena hyväksyttiin silloisen Euroopan talousyhteisön ensimmäinen ympäristöä koskeva toimintaohjelma vuosiksi 1974–1975. Ensimmäisen ympäristöä koskevan toimintaohjelman erityinen ansio oli niin kutsutun ennalta varautumisen periaatteen vakiinnuttaminen. Periaatteen mukaan ympäristön saastumisen ennaltaehkäisy asetetaan etusijalle siihen nähden, että vaikutuksia pyrittäisiin korjailemaan jälkeenpäin.

2.2 Toisessa ympäristöä koskevassa toimintaohjelmassa (joka kattoi vuodet 1977–1981) ensimmäisen toimintaohjelman tavoitteita täydennettiin viidellä niin sanotulla ”ohjaavalla periaatteella”, jotka olivat a) ympäristöpolitiikan jatkuvuus, b) ennalta ehkäisevien menettelytapojen luominen erityisesti saastumisen, maankäytön suunnittelun ja jätehuollon aloilla, c) elinympäristön suojelu ja rationaalinen käyttö, d) ensisijainen asema toimenpiteille, joilla suojellaan sisävesiä ja meriä, ehkäistään ilmansaastumista ja torjutaan melua, sekä e) ympäristönäkökohtien huomioon ottaminen Euroopan yhteisön ja kehitysmaiden välisessä yhteistyössä.

2.2.1 Toisessa ympäristöohjelmassa luotiin näin ensimmäinen tärkeä pohja monille ympäristöpolitiikan aloille, jotka ovat ajankohtaisia vielä nykyäänkin. Näitä ovat esimerkiksi vesistöjen suojelu, jätepolitiikka ja kansainvälinen yhteistyö.

2.3 Kolmannessa ympäristöohjelmassa (vuodet 1982–1986) eurooppalaisen ympäristöpolitiikan tavoitteeksi asetettiin ensimmäistä kertaa luonnonvarojen säästeliäs käyttö.

2.4 Neljäs ympäristöä koskeva toimintaohjelma (joka oli voimassa vuosina 1987–1992) hyväksyttiin ympäristönsuojelun eurooppalaisena teemavuonna 1987. Sitä leimasi se tosiseikka, että vastikään oli hyväksytty Euroopan yhtenäisasiakirja, jossa Euroopan yhteisön toimivaltaa ympäristöpolitiikan alalla laajennettiin selvästi, samaan aikaan kun kansallisia ympäristönormeja ja raja-arvoja rajoitti eurooppalaisten sisämarkkinoiden täytäntöönpano. Ympäristöpolitiikasta käytiin tuolloin hyvin vilkasta keskustelua, ja neljännen ympäristöohjelman päättyessä pidettiin ”maailmanlaajuista kestävää kehitystä” koskeva konferenssi Riossa.

2.4.1 Vuonna 1992 julkaistusta ympäristön tilaa koskevasta selvityksestä kävi kuitenkin selvästi ilmi, että kaikista siihenastisista pyrkimyksistä ja neljästä ympäristöä koskevasta toimintaohjelmasta huolimatta kehitys oli useimmilla ympäristöpolitiikan aloilla kulkenut tai kulkemassa entistä huonompaan suuntaan; esimerkkeinä mainittiin vesistöjen ja ilman laatu sekä biodiversiteetti (tuolloin puhuttiin vielä ”lajien monimuotoisuudesta”).

2.5 Eräänlaisena reaktiona Rion ympäristökonferenssiin sekä harhaluulot karistaneeseen kuvaukseen ympäristön tilasta vuoden 1993 alussa hyväksyttiin viides ympäristöä koskeva toimintaohjelma, jonka virallinen soveltamisaika kattoi vuodet 1992–2000.

2.5.1 Rion konferenssissa tuolloin käytyjen keskusteluiden mukaisesti toimintaohjelmassa asetettiin tavoitteeksi ”yhteisön kasvumallin muuttaminen niin, että päästään kestävän ja ympäristöä kunnioittavan kehityksen tielle”. Tuolloinen päämäärä ei ole menettänyt hiukkaakaan poliittisesta ajankohtaisuudestaan. Viidettä ympäristöohjelmaa voidaan pitää yhtenä EU:n ensimmäisistä kestävää kehitystä koskevista aloitteista. Tämä käy ilmi myös ohjelman alaotsakkeesta ”Kohti kestävää ja ympäristöä kunnioittavaa kehitystä”.

2.5.2 Viidennessä ympäristöohjelmassa ehdotettiin strategioita seitsemälle alalle, jotka olivat

Huomattakoon, että eräät näistä aloista oli mainittu jo aiemmissa ympäristöohjelmissa.

2.5.3 Viidettä ympäristöohjelmaa arvioitaessa komissio itse yksilöi ohjelman suurimmiksi heikkouksiksi konkreettisten tavoitteiden puuttumisen sekä jäsenvaltioiden riittämättömän sitoutumisen. Talous- ja sosiaalikomitea totesi 24. toukokuuta 2000 antamassaan lausunnossa ohjelman tuottaneen joukon myönteisiä tuloksia. Samaan aikaan komitea oli kuitenkin ”hyvin huolissaan Euroopan ympäristön laadun jatkuvasta huononemisesta, jota se pitää tärkeimpänä yksittäisenä kriteerinä arvioitaessa yhteisön ympäristöä koskevien peräkkäisten toimintaohjelmien ja yleensä yhteisön ympäristöpolitiikan tehokkuutta”.

2.5.4 Viides ympäristöohjelma oli poliittis-strateginen tiennäyttäjä valtion- ja hallitusten päämiesten Göteborgissa vuonna 2001 hyväksymälle kestävän kehityksen strategialle.

2.6 Kestävän kehityksen strategia konkretisoitui sittemmin ympäristöpolitiikkaa koskevalta osaltaan kuudennessa ympäristöä koskevassa toimintaohjelmassa (vuodesta 2002 aina 21. päivään heinäkuuta 2012 saakka) sekä talouspolitiikkaa koskevalta osaltaan niin kutsutussa Lissabonin strategiassa.

2.6.1 Myös kuudennella ympäristöä koskevalla toimintaohjelmalla oli alaotsake (”Tulevaisuutemme valinta”). EU:n ympäristöpolitiikalle nimettiin siinä neljä aihekohtaista painopistealuetta, jotka olivat 1) ilmastonmuutoksen torjunta, 2) luonnon ja biologisen monimuotoisuuden suojelu, 3) ympäristö, terveys ja elämänlaatu sekä 4) luonnonvarojen ja jätteiden kestävä käyttö ja hoito.

2.6.2 Lisäksi – aivan kuten viidennen ympäristöohjelman kohdallakin – siinä yksilöitiin seitsemän aihekohtaista strategiaa, joita koskevat päätökset tehtiin myöhemmin. Strategiat koskivat

2.6.3 Huomiota herättää se, että myös kuudennessa ympäristöohjelmassa käsiteltiin jälleen ”vanhoja” teemoja.

3. Ympäristöpolitiikan ja kestävää kehitystä koskevan keskustelun tilanne Euroopassa kuudennen ympäristöä koskevan toimintaohjelman päättyessä

3.1 Ensiksikin on todettava, että monia ympäristöpolitiikan aloja, jotka ovat jo vuosia olleet ympäristöä koskevien toimintaohjelmien asialistalla, ei vielä kuudennen ympäristöä koskevan toimintaohjelman päättyessäkään ole käsitelty riittävästi tai juuri lainkaan. Vain kaksi esimerkkiä mainitaksemme:

3.2 ETSK käsitteli kuudennen ympäristöohjelman melko vaatimattomiksi jääneitä tuloksia 18. tammikuuta 2012 hyväksymässään lausunnossa asiakokonaisuudesta NAT/528 (CESE 152/2012, ”Kuudes ympäristöä koskeva toimintaohjelma – loppuarviointi”). Lausunnossa mainitaan myös tuore ympäristön tilaa koskeva selvitys, jossa EU:n ympäristöpolitiikka saa pääosin varsin huonon arvosanan.

3.3 EU ei tähän mennessä juurikaan ole pohtinut sitä, miksi monet ympäristöongelmat ovat edelleen ratkaisematta useista monivuotisista ympäristöä koskevista toimintaohjelmista huolimatta. ETSK:n mielestä syy on selvä: kyse ei ole siitä, etteikö ongelmista tai ratkaisumalleista tiedettäisi tarpeeksi, vaan usein siitä, että halu päättäväisiin toimiin puuttuu. Tiedon soveltaminen tai osittain jopa poliittiset päätökset puuttuvat. Syy tähän saattaa löytyä siitä, että ympäristöpoliittiselta kannalta välttämättömien toimien ja lyhytaikaisten taloudellisten intressien välille saattaa syntyä eturistiriitoja, jotka ratkaistaan talouden hyväksi.

3.4 Kuudennen ympäristöä koskevan toimintaohjelman päättyessä ETSK:n mielestä keskeistä on se, että komissio näyttää luopuneen kestävän kehityksen strategiasta, jonka ympäristöpoliittinen pilari kuudes ympäristöä koskeva toimintaohjelma oli.

3.5 Kun komissio ja neuvosto ennen pitivät kestävän kehityksen strategiaa ensisijaisena yleisstrategiana, jonka mukaisesti esimerkiksi Lissabonin strategiaa tuli suunnata, on kestävän kehityksen strategian ympärillä viime aikoina ollut epäilyttävän hiljaista. Sitä ei enää mainita komission työohjelmissa (vaikka Eurooppa-neuvosto ei tällaista päätöstä virallisesti ole tehnyt). ETSK on kritisoinut tätä useaan otteeseen. Komitea toistaa tässä yhteydessä kritiikkinsä ja toteaa jälleen selkeästi pitävänsä vääränä sitä, että kestävän kehityksen strategia käytännössä sulautetaan Eurooppa 2020 -strategiaan. Komitea on perustellut kantansa useaan otteeseen, mutta komissio, neuvosto ja parlamentti eivät ole siihen reagoineet.

3.6 Siten on luovuttu EU:n poliittisen ohjelmasuunnittelun tähänastisesta arkkitehtuurista, jossa talous-, ympäristö- ja sosiaalipolitiikkaa pyrittiin sovittamaan yhteen kestävän kehityksen strategian yhteisen ”katon” alla. Kysymys kuuluukin, minkä yhteisen nimittäjän alla komissio, neuvosto ja parlamentti aikovat tulevaisuudessa koordinoida kestävää kehitystä ja ympäristöpolitiikkaa.

4. Eurooppa 2020 -strategia ja mahdollinen seitsemäs ympäristöä koskeva puiteohjelma

4.1 Eurooppa 2020 -strategia, jota komissio pitää ehdottomana keskeisenä poliittisena suunnittelu- ja ohjausvälineenä, antaa ainakin enemmän tai vähemmän selkeän vastauksen siihen, mitä komissio näyttää asiasta ajattelevan.

4.2 Eurooppa 2020 -strategiassa yksilöidään näet tunnetusti seitsemän lippulaivahanketta, jotka ovat

4.3 Komissio pitää resurssitehokasta Eurooppaa koskevaa lippulaivahanketta epäilemättä uutena ympäristöä koskevana toimintaohjelmana, ja se tosiseikka, ettei ehdotusta seitsemänneksi ympäristöä koskevaksi toimintaohjelmaksi vieläkään ole esitetty, vaikka kuudes ympäristöohjelma päättyy heinäkuussa 2012, johtuu varmasti juuri tästä käsityksestä.

4.4 Niinpä ei ole sattumaa, että komissio aloitti seitsemännen ympäristöohjelman valmistelun vasta, kun (ympäristöasioiden) neuvosto ja Euroopan parlamentti olivat kriittisesti kysyneet, missä seitsemäs ympäristöohjelma viipyy.

4.5 Komissio on valinnut Eurooppa 2020 -strategian poliittisen ja ohjelmasuunnittelunsa ”uuden arkkitehtuurin” ensisijaiseksi yleisstrategiaksi, jota on määrä toteuttaa seitsemän lippulaivahankkeen avulla. Ympäristöpolitiikkaa on määrä käsitellä resurssitehokasta Eurooppaa koskevassa aloitteessa.

4.7 Niiden yhteensä 20 yksittäisen aloitteen joukosta, joiden on määrä antaa resurssitehokasta Eurooppaa koskevalle strategialle elinvoimaa, löytyy joukko ”vanhoja tuttuja” aiemmista ympäristöohjelmista (kuten biodiversiteetti-, vesi- ja ilmansaastepolitiikka, liikennepolitiikka mukaan lukien). Toisaalta esimerkiksi teema ”ympäristö ja ihmisten terveys” saa yhtä riittämättömästi huomiota kuin kemikaalipolitiikka tai nanoteknologia.

4.8 ETSK on ottanut kantaa sekä itse ”resurssitehokas Eurooppa” -lippulaivahankkeeseen että sitä koskevaan etenemissuunnitelmaan ja huomauttanut tässä yhteydessä nimenomaisesti edellisten ympäristöä koskevien toimintaohjelmien epäkohdista: paljon hyvältä kuulostavia tavoitteita ja lupauksia, vähän konkreettisia toimenpiteitä, tuskin lainkaan indikaattoreita ja vähän konkreettista täytäntöönpanoa.

4.9 Komitea on pyytänyt komissiota ”täsmentämään 20 esitetyn erillisen aloitteen osalta hyvin tarkkaan seuraavat seikat”:

Komissio ei kuitenkaan ole täyttänyt tätä toivetta, vaan pitäytyy edelleen epäkonkreettisessa ja ei-sitovassa esitystavassa.

4.10 ETSK:lle on näin ollen selvää, ettei komissio valitsemallaan lähestymistavalla tee riittävällä tavalla oikeutta kaikille ympäristöpoliittisille tavoitteille eikä varsinkaan kestävän kehityksen välttämättömille edellytyksille. Mitä seitsemännellä ympäristöä koskevalla puiteohjelmalla näin ollen voitaisiin saavuttaa?

4.11 Ajat, jolloin ympäristöä koskevia toimintaohjelmia tarvittiin selvittämään ja kuvaamaan sitä, mitä olisi tehtävä, ovat ohi. Päätöksentekijät Euroopassa tietävät varsin hyvin, mitä pitäisi tehdä. On vain hyvin vähän uusia aloja, joilla ideat on kehitettävä alusta alkaen. Yhtenä esimerkkinä voidaan pitää nanoteknologiaa. Sitä varten ei kuitenkaan tarvita omaa ympäristöä koskevaa toimintaohjelmaa.

4.12 Euroopasta puuttuu ennen kaikkea tietämyksen soveltamista. Vallalla on täytäntöönpanovaje, josta oman vastuunsa kantavat kaikki tasot (EU, jäsenvaltiot, alueet, kunnat ja kansalaiset). ETSK haluaa tehdä yhden asian selväksi: komissio voi laatia hyviä ohjelmia ja ilmoittaa hyvistä aikeista, mutta niiden täytäntöönpanosta ovat pääosin vastuussa poliittiset elimet esimerkiksi jäsenvaltioissa.

4.13 ETSK:n mielestä ei ole hyväksyttävä vaihtoehto luoda seitsemättä ympäristöä koskevaa toimintaohjelmaa vain ”katon” tarjoamiseksi niille ympäristöpolitiikan aloille, jotka eivät kuulu ”resurssitehokas Eurooppa” -lippulaivahankkeen piiriin. Tämänkaltaisen seitsemännen ympäristöä koskevan toimintaohjelman yhteys a) resurssitehokasta Eurooppaa koskevaan lippulaivahankkeeseen, mutta myös b) Eurooppa 2020 -strategiaan jäisi epäselväksi.

4.14 Komitea suhtautuu kuitenkin avoimesti mahdolliseen seitsemänteen ympäristöä koskevaan toimintaohjelmaan, mikäli on selvää, mitä sillä halutaan saavuttaa ja kuinka voidaan varmistaa, että se on lopputulokseltaan edeltäjiään parempi, ja – mikä on hyvin tärkeää – jos selvitetään, mitä yleistä politiikkaa sen on määrä palvella.

4.15 ETSK suosittaa komissiolle, neuvostolle ja Euroopan parlamentille, että EU:n kestävää kehitystä koskeva strategia elvytetään, valitaan kattava ja täytäntöönpanoon suuntautuva seitsemäs ympäristöä koskeva toimintaohjelma sen ympäristöpoliittiseksi täytäntöönpanostrategiaksi, sisällytetään siihen ”resurssitehokas Eurooppa” -lippulaivahanke kaikkine erillisine aloitteineen sekä huolehditaan tiivistä ja koordinoidusta ympäristö- ja talouspoliittisten näkökohtien yhteensovittamisesta. Tärkeä Eurooppa 2020 -strategia saisi näin äärimmäisen merkittävä aseman niiden lyhyen ja keskipitkän aikavälin talous- ja finanssipoliittisten suuntavalintojen valmistelussa ja täytäntöönpanossa, jotka ovat välttämättömiä edettäessä kohti pitkän aikavälin kestävää kehitystä.

4.16 Edellä kuvatun kaltaisessa seitsemännessä ympäristöä koskevassa toimintaohjelmassa yhtenä painopisteenä tulisi ETSK:n mielestä olla ehdottoman sitovien täytäntöönpanopäätösten tekeminen monista jo vuosia avoinna olleista kysymyksistä.

4.17 Kysymys kuuluu, onko Eurooppa siihen valmis ja kykeneekö se siihen. Ei voida jättää huomiotta sitä tosiseikkaa, että politiikassa asetetaan usein kunnianhimoisia tavoitteita ja vaaditaan kunnianhimoisia aloitteita. Kun sellaisia sitten – esimerkiksi komission toimesta – esitetään, samat poliitikot löytävät syyt siihen, miksi niistä ei kuitenkaan voida tehdä päätöksiä tai niitä ei voida ryhtyä toteuttamaan. Tällaisten esimerkkien luettelo on pitkä. Energiatehokkuusdirektiivi on jumiutunut neuvostoon, eikä vanhaa (kestävän kehityksen strategiaan liittyvää) lupausta laatia luettelo ympäristölle haitallisista tuista ja sitten poistaa ne ole pantu täytäntöön. Sanat ja teot eivät siis vastaa toisiaan, ja komission, neuvoston ja parlamentin on kerrottava suurelle yleisölle selkeästi, kuinka sanojen ja tekojen välinen kuilu saadaan kurottua umpeen.

Bryssel 25. huhtikuuta 2012

Euroopan talous- ja sosiaalikomitean puheenjohtaja

Staffan NILSSON