11.4.2006   

FI

Euroopan unionin virallinen lehti

C 88/68

1.1

Komitea on erittäin huolestunut unionin talouspolitiikan ohjausjärjestelmässä vallitsevasta pattitilanteesta. Se katsookin, että kaikkia Euroopan unionissa viime vuosina käyttöön otettuja talouspolitiikan välineitä tulee pohtia uudelleen ja että vakaus- ja kasvusopimuksen uudistamista tulee arvioida toistamiseen.

1.2

Käsillä olevassa asiakirjassa on tavoitteena

1.3

Vakaus- ja kasvusopimus on ollut alusta lähtien keskeinen väline sen varmistamiseksi, että unionin talouskasvu jatkuu vakaata rahataloutta koskevien yhteisten tavoitteiden mukaisesti.

1.4

Tässä yhteydessä unionin talouspolitiikan ohjausjärjestelmän koordinointi on valitettavasti ollut puutteellista, ja juuri samana ajankohtana kansainväliset — niin taloudelliset kuin poliittisetkin — jännitteet ovat olleet ja ovat edelleen voimakkaita.

1.5

Sopimuksen kuutena voimassaolovuotena eräät valtiot ovat vaatineet sen uudistamista.

1.6

Uudistamisprosessia on pidettävä keskeneräisenä, koska sen avulla ei ole pystytty todella vahvistamaan unionin talouspolitiikan ohjausjärjestelmän koordinointia. Jos näin toimittaisiin, voitaisiin hyödyntää optimaalisesti talous- ja rahaliiton tarjoamat talouskasvun ja työllisyyden kehittämismahdollisuudet.

1.7

Euroopan talous- ja sosiaalikomitean jäsenten ehdottamat toimet koskevat eritoten tarvetta vahvistaa unionin talouspolitiikan ohjausjärjestelmää talous- ja veropolitiikan koordinoimiseksi, jäsenvaltioiden talouden tervehdyttämiseksi ja Lissabonin strategian tavoitteisiin liittyvien investointien lisäämiseksi.

2.1

Vuonna 1997 hyväksytty vakaus- ja kasvusopimus on väline, jonka avulla voidaan tulevaisuudessakin taata budjettikuri Maastrichtin sopimuksella perustetussa talous- ja rahaliitossa (1). Budjettikurin periaatteen mukaan julkistalouden tasapaino on — sen määrittelijöiden mukaan — ollut omiaan vahvistamaan edellytyksiä, joiden avulla saavutetaan samanaikaisesti hintavakaus sekä uusia työpaikkoja luova vahva ja kestävä kasvu.

2.2

Tällaisen lähestymistavan mukaan ”sitoutuminen tavoitteeseen julkisyhteisöjen terveestä rahoitusasemasta, joka on lähellä tasapainoa tai ylijäämäinen, antaa jäsenvaltioille mahdollisuuden reagoida normaaleihin suhdannevaihteluihin ja pitää julkisen talouden alijäämä 3 prosentin viitearvon rajoissa suhteessa bruttokansantuotteeseen” (2).

2.3

Vakaus- ja kasvusopimus perustuu seuraaviin keskeisiin tekijöihin:

3.1

Ennen kuin tarkastellaan euroaikakauden kuutta ensimmäistä vuotta, on todettava, että Euroopan talous- ja rahaliiton toteutuminen on yhteisön historian merkittävimpiä ja yllättävimpiä tapahtumia. Jo se, että 12 jäsenvaltion noin 300 miljoonalla kansalaisella on ollut tammikuusta 2002 yhteinen raha, kuvastaa tämän Euroopan kannalta historiallisen tapahtuman merkittävyyttä.

3.2

Ensimmäisten kuuden vuoden aikana ilmenneitä keskeisiä menestystekijöitä ja kritiikkiä herättäviä seikkoja on molempia yksi, ja ne liittyvät kahteen sopimuksessa usein mainittuun asiaan: rahapolitiikan vakauteen ja Euroopan talouskasvuun. Vakauden osalta on epäilemättä onnistuttu ja talouskasvu on selvästikin tuottanut pettymyksen. Kyseisten vuosien aikana euroalueen inflaatio on pienentynyt huomattavasti ja ollut noin 2 prosenttia. Rahatalouden vakaus on onnistuttu säilyttämään etenkin sen ansiosta, että Euroopan keskuspankki on tinkimättömästi valvonut korkotasoa.

3.3

Toinen myönteinen talous- ja rahaliiton perustamiseen liittyvä tekijä on Euroopan markkinoiden (etenkin rahoitusmarkkinoiden) yhdentyminen siirtokustannusten ja vaihtokurssiriskien poistumisen myötä. Integraatio on yhdessä rahatalouden vakauden kanssa asteittain madaltanut euroalueen korkotasoa.

3.4

Hintavakauden ja madaltuneen korkotason yhteisvaikutuksesta rahoitusmarkkinoiden luottamus yhtenäisvaluuttaan on alun odotteluvuosien (1999–2001) jälkeen kasvanut asteittain. Tämä ilmenee liitteessä olevasta kuviosta 3, jossa esitetään euron kurssikehitys.

3.5

Edellä mainittujen selvästi myönteisten seikkojen lisäksi euron käyttöönottoon liittyy muita, talouskasvuun liittyviä tekijöitä, jotka herättävät voimakasta epävarmuutta. Tulee muistaa, että Euroopan yhtenäisvaluuttaan osallistuvien maiden bruttokansantuote kasvoi 1990-luvun jälkipuoliskolla merkittävästi. Tästä syystä yhtenäisvaluuttaan kohdistui Emun perustamisen alla suuria odotuksia, että se vahvistaisi Euroopan talouskasvua entisestään. Todellisuudessa euroalueen talouskasvu ei kuitenkaan voimistunut odotetun mukaisesti. Ennakoidusta poiketen talouskasvu vahvistui nimenomaan euroalueen ulkopuolisissa maissa; niissä BKT kasvoi jopa euroaluetta nopeammin.

3.6

Toinen odottamaton Emu-ajan ilmiö on ollut se, että euroalueella on esiintynyt maakohtaisia taloudellisia häiriöitä, eli epäsymmetrisiä sokkeja. Emuun osallistuvien jäsenvaltioiden talouskasvu on vaihdellut huomattavasti, ja erot ovat olleet paljon odotettua suurempia: joidenkin maiden talous taantuu, kun taas toisten talous kasvaa.

3.7

Euroalueen jäsenvaltioiden yhteisöissä odotettiin, että yhtenäisvaluutan käyttöönotto parantaa hintojen vertailtavuutta ja että kilpailun lisääntyminen kulutushyödykemarkkinoilla laskee hintoja ja hyödyttää selvästi kuluttajia (reaaliansioiden kasvun ansiosta). Valitettavasti näin ei ole aina käynyt. Joissakin jäsenvaltioissa valvonta oli puutteellista, minkä johdosta erityisesti siirtymävaiheen aikana hintoja nostettiin perusteettomasti. Näin kävi eräiden elintarvikkeiden hinnoille erityisesti Italiassa, mutta myös Saksassa ja Kreikassa. Koska hintojen siirtymäjärjestelyt vääristyivät tällä tavoin, yhteisöt eivät ole pitäneet euroa kuluttajien hyvinvointia parantavana tekijänä.

3.8

Emun kuusi ensimmäistä vuotta ovat olleet kiistatta menestyksekkäitä lähinnä rahatalouden ja rahoituksen alalla. Eurosta on tullut yhä käytetympi valuutta rahoitusmarkkinoilla ja pankkialalla. Muistutettakoon, että euro on jo kuuden vuoden jälkeen maailman toiseksi merkittävin valuutta (4). Kaikkea edellä mainittua on edesauttanut tinkimätön rahapolitiikka, jonka päätavoitteena on ollut edistää hintavakautta (Euroopan keskuspankin keskeinen tavoite) ja lisätä näin rahoitusmarkkinoiden luottamusta uuteen valuuttaan (5).

4.1

Valitettavasti rahatalouden ja rahoituksen alan edistysaskeleet eivät ole hyödyttäneet vastaavalla tavalla reaalitaloutta eli lisänneet tuotantoa ja työllisyyttä. Euron käyttöönotto oli yhtä kaikki huomattavan tärkeä tapahtuma. Merkittävä osa euroalueen yhteisöstä ei kuitenkaan suhtaudu siihen toivotulla tavalla ja pidä sitä menestystarinana.

4.2

Talous- ja rahaliiton erikoisen pattitilanteen syistä on esitetty useita näkemyksiä. Nähtävissä on kaksi pääsuuntausta: Toiset (joita nimitettäköön ”strukturalisteiksi”) ovat sitä mieltä, että pääsyynä talouskasvun puutteeseen on rakenteiden jäykkyys, jolla ei ole mitään tekemistä talous- ja rahaliiton sääntöjen kanssa. Vastakkaista suuntausta edustavien (”makroekonomistien”) mielestä ensin Maastrichtin sopimuksessa ja sen jälkeen vakaus- ja kasvusopimuksessa asetettiin sääntöjä, jotka ovat johtaneet tehottomaan makrotalouspolitiikkaan. Se puolestaan on lamauttanut Euroopan talouden kasvumahdollisuudet.

4.3

On päivänselvää, että Emuun osallistuvien jäsenvaltioiden välillä on huomattavia rakenteellisia eroja. Se ei kuitenkaan yksin riitä selittämään vuodesta 2001 riittämättömäksi jäänyttä euroalueen talouskasvua. Ne Euroopan maat, jotka eivät kuulu euroalueeseen, ovat päässeet taantumasta selkeämmin ja nopeammin kuin euroalueen maat. Vuodesta 2001 euroalueeseen kuulumattomien maiden talouskasvu on ollut keskimäärin 1,1 prosenttia suurempi kuin euroalueen maiden. Jos taas tarkastellaan euroalueen maiden ja Yhdysvaltojen talouden dynaamisuutta, nähtävissä on, että euroalueella laskusuhdanne ei ole ollut niin voimakas kuin USA:ssa, mutta se on kestänyt pidempään.

4.4

Erot eivät selity yksin rakenteellisilla tekijöillä. Tämän näkemyksen yhteydessä on esitettävä lisäselvityksiä, ja kuten jäljempänä ilmenee, tähän tarkoitukseen sopii ”makroekonomistinen” tulkintamalli. Sen mukaan Euroopan nykyinen makrotalouspolitiikka ei ole rahapolitiikan eikä verotuksen kannalta asianmukaista.

4.5

Euroopan keskuspankki on harjoittanut poikkeuksellisen tiukkaa rahapolitiikkaa ja pitänyt inflaatiotavoitteen 2 prosentissa, mitä pidettiin stagnaatiovuosina 2001–2002 liian rajoittavana. Pankin rahapolitiikkaan vaikuttaa se, että ensisijaisena tavoitteena on taata euroalueen rahapolitiikan vakaus. On kuitenkin tunnustettava, että euroalueen maiden hyvin erilaisten tilanteiden johdosta EKP:n on ollut hankala reagoida vaikeaan suhdannetilanteeseen ripeästi ja alentaa korkoja selkeämmin.

4.6

Myöskään euroalueen maiden finanssipolitiikka ei ole mahdollistanut vuonna 2001 alkaneen vaikean suhdannetilanteen nopeaa korjaamista. Talouskasvun ollessa pysähdyksissä velan suhde BKT:hen (velkasuhde) on pysynyt euroalueen maissa lähes samana (vuosina 2001–2003 suhdeluku kasvoi 69,6 prosentista 70,8 prosenttiin), kun vastaavana ajanjaksona Yhdysvallat reagoi nopeammin (vuosina 2001–2003 suhdeluku kasvoi 57,9 prosentista 62,5 prosenttiin). Siellä siis pyrittiin keynesiläisittäin käynnistämään kasvu uudelleen harjoittamalla budjettialijäämää lisäävää politiikkaa.

4.7

Euroalueen maat eivät ole pystyneet harjoittamaan suhdanteita tasaavaa budjettipolitiikkaa, mikä johtuu osin menneisyyden taakasta (aiempien hallitusten ajalta paljon julkista velkaa, jota ei ole kyetty pienentämään vuosien 1996–2000 nousukautena) ja osin vakaus- ja kasvusopimuksen asettamasta rajoituksesta. Sopimuksen budjettirajoitus koskee sekä maita, joiden suhdeluku alle 60 prosenttia (Espanja 48,9; Irlanti 29,9; Alankomaat 55,7 ja Suomi 45,1 prosenttia), että maita, joiden suhdeluku on vähän asetetun rajan yläpuolella muttei hälyttävän korkea (Saksa 66,0; Ranska 65,6; Itävalta 65,2 ja Portugali 61,9 prosenttia). Tällainen budjettirajoitus on monien mielestä perusteeton (6). Yksi keskeinen kritiikin kohde on ollut sopimuksessa oleva 3 prosentin sääntö, joka koskee julkistalouden alijäämää. Sääntöä on pidetty täysin sattumanvaraisena ja tarpeettomana, olipa kyseessä lasku- tai nousukausi. Laskukauden aikana sääntö estää yksittäisiä hallituksia harjoittamasta ekspansiivista finanssipolitiikkaa, jonka avulla kansantalous voisi päästä taantumasta kohtuullisessa ajassa. Nousukauden aikana sääntö taas ei takaa sitä, että hallitukset toimisivat ”oikein” ja vahvistaisivat oman talouspolitiikkansa kurinalaisuutta. Sopimuksen on siis väitetty olevan yksi merkittävimmistä unionin makrotaloustoimia lamaannuttavista tekijöistä. Sopimuksessa keskitytään vain välitavoitteisiin (rahoitusaseman tasapaino ja vakaa rahatalous) ja laiminlyödään makrotalouden vakautta (talouskasvua ja täystyöllisyyttä) koskevat perimmäiset tavoitteet tai jopa estetään niiden saavuttaminen (7).

4.8

Monissa uudistusehdotuksissa vaadittiin kohdentamaan huomiota alijäämän ja BKT:n suhteen sijasta pikemminkin velkasuhteeseen. Tällaisessa uudessa tilanteessa sopimuksen päämääränä oli euroalueen maiden velanhoitokyky, ja joustoa lisättiin sellaisten maiden hyväksi, joiden velkaantumisaste oli alle 60 prosenttia tai lähellä sitä.

4.9

Ekonomisti Paul De Grauwe esitti syyskuussa 2003 kiinnostavan uudistusehdotuksen, jonka mukaan euroalueen maiden hallitukset määrittäisivät velkasuhteelle oman tavoitetasonsa (omien talous- ja rahoitusolojensa perusteella) ja toteuttaisivat sitten kyseisen tavoitteen mukaiset talouspoliittiset toimet. Vaikka De Grauwen ehdotuksen mukaan kukin maa voisi lyhytaikaisesti poiketa asetetusta tavoitteesta (erityisten suhdannetilanteiden perusteella), ehdotuksen avulla varmistettaisiin, että keskipitkällä ja pitkällä aikavälillä velkasuhde lähenisi asetettua tavoitetta.

4.10

Erään toisen sopimusta koskevan uudistusehdotuksen mukaan käyttöön tulisi ottaa ”julkistalouden kultainen sääntö”, jonka perusteella Lissabonin strategian tavoitteisiin liittyviä investointikuluja (teknisten innovaatioiden käyttöönotto ja levittäminen, tutkimus- ja kehityskulut, koulutuskulut jne.) ei pidettäisi julkistalouden alijäämään vaikuttavina kuluina.

4.11

Kultaisen säännön soveltaminen herättää helposti kritiikkiä julkisen investoinnin käsitteen epämääräisyydestä. Tämän heikkouden takia kyseisenlaisiin investointikuluihin voitaisiin sisällyttää mitä tahansa muita kuluja. Arvostelun tyynnyttämiseksi muiden muassa ranskalainen ekonomisti J. P. Fitoussi on esittänyt, että Eurooppa-neuvosto vahvistaisi Euroopan parlamenttia kuultuaan, millaiset julkiset investoinnit kuuluvat kultaisen säännön soveltamisalaan. Näin julkisen investoinnin määritelmän epämääräisyyttä voitaisiin hyödyntää koordinointipolitiikan kehittämiseksi siten, että luodaan kannustinjärjestelmä, jonka avulla yksittäisiä maita rohkaistaan investoimaan tiettyihin yhteisesti kiinnostaviin aloihin (8). Tässä mielessä mielenkiintoinen ja syvällisemmän tarkastelun arvoinen on komission puheenjohtajan José Manuel Barroson hiljattain tekemä ehdotus yhteisön rahaston perustamisesta eurooppalaisittain tärkeitä investointeja varten. Tällaiset investoinnit ovat välttämättömiä talouden kasvulle ja kehitykselle.

4.12

Oli siis virinnyt laaja keskustelu siitä, millaisia toimenpiteitä tarvitaan vakaus- ja kasvusopimuksen todellisen täytäntöönpanon mahdollistamiseksi. Pohdinnan peruslähtökohtana on kaksi vaihtoehtoista näkemystä: toiset kannattivat kiinteisiin sääntöihin perustuvan järjestelmän säilyttämistä, kun taas toiset toivoivat, että sopimuksen yhteydessä suosittaisiin hallitusten tekemiä poliittisluonteisia, talouden periaatteisiin perustuvia päätöksiä. Alettiin siis vaatia sopimuksen uudistamista sellaisen säännöstön pohjalta, joka vahvistaa sen teknistä, taloudellista ja poliittista legitiimiyttä (9).

5.1

Sopimukseen suunnattu arvostelu kantautui laajalle, kun sopimukseen vuosien 2002–2003 epävarman suhdannetilanteen johdosta kohdistettiin paineita, jotka osoittivat sen olevan uudistuksen tarpeessa. Saksa ja Ranska kieltäytyivät noudattamasta 3 prosentin sääntöä, ja komissio ja Eurooppa-neuvosto kävivät kiivasta sananvaihtoa. Asiassa ajauduttiin todelliseen instituutioiden välirikkoon, kun sopimuksen määräysten mukaisesta yhteisön avoimesta koordinointimenetelmästä siirryttiin täysin omaehtoiseen hallitustenväliseen valvontamenetelmään. Monissa uudistusehdotuksissa vaadittiin kohdentamaan huomiota alijäämän ja BKT:n suhteen sijasta pikemminkin velkasuhteeseen.

5.2

Euroopan unionissa puhjennut toimielinten välinen kiista heijasteli unionin finanssi- ja talouspolitiikan kahden peruspilarin — talouskasvun ja jäsenvaltioiden budjettikurin samanaikaisen varmistamisen — välistä ristiriitaa. Sopimusta oli siis viipymättä uudistettava, jotta kyseiset kaksi pilaria saataisiin sovitettua yhteen ja sopimusta vahvistettua. Syksyllä 2004 komissio laati Eurooppa-neuvostolle uudistusehdotuksen, jossa vahvistettiin seuraavat viisi suuntaviivaa:

5.2.1

Taloudenpidon tasapainon valvonnassa tulee kiinnittää huomiota velkaan ja rahoitusaseman kestävyyteen, ja samanaikaisesti tulee jatkaa alijäämäkehityksen valvontaa.

5.2.2

Kullekin jäsenvaltiolle tulee laatia keskipitkän aikavälin budjettitavoitteet, joissa otetaan huomioon maiden erityispiirteet. Näin voidaan toisaalta välttää rikkomasta alijäämän ja BKT:n suhdetta koskevaa 3 prosentin sääntöä matalasuhdanteen aikana ja toisaalta pienentää velkasuhdetta myös sen ennakoimiseksi, miten väestön ikääntyminen vaikuttaa eräiden maiden talousarvioon.

5.2.3

Liiallisia alijäämiä koskevassa menettelyssä tulee ottaa aiempaa paremmin huomioon taloudelliset olosuhteet. Kyseistä menettelyä ei sopimuksen mukaan sovelleta, jos olosuhteet ovat poikkeukselliset. Poikkeuksellisten olosuhteiden määritelmää voitaisiin muuttaa siten, että pitkittyneet lamakaudet voidaan ottaa huomioon. Liiallisen alijäämän korjaamismenettelyä voitaisiin tarkistaa ottaen huomioon suhdannevaihtelut ja kestävyyteen liittyvät riskit. Tällöin mukautusprosessi vastaisi paremmin kunkin maan ominaispiirteitä, ja alijäämän pienentämiseen olisi enemmän aikaa kuin vain liiallisen alijäämän havaitsemisvuotta seuraava vuosi.

5.2.4

Tulee varmistaa, että ennalta ehkäisevien toimien avulla korjataan tehokkaasti epäasianmukaisia rahoitusasemia. Kun ehkäisevät toimet toteutetaan oikeaan aikaan, varmistetaan, että suotuisan suhdanteen aikana budjettia on mahdollista tasapainottaa tarvittavalla tavalla.

5.2.5

Valvontasääntöjen täytäntöönpanoa tulee voimistaa. Ehdotuksen mukaan ennakkovaroituksen antaisi komissio, ilman neuvoston ennakkohyväksyntää. Sekä komission että kansallisten valvontaelinten valvontavaltuudet lisääntyisivät.

5.3

Sopimuksen uudistamista koskeva ehdotus ei ollut komission mielestä kumouksellinen vaan edistysaskel. Sen ansiosta sopimuksen avulla voidaan ratkaista kriittiset tilanteet, jotka voivat ajaa toimielimet pattitilanteeseen, kuten on jo tapahtunut. Lisäksi komissio halusi uudistuksen avulla sovittaa sopimuksen tosiasioita vastaavaksi ja parantaa sen uskottavuutta sekä edistää jäsenvaltioiden sitoutumista (ownership) sopimuksen sääntöihin.

5.4

Eurooppa-neuvosto antoi keväällä 2005 vastauksensa, joka erosi huomattavasti komission odotuksista. Eurooppa-neuvosto hyväksyi 22.–23. maaliskuuta 2005 pitämässään kevätkokouksessa Ecofin-neuvoston selvityksen aiheesta ”Vakaus- ja kasvusopimuksen täytäntöönpanon tehostaminen”, jossa esitetään sopimukseen merkittäviä muutoksia. Muutokset koskevat liiallisia alijäämiä koskevan menettelyn täytäntöönpanon nopeuttamista ja selkeyttämistä (neuvoston 27. kesäkuuta 2005 antama asetus (EY) N:o 1056/2005) sekä julkisyhteisöjen rahoitusaseman valvonnan sekä talouspolitiikan valvonnan ja koordinoinnin tehostamista (neuvoston 27. kesäkuuta 2005 antama asetus (EY) N:o 1055/2005). Muutoksissa esitetään jouston lisäämistä esimerkiksi soveltamalla liiallisesta alijäämästä kärsiviin maihin erityisiä lievennystoimia ja pidentämällä alijäämän korjaamiseen varattua aikaa. Seuraavassa tarkastellaan tärkeimpiä uudistuksia, jotka neuvosto on tehnyt sopimukseen.

5.4.1

Yksi keskeinen muutos koskee keskipitkän aikavälin tavoitteina olevien rahoitusasemien määrittelyä. Sopimuksen aiemmassa versiossa keskipitkän aikavälin tavoitteena oli rahoitusasema, joka on lähellä tasapainoa tai ylijäämäinen. Mahdollinen alijäämä oli sallittu 0,5 prosenttiin saakka BKT:sta, mikäli eri budjettikohtien mittaamiseen liittyi erityistä epävarmuutta. Sopimuksessa ei ollut määräyksiä keskipitkän aikavälin tavoitteesta poikkeamisesta.

5.4.1.1

Neuvoston hyväksymän muutoksen johdosta Emuun osallistuvien valtioiden ja Euroopan valuuttakurssimekanismiin (ERM II) osallistuvien valtioiden julkistalouden rahoitusasema voi vaihdella tasapainoisesta tai ylijäämäisestä (maat, joilla on paljon velkaa ja heikko kasvupotentiaali) mahdollisesti alijäämäiseen (maat, joilla on vähän velkaa ja vahva kasvupotentiaali). Alijäämä voi olla enintään 1,0 prosenttia BKT:sta. Keskipitkän aikavälin tavoitteesta voidaan poiketa, mikäli kyseisen maan hallitus on toteuttanut rakenteellisia uudistuksia.

5.4.2

Mukautustoimet keskipitkän aikavälin tavoitteena olevan rahoitusaseman saavuttamiseksi. Aiemmin alijäämän supistamista koskevaa menettelyä ei vahvistettu sopimuksessa vaan Eurooppa-neuvoston päätöksissä.

5.4.2.1

Uuden version mukaan maa voi poiketa keskipitkän aikavälin tavoitteesta ja korjata poikkeaman vuotuisella 0,5 prosentin mukautuksella. Tasapainottamistoimia voidaan toteuttaa vähemmän taloudellisesti huonoina aikoina ja enemmän hyvinä aikoina, jotta tuolloin saatavat odottamattomat tulot voidaan käyttää alijäämän ja velan vähentämiseen. Poikkeamiset ovat sallittuja, jos on tehty rakenteellisia uudistuksia. Sopimuksessa ei määrätä sanktioita vuotuisen 0,5 prosentin tasapainotuksen tekemättä jättämisestä.

5.4.3

Alijäämän ja BKT:n suhdetta koskevan 3 prosentin viitearvon noudattamatta jättämisen perusteet. Aiemman sopimuksen mukaan väliaikaisiin ja poikkeuksellisiin tekijöihin kuuluivat luonnonkatastrofit, BKT:n supistuminen 2,0 prosentilla sekä neuvoston harkinnan mukaan BKT:n supistuminen 0,75–2,0 prosentilla. Muita tekijöitä ei sopimuksessa mainittu.

5.4.3.1

Sopimuksen uudistamisen yhteydessä mainitaan poikkeukselliset tekijät mutta ei kvantifioida niitä. Tällaisia tekijöitä ovat vuotuisen BKT:n pienentyminen sekä kumuloituva tuotannonmenetys, johon liittyy kasvupotentiaaliin nähden hidas BKT:n kasvu. Näiden lisäksi on muitakin merkittäviä tekijöitä, jotka komission tulee ottaa asianmukaisesti huomioon arvioidessaan 3 prosentin viitearvon ylittymisen laatua:

5.4.4

Alijäämän korjaamisen määräaika. Aiemman sopimuksen mukaan määräaikana oli alijäämän havaitsemista seuraava vuosi elleivät olosuhteet olleet erityislaatuisia. Erityislaatuisia olosuhteita ei kuitenkaan määritelty, ja neuvosto saattoi vapaasti asettaa uuden määräajan.

5.4.4.1

Uudessa sopimuksessa määräaikana pidetään yleisesti alijäämän havaitsemista seuraavaa vuotta, mutta edellä esitettyihin muihin tekijöihin sisältyvien erityisolosuhteiden vuoksi määräaikaa voidaan siirtää kahden vuoden päähän alijäämän havaitsemisesta. Useita liiallista alijäämää koskevan menettelyn määräaikoja pidennetään.

5.5

Eurooppa-neuvoston tekemä uudistus on hyvin erisuuntainen kuin komission ehdotus. Sitä on vaikea pitää komission ehdotuksen ja neuvoston vaatimusten välisenä kompromissina. Uudistus heikentää sopimusta monin tavoin, sillä se vääristää unionin toimielinten välistä toimivaltajakoa. Toimivaltajako on epäsymmetrinen: komission (perustamissopimuksen valvojan) asema heikentyy huomattavasti, neuvoston toimivaltuudet vahvistuvat kohtuuttomasti, ja Euroopan parlamentti sivuutetaan prosessissa täysin.

6.1

Eurooppa-neuvoston tekemä uudistus heikentää huomattavasti Maastrichtin sopimuksessa (1991) asetettua ja vuonna 1997 Amsterdamin huippukokouksessa tehdyssä sopimuksessa vahvistettua budjettikurin periaatetta. Kuten J. Bouzon ja G. Durand ovat huomauttaneet (2005), prosessin ristiriitaisuus oli nähtävissä jo Ecofin-neuvoston 21. maaliskuuta 2005 päivätyssä asiakirjassa, jossa todetaan, että ”on erittäin tärkeää tasapainottaa oikealla tavalla pyrkimys arvioida jäsenvaltioiden taloutta nykyistä paremmin, pyrkimys lisätä harkinnanvaraisuutta finanssipolitiikkojen valvonnassa ja yhteensovittamisessa ja toisaalta tarve pitää sääntöihin perustuva järjestelmä yksinkertaisena, avoimena ja täytäntöönpanokelpoisena”. Todellisuudessa poliittisen ja taloudellisen harkinnanvaraisuuden vaatimusta ja yksinkertaisen, selkeän ja tehostetun sääntelykehyksen säilyttämistä on todella vaikea yhdistää. Meneillään olevassa uudistusprosessissa vaaka näyttää kallistuneen suhdannetekijöiden ja politiikan puolelle yksinkertaisen ja selkeän sääntelykehyksen kustannuksella.

6.2

Uudistus heikentää sopimusta huomattavasti kahdella tavalla: ensinnäkin määräajat pitenevät, ja toiseksi luodaan poikkeus- ja vapautusjärjestelmä, jota voidaan teoriassa soveltaa mihin tahansa, koska esitetyt seikat voidaan tulkita eri tavoin. Näiden kahden tekijän yhteisvaikutuksesta rahoitusaseman valvonta heikkenee eikä ole niin avointa kuin ennen. Julkistalouden tasapainottamisesta tulee näissä oloissa — kuten Deutsche Bundesbank on todennut — jatkuvasti siirtyvä tavoite (moving target) (13). Koska sopimuksen avulla ei enää voida yhtä ponnekkaasti varmistaa jäsenvaltioiden budjettikuria, Euroopan keskuspankki saattaisi omaksua sopimuksen ensisijaisen valvojan ja Euroopan unionin rahatalouden vakauden ainoan takaajan roolin. Makrotalouden termein ilmaistuna näin luodaan tyypillinen sellainen tilanne, jossa ei synny voittoja eikä häviöitä: finanssipolitiikkaa hellittämällä saadut voitot kumoutuvat rahapolitiikan tiukentamisesta aiheutuvilla häviöillä  (14).

6.3

Jäsenvaltioiden hallitukset ovat selvästi pyrkineet — ja aika hyvin onnistuneetkin — palauttamaan omaan hallintaansa talouspolitiikan välineitä, jotka niiltä sopimuksella vietiin tai joiden osalta niiden määräysvaltaa ainakin pienennettiin sopimuksen myötä. Tämän lisäksi kannattaa pohtia joitakin yleisiä näkökohtia.

6.4

On selvää, että velkasuhteen kasvu juontuu alijäämän ja BKT:n suhteen jatkuvasta kasvusta. Totta on kuitenkin myös se, että julkistalouden kestävyyttä tavoiteltaessa alijäämästä tulee keskipitkän aikavälin tavoite ja velasta perimmäinen tavoite (15).

6.4.1

Yksi Emun keskeisistä ongelmista liittyykin jäsenvaltioiden julkistalouden pitkän aikavälin kestävyyteen. Tarvittaisiin koordinoituja yhteisön välineitä velkaantuneiden maiden julkistalouksien tervehdyttämiseksi, sillä julkistalouden kestävyys paitsi varmistaa rahatalouden vakauden myös mahdollistaa kehityksen ja kasvun käynnistämisen.

6.4.2

Julkistalouden kestävyyden varmistaminen ei edellytä välttämättä sosiaalikustannusten pienentämistä, vaan niiden optimointia ja tehostamista Euroopan komission jo useaan otteeseen esittämän periaatteen mukaisesti: ”Sosiaalisella suojelulla katsotaan olevan yhä tärkeämpi asema tuottavana tekijänä, ja se takaa, että tehokkaat, dynaamiset ja nykyaikaiset taloudet rakentuvat vakaalle pohjalle ja perustuvat sosiaaliseen oikeudenmukaisuuteen.” (16)

6.5

Ecofin-neuvoston ehdotuksessa ja sen jälkeen käynnistyneessä prosessissa, jonka yhteydessä sopimusta uudistettiin asetuksilla (EY) N:o 1055/2005 ja 1056/2005, on selvästi näkyvissä myös se, että eläkeuudistuksen toteuttamiseen kannustetaan voimakkaasti. Asiakirjassa käsitellään Euroopan maiden eläkejärjestelmien uudistamisvaatimuksia (ja puolletaan julkisen ja yksityisen sektorin monipilarisen järjestelmän käyttöönottoa) paljon laajemmin kuin sitä, millainen rooli julkistalouden velkaantuneisuudella tulisi olla arvioitaessa jäsenvaltioiden rahoitusaseman kestävyyttä. Tässä yhteydessä todetaan, että kyseisenlaisia uudistuksia toteuttaneet maat voivat poiketa keskipitkän aikavälin tavoitteesta tai ylittää alijäämää koskevan 3 prosentin kynnysarvon.

6.5.1

Sopimuksessa otetaan siis käyttöön implisiittisten vastattavien (implicit liabilities) käsite. Sillä tarkoitetaan vastattavaksi tulevia summia, jotka liittyvät eri maille lähitulevaisuudessa väestön ikääntymisestä aiheutuviin kasvaviin menoihin. Implisiittisistä vastattavista tulee siis yksi kriteereistä, joiden avulla komissio ja neuvosto arvioivat jäsenvaltioiden julkistalouden kestävyyttä. Kuten J. Bouzon ja G. Durand ovat huomauttaneet, tällaisen lähestymistavan ongelmana on, että käsitteen määrittelystä ja mahdollisesta sisällöstä ei ole yhtenäistä näkemystä (17).

7.1

Komission syksyllä 2004 käynnistämässä sopimuksen uudistamisprosessissa, joka päättyi Eurooppa-neuvoston keväällä 2005 vahvistamaan uudistukseen, ei valitettavasti uskallettu neuvotella uudestaan sopimuksen teoreettisesta ja ideologisesta perustasta ja tarkistaa sitä. Tämä heikensi mahdollisuuksia muuttaa sopimusta radikaalisti ja panna se täytäntöön (18). Radikaalia muutosta tarvitaan, jotta voitaisiin puuttua sopimusta hallitsevaan suvereeniuden paradoksiin (joka on joka tapauksessa nähtävissä monilla muilla yhteisön politiikan aloilla) ja yrittää saada se kerralla pois päiväjärjestyksestä.

7.2

On paradoksaalista, että kansallisvaltioilla ja Euroopan parlamentilla, jotka edustavat kansaa ja ovat demokraattisesti oikeutettuja toimijoita, ei ole käytettävissään asianmukaisia talouspolitiikan välineitä toisin kuin komission ja Euroopan keskuspankin kaltaisilla elimillä, joilla taas ei ole suoraa legitiimiyttä. Vastakkain ovat siis legitiimit toimijat, joilla ei ole valtaa, ja vallankäyttäjät, joilla ei ole legitiimiyttä. Nämä vallankäyttäjät perustavat toimiensa oikeutuksen selkeän demokraattisen prosessin sijasta doktriinipohjaiseen järjestelmään, jonka perusteella hallitusten rooli mitätöidään. Suvereeniuden paradoksin poistaminen edellyttää sen vastakkainasettelun purkamista, jossa ovat vastatusten legitiimit toimijat, joilla ei ole valtaa, ja vallankäyttäjät, joilla ei ole legitiimiyttä.

7.2.1

Jäsenvaltioiden taloudellista suorituskykyä arvioidaan doktriinipohjaiseen järjestelmään perustuvin kriteerein, joita ovat mm. rahoitusaseman tasapaino, markkinoiden joustavuus ja rakenneuudistukset. Ne ovat kestävän julkistalouden päätavoitteita ja valitettavasti ohittavat (Lissabonin strategiaan perustuvat) perimmäiset tavoitteet: makrotaloudellisen vakauden, kasvun ja täystyöllisyyden (19).

7.3

Tällaisissa erityisoloissa on pyritty ratkaisemaan suvereeniuden paradoksi uudistamalla sopimusta. Eurooppa-neuvosto on itse asiassa kumonnut komission valvontavallan ja siirtänyt sen neuvostolle, joka muodostuu potentiaalisesti ”valvottavien” ryhmään kuuluvista tahoista. Vastaus kysymykseen ”kuka valvoo valvojia?” on hiukan nolostuttava: ne, joita valvotaan! Vakaus- ja kasvusopimuksen uudistuksen avulla ei ole pystytty kuromaan umpeen sopimuksen aiempaa versiota vaivannutta demokratiavajetta, vaan demokratian lisäksi puutteita on myös avoimuudessa ja selkeydessä. Tässä yhteydessä kannatta pohtia, miten Euroopan parlamentti olisi voinut parantaa sopimuksen demokraattista legitiimiyttä. Toimenpiteitä komission, neuvoston ja Euroopan parlamentin välisen toimivaltajaon parantamiseksi ja tasapainottamiseksi tulee pohtia tätä taustaa vasten.

7.4

Sopimuksen uudistamisprosessin jälkeen on tapahtunut asioita, jotka ovat vakavasti vahingoittaneet Euroopan yhdentymisprosessia. Esimerkkeinä mainittakoon Ranskassa ja Alankomaissa järjestettyjen Euroopan perustuslakia koskeneiden kansanäänestysten kielteiset tulokset, päätös lykätä perustuslain hyväksymistä koskevaa kuulemisprosessia muissa maissa sekä se nolo seikka, ettei unionin talousarviosta vuosiksi 2007–2013 päästy yhteisymmärrykseen. On kuin hitaasti mutta vääjäämättömästi etenevä Euroopan ”mosaiikin” kokoaminen olisi keskeytynyt, koska jokainen jäsenvaltio on päättänyt muotoilla oman mosaiikkipalansa uudelleen omien kansallisten intressiensä mukaisesti. Kun näin toimitaan, mosaiikkipalat eivät enää voi loksahtaa paikalleen, vaan ne voidaan vain asettaa vierekkäin tai päällekkäin. Tällöin mosaiikki jää epätäydelliseksi ja voi tuhoutua pienimmästäkin tahattomasta tai tahallisesta liikkeestä, jonka sen kokoamiseen (tai tuhoamiseen) osallistuvat aiheuttavat.

7.5

Juuri tällaisena häiriöalttiina aikana, joka Euroopan unionissa nyt vallitsee, on tehtävä valintoja, joiden avulla voidaan muuttaa keskustelun suuntaa. Pitääkin pohtia, tulisiko tässä yhteydessä noudattaa saksalaisen filosofin J. Habermasin artikkelissaan (20) hiljattain antamaa neuvoa. Hän toteaa, että Euroopan unionia lamauttaa ratkaisematon konflikti, joka aiheutuu erilaisista ja yhteensopimattomista tavoitteita koskevista käsityksistä, ja että unionin toimielinten tulee aikanaan sisäistää kyseisen konfliktin olemassaolo ja tuoda se esille, jotta siihen voidaan löytää rakentavia ratkaisuja. ETSK suhtautuu myönteisesti ehdotukseen, jonka mukaan Euroopan unionin maiden väliselle syventävälle politiikan pohdinnalle tulee antaa tilaa ja lähtökohtana tulee olla vapaaehtoisuus eikä välttämättä yksimielisyys. Tällaisen pohdinnan avulla voitaisiin päästä pattitilanteista, joita syntyy, kun EU:n 25 jäsenvaltion hallitusten on pyrittävä yksimielisyyteen.

7.6

Syventäviä pohdintoja tulisi toteuttaa Nizzan sopimuksen 43 ja 44 artiklan mukaisen tiiviimmän yhteistyön avulla. Tällaiseen yhteistyöhön tulee osallistua vähintään kahdeksan jäsenvaltiota. Tiiviimpi yhteistyö mahdollistaa toisaalta yhteisten päätösten tekemisen normaalia väljempien menettelysääntöjen puitteissa, ja toisaalta se on kuitenkin avointa, koska muut jäsenvaltiot voivat liittyä siihen milloin tahansa Nizzan sopimuksen 43 b artiklan mukaisesti.

7.6.1

Ensimmäinen tiiviimmän yhteistyön luontainen soveltamisala voisi olla juuri talous- ja rahaliitto. Tarve hyödyntää tiiviimpää yhteistyötä talous- ja rahaliittoon liittyvissä kysymyksissä pohjautuu siihen perusperiaatteeseen, että yhteisvaluuttaan nykyisin osallistuvien maiden on ehdottomasti koordinoitava talouspolitiikkaansa ottaen huomioon muut maat, jotka eivät toistaiseksi osallistu yhteisvaluuttaan. Talouspolitiikkaan liittyy kiinteästi myös veropolitiikka, ja kuten ETSK on jo aiemmin todennut muissa lausunnoissaan (21), euroalueen maiden koordinoitujen veroalan toimien avulla voitaisiin edistää koko EU-järjestelmän taloudellista ja sosiaalista yhteenkuuluvuutta.

7.6.2

Emuun osallistuvat maat voisivat nimetä EU:n jäsenvaltioiden talouspolitiikkaa varten yhteisön tason koordinoijan ja edustajan, joka saisi yhteisön talouspolitiikan koordinointitehtävän lisäksi myös todelliset toimivaltuudet sen hoitamiseksi. Koordinoijan tulisi toimia yhteisymmärryksessä Euroopan keskuspankin ja Euroopan komission puheenjohtajan kanssa.

7.6.3

Tiiviimpään yhteistyöhön osallistuvat voisivat lisäksi päättää säännöllisten kuulemisten järjestämisestä Emun tiiviimmän yhteistyön ryhmän koordinoijan, komission, neuvoston, Euroopan parlamentin ja Euroopan keskuspankin kesken. Näin voitaisiin tasapainottaa toimivaltajärjestelmää, joka on nykyisellään vinoutunut ja suosii mm. Eurooppa-neuvostoa.

7.6.4

Emuun osallistuvien jäsenvaltioiden talouspolitiikan koordinoinnin yhteydessä tulee määritellä joukko talouspoliittisia painopisteitä ja välineitä, joiden avulla voidaan saavuttaa kyseiset tavoitteet. Toimia tulee seurata reaaliaikaisesti tarvittavien mukautusten tekemiseksi prosessin aikana. Tätä taustaa vasten yhteisön talouspolitiikan ohjausjärjestelmän vahvistaminen tulee toteuttaa makrotaloudellista vuoropuhelua tukien ja yhteisötason sosiaalista vuoropuhelua kunnioittaen.

7.7

Tiiviimpään yhteistyöhön liittyvien ratkaisujen lisäksi olisi kiinnostavaa palata Jacques Delorsin valkoisessa kirjassa (22) vuonna 1993 esittämään neuvoon, joka koskee yhteisön rahaston perustamista talouskasvun edistämiseksi ja Euroopan kilpailukyvyn elvyttämiseksi. Rahaston perustamiseksi laskettaisiin liikkeeseen pitkäaikaisia unionin obligaatioita, jotka liittyvät aineellisen ja aineettoman infrastruktuurin rakentamista koskeviin strategisiin hankkeisiin. Puheenjohtaja Barroson ehdottama kehitysrahasto näyttää sitä paitsi olevan ajatukseltaan samansuuntainen.

7.8

Yhteisön talouspolitiikan ohjausjärjestelmän vahvistamisprosessiin on saatava mukaan kaikki jäsenvaltiot, sillä se on oiva tilaisuus edistää Euroopan unionin talouskasvua.

7.9

Vakaus- ja kasvusopimuksen uudistamisesta käydyssä keskustelussa on tullut esiin Euroopan unionin institutionaaliseen luonteeseen liittyviä ristiriitoja.

7.10

Vakaus- ja kasvusopimuksen täytäntöönpano edellyttää sen selvittämistä, miten unionin instituutioita tulee kehittää tulevaisuudessa. Tämä on ehdoton edellytys, jotta sopimuksesta voi tulla yksi välineistä, joiden avulla varmistetaan talouskasvu — ja siis uusien työpaikkojen syntyminen — ja ehkäistään samalla talouden epävakauteen liittyviä ilmiöitä.

7.11

Epävarmassa tilanteessa, jollaisessa Eurooppa nykyisin on, tulee tehdä rohkeita valintoja uuden sysäyksen antamiseksi yhteisön perustajilta perimällemme Eurooppa-aatteelle.

7.12

Vakaus- ja kasvusopimuksen täytäntöönpanon onnistuminen ja sopimuksen syntyyn vaikuttaneiden tavoitteiden saavuttaminen edellyttävät laajaa yhteisymmärrystä ja tukea paitsi yhteisön toimielimiltä ja jäsenvaltioiden hallituksilta myös suurelta yleisöltä. ETSK aikookin järjestää lähikuukausina konferenssin, jonka yhteydessä käytävään laajaan ja syvälliseen vuoropuheluun osallistuvat prosessin kaikki osapuolet toimielinten vastuuhenkilöistä kansalaisyhteiskunnan toimijoihin ja työmarkkinaosapuoliin.