Euroopan talous- ja sosiaalikomitean lausunto aiheesta: Kuuleminen Euroopan komission vaikutustenarviointiohjeiden luonnoksesta

Komissio päätti 29. toukokuuta 2008 Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 262 artiklan nojalla pyytää Euroopan talous- ja sosiaalikomitean lausunnon aiheesta

Euroopan talous- ja sosiaalikomitean työvaliokunta päätti 8. heinäkuuta 2008 antaa asian valmistelun ”yhtenäismarkkinat, tuotanto ja kulutus” -erityisjaoston tehtäväksi.

Asian kiireellisyyden vuoksi Euroopan talous- ja sosiaalikomitea nimesi 21.–23. lokakuuta 2008 pitämässään 448. täysistunnossa (lokakuun 22. päivän kokouksessa 2008) yleisesittelijäksi Daniel RETUREAUN ja hyväksyi seuraavan lausunnon äänin 83 puolesta 4:n pidättyessä äänestämästä.

1.1 Asiakirjassa ”Toimintastrategia vuodeksi 2008” (1) komissio korostaa, että se ”on pyrkinyt yhtenä ensisijaisena tavoitteenaan yksinkertaistamaan ja parantamaan sääntely-ympäristöä, jossa yritykset ja kansalaiset EU:ssa toimivat. Vuonna 2007 tarkoituksena on parantaa vaikutustenarviointia, käynnistää toimintaohjelma EU:n ja jäsenvaltioiden tasolla lainsäädännöstä aiheutuvien tarpeettomien hallinnollisten rasitteiden poistamiseksi sekä toteuttaa lainsäädännön yksinkertaistamiseen tähtäävää tarkistettua ohjelmaa.” Tämän lisäksi valvotaan yhteisön oikeuden soveltamista (2). ”Vuonna 2008 päätavoitteena on näiden toimien toteuttaminen.”

1.2 Tämä strategia ilmenee työohjelmasta: jokaista ohjelmassa esitettyä toimea tai ehdotusta varten on laadittu toimintasuunnitelma, jossa vastataan, yleensä ytimekkäästi, sarjaan kysymyksiä vaikutustenarvioinnista tai alustavasta vaikutustenarvioinnista saatujen tulosten perusteella. Siinä arvioidaan myös toimen tai yksittäisen ehdotuksen talousarviovaikutuksia.

1.3 Käsillä olevassa lausunnossa tarkastellaan komission laatimaa luonnosta komission sisäisiksi vaikutustenarviointiohjeiksi (3). Vaikutustenarviointijärjestelmä luotiin vuonna 2002, ja sitä parannettiin vuonna 2005. Vuonna 2007 järjestelmästä tehtiin ulkoinen arviointi. Ohjeluonnoksessa otetaan huomioon vaikutustenarviointilautakunnan toiminnasta saadut kokemukset. Komissio pyrkii parantamaan yleisiä menettelyjä siten, että ne olisivat hyvin määriteltyjä, ennakoitavissa olevia ja avoimia ja että niiden vaikutukset yhteisön talousarvioon voitaisiin selvästi arvioida (vaikutustenarviointi kestää asian mutkikkuudesta riippuen viidestä kolmeentoista kuukauteen ja vaatii resursseja, joita komission on määrä asettaa yksiköidensä käyttöön, jotta vaikutustenarvioinneissa päästään säädöskäytännön parantamisohjelman mukaisiin tavoitteisiin).

1.4 Tarkistettujen ohjeiden tarkoituksena on antaa yleisiä suuntaviivoja vaikutustenarviointien laatimiseen alustavasta vaikutustenarvioinnista aina lopulliseen versioon, jonka vaikutustenarvioinnin tekemisestä vastuussa oleva pääosasto esittää komissiolle. Tämän ansiosta komissaarien kollegio voi tehdä tietoon perustuvia päätöksiä käyttäessään toimivaltaansa lainsäädäntöaloitteiden tekijänä. Se voi myös päättää ehdottaa vaihtoehtoa lainsäädännön antamiselle tai päättää alustavan vaikutustenarvioinnin jälkeen olla toimimatta lainkaan tai laatia tiedonannon, joka ei yleensä sisällä normeja.

1.5 Jokainen vaikutuksenarviointi on omanlaisensa ja yksilöllinen, mutta kaikissa arvioinneissa on otettu huomioon komission vuotuisessa työohjelmassa asetetut tavoitteet. Vaikutustenarviointien ohjeissa annetut menettelyiden ja toimintatapojen suuntaviivat ovatkin tarpeeksi väljiä, jotta niitä voi soveltaa erilaisiin tilanteisiin ja ongelmiin perussopimuksissa määrätyn yhteisön toimivallan ja niissä asetettujen vaatimusten mukaan niin, että noudatetaan toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteita.

1.6 Yhteisön virallisista kielistä vaikutustenarvioinnit voidaan laatia saksaksi, englanniksi tai ranskaksi. Käytännössä melkein kaikki vaikutustenarvioinnit laaditaan englanniksi, koska näin pääosastoiden sisäinen ja keskinäinen viestintä sekä niiden ulkoinen viestintä etenkin sidosryhmien kuulemisvaiheessa on helpompaa. Jokaiseen vuotuisen työohjelman mukaiseen lainsäädäntöehdotukseen liitetään järjestelmällisesti englanninkielinen vaikutustenarviointi kokonaisuudessaan sekä sen tiivistelmä viitteellä [SEC(vuosi) numero]. Vaikutustenarviointi ja perustelut sille, miksi komissio on päättänyt ehdottaa lainsäädännön antamista, tukevat näin lainsäädäntöehdotusta.

2.1 Ennen jokaista lainsäädäntöehdotusta tehdään alustava arvio, johon voi liittyä pohdintaa ehdotuksen tarpeellisuudesta. Siinä voidaan myös tarkastella eri näkökulmista ehdotuksen sisäisiä ja ulkoisia vaikutuksia.

2.2 Lainsäädännän käytännön soveltamisessa, lainsäädännön valmistelussa, jossa pyritään etsimään parhaita tapoja valmistella, laatia, standardisoida ja soveltaa normeja (4), kansalliseen lainsäätäjään ei kohdistu samoja vaatimuksia kuin yhteisön lainsäätäjään. Yhteisön lainsäätäjä on kauempana kansalaisista ja vaikuttaa joskus olevan etäällä kansalaisia askarruttavista kysymyksistä. Siksi sen on perusteltava selkeästi kaikki aloitteensa, lisättävä tiedotusta ja helpotettava eri tavoin kansalaisten osallistumismahdollisuuksia unionin kansalaisuuden – joka on erottamattomasti yhteydessä jäsenvaltioiden kansalaisuuteen – takaamien osallistumisoikeuksien vahvistamiseksi. Tässä poliittisessa kontekstissa vaikutustenarvioinneista tulee erottamaton ja merkittävä osa komission lainsäädäntä- ja muita toimia.

2.3 Käsillä olevassa lausunnossa, jossa keskitytään yhteisön lainsäädäntökäytäntöön, ei ole tarkoituksenmukaista käsitellä yksityiskohtaisesti EU:n lainsäädäntätoimen eri teoreettisia tai käytännön kysymyksiä. On kuitenkin korostettava, että yhteisön lainsäätäjä joutuu toimimaan tiettyjen ennakkoehtojen puitteissa, joita se ei voi sivuuttaa. Tällaisia ovat yhteisön perustamissopimukset, taloudellisesti kehittyneiden demokraattisten yhteiskuntien, joista yhteisö koostuu (tai jotka pyrkivät sen jäseniksi), yleiset oikeusperiaatteet, niiden valtiosääntöihin kirjatut periaatteet sekä tuomioistuinten primaari- tai johdettua oikeutta koskeva oikeuskäytäntö (5).

2.4 Kaikki Euroopan unionin kansat toivovat nykyään demokratiaa, konfliktien rauhanomaista ratkaisemista, yhteistyön ja solidaarisuuden lisäämistä sekä yksilön ja kollektiivisten oikeuksien edistämistä. Ne odottavat myös, että lainsäädäntö on järkevää ja korkealuokkaista ja selvästi perussopimusten ja kaikissa jäsenvaltioissa sovellettavien yleisten oikeusperiaatteiden mukaista. Poliittisia päätöksiä tehdään ja lainsäädäntöä annetaan näissä puitteissa, joita voi hyvinkin kutsua ”perustuslaillisiksi”, sillä ne määrittävät poliittisten elinten demokraattisuuden sekä poliittisten elinten, lainsäädäntä- ja hallintoelinten sekä oikeuslaitosten toimivallan rajat. Tämän ”perustuslaillisen kehyksen”, joka tekee eron yhteisön yksinomaiseen toimivaltaan sekä jäsenvaltioiden kanssa jaettuun toimivaltaan perustuvien yhteisön politiikkojen välillä ja määrittelee menettelyt, joita hallitusten on oikeuden mukaan noudatettava laatiessaan lainsäädäntöä ja antaessaan hallinnollisia määräyksiä, on mahdollistettava lainsäädännön seuranta, valvottava sen tehokkuutta sekä rahoitusvarojen ja muiden sen käyttöön asetettujen resurssien asianmukaista käyttöä. Sen olisi niin ikään mahdollistettava lainsäädännön säännöllinen uudelleenarviointi mahdollisten mukautusten tai muutosten tekemiseksi ja sen varmistamiseksi, että asetetut tavoitteet on saavutettu.

2.5 Edellä olevasta pintapuolisesta esityksestä voi jo saada käsityksen yhteisön eri toimijoiden toimivallan, vastuualueiden ja niille uskottujen tehtävien monimutkaisuudesta.

2.6 Vaikutustenarviointien tarkoituksena on alusta pitäen ollut politiikan suunnittelun laadun ja johdonmukaisuuden parantaminen. Arvioinneilla edistetään tehokasta ja toimivaa lainsäädäntöä ja yhtenäistetään kestävän kehityksen strategian täytäntöönpanoa. Arviointeja käytetään poliittisen päätöksenteon tukena, ei korvaamaan sitä. Niiden avulla pyritään kartoittamaan lainsäädäntöehdotuksen todennäköiset myönteiset ja kielteiset vaikutukset ja pääsemään yhteisymmärrykseen siitä, mikä tavoite valitaan eri vaihtoehdoista. Ensi alkuun vaikutustenarviointeja tehtiin vain merkittävimmistä hankkeista, sittemmin niitä on tehty kaikista komission vuotuisessa toimintastrategiassa ja työohjelmassa esitetyistä hankkeista. Arviointimenetelmä esitellään pääpiirteissään komission kesäkuussa 2002 julkaiseman tiedonannon liitteessä. Arviointien tekniset täytäntöönpano-ohjeet julkaistiin erikseen syksyllä 2002 (6). Vaikutustenarviointiohjeita tarkistettiin vuonna 2005, vuoden 2007 lopulla sekä nyt esitetyssä vuoden 2008 toukokuun ohjeluonnoksessa.

2.7 Euroopan talous- ja sosiaalikomitea (jäljempänä ’komitea’) on alusta alkaen tukenut komission ehdotuksia, jotka koskevat sääntelykäytännön parantamista. Yleisesti ottaen komitea tukee vaikutustenarviointien suorittamisen ja niiden esittämistavan parantamiseen tähtääviä ehdotuksia, sillä arvioinnit ovat nousseet yhä merkittävämpään asemaan lainsäädännön valmistelussa. Komitea tukee niin ikään säädösten kodifiointia ja niiden laatimistavan yksinkertaistamista (mahdollisuuksien mukaan) sekä ennen kaikkea säädöksissä käytettyjen oikeudellisten käsitteiden laadun ja selkeyden parantamista koskevia ehdotuksia. Komitea huomauttaa niin ikään, että käännösten laatu ja yhteisön oikeuden soveltamisen valvominen ovat oleellisessa asemassa, kun halutaan parantaa oikeusnormien yhdenmukaisuutta ja niiden noudattamista.

Komitea huomauttaa, että ryhmä ”yhteiskunnalliset vaikutukset” pitää sisällään niin valtavan määrän erilaisia kysymyksiä, että se olisi hyvä jakaa kahteen osaan: varsinaiset sosiaaliset vaikutukset sekä yhteiskunnalliset vaikutukset (terrorismin torjunta, turvallisuus, oikeus jne.). Varsinaiset sosiaalikysymykset ovat yhteydessä talouselämään liittyviin kysymyksiin, ja ne koskevat yhteiskuntaelämän toimijoita, työehtosopimusneuvotteluja sekä työehtoja, kun taas yhteiskunnalliset kysymykset liittyvät kokonaan toisenlaisiin asioihin (oikeus- ja poliisiasiat jne.). Ne vaativat enemmän poliittisten päätöstentekijöiden osallistumista ja koskevat yhteiskuntaa kokonaisuudessaan.

2.9 Taloudellisten vaikutusten arvioinnissa pyritään analysoimaan kustannusten ja hyötyjen suhdetta sekä vaikutuksia kilpailuun. Komitea korostaa kuitenkin, että kestävän kehityksen mukaisesti tietoja laadullisista vaikutuksista ja taloudellisen vaikutuksen arviointia on tarkasteltava pitkällä aikavälillä. Kilpailusta komitea huomauttaa, että se on keino, ei päämäärä. On myös kiinnitettävä huomiota teollisuuspolitiikan vaatimuksiin ja sellaisten kansainvälisten talouselämän ja rahoitusalan toimijoiden luomiseen, jotka selviytyvät maailmanlaajuisessa kilpailussa. Talouden maailmanlaajuinen ulottuvuus ja kolmansien maiden kanssa tehtävä talousyhteistyö muodostavat kehyksen talous- ja rahoitusasioiden vaikutustenarvioinneille.

2.10 Ympäristövaikutusten arvioinnissa on käytettävä erilaisia säännöllisiin havaintoihin perustuvia indikaattoreita ja tietoja, jotka on kerätty samoin teknisin edellytyksin ja samankaltaisissa yhteyksissä (kaupunki-ilman laatu, ilmakehän lämpeneminen jne.) Tämän ryhmän arvioinneissa on eritoten yhdistettävä laadulliset analyysit kustannusten ja hyödyn arviointeihin. Komitean mielestä ei ole syytä suosia kustannus- ja hyötyanalyysejä muiden, laadullisten analyysien kustannuksella. Olisi esitettävä näiden molempien analyysien tulokset ja asetettava asiat tärkeysjärjestykseen (esimerkiksi tiettyjen saasteiden vaikutus terveyteen). Käytännössä on mahdotonta kuvata taloudellisin termein jonkin ehdotetun toimen ansiosta aikaansaatua elinvuosien pidentymistä. Kuitenkin tällaisen luvun avulla muutosta voidaan verrata ajassa, siitäkin huolimatta, että todellisuudessa terveyteen vaikuttavia seikkoja on paljon ja että ajalliseen vertailuun sisältyy aina huomattava virhemarginaali muun muassa siksi, että terveyteen vaikuttavat monet muutkin seikat kuin vain ilman laatu (esimerkiksi elintavat, ravitsemustottumukset, terveysvalistuksen vaikutukset).

2.11 On äärimmäisen tärkeää kuulla sidosryhmiä ja niiden Euroopan laajuisia organisaatioita sekä etenkin alueiden komiteaa ja ETSK:ta, jotka edustavat järjestäytynyttä kansalaisyhteiskuntaa ja sen paikallisia poliittisia näkemyksiä. Vaikutustenarviointien lyhyet määräajat ja niiden yksikielisyys aiheuttavat useille, etenkin kansallisille, organisaatioille ongelmia. Siksi Euroopan unionin neuvoa-antavilla elimillä on erityinen vastuu vaikutustenarviointien laadusta ja siitä, että kuuleminen tapahtuu toimielinten välisten yhteistyösopimuksien mukaisesti. Tämä ensimmäinen kuuleminen ei saa missään tapauksessa sulkea pois kuulemista ehdotuksista, jotka myöhemmässä vaiheessa toimitetaan unionin lainsäätäjälle. Niistä järjestettävä kuuleminen on poliittisluonteisempi kuin ensimmäinen kuuleminen.

2.12 Komitea on tyytyväinen vaikutustenarviointien ohjeiden monitahoisuuteen: arvioinnit ovat ensinnäkin horisontaalisia, sillä niihin osallistuu useita asiaan liittyviä komission pääosastoja, ja toisekseen tarkoitus on arvioida ehdotusten vaikutusta eri aikaväleillä (lyhyen, keskipitkän ja pitkän aikavälin vaikutukset). Vuonna 2007 suoritettiin vaikutustenarviointien jälkiarviointi. Vaikutustenarviointilautakunta voisi sisällyttää vaikutustenarvioinnin laatimisprosessiin tällaiset jälkiarvioinnit, joissa arvioidaan perusteellisesti indikaattoreita ja niiden tarpeellisuutta sekä arvioiden pätevyyttä, olivatpa ne sitten kustannus-hyöty-analyysejä tai laadullisten seikkojen arviointeja. Komitea katsoo, että vaikutustenarvioinnin ohjeissa (7) indikaattoreihin liittyviä kysymyksiä olisi kehitettävä edelleen Eurostatin keräämien ja julkaisemien tilastotietojen tai komission yksiköiden suorittamien tutkimusten pohjalta. Sama koskee muiden organisaatioiden, esimerkiksi YK:n erityisjärjestöjen, kuten UNDP:n laatimia indikaattoreita, tai eri maiden yliopistojen tai ministeriöiden tutkimuksissa kehiteltyjä indikaattoreita.

2.13 Ohjeiden toisessa osassa käsitellään ansiokkaasti sellaisia yleisluontoisia ja poikkialaisia kysymyksiä kuten aikaperspektiiviä, hallintotaakan keventämistä mahdollisimman vähäiseksi ja sitä, että on ehdottomasti varottava aliarvioimasta vaikutuksia, jotka eivät välittömästi käy ilmi kustannus-hyötyanalyysistä, tai erilaisten tekijöiden keskinäistä vaikutusta. On hyvä ottaa huomioon myös vaikutukset, joita on muilla, jo hyväksytyillä säädösehdotuksilla tai ehdotuksilla, joista parhaillaan tehdään vaikutustenarviointia, eritoten jos kyse on lainsäädäntökokonaisuudesta tai yhteisön yleisistä tavoitteista (Lissabonin strategia, perusoikeuksien kunnioittaminen, eurooppalainen energiastrategia ja kestävän kehityksen tavoite). Ulkoisia vaikutuksia ei niitäkään pidä unohtaa.

2.14 Pk-yrityksiin ja -teollisuuteen kohdistuvia vaikutuksia on arvioitava erikseen. Tällaisia ovat muun muassa sääntelystä pk-yrityksille niiden pienen koon takia mahdollisesti koituvat korkeat kustannukset tai hallintotaakka, josta selviytyminen on pienelle yritykselle huomattavasti hankalampaa kuin isolle. Komitea on tyytyväinen, että erityistä huomiota on kiinnitetty pk-yrityksiin ja -teollisuuteen kohdistuviin vaikutuksiin, ja on samaa mieltä komission kanssa siitä, että tällaisia vaikutuksia on pyrittävä vähentämään, jos vaikutustenarvioinnista käy ilmi, että ne ovat epäsuhtaisia tai liiallisia.

2.15 Lopuksi todettakoon, että vaikutustenarvioinneissa esitetyt vaihtoehdot eivät saa olla tekaistuja, vaan niiden on oltava todellisia vaihtoehtoja, jotka ovat uskottavia ja toimivia ja joiden joukosta poliittisessa päätöksenteossa voidaan valita sopivin.

3.1 Komissio antaa yksityiskohtaiset menettelyohjeet ja määräajat, joita sovelletaan kaikkiin vaikutustenarviointeihin. Komission määrittelemät menettelyt ja määräajat ovat kuitenkin niin väljiä, että ne voivat kattaa monia erilaisia tilanteita.

3.2 Vaikka alustavan vaikutustenarvioinnin ja varsinaisen vaikutustenarvioinnin laatimiseen tarvitaan ehdottomasti sääntöjä ja sille on asetettava tiettyjä edellytyksiä, jokainen vaikutusanalyysi on ainoalaatuinen ja omanlaisensa. Esimerkkeinä voidaan mainita sisäinen lausuntokierros, ulkopuolisen konsultin laadittavaksi annetun tutkimuksen määräaika, talousarvion suunnittelu tai Euroopan komission työohjelma.

3.3 Yhteinen tutkimuskeskus, jonka tutkijat työskentelevät Eurostatin laatimien tilastojen pohjalta usein yhteistyössä jonkin yliopiston tai asiantuntijoiden kanssa, osallistuu yhteisön elimistä eniten vaikutustenarviontien laadintaan. Keskuksen tutkijat kuitenkin työskentelevät myös itsenäisesti ja tarvittaessa laativat yhteenvedon käytettävissään olevista tiedoista jonkin tietyn kysymyksen selvittämiseksi ja käyttävät työssään matemaattisia ja kirjanpidollisia menetelmiä sekä yhteisiä indikaattoreita. Tutkijat voivat niin ikään tehdä tutkimuksen tai kyselytutkimuksen niiden kuulemisen vakiomenettelyjen lisäksi, joita kulloinenkin asia vaatii.

3.4 Eräs vaikutustenarviontien merkittävä uusi suuntaus, jolla vastataan liitteessä esitettyihin metodologisiin vaatimuksiin (kyse on itse asiassa uudesta käsikirjasta tai ohjeesta vaikutustenarviointien laatimiseksi), on erilaisten mahdollisten vaihtoehtojen vaikutusten arvioiminen rahassa ja sen ottaminen yhdeksi päätöksentekokriteeriksi.

3.5 Mutta vaikka esimerkiksi ympäristövaikutuksia (8) voidaankin arvioida kustannusten tai säästöjen perusteella, olisi otettava huomioon – täysin rahallisista vaikutuksista riippumatta – myös eräitä merkittäviä laadullisia seikkoja. Tällaisia ovat muun muassa ilmastonmuutokseen liittyvä vaikutus, perusoikeuksien kunnioitus, eettiset kysymykset ja vaikutukset terveyteen lyhyellä ja pitkällä tähtäimellä.

3.6 Laadullisten kriteerien olisi useassa tapauksessa oltava etusijalla, sillä ne ovat usein yhteisön tavoitteiden ja politiikkojen mukaisia. Tietysti niitäkin voidaan arvioida niiden aiheuttamien kustannusten perusteella (esimerkiksi korvausten maksaminen asbestin vuoksi sairastuneille), mutta eettisistä syistä on pyrittävä ennaltaehkäisyyn. Asbesti oli aikoinaan tehokas ja halpa erityisesti rakennusten, erilaisten koneiden ja putkien eristysaine, mutta nykyään asbestin purkamisesta aiheutuvat kustannukset kumoavat lyhyellä aikavälillä saadut taloudelliset edut. Tässä ollaan siis miinuksen puolella, ja vielä vuosikymmentenkään jälkeen saastuttaja ei välttämättä ole maksaja. Ennalta varautumisen periaatetta olisi vaikutustenarvioinneissa korostettava painokkaasti, mutta kuitenkin niin, ettei sitä voi käyttää tekosyynä toimimattomuudelle.

3.7 Saatujen kokemusten perusteella näyttää siltä, että suurimmat ongelmat liittyvät osapuolien kuulemiseen. Eräiden mielipiteiden voidaan katsoa olevan yksittäisiä näkemyksiä. Kohdennettua asiantuntemusta ja tietoa tarjoamaan kykeneviä aktiivisia ja etabloituneita edunvalvontaryhmiä ei kuitenkaan saisi suosia pienyrittäjien tai ammatinharjoittajien keräämien arvokkaiden kokemusten kustannuksella (9).

3.8 Hyvin monimutkaisten hankkeiden vaikutuksia saattaa olla erityisen hankala arvioida (esimerkiksi Reach). Reach-hankkeessa työntekijöiden ja tuotteiden käyttäjien suojelusta muodostui lopulta tärkein seikka, vaikka teollisuus onnistuikin löytämään merkittävää poliittista tukea rajoittaakseen kyseisen lainsäädännön soveltamisalaa.

3.9 Tällaiset tilanteet eivät ole millään muodoin epätavallisia. Asianomaiset ryhmittymät puolustavat etujaan, mutta on lainsäätäjän tehtävä asettaa yhteinen etu yksittäisten, lyhyen aikavälin etujen edelle. Jotkin lyhyen aikavälin ”vaatimukset” voivat keskipitkällä aikavälillä osoittautua suhteellisiksi eduiksi. Tällaisia ovat eritoten sellaisten eurooppalaiset normien laatiminen, joista voi, mikäli ne ovat teknologisesti edistyksellisiä, tulla maailmanlaajuisia (moottoriajoneuvojen päästöjen rajoittamiset, pyrkimys edistää vähemmän saastuttavia ja eritoten kestävämpiä energiamuotoja).

3.10 Lainsäädännön valmistelua edeltävien vihreiden ja valkoisten kirjojen julkaiseminen toimii tehokkaana julkisen keskustelun käynnistäjänä. Näin saadaan sidosryhmien tai yleisemmin ETSK:n tai eurooppalaisten kansalaisjärjestöjen edustaman järjestäytyneen kansalaisyhteiskunnan mielipiteet julki. Tällä tavoin lainsäätäjällä on sisäisessä keskustelussa aikaa etsiä dynaaminen kompromissi.

3.11 Sitä vastoin ETSK:n on todettava, että joskus kiirehtimisen tai ideologian takia jotkut hankkeet hylätään tai niitä muutetaan huomattavasti. Kuitenkin vähemmän rajulla menettelytavalla olisi voitu päästä tuloksiin, jotka kaikki osapuolet olisivat voineet hyväksyä (näin oli satamapalveluja koskevan direktiiviehdotuksen laita, jonka toimikautensa päättävä komissio laati kiireessä järjestämättä kuulemista tai etsimättä kompromissia).

3.12 Tämänhetkisen kriisin vuoksi olisi oltava erityisen varovainen eräiden ennakkokäsityksien ja muiden autoritääristen periaatteiden suhteen. Käytännön hyväksyntä on oleellinen yhteisen kokemuksen luomiseksi sellaisesta vaikutustenarvioinnista, jota leimaa samanaikaisesti varovaisuus ja luovuus. Tällainen toimintamalli on vastakohtana tieteelliseksi väitetyille konsepteille, joiden mukaan sääntelemättömät markkinat olisivat tehokkaammat kuin mukautettu sääntely, jonka tarkoituksena on varmistaa avoimuus sekä ehkäistä väärinkäytöksiä ja petoksia, tai sellaiselle näkemykselle, jonka mukaan kaikki valtiontuet ovat jo itsessään kielteisiä. Realistinen ja tasapainoinen näkemys olisi asetettava liian yksinkertaisten talouteen ja rahoitukseen nojaavien näkemysten edelle.

4.1 Komitea katsoo, että vaikutustenarvioinnit parantavat tehokkaasti lainsäädäntöä, ja on valmis osallistumaan niihin koko toimivaltansa sekä taloudellisten ja henkilöstöresurssiensa puitteissa. Kyseessä on itse asiassa oleellinen poliittinen keino varmistaa, että yhteisön oikeus otetaan mahdollisimman hyvin vastaan jäsenvaltioiden sisäisessä lainsäädännössä. On varmistettava, että kansalaiset ymmärtävät mahdollisimman hyvin lainsäädäntö- tai muita menettelyitä, olipa sitten kyse säädännäisoikeudesta (sitova oikeus) tai nk. pehmeistä oikeuslähteistä, jotka ovat sitomattomia. Edustukselliset valtiovallasta riippumattomat organisaatiot on lisäksi otettava mukaan yhteisön politiikan laadintaan perinteisin kyselyin.

4.2 Komitea on vakuuttunut, että komission pääosastojen on kiinnitettävä erityistä huomiota tällaisiin kuulemisiin, sillä eräisiin lainsäädäntöehdotuksiin esitettyjä varaumia ei aina ole otettu riittävällä tavalla huomioon. Tämä on joskus johtanut siihen, että ehdotuksiin on jouduttu tekemään huomattavia muutoksia, tai jopa siihen, että jompikumpi lainsäädäntävallan käyttäjistä, neuvosto tai parlamentti, on hylännyt ne kansalaisyhteiskunnan reaktioiden tai mielenosoitusten pelossa. Osallistavan demokratian ansiosta tällaiset sekä poliittisesti että taloudellisesti varsin kalliiksi tulevat tilanteet voidaan välttää.

4.3 Yhteisön lainsäätäjän merkitys vain kasvaa, mikäli sen menetelmät lainsäädännön antamisessa ovat nykyaikaiset ja tehokkaat.

4.4 Lopuksi komitea toteaa olevansa tyytyväinen, että säädöskäytännön parantamiseen on panostettu jo vuosia, sillä asia on oleellinen oikeuteen perustuvalle Euroopan unionille, ja kehottaa komissiota jatkamaan näitä pyrkimyksiä.

Bryssel 22 päivänä lokakuuta 2008.

Euroopan talous- ja sosiaalikomitean

puheenjohtaja

Mario SEPI

(3) Komission toukokuussa 2008 laatima numeroimaton työasiakirja (http://ec.europa.eu/governance/impact/consultation/ia_consultation_fr.htm).

(4) Chevallier, J. (1995), ”L'évaluation législative: un enjeu politique”, teoksessa Delcamp A. et al., Contrôle parlementaire et évaluation, Paris 1995, s. 15.

(5) On myös otettava huomioon erilaiset menneisyyden traagiset tapahtumat, joissa ylipäätään oikeutta ja erityisesti yksilön oikeuksia on loukattu toisinaan käsittämättömiä mittoja saaneilla raakuuksilla.

(8) Liitteen Environmental Impact Assessment Models (ympäristövaikutusten arviointien mallit) kohta 9.3.4.

(9) Tämä seikka käy ilmi tietokoneella toteutettujen keksintöjen patentoitavuuteen liittyvästä kuulemisesta (sisämarkkinoiden ja palvelujen pääosaston yksiköiden 19. lokakuuta 2000 laatima kuulemisasiakirja).