[pic] | EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO |

Bryssel 17.6.2008

KOM(2008) 359 lopullinen

KOMISSION TIEDONANTO EUROOPAN PARLAMENTILLE, NEUVOSTOLLE, EUROOPAN TALOUS- JA SOSIAALIKOMITEALLE SEKÄ ALUEIDEN KOMITEALLE

Euroopa n yhteinen maahanmuuttopolitiikka: periaatteet, toimet ja välineet

{SEC(2008) 2026}{SEC(2008) 2027}

I. JOHDANTO

EU:hun suuntautuvat muuttovirrat ovat tosiasia. Tässä asiakirjassa maahanmuuttajilla tarkoitetaan EU:hun tulevia kolmansien maiden kansalaisia, ei EU:n sisällä maasta toiseen muuttavia jäsenvaltioiden kansalaisia, ja heidän osuutensa EU:n kokonaisväestöstä on tällä hetkellä noin 3,8 prosenttia[1]. Vuodesta 2002 nettomaahanmuutto EU:hun on ollut 1,5–2 miljoonaa vuodessa. Tammikuun 1. päivänä 2006 EU:ssa asui 18,5 miljoonaa kolmannen maan kansalaista.

Mikään ei viittaa siihen, että maahanmuuttovirrat vähenisivät.

Euroopan on humanitaarista perintöään vaalien osoitettava jatkossakin solidaarisuutta pakolaisille ja suojelun tarpeessa oleville henkilöille. Kansainvälisen liikkuvuuden keskeisiä työntö- ja vetotekijöitä ovat taloudelliset erot teollisuus- ja kehitysmaiden ja -alueiden välillä, globalisaatio, kauppa, poliittiset ongelmat ja epävakaus lähtömaissa sekä työnsaantimahdollisuudet teollisuusmaissa.

Euroopan väestön vanheneminen huomioon ottaen maahanmuutolla voi olla merkittävä vaikutus EU:n talouden suorituskykyyn . Eurooppalaiset elävät pidempään, nk. suuret ikäluokat ovat eläkeiän kynnyksellä ja syntyvyys on alhainen. EU:n aktiiviväestö eli työssä käyvien ja työttömien yhteismäärä oli vuonna 2007 keskimäärin noin 235 miljoonaa[2]. Viimeisimpien ennusteiden[3] mukaan EU:n työikäisen väestön arvioidaan vähenevän vuoteen 2060 mennessä lähes 50 miljoonalla, vaikka nettomaahanmuutto jatkuisi nykytasolla, ja noin 110 miljoonalla ilman maahanmuuttoa. Edellä kuvatun kaltainen kehitys uhkaa eläke-, terveydenhoito- ja sosiaaliturvajärjestelmien kestävyyttä ja kasvattaa julkisia menoja[4].

Maahanmuutto on realiteetti, ja sitä on hallittava tehokkaasti. Avoimessa Euroopassa, missä sisärajoja ei ole, yksikään jäsenvaltio ei pysty hallitsemaan maahanmuuttoa yksin. Meidän on hallittava aluetta, joka on 20. joulukuuta 2007 alkaen käsittänyt 24 maata ja lähes 405 miljoonaa ihmistä. Lisäksi on otettava huomioon yhteinen viisumipolitiikka. EU-maiden taloudet ovat yhdentyneet hyvin pitkälle, vaikka niiden suorituskyvyssä ja työmarkkinoissa on edelleen monia eroavuuksia. Lisäksi EU:sta on tullut kansainvälisesti merkittävä toimija, ja sen yhteisiä ulkopoliittisia toimia laajennetaan jatkuvasti uusille aloille, joista maahanmuutto on yksi esimerkki. Tämä kaikki tarkoittaa sitä, että jäsenvaltioiden toteuttamat politiikat ja toimenpiteet eivät enää vaikuta ainoastaan niiden omaan tilanteeseen, vaan vaikutukset kohdistuvat myös muihin jäsenvaltioihin ja EU:hun kokonaisuutena.

EU on valmistellut maahanmuuttoa koskevaa yhteistä politiikkaa vuodesta 1999, jolloin sen toimivaltuudet alalla tunnustettiin ensimmäistä kertaa selväsanaisesti EY:n perustamissopimuksella. Maahanmuuton sisä- ja ulkopoliittisten ulottuvuuksien käsittelyyn on jo olemassa yhteisiä välineitä ja politiikkoja.

Nykyiset saavutukset eivät kuitenkaan riitä. Tarvitaan yhteinen poliittinen visio, joka nojaa aiempiin saavutuksiin ja pyrkii tarjoamaan yhdenmukaisemman kehyksen jäsenvaltioiden ja EU:n toimille tulevaisuudessa. EU:n lisäarvo perustuu siihen, että se voi tarjota todellisiin tarpeisiin räätälöityjä eurooppalaisia välineitä sekä kehyksen, joka auttaa yhdenmukaistamaan toimintaa kysymyksissä, joissa jäsenvaltioilla on toimivaltuudet. Tarvitaan ehdotonta avoimuutta ja keskinäistä luottamusta, jotta yhteinen visio olisi tehokas ja johtaisi tuloksiin.

Maahanmuuton avulla voidaan jossain määrin torjua väestön vanhenemisesta johtuvia uhkia, mutta suurempaa merkitystä sillä on sellaisten käynnissä olevien rakenneuudistusten täydentäjänä, joilla pyritään paikkaamaan tulevaa työvoima- ja osaamispulaa sekä lisäämään EU:n kasvupotentiaalia ja vaurautta . Tästä syystä maahanmuutosta on tullut tärkeä tekijä EU:n toteuttaessa Lissabonin kasvu- ja työllisyysstrategiaa, jonka mukaan taloudellisiin syihin perustuvan maahanmuuton tarkoituksenmukainen hallinta on olennainen osa EU:n kilpailukykyä. Myös keväällä 2008 kokoontunut Eurooppa-neuvosto on tunnustanut tämän tosiasian.

Taloudellisen potentiaalinsa lisäksi maahanmuutto voi rikastuttaa eurooppalaisia yhteiskuntia myös kulttuurisesti. Maahanmuuton anti voi kuitenkin toteutua vain, jos muuttajat kotoutuvat heidät vastaanottaviin yhteiskuntiin . Se edellyttää lähestymistapaa, jossa tavoitteena ei ole ainoastaan vastaanottavalle yhteiskunnalle aiheutuva hyöty vaan jossa huomioidaan myös maahanmuuttajien etu. Eurooppa toivottaa nyt ja jatkossa tervetulleiksi kaikki, joille on myönnetty oleskelulupa, olivatpa he sitten siirtotyöläisiä, perheenjäseniä, opiskelijoita tai kansainvälisen suojelun tarpeessa olevia henkilöitä. Tehtävä on haasteellinen. Työmarkkinoille sijoittuminen on avaintekijä kotoutumisessa. Nykyisten tilastojen mukaan maahanmuuttajien työttömyysaste on kuitenkin usein korkeampi EU:n kansalaisiin verrattuna, joskin jäsenvaltioiden välillä on merkittäviä eroja. Lisäksi maahanmuuttajat ovat useammin epävarmoissa työsuhteissa, vähempiarvoisissa työtehtävissä tai työssä, johon he ovat ylikoulutettuja, jolloin heidän tietonsa ja taitonsa menevät hukkaan. Tämä vaikuttaa osaltaan siihen, että maahanmuuttajien kynnys tehdä töitä laittomasti on matalampi. Varsinkin naispuolisilla maahanmuuttajilla on vaikeuksia työmarkkinoilla. Lisäksi maahanmuuttajien kielitaito ja heidän lastensa kouluttautuminen jäävät usein heikoiksi, mikä on heidän henkilökohtaisen ja ammatillisen jatkokehityksensä kannalta huolestuttavaa.

Taakan jakamiseen ja politiikan yhteensovittamiseen tarvitaan järjestelyjä, jotka perustuvat jäsenvaltioiden ja EU:n keskinäiseen solidaarisuuteen . Varoja tarvitaan rajavalvontaan, kotouttamispolitiikkoihin ja muihin tarkoituksiin, ja tästä syystä maahanmuuton hallinnalla on julkiseen talouteen kohdistuvia vaikutuksia kansallisella, alueellisella ja paikallisella tasolla. Maahanmuuton onnistunut hallinta edellyttää myös tiivistä yhteistyötä kolmansien maiden kanssa, jotta voidaan selviytyä aivovuodon kaltaisista tilanteista, joissa vaakakupissa on molempien osapuolten etu. Lisäksi tarvitaan poliittisia vaihtoehtoja, joista esimerkkinä mainittakoon kiertomuutto.

Maahanmuuton tehokkaaseen hallintaan kuuluu myös eurooppalaisten yhteiskuntien ja maahanmuuttajien turvallisuuteen liittyvien kysymysten ratkaiseminen. Se edellyttää laittoman maahanmuuton ja siihen liittyvän rikollisen toiminnan torjumista sekä tasapainon löytymistä yksilön koskemattomuuden ja kollektiivisen turvallisuuden välille. Laittomaan työntekoon on puututtava, koska se synnyttää tilanteita, joissa perusoikeuksia ja -vapauksia poljetaan. Se myös vie pohjaa lailliselta maahanmuutolta, heikentää yhteenkuuluvuutta ja vääristää kilpailua.

Komissio esitti uuden vision Euroopan yhteisen maahanmuuttopolitiikan kehittämisestä 5. joulukuuta 2007 antamassaan tiedonannossa[5]. Joulukuussa 2007 kokoontunut Eurooppa-neuvosto totesi, että jäsenvaltioiden politiikkoja täydentävä yhteinen maahanmuuttopolitiikka on edelleen ensisijainen tavoite, ja pyysi komissiota tekemään sitä koskevia ehdotuksia vuoden 2008 aikana. EU:n yhteinen maahanmuuttopolitiikka on ensisijainen tavoite[6], mikäli haluamme yhdessä onnistua maahanmuuton tarjoamien mahdollisuuksien hyödyntämisessä ja siihen sisältyvien uhkien torjunnassa. Yhteisen politiikan tavoitteena pitäisi olla yhteensovitettu ja yhtenäinen lähestymistapa maahanmuuttoon eurooppalaisella, kansallisella ja alueellisella tasolla. Tämä edellyttää maahanmuuton eri ulottuvuuksien tarkastelua ja sen viemistä osaksi EU:n politiikan kulmakiviä, joita ovat vauraus, solidaarisuus ja turvallisuus .

- Maahanmuuttopolitiikkaa olisi laadittava jäsenvaltioiden ja komission välisen kumppanuuden ja solidaarisuuden pohjalta; näin vastattaisiin joulukuussa 2007 kokoontuneen Eurooppa-neuvoston kehotukseen uudistaa maahanmuuttoa koskeva poliittinen sitoumus.

- Politiikan olisi perustuttava sitoviin yleisiin periaatteisiin , joista sovitaan korkeimmalla poliittisella tasolla ja jotka sitten pannaan täytäntöön käytännön toimin .

- Toimien täytäntöönpanoa olisi seurattava yhteisten menetelmien ja seurantamekanismin avulla.

- Politiikan pitäisi rakentua EU:n vaalimille ihmisarvon, vapauden, tasa-arvon ja solidaarisuuden yleismaailmallisille arvoille samoin kuin perusoikeuskirjan ja Euroopan ihmisoikeussopimuksen täysimääräiselle kunnioittamiselle. Eurooppa aikoo humanitaarista perintöään vaalien osoittaa jatkossakin solidaarisuutta pakolaisille ja suojelun tarpeessa oleville henkilöille.[7]

Komissio esittää ennen kesätaukoa EU:n laajemman ja uudistetun sosiaalipoliittisen ohjelman, jonka painopisteitä ovat osallistuminen, yhteiskunnan tarjoamat mahdollisuudet ja solidaarisuus . Ohjelmalla pyritään edistämään yhtenäistä ja osallistavaa yhteiskuntaa, jonka tarjoamat mahdollisuudet ovat avoinna kaikille. Ohjelma tarjoaa erityisesti uusia välineitä uuden yhteisen maahanmuuttopolitiikan laadintaan.

Tämä tiedonanto annetaan yhdessä turvapaikkapolitiikan toimintasuunnitelman kanssa. Molemmilla asiakirjoilla pyritään vastaamaan Haagin ohjelman (2004) jäljellä oleviin maahanmuutto- ja turvapaikkakysymyksiin.

Komissio aikoo antaa ensi keväänä kattavan tiedonannon, johon sisältyy yksityiskohtaisia ehdotuksia siitä, miten oikeuden, vapauden ja turvallisuuden alan toimintaa voidaan kokonaisuutena viedä eteenpäin vuoden 2009 jälkipuoliskolla hyväksyttävää uutta viisivuotisohjelmaa silmällä pitäen.

II. YHTEISEN MAAHANMUUTTOPOLITIIKAN KEHITTÄMISTÄ KOSKEVAT YLEISET PERIAATTEET

Seuraavassa esitetään kymmenen yleistä periaatetta , joiden varaan yhteinen maahanmuuttopolitiikka on tarkoitus rakentaa. Periaatteet on koottu kolmen otsikon – vauraus, turvallisuus ja solidaarisuus – alle. Kunkin periaatteen jälkeen luetellaan käytännön toimia, joilla periaatetta ehdotetaan sovellettavan jatkossa joko EU:n tai jäsenvaltioiden tasolla.

VAURAUS: Laillisen maahanmuuton myötävaikutus EU:n sosioekonomiseen kehitykseen

Kevään 2008 Eurooppa-neuvosto pyysi komissiota käsittelemään yhteistä maahanmuuttopolitiikkaa koskevissa ehdotuksissaan kolmansien maiden kansalaisten maahanmuuton vaikutuksia työllisyyteen ja yhteiskuntaan[8]. Taloudellisiin syihin perustuvaa muuttoa EU:hun on jatkossa arvioitava muun muassa siitä näkökulmasta, miten hyvin maahanmuuttajien taidot ja kohdemaan työmarkkinoiden tarpeet kohtaavat, ja mahdollisuuksia lailliseen maahanmuuttoon olisi edistettävä tämän arvion perusteella. Työperäisen maahanmuuton helpottamisen ohella muille maahanmuuttajaryhmille pitäisi antaa mahdollisuus ja keinot tulla EU:hun ja oleskella siellä laillisesti joko väliaikaisesti tai pysyvästi. Laillisten maahanmuuttajien kotoutumista on tarkoitus edistää. Tehtävä edellyttää vahvaa sitoutumista niin vastaanottavilta yhteiskunnilta kuin maahanmuuttajilta itseltään.

1. Vauraus ja maahanmuutto: Selvät säännöt ja yhdenveroiset mahdollisuudet

Yhteisen maahanmuuttopolitiikan olisi edistettävä laillista maahanmuuttoa, jota olisi säänneltävä selvillä, läpinäkyvillä ja oikeudenmukaisilla säännöillä. Kolmansien maiden kansalaisille olisi annettava tiedot, jotka he tarvitsevat ymmärtääkseen laillista maahantuloa ja oleskelua EU:ssa koskevat vaatimukset ja menettelyt. On syytä huolehtia siitä, että jäsenvaltioiden alueella laillisesti oleskelevia kolmansien maiden kansalaisia kohdellaan oikeudenmukaisesti, ja pyrittävä lähentämään heidän ja EU:n kansalaisten oikeudellista asemaa toisiinsa.

Tä tä varten EU:n ja sen jäsenvaltioiden on

- jatkettava selvien ja läpinäkyvien sääntöjen laatimista kolmansien maiden kansalaisten maahantulolle ja oleskelulle, myös palkattuna työntekijänä ja itsenäisenä ammatinharjoittajana toimimista varten;

- annettava potentiaalisille maahanmuuttajille ja maahantulolupaa hakeneille tietoa heidän oikeuksistaan ja säännöistä, joita heidän on noudatettava oleskellessaan laillisesti EU:ssa;

- selkeytettävä maahantuloa ja oleskelua koskevia sääntöjä ja tarjottava niin lähtö- kuin määrämaissakin apua ja tukea maahantulo- ja oleskeluehtojen täyttämisessä;

- asetettava tavoitteeksi yhteinen viisumipolitiikka, joka mahdollistaa joustavat ratkaisut luonnollisten henkilöiden tilapäiseen, ammatillisista tai koulutuksellisista syistä tapahtuvaan liikkuvuuteen (esim. yrityksen sisällä siirtyvät työntekijät, sopimusperusteiset palveluntarjoajat, itsenäiset ammatinharjoittajat, liikematkailijat, opiskelijat, tutkijat, valtionhallinnon edustajat/virkamiehet sekä kansainvälisten ja alueellisten järjestöjen työntekijät).

2. Vauraus ja maahanmuutto: osaamisen tarjonnan ja kysynnän yhteensovittaminen

Taloudellisiin syihin perustuvan maahanmuuton pitäisi Lissabonin strategian mukaisesti perustua EU:n työmarkkinoiden yhteiseen tarvearvioon, jossa otetaan huomioon kaikki osaamisen tasot ja alat. Näin voidaan tehostaa eurooppalaista osaamistaloutta, edistää talouskasvua ja täyttää työmarkkinoiden vaatimukset. Tässä toiminnassa on täysimääräisesti kunnioitettava periaatetta, jonka mukaan yhteisön työntekijät asetetaan etusijalle, jäsenvaltioiden oikeutta määrittää maahantulolupien määrä ja maahanmuuttajien oikeuksia. Samoin on kannustettava työmarkkinaosapuolia sekä alue- ja paikallisviranomaisia aktiiviseen osallistumiseen.

Tä tä varten EU:n ja sen jäsenvaltioiden on

- laadittava kevään 2008 Eurooppa-neuvoston esittämän pyynnön mukaisesti vuoteen 2020 ulottuva kokonaisvaltainen arvio siitä, mitä taitoja Euroopassa tarvitaan, kun otetaan huomioon tekniikan kehitys, väestön ikääntyminen, maastamuutto sekä muutokset maailmanlaajuisessa työnjaossa. Jäsenvaltioissa on määrä arvioida säännöllisesti työmarkkinoiden senhetkisiä ja keskipitkän aikavälin tarpeita niin osaamisen tasojen kuin alojenkin osalta;

- aloitettava kansallisten maahanmuuttoprofiilien[9] laatiminen. Kyseiset profiilit tarjoavat kokonaiskuvan kunkin jäsenvaltion maahanmuuttotilanteesta tiettynä ajankohtana, erityisesti maahanmuuttajien sijoittumisesta kansallisille työmarkkinoille ja heidän taidoistaan (senhetkisten ja mahdollisten muuttovirtojen perusteella). Toiminnan tukemiseksi on huolehdittava siitä, että maahanmuutosta, myös maassa jo oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten ja uusien tulokkaiden määristä, on käytettävissä johdonmukaisia, kattavia ja vertailukelpoisia tietoja niin EU:n kuin jäsenvaltioiden osalta;

- luotava uusia politiikkoja ja välineitä työvoiman kysynnän ja tarjonnan yhteensovittamiseen ja tehostettava jo käytössä olevia: kolmansien maiden työntekijöiden yleissivistävän ja ammatillisen koulutuksen parantaminen maahanmuuttajien taitojen sovittamiseksi kansallisten työmarkkinoiden vaatimuksiin, tarkoitustenmukaisten mekanismien käyttöönotto EU:n ulkopuolella hankitun ammattipätevyyden tunnustamista varten sekä tiedon ja koulutuksen tarjoaminen lähtömaissa;

- analysoitava maahanmuuttajien yrittäjähenkeä nyt ja tulevien suuntausten valossa samoin kuin vallitsevia lainsäädännöllisiä ja toiminnallisia esteitä, joihin maahanmuuttaja, joka haluaa perustaa EU:ssa yrityksen, voi törmätä. Tämän analyysin perusteella EU:n ja jäsenvaltioiden on ehdotettava toimenpiteitä, joilla tuetaan maahanmuuttajien yrittäjyyttä;

- investoitava enemmän toimenpiteisiin, joilla pyritään työllistämään EU:n jäsenvaltioissa jo laillisesti oleskelevat, työelämän ulkopuolella olevat kolmansien maiden kansalaiset, erityisesti naiset (esim. kouluttamalla sairaanhoitajia ja muita terveysalan työntekijöitä);

- määriteltävä toimenpiteitä, jotka tarjoavat todellisen vaihtoehdon laittomalle työnteolle tai kannustavat lailliseen työntekoon.

3. Vauraus ja maahanmuutto: kotoutuminen on avain onnistuneeseen maahanmuuttoon

Laillisten maahanmuuttajien kotoutumista olisi edistettävä tehostamalla vastaanottavien jäsenvaltioiden ja maahanmuuttajien itsensä ponnisteluja (kaksisuuntainen prosessi) vuonna 2004 hyväksyttyjen kotouttamisen yhteisten perusperiaatteiden mukaisesti. Maahanmuuttajille pitäisi antaa mahdollisuus osallistua ja kehittää omaa potentiaaliaan. Eurooppalaisten yhteiskuntien olisi parannettava valmiuksiaan hallita maahanmuuttoon liittyvää moninaisuutta ja lisätä sosiaalista yhteenkuuluvuutta.

Tä tä varten EU:n ja sen jäsenvaltioiden on

- vahvistettava entisestään EU:n kotouttamiskehyksen mukaista valtavirtaistamisen lähestymistapaa, joka kattaa muun muassa kansalaisvaikuttamisen, työmarkkinoille sijoittumisen, sosiaalisen yhteenkuuluvuuden, syrjinnän torjunnan, yhtäläiset mahdollisuudet, koulutus- ja nuorisotoimet, kulttuurienvälisen vuoropuhelun ja moninaisuuden hallinnan;

- kehitettävä yhteistä oppimista ja parhaiden toimintatapojen vaihtoa, jotta vastaanottavat maat voisivat parantaa valmiuksiaan hallinnoida yhteiskunnissaan lisääntyvää moninaisuutta; tähän kuuluvat myös toimenpiteet, joilla pyritään ratkaisemaan maahanmuuttajaoppilaiden koulutukseen liittyvät haasteet. Lisäksi on laadittava jäsenvaltioille yhteiset indikaattorit ja huolehdittava riittävistä tilastointivalmiuksista, jotta jäsenvaltiot voivat arvioida kotouttamispolitiikkojensa tuloksia;

- tuettava vastasaapuneille maahanmuuttajille räätälöityjen kotouttamisohjelmien kehittämistä esimerkiksi helpottamalla kielen oppimista, korostamalla sopeutumisessa tarvittavia monikulttuurisuuden edellyttämiä käytännön vuorovaikutustaitoja ja sitouttamalla tulijat eurooppalaisiin perusarvoihin. Tässä voitaisiin edetä kertomalla vastasaapuneille maahanmuuttajille perusoikeuksista ja –velvollisuuksista kansallisten erityismenettelyiden puitteissa (kotouttamisohjelmat, yksityiskohtaiset kotoutumissitoumukset, vastaanotto-ohjelmat, kansalliset kansalaisuus- ja kotouttamissuunnitelmat, kansalaisen tietopaketit ja kansalaisuuskurssit);

- edistettävä moninaisuuden hallintaa työpaikoilla ja huolehdittava siitä, että etenemismahdollisuudet ovat myös maassa laillisesti oleskelevien ja työssäkäyvien kolmansien maiden kansalaisten ulottuvilla. Poliittisilla toimenpiteillä olisi pyrittävä varmistamaan, että kaikilla EU:ssa työskentelevillä on mahdollisuudet edetä työssään. Lisäksi on taattava sosiaaliset perusoikeudet, noudatettava hyvän työelämän normeja ja edistettävä sosiaalista yhteenkuuluvuutta. Tässä yhteydessä olisi kiinnitettävä asianmukaista huomiota maahanmuuttajanaisten työmarkkinoille sijoittumiseen sekä niihin maahanmuuttajiin, joiden mahdollisuudet sijoittua työmarkkinoille ovat kaikkein heikoimmat;

- huolehdittava siitä, että laillisilla maahanmuuttajilla on syrjimätön ja tosiasiallinen oikeus käyttää terveydenhoito- ja sosiaaliturvapalveluja ja että EU:n lainsäädäntöä, jolla kolmansien maiden kansalaisille taataan sosiaaliturvajärjestelmien yhteensovittamisen osalta sama kohtelu kuin EU:n kansalaisille kaikkialla EU:ssa[10], sovelletaan käytännössä. Lisäksi EU:n ja jäsenvaltioiden olisi parannettava eläkeoikeuteen sovellettavien sääntöjen läpinäkyvyyttä sitä silmällä pitäen, että maahanmuuttaja haluaa palata kotimaahansa;

- etsittävä uusia osallistumismahdollisuuksia paikallisella, kansallisella ja Euroopan tasolla eurooppalaisten yhteiskuntien moninaisten ja muuttuvien identiteettien huomioon ottamiseksi;

- selvitettävä maahanmuuton uusien muotojen (esim. kiertomuutto) ja kotoutumisen välisiä kytköksiä;

- arvioitava oikeudesta perheenyhdistämiseen annetun neuvoston direktiivin 2003/86/EY täytäntöönpanoa ja muuttamistarvetta;

- jatkettava pakolaisten ja suojelun tarpeessa olevien henkilöiden vastaanottamista ja tämän humanitaarisen perinteen kehittämistä yhteisen eurooppalaisen turvapaikkajärjestelmän toista vaihetta luotaessa[11].

SOLIDAARISUUS: Jäsenvaltioiden välinen koordinointi ja yhteistyö kolmansien maiden kanssa

Yhteisen maahanmuuttopolitiikan pitää perustua jäsenvaltioiden väliseen solidaarisuuteen EY:n perustamissopimuksen hengessä. Solidaarisuus ja vastuunotto ovat erittäin tärkeitä alalla, jolla toimivaltuudet on jaettu Euroopan yhteisön ja jäsenvaltioiden kesken. Yhteisen politiikan toteutuksessa voidaan onnistua vain, jos se perustuu yhteisiin ponnisteluihin. Vaikka jäsenvaltioiden historia, talous ja väestö eroavat toisistaan ja määrittävät sitä, millaista kansallista maahanmuuttopolitiikkaa ne harjoittavat, kyseisillä politiikoilla on selvästi kansallisten rajojen yli ulottuvia vaikutuksia, mistä syystä yksikään jäsenvaltio ei voi yksinään tehokkaasti valvoa tai käsitellä kaikkia maahanmuuton osa-tekijöitä. Näin ollen sellaisia päätöksiä, joilla on muihin jäsenvaltioihin todennäköisesti kohdistuvia vaikutuksia, on koordinoitava. Kustannusten jakaminen on yksi käytännön tapa osoittaa solidaarisuutta. On selvää, että maahanmuuton hallinnalla on julkiseen talouteen kohdistuvia vaikutuksia. EU:n varoja voidaan käyttää yleisten periaatteiden edistämiseen, ja kansalliset voimavarat olisi tarvittaessa yhdistettävä tulosten takaamiseksi. Maahanmuuttoa koskeva kokonaisvaltainen lähestymistapa toi solidaarisuuteen uuden ulottuvuuden: tavoitteena on hallita muuttoliikkeitä paremmin kaikkien toimijoiden, myös maahanmuuttajayhteisöjen, etuja valvoen. Tätä varten lähtö- ja kauttakulkumaat on otettava mukaan EU:n toimintaan ja muuttoliikekysymykset on sisällytettävä EU:n ja kolmansien maiden väliseen vuoropuheluun ja EU:n kehitysyhteistyöpolitiikkaan.

4. Solidaarisuus ja maahanmuutto: avoimuus, luottamus ja yhteistyö

Yhteisen maahanmuuttopolitiikan pitäisi perustua korkean tason poliittiseen ja toiminnalliseen solidaarisuuteen, keskinäiseen luottamukseen, avoimuuteen, jaettuun vastuuseen sekä EU:n ja sen jäsenvaltioiden yhteisiin toimiin.

Tätä varten EU:n ja sen jäsenvaltioiden on

- tehostettava tiedonvaihtoa ja keskusteluja EU:ssa, jotta voidaan vaihtaa parhaita toimintatapoja, lisätä keskinäistä luottamusta ja koordinoida lähestymistapoja yhteistä etua edustavissa kysymyksissä ottaen samalla huomioon maakohtaiset erot maahanmuuton taustoissa ja realiteeteissa;

- luotava tarvittavat mekanismit (tai tehostettava niiden toimintaa), joilla seurataan kansallisten maahanmuuttotoimenpiteiden yli EU:n sisärajojen ulottuvia vaikutuksia, jotta voidaan päästä epäjohdonmukaisuuksista ja parantaa koordinointia EU:n tasolla;

- kehitettävä yhteentoimivat järjestelmät ja lisättävä teknisten keinojen yhdistämistä (yhteiset tukimekanismit ja -tiimit), jotta voidaan hyödyntää taloudellisia ja henkilöstöresursseja strategisella tavalla maahanmuuton hallitsemiseksi nykyistä tehokkaammin;

- parannettava EU:n maahanmuuttopolitiikkaa ja sen tavoitteita ja strategioita koskevaa sisäistä ja ulkoista tiedottamista, jotta EU:lla olisi yksi yhteinen ääni.

5. Solidaarisuus ja maahanmuutto: käytettävissä olevien keinojen tehokas ja yhtenäinen käyttö

Solidaarisuutta tarvitaan, jotta yhteisellä maahanmuuttopolitiikalla saavutettaisiin sille asetetut strategiset tavoitteet. Solidaarisuuteen pitäisi kuulua vahva taloudellinen ulottuvuus tiettyjen jäsenvaltioiden ulkorajoihin kohdistuvien muuttovirtojen aiheuttaman erityistilanteen huomioon ottamiseksi.

Tätä varten EU:n ja sen jäsenvaltioiden on

- huolehdittava siitä, että yhteisvastuuta ja maahanmuuttovirtojen hallintaa koskevaa yleisohjelmaa (2007–2013) käytetään taakan jakamiseen jäsenvaltioiden kesken strategisella tavalla kansallisia budjettivaroja täydentäen;

- kartoitettava yleisohjelmaan sisältyvien neljän välineen tarjoamien mekanismien käyttömahdollisuudet, jotta voitaisiin parantaa jäsenvaltioiden valmiuksia harjoittaa tehokasta politiikkaa ja samaan aikaan vastata kiireellisiin tarpeisiin tai erityistilanteisiin, joista esimerkkinä mainittakoon joukoittain tapahtuva maahantulo;

- tarkasteltava jatkuvasti sitä, miten jäsenvaltioille jaetaan varoja ohjelman kustakin välineestä, ja tarpeen mukaan mukautettava jakoperustetta lisääntyvien tarpeiden ja uusien tilanteiden huomioon ottamiseksi;

- parannettava yhteisön varoin ja kansallisista lähteistä rahoitettavan toiminnan koordinointia avoimuuden, johdonmukaisuuden ja tehokkuuden lisäämiseksi, jotta vältyttäisiin päällekkäisyyksiltä ja saavutettaisiin maahanmuuttopolitiikan ja maahanmuuttoon kytkeytyvien muiden politiikanalojen tavoitteet.

6. Solidaarisuus ja maahanmuutto: kumppanuudet kolmansien maiden kanssa

Muuttovirtojen tehokas hallinta edellyttää todellista kumppanuutta ja yhteistyötä kolmansien maiden kanssa. Muuttoliikekysymykset olisi otettava täysimääräisesti huomioon EU:n kehitysyhteistyössä ja muilla ulkopolitiikan aloilla. EU:n pitäisi tehdä tiivistä yhteistyötä kumppanimaiden kanssa seuraavilla aloilla: laillisen liikkuvuuden mahdollistaminen, valmiudet hallita muuttoliikkeitä, muuttoliikkeiden syntytekijöiden kartoittaminen, perusoikeuksien suojeleminen, laittoman maahanmuuton torjunta ja muuttoliikkeen valjastaminen kehityksen edistämiseen.

Tä tä varten EU:n ja sen jäsenvaltioiden on

- tuettava kolmansia maita niiden kansallisen lainsäädäntökehyksen kehittämisessä ja alan kansainvälisten yleissopimusten mukaisten maahanmuutto- ja turvapaikkajärjestelmien luomisessa;

- lisättävä yhteistyötä, tukea ja valmiuksien kehittämistä kumppanimaissa, jotta voitaisiin laatia politiikkoja muuttoliikkeiden tulokselliseen hallintaan, kartoittaa muuttoliikkeiden syntytekijöitä, tukea tehokkaiden sopeuttamistoimien suunnittelua, lieventää aivovuodon vaikutuksia toteuttamalla toimia erityisesti koulutuksen, työhönoton ja sen etiikan, kotimaahan paluun ja ihmisarvoisen työn aloilla sekä arvioimalla kumppanimaiden kansallisten työmarkkinoiden tilannetta, noudattaa ihmisarvoisen työn normeja, kehittää yleissivistävän ja ammatillisen koulutuksen järjestelmiä työmarkkinoiden tarpeisiin sekä ymmärtää, mikä vaikutus maahanmuuttajien rahalähetyksillä on heidän kotimaidensa kehitykseen. Viimeksi mainittua tavoitetta voidaan edistää parantamalla tilastoja, alentamalla siirtokustannuksia ja tukemalla rahoitussektorin kehitystä;

- hyödynnettävä yhtenäisellä ja strategisella tavalla kaikkia maahanmuuttoa koskevan kokonaisvaltaisen lähestymistavan puitteissa viime vuosina käyttöön otettuja poliittisia välineitä, myös kolmansien maiden maahanmuuttoprofiileja ja yhteistyöfoorumeja;

- käytettävä politiikan uusia välineitä niiden ehdokasmaiden ja mahdollisten ehdokasmaiden kanssa tehtävän yhteistyön lujittamiseen, joilla on jo pitkälle kehitetyt yhteistyöjärjestelyt EU:n kanssa;

- tehtävä tiivistä yhteistyötä afrikkalaisten kumppanien kanssa vuonna 2006 sovitun, muuttoliikettä ja kehitystä koskevan nk. Rabatin prosessin ja Lissabonissa joulukuussa 2007 solmitun EU:n ja Afrikan muuttoliike-, mobiliteetti- ja työllisyyskumppanuuden panemiseksi täytäntöön yhdessä;

- jatkettava poliittista ja alakohtaista vuoropuhelua Euroopan naapuruuspolitiikan piiriin kuuluvien maiden sekä Latinalaisen Amerikan, Karibian ja Aasian maiden kanssa, jotta voitaisiin syventää muuttoliikkeeseen liittyvien haasteiden ymmärtämystä ja vahvistaa nykyistä yhteistyötä;

- sovittava asiasta kiinnostuneiden maiden kesken kumppanimaiden kanssa solmittavista mobiliteettikumppanuuksista, joiden avulla valmistellaan pitkäaikaisten strategisten kumppaneiden kanssa yhteisiä työperäisen maahanmuuton hallintajärjestelyjä sekä palauttamiseen liittyvää yhteistyötä;

- tehtävä lähtömaiden kanssa yhteistyötä jaetun vastuun periaatetta täysin kunnioittaen, jotta lähtömaat ymmärtäisivät paremmin, miten tärkeää on saada niiden kansalaiset luopumaan ajatuksesta muuttaa EU:hun ja oleskella siellä laittomasti;

- tuettava kiertomuuttoa ottamalla käyttöön tai lujittamalla oikeudellisia ja operatiivisia toimenpiteitä, joilla laillisesti EU:hun tulleet muuttajat asetetaan etusijalle uusia oleskelulupia myönnettäessä;

- sisällytettävä EU:n ja sen jäsenvaltioiden sekä kolmansien maiden välisiin assosiaatiosopimuksiin määräyksiä sosiaaliturvan yhteensovittamisesta; yhdenvertaisen kohtelun periaatteen lisäksi sopimuksissa voitaisiin määrätä sosiaalisten oikeuksien, erityisesti eläkeoikeuksien, siirrettävyydestä;

- huolehdittava kaikkien asianomaisten kansallisten ja yhteisön rahoitusvälineiden riittävästä rahoituksesta ja siitä, että niiden varoja käytetään tuloksellisesti maahanmuuttoa koskevan kokonaisvaltaisen lähestymistavan täytäntöönpanoon; samalla on pidettävä kiinni yhteisön tasolla jo sovitusta rahoituksesta.

TURVALLISUUS: Laittoman maahanmuuton tehokas torjunta

Laittoman maahanmuuton ehkäiseminen ja vähentäminen sen kaikissa ilmenemismuodoissa on ensiarvoisen tärkeää laillista maahanmuuttoa koskevan politiikan uskottavuuden ja yleisen hyväksynnän kannalta. EU:n alueelle pääsyn valvontaa on tehostettava, jotta yhdennettyä rajaturvallisuutta voitaisiin edistää ja samalla varmistaa vilpittömässä mielessä toimivien matkustajien ja suojelun tarpeessa olevien henkilöiden helppo maahanpääsy ja pitää Eurooppa muun maailman silmissä avoimena. Vaikka pimeä työ koskettaa myös monia EU:n kansalaisia, se voi rohkaista laittomaan maahanmuuttoon ja siksi siihen on puututtava. Ihmisten salakuljetuksen ja kaikkien ihmiskauppaan liittyvien ilmiöiden torjunnan tehostaminen on yksi EU:n ja sen jäsenvaltioiden ensisijaisista tavoitteista. Jäsenvaltiot, joiden on palautettava kotimaahan kolmansien maiden kansalaisia, jotka eivät saapuessaan ole täyttäneet tai eivät enää täytä EU:n alueelle jäämisen ehtoja, tarvitsevat tuekseen kestävän ja toimivan palauttamispolitiikan, joka perustuu selviin, läpinäkyviin ja oikeudenmukaisiin sääntöihin. Laittomasti maassa oleskelevien maahanmuuttajien aseman laajamittaiset ja tarkemmin kohdentamattomat laillistamiskampanjat eivät ole kestävä ja tehokas keino maahanmuuton hallintaan, ja niitä olisikin vältettävä. Kaikissa näissä politiikoissa ja toimenpiteissä on kunnioitettava täysimääräisesti niiden kohteena olevien henkilöiden ihmisarvoa sekä perusoikeuksia ja -vapauksia.

7. Turvallisuus ja maahanmuutto: Euroopan ja sen kumppaneiden etuja palveleva viisumipolitiikka

Yhteisellä viisumipolitiikalla pitäisi voida helpottaa vilpittömässä mielessä toimivien vierailijoiden maahanpääsyä ja parantaa turvallisuutta. Viisuminhakijoille tehtävien eriytettyjen ja riskiperusteisten tarkastusten mahdollistamiseksi olisi hyödynnettävä uutta tekniikkaa. Tämä edellyttää laajamittaista tiedonvaihtoa jäsenvaltioiden välillä tietosuojaa ja yksityisyyttä koskevaa lainsäädäntöä täysimääräisesti kunnioittaen.

Tä tä varten EU:n ja sen jäsenvaltioiden on

- omaksuttava yhtenäistetty nelivaiheinen lähestymistapa, jonka mukaisesti maahanmuuttajat tarkastetaan järjestelmällisesti heidän EU:hun suuntautuvan matkansa kussakin vaiheessa (konsulaatissa, saapumishetkellä, EU:n alueella ja lähtöhetkellä);

- korvattava nykyiset kansalliset Schengen-viisumit yhtenäisillä eurooppalaisilla Schengen-viisumeilla, mikä mahdollistaa kaikkien viisuminhakijoiden tasavertaisen kohtelun ja turvatarkastuksia koskevien kriteerien täysin yhdenmukaisen soveltamisen;

- myönnettävä viisumeja useita tai kaikkia jäsenvaltioita edustavissa yhteisissä viisumikeskuksissa, mikä tuo mittakaavaetuja ja helpottaa kaikkien kolmansien maiden viisuminhakijoiden maahanpääsyä;

- selvitettävä mahdollisuutta luoda järjestelmä, jossa kolmansien maiden kansalaisten on hankittava sähköinen matkustuslupa ennen EU:n alueelle matkustamista;

- selvitettävä tarkemmin mahdollisuuksia helpottaa viisumien myöntämistä ja parantaa viisumimenettelyjen, myös pitkäkestoisia viisumeja koskevien menettelyjen, yhteensovittamista.

8. Turvallisuus ja maahanmuutto: yhdennetty rajaturvallisuus

Schengen-alueen koskemattomuus alueena, jonka sisärajoilla ei tehdä henkilötarkastuksia, pitäisi säilyttää. Ulkorajojen yhdennettyä turvallisuutta olisi parannettava ja rajavalvontaa koskevia toimintalinjoja olisi kehitettävä niin, että ne ovat samansuuntaisia tullivalvontaa koskevien toimintalinjojen sekä turvallisuusuhkien ja niihin liittyvien muiden uhkien ehkäisemistä koskevien toimintalinjojen kanssa.

Tätä varten EU:n ja sen jäsenvaltioiden on

- lujitettava Euroopan unionin jäsenvaltioiden operatiivisesta ulkorajayhteistyöstä huolehtivan viraston (Frontex) operationaalista ulottuvuutta muun muassa lisäämällä viraston operatiivisia johtovalmiuksia ja valtuuksia käynnistää rajavalvontaoperaatioita alueilla, jotka on määritelty korkean riskin alueiksi ja joihin kohdistuu poikkeuksellista muuttopainetta;

- laadittava yhtenäinen lähestymistapa, jolla tehostetaan uuden tekniikan käyttöä mukaan lukien olemassa ja suunnitteilla olevat IT-välineet. Tavoitteena on IT-arkkitehtuuriin sisältyvien eri järjestelmien yksittäisten toimintojen yhdistäminen. Lisäksi on huolehdittava siitä, että kaikki tutkimuksen seitsemännen puiteohjelman tarjoamat mahdollisuudet hyödynnetään täysimääräisesti;

- jatkettava Euroopan rajavalvontajärjestelmän (Eurosur) perusajatuksen kehittämistä parantamalla koordinointia jäsenvaltioiden sisällä ja niiden kesken; on myös sovitettava paremmin yhteen jäsenvaltioiden käyttämiä keinoja ja toimia, joilla ne toteuttavat sisäisen turvallisuuden valvontaan ja ylläpitämiseen liittyviä politiikkoja;

- kehitettävä Euroopan tasolla yhteensovitettu ja strateginen lähestymistapa yhteistyöhön kolmansien maiden kanssa ja siihen liittyen annettava kohdennettua tukea pysyvien ja tehokkaiden rajavalvontavalmiuksien luomiseen tärkeimmissä kauttakulku- ja lähtömaissa. Frontexilla on tässä avainasema, koska se toteuttaa rajavalvonnan avustusoperaatioita kyseissä kumppanimaissa;

- jatkettava rajavalvonnan kehittämistä jäsenvaltioissa EU:n taloudellisen solidaarisuuden pohjalta niin, että tavoitteena on uusinta tekniikkaa hyödyntävät, yhtenäiset ja yhteentoimivat valmiudet. Lisäksi on EU:n ja jäsenvaltioiden varoja yhdistämällä kehitettävä uusia mekanismeja taakan jakamiseen tehokkaasti ja toiminnallisesti, jotta voidaan tukea sellaisia jäsenvaltioita, jotka joutuvat toistuvasti selviytymään laittomien maahanmuuttajien massamuutosta nykyisin tai tulevaisuudessa;

- lisättävä jäsenvaltioiden viranomaisten välistä yhteistyötä keskitettyjen palvelupisteiden perustamiseksi maarajoille; yleissääntönä on, että jokainen matkustaja tarkastetaan kerran yhden viranomaisen toimesta.

9. Turvallisuus ja maahanmuutto: laittoman maahanmuuton torjunnan tehostaminen ja ihmiskaupan täydellinen torjuminen

EU:n ja sen jäsenvaltioiden on laadittava yhtenäinen politiikka laittoman maahanmuuton ja ihmiskaupan torjuntaan. Pimeää työntekoa[12] sen eri esiintymismuodoissa olisi torjuttava tehokkaasti toteuttamalla ehkäiseviä toimenpiteitä, valvomalla lakien soveltamista ja ottamalla käyttöön seuraamuksia. Ihmiskaupan uhrien suojelua ja tukemista olisi lisättävä.

Tätä varten EU:n ja sen jäsenvaltioiden on

- huolehdittava riittävästä rahoituksesta ja henkilöstöstä ihmisten salakuljetus- ja kauppaamistapausten tutkimiseksi sekä erityisesti työpaikoilla tehtävien tarkastusten määrän lisäämiseksi ja laadun parantamiseksi;

- saatava työntekijöiden ja työnantajien edustajat aktiivisesti mukaan laittoman työnteon torjuntaan;

- kehitettävä riskinanalyysivälineitä ja tehostettava eri viranomaisten välistä yhteistyötä ja ristiintarkastuksia, jotta pystyttäisiin paljastamaan enemmän tapauksia, joissa pimeää työtä tekevät niin laittomasti kuin laillisestikin maassa oleskelevat kolmansien maiden kansalaiset;

- edistettävä hyvien toimintatapojen vaihtoa, arvioitava politiikkoja järjestelmällisemmin ja kvantifioitava laitonta työntekoa nykyistä tarkemmin;

- lisättävä biometriikan käyttöä, koska se on tärkeä väline laittoman maahanmuuton ja ihmiskaupan torjunnassa;

- huolehdittava siitä, että laittomasti maassa oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten saatavilla on palveluja, joilla taataan heidän perusluonteisten ihmisoikeuksiensa toteutuminen (esim. lasten koulunkäynti ja perusterveydenhuolto);

- suojeltava ja autettava ihmiskaupan uhreja, erityisesti naisia ja lapsia, arvioimalla ja tarkistamalla nykyistä yhteistä järjestelmää. Lisäksi on kehitettävä lainsäädännöllisiä ja operationaalisia mahdollisuuksia helpottaa uhrien toipumista ja uudelleensopeutumista vastaanottaviin yhteiskuntiin tai kotimaihinsa muun muassa erityisohjelmilla;

- vahvistettava nykyistä lainsäädäntökehystä, jolla torjutaan laittoman maahantulon ja oleskelun avustamista samoin kuin lasten seksuaalista hyväksikäyttöä ja sitä kuvaavan aineiston levittämistä tämän uuden rikollisuuden muodon huomioon ottamiseksi;

- tehostettava EU:n toimia aluetasolla ja kansainvälisesti sen varmistamiseksi, että maahanmuuttajien salakuljetusta ja ihmiskauppaa koskevia kansainvälisiä asiakirjoja sovelletaan käytännössä; tämä tapahtuu tekemällä johdonmukaista, jatkuvaa ja tehokasta yhteistyötä.

10. Turvallisuus ja maahanmuutto: tehokkaat ja kestävällä pohjalla olevat palauttamispolitiikat

Tehokkaat palauttamistoimenpiteet ovat välttämätön osa laittomaan maahanmuuttoon sovellettavaa EU:n politiikkaa. Laittomasti maassa oleskelevien henkilöiden aseman tarkemmin kohdentamattomia joukkolaillistamisia pitäisi välttää ja sen sijaan edistää yksittäisten henkilöiden aseman laillistamista oikeudenmukaisia ja läpinäkyviä ehtoja soveltaen.

Tätä varten EU:n ja sen jäsenvaltioiden on

- tehtävä palauttamispolitiikasta aidosti eurooppalaista huolehtimalla palauttamispäätösten täysimääräisestä keskinäisestä tunnustamisesta;

- lisättävä jäsenvaltioiden käytännön yhteistyötä palauttamistoimenpiteiden täytäntöönpanossa ja vahvistettava Frontexin roolia ilmateitse tapahtuvissa yhteisissä palauttamisoperaatioissa;

- seurattava jäsenvaltioissa sovellettavista yhteisistä vaatimuksista ja menettelyistä palautettaessa laittomasti oleskelevia kolmansien maiden kansalaisia annettavan direktiivin täytäntöönpanoa ja soveltamista sen voimaantulon jälkeen;

- otettava käyttöön toimenpiteitä, joilla helpotetaan ilman henkilöpapereita saapuneiden palautettavien henkilöiden tunnistamista ja ehkäistään identiteettivarkauksia;

- toteutettava toimia sen varmistamiseksi, että kaikki kolmannet maat noudattavat velvoitetta ottaa takaisin omat kansalaisensa;

- tarkasteltava kaikkia voimassa olevia takaisinottosopimuksia niiden käytännön soveltamisen helpottamiseksi ja saatujen kokemusten hyödyntämiseksi uusia sopimuksia neuvoteltaessa;

- omaksuttava yhteinen lähestymistapa aseman laillistamiseen, mukaan lukien vähimmäisvaatimukset varhaisessa vaiheessa tapahtuvalle tiedonvaihdolle;

- harkittava eurooppalaisen kulkuluvan käyttöönottoa ilman henkilöpapereita saapuneiden henkilöiden palauttamisen helpottamiseksi.

III. PÄÄTELMÄT: MAAHANMUUTON HALLINTA

Eurooppa-neuvostoa pyydetään vahvistamaan tässä tiedonannossa ehdotetut yleiset periaatteet, joiden pohjalta yhteinen maahanmuuttopolitiikka on tarkoitus laatia. Nämä periaatteet puetaan käytännön toimiksi edellä esitetyin tavoin ja niiden toteutumista seurataan säännöllisesti uuden seuranta- ja arviointimekanismin avulla, johon kuuluu myös säännöllisesti laadittava arvio.

Yhteinen maahanmuuttopolitiikka laaditaan jäsenvaltioiden ja EU:n toimielinten välisen kumppanuuden ja solidaarisuuden pohjalta. Politiikan olisi oltava riittävän joustavaa, jotta siinä voidaan ottaa huomioon eri muuttujat, lähinnä taloudelliseen tilanteeseen, markkinoihin ja tekniikan kehitykseen liittyvät muutokset. Yhteistä maahanmuuttopolitiikkaa on tarkoitus viedä eteenpäin erityisesti seuraavin keinoin:

1. EU:n ja sen jäsenvaltioiden yhteensovitetut ja yhtenäiset toimet

- Yhteisen maahanmuuttopolitiikan yleiset periaatteet ja käytännön toimet toteutetaan täydessä avoimuudessa ja niiden tarkoitusperästä riippuen joko Euroopan, kansallisella tai alueellisella tasolla.

- Jotta työmarkkinoiden tarpeet, taloudelliset ja yhteiskunnalliset vaikutukset sekä kotouttamis- ja ulkopolitiikan tavoitteet saataisiin suhteutettua toisiinsa, EU:n on koordinoitava toimintaansa tehokkaammin kansallisten, alueellisten ja paikallisten tahojen kanssa erityisesti tilastojen sekä talous-, sosiaali- ja kehitysyhteistyöpolitiikan aloilla.

- Maahanmuuttokysymykset huomioidaan kaikilla sellaisilla politiikanaloilla , jotka ovat kytköksissä maahanmuuttoon (valtavirtaistaminen). Maahanmuuton taloudelliset, yhteiskunnalliset ja kansainväliset ulottuvuudet pitäisi ottaa huomioon kaikilla siihen liittyvillä politiikanaloilla: kehitysyhteistyössä, kaupassa, koheesiopolitiikassa, työllisyys- ja sosiaalipolitiikassa, ympäristöasioissa, tutkimuksessa, koulutuksessa, terveydenhuollossa, maa- ja kalataloudessa, turvallisuus- ja ulkopolitiikassa sekä talous- ja rahapolitiikassa.

- On aiheellista luoda tai vahvistaa järjestelyjä, joilla edistetään asiaankuuluvien sidosryhmien , kuten alue- ja paikallisviranomaisten, työmarkkinaosapuolten, akateemisten asiantuntijoiden, kansainvälisten järjestöjen, maahanmuuttajajärjestöjen ja kansalaisyhteiskunnan edustajien, oikea-aikaista kuulemista siitä, miten politiikkaa kehitetään jatkossa.

- Parhaiden toimintatapojen vaihtaminen: tarkoituksena on edistää kaikilla tasoilla tapahtuvaa keskinäistä oppimista sekä laajamittaista ja tehokasta tiedonjakelua maahanmuutto- ja kotouttamispolitiikoista, joilla on päästy parhaisiin tuloksiin.

2. EU:lle ja sen jäsenvaltioille yhteiset menetelmät avoimuuden, keskinäisen luottamuksen ja yhtenäisyyden varmistamiseksi. Menetelmien osatekijöitä ovat seuraavat:

- Yleiset periaatteet muokataan yhteisiksi tavoitteiksi ja indikaattoreiksi , jotta EU ja kukin jäsenvaltio voi varmistaa sen, että periaatteita noudatetaan.

- Sovitut yhteiset tavoitteet ja indikaattorit sisällytetään kansallisiin maahanmuuttoprofiileihin , jollaiset laaditaan yhteistyössä kunkin jäsenvaltion kanssa muuttoliikkeitä koskevan tiedon lisäämiseksi. Profiilien avulla saadaan kuva kansallisten työmarkkinoiden tilanteesta ja maahanmuuton muodoista ja voidaan vahvistaa maahanmuuttopolitiikan perustana olevaa tietopohjaa, mikä puolestaan auttaa vastaamaan jäsenvaltioiden ensisijaisiin tarpeisiin. Niihin kootaan kaikki tarvittava tieto, ja ne kattavat sekä maassa jo olevat että sinne mahdollisesti pyrkivät maahanmuuttajat. Profiileissa tarkastellaan maahanmuuttajien taitoja ja työvoiman tarvetta tulevaisuudessa.

- Jäsenvaltiot raportoivat komissiolle vuosittain yhteisten tavoitteiden toteutuksesta ja kansallisista maahanmuuttoprofiileistaan maahanmuuttoon liittyvän toiminnan seurantaa ja arviointia varten.

- Jäsenvaltioiden kansalliset raportit tarjoavat lähtökohdan komission vuosittain laatimalle yhteenvedolle , joka toimitetaan myös Euroopan parlamentille.

Kevään Eurooppa-neuvosto laatii komission yhteenvedon perusteella vuosittain poliittisen arvion tilanteesta ja antaa tarvittaessa suosituksia.

LIITE

TIIVISTELMÄ – KYMMENEN YLEISPERIAATETTA

(1) Vauraus ja maahanmuutto: Selvät säännöt ja yhdenveroiset mahdollisuudet

Yhteisen maahanmuuttopolitiikan olisi edistettävä laillista maahanmuuttoa, jota olisi säänneltävä selvillä, läpinäkyvillä ja oikeudenmukaisilla säännöillä. Kolmansien maiden kansalaisille olisi annettava tiedot, jotka he tarvitsevat ymmärtääkseen laillista maahantuloa ja oleskelua EU:ssa koskevat vaatimukset ja menettelyt. On syytä huolehtia siitä, että jäsenvaltioiden alueella laillisesti oleskelevia kolmansien maiden kansalaisia kohdellaan oikeudenmukaisesti, ja pyrittävä lähentämään heidän ja EU:n kansalaisten oikeudellista asemaa toisiinsa.

(2) Vauraus ja maahanmuutto: osaamisen tarjonnan ja kysynnän yhteensovittaminen

Taloudellisiin syihin perustuvan maahanmuuton pitäisi Lissabonin strategian mukaisesti perustua EU:n työmarkkinoiden yhteiseen tarvearvioon, jossa otetaan huomioon kaikki osaamisen tasot ja alat. Näin voidaan tehostaa eurooppalaista osaamistaloutta, edistää talouskasvua ja täyttää työmarkkinoiden vaatimukset. Tässä toiminnassa on täysimääräisesti kunnioitettava periaatetta, jonka mukaan yhteisön työntekijät asetetaan etusijalle, jäsenvaltioiden oikeutta määrittää maahantulolupien määrä ja maahanmuuttajien oikeuksia. Samoin on kannustettava työmarkkinaosapuolia sekä alue- ja paikallisviranomaisia aktiiviseen osallistumiseen.

(3) Vauraus ja maahanmuutto: kotoutuminen on avain onnistuneeseen maahanmuuttoon

Laillisten maahanmuuttajien kotoutumista olisi edistettävä tehostamalla vastaanottavien jäsenvaltioiden ja maahanmuuttajien itsensä ponnisteluja (kaksisuuntainen prosessi) vuonna 2004 hyväksyttyjen kotouttamisen yhteisten perusperiaatteiden mukaisesti. Maahanmuuttajille pitäisi antaa mahdollisuus osallistua ja kehittää omaa potentiaaliaan. Eurooppalaisten yhteiskuntien olisi parannettava valmiuksiaan hallita maahanmuuttoon liittyvää moninaisuutta ja lisätä sosiaalista yhteenkuuluvuutta.

(4) Solidaarisuus ja maahanmuutto: avoimuus, luottamus ja yhteistyö

Yhteisen maahanmuuttopolitiikan pitäisi perustua korkean tason poliittiseen ja toiminnalliseen solidaarisuuteen, keskinäiseen luottamukseen, avoimuuteen, jaettuun vastuuseen sekä EU:n ja sen jäsenvaltioiden yhteisiin toimiin.

(5) Solidaarisuus ja maahanmuutto: käytettävissä olevien keinojen tehokas ja yhtenäinen käyttö

Solidaarisuutta tarvitaan, jotta yhteisellä maahanmuuttopolitiikalla saavutettaisiin sille asetetut strategiset tavoitteet. Solidaarisuuteen pitäisi kuulua vahva taloudellinen ulottuvuus tiettyjen jäsenvaltioiden ulkorajoihin kohdistuvien muuttovirtojen aiheuttaman erityistilanteen huomioon ottamiseksi.

(6) Solidaarisuus ja maahanmuutto: kumppanuudet kolmansien maiden kanssa

Muuttovirtojen tehokas hallinta edellyttää todellista kumppanuutta ja yhteistyötä kolmansien maiden kanssa . Muuttoliikekysymykset olisi otettava täysimääräisesti huomioon EU:n kehitysyhteistyössä ja muilla ulkopolitiikan aloilla. EU:n pitäisi tehdä tiivistä yhteistyötä kumppanimaiden kanssa seuraavilla aloilla: laillisen liikkuvuuden mahdollistaminen, valmiudet hallita muuttoliikkeitä, muuttoliikkeiden syntytekijöiden kartoittaminen, perusoikeuksien suojeleminen, laittoman maahanmuuton torjunta ja muuttoliikkeen valjastaminen kehityksen edistämiseen.

(7) Turvallisuus ja maahanmuutto: Euroopan etuja palveleva viisumipolitiikka

Yhteisellä viisumipolitiikalla pitäisi voida helpottaa vilpittömässä mielessä toimivien vierailijoiden maahanpääsyä ja parantaa turvallisuutta. Viisuminhakijoille tehtävien eriytettyjen ja riskiperusteisten tarkastusten mahdollistamiseksi olisi hyödynnettävä uutta tekniikkaa. Tämä edellyttää laajamittaista tiedonvaihtoa jäsenvaltioiden välillä tietosuojaa ja yksityisyyttä koskevaa lainsäädäntöä täysimääräisesti kunnioittaen.

(8) Turvallisuus ja maahanmuutto: yhdennetty rajaturvallisuus

Schengen-alueen koskemattomuus alueena, jonka sisärajoilla ei tehdä henkilötarkastuksia, pitäisi säilyttää. Ulkorajojen yhdennettyä turvallisuutta olisi parannettava ja rajavalvontaa koskevia toimintalinjoja olisi kehitettävä niin, että ne ovat samansuuntaisia tullivalvontaa koskevien toimintalinjojen sekä turvallisuusuhkien ja niihin liittyvien muiden uhkien ehkäisemistä koskevien toimintalinjojen kanssa.

(9) Turvallisuus ja maahanmuutto: laittoman maahanmuuton torjunnan tehostaminen ja ihmiskaupan täydellinen torjuminen

EU:n ja sen jäsenvaltioiden on laadittava yhtenäinen politiikka laittoman maahanmuuton ja ihmiskaupan torjuntaan. Pimeää työntekoa sen eri esiintymismuodoissa olisi torjuttava tehokkaasti toteuttamalla ehkäiseviä toimenpiteitä, valvomalla lakien soveltamista ja ottamalla käyttöön seuraamuksia. Ihmiskaupan uhrien suojelua ja tukemista olisi lisättävä.

(10) Turvallisuus ja maahanmuutto: tehokkaat ja kestävällä pohjalla olevat palauttamispolitiikat

Tehokkaat palauttamistoimenpiteet ovat välttämätön osa laittomaan maahanmuuttoon sovellettavaa EU:n politiikkaa. Laittomasti maassa oleskelevien henkilöiden aseman tarkemmin kohdentamattomia joukkolaillistamisia pitäisi välttää ja sen sijaan edistää yksittäisten henkilöiden aseman laillistamista oikeudenmukaisia ja läpinäkyviä ehtoja soveltaen.

[1] Prosenttiluku (3,8) kertoo kolmansien maiden kansalaisten osuuden EU:n väestöstä. On syytä huomata, että heistä monet eivät ole maahanmuuttajia vaan maahanmuuttajien jälkeläisiä, jotka eivät ole ottaneet asuinmaansa kansalaisuutta.

[2] Väestö- ja elinolotilastot, Eurostat.

[3] Eurostatin väestöennuste EUROPOP2008, joka perustuu skenaarioon, jossa Euroopan väestökehitystä ennustetaan vuodesta 2008 vuoteen 2150.

[4] Ks. talouspoliittisen komitean ja Euroopan komission (talouden ja rahoituksen PO) julkaisu vuodelta 2006, The impact of ageing on public expenditure: projections for the EU-25 Member States on pensions, health-care, long-term care, education and unemployment transfers (2004-2050) , European Economy, Special Reports No 1, 2006.

[5] KOM(2007) 780 lopullinen.

[6] Vaikka kyseistä politiikkaa on laadittava rinta rinnan olemassa olevien, eräiden jäsenvaltioiden kansalaisten vapaata liikkuvuutta edelleen rajoittavien siirtymäjärjestelyjen asteittaisen poistamisen kanssa, tässä tiedonannossa käsitellään ainoastaan kolmansien maiden kansalaisten maahanmuuttoon liittyviä kysymyksiä, ei EU:n kansalaisten liikkumista EU:n tai sen alueiden sisällä.

[7] Tätä ulottuvuutta kehitetään edelleen luotaessa yhteisen eurooppalaisen turvapaikkajärjestelmän toista vaihetta. Ks. Turvapaikkapolitiikan toimintasuunnitelma: EU:n yhdennetty lähestymistapa suojeluun (KOM(2008) 360), joka esitetään yhdessä tämän tiedonannon kanssa.

[8] Puheenjohtajan päätelmät, Bryssel 13. ja 14. maaliskuuta 2008, 14 kohta.

[9] Nk. maahanmuuttoprofiileihin kootaan jäsennellysti kaikki tiedot, joita tarvitaan, jotta muuttoliikkeiden hallintaan voitaisiin soveltaa näyttöön perustuvaa lähestymistapaa. Työmarkkinoiden tarpeet ovat keskeisellä sijalla näissä profiileissa. Sen lisäksi, että profiilit sisältävät tietoja työmarkkinoilla vallitsevasta tilanteesta, työttömyysasteista sekä työvoiman kysynnästä ja tarjonnasta, niiden avulla pyritään havaitsemaan mahdollista osaamispulaa alojen ja työtehtävien mukaan eriteltynä. Maahanmuuttoprofiilien avulla EU ja sen jäsenvaltiot voivat ottaa käyttöön työvoiman kysynnän ja tarjonnan yhteensovittamisjärjestelyjä sekä EU:ssa että kolmansissa maissa. Maahanmuuttoprofiileihin kerätään myös tietoja eri kansallisuuksista muodostuvissa yhteisöissä tarjolla olevista taidoista, muuttovirtojen koostumuksesta (mm. sukupuoli ja ikä) sekä muuttoliikkeeseen kytkeytyvistä tulevista ja lähtevistä rahavirroista mukaan luettuina maahanmuuttajien rahalähetykset kotimaihinsa.

[10] Euroopan parlamentti ja neuvosto antoivat vuonna 2003 asetuksen (EY) N:o 859/2003 (EUVL L 124, 20.5.2003), jolla asetusta (ETY) N:o 1408/71 muutetaan soveltamisalan laajentamiseksi koskemaan kolmansien maiden kansalaisia, jotka 1) oleskelevat laillisesti EU:ssa ja 2) ovat rajat ylittävässä tilanteessa. Heinäkuussa 2007 komissio antoi ehdotuksen, jonka mukaan asetusta (EY) N:o 883/04 (jolla korvataan asetus (ETY) N:o 1408/71) muutetaan soveltamisalan laajentamiseksi koskemaan kolmansien maiden kansalaisia, jotka 1) oleskelevat laillisesti EU:ssa ja 2) ovat rajat ylittävässä tilanteessa (KOM(2007) 439 lopullinen).

[11] Ks. Turvapaikkapolitiikan toimintasuunnitelma: EU:n yhdennetty lähestymistapa suojeluun (KOM(2008) 360), joka esitetään yhdessä tämän tiedonannon kanssa.

[12] Jäsenvaltioiden olisi puututtava myös EU:n kansalaisten pimeään työntekoon. Tätä EU:n sisäistä ongelmaa ei kuitenkaan käsitellä tässä tiedonannossa.