Euroopan talous- ja sosiaalikomitean lausunto aiheesta "Yksinkertaistaminen"

(2003/C 133/02)

Euroopan talous- ja sosiaalikomitea päätti 18. heinäkuuta 2002 työjärjestyksensä 29 artiklan 2 kohdan nojalla antaa lisälausunnon aiheesta "Yksinkertaistaminen" (yhtenäismarkkinoiden seurantaryhmä).

Asian valmistelusta vastannut "yhtenäismarkkinat, tuotanto ja kulutus" -erityisjaosto antoi lausuntonsa 5. maaliskuuta 2003. Esittelijä oli John Simpson.

Euroopan talous- ja sosiaalikomitea hyväksyi 26. ja 27. maaliskuuta 2003 pitämässään 398. täysistunnossa (maaliskuun 26:n päivän kokouksessa) seuraavan lausunnon. Äänestyksessä annettiin 81 ääntä puolesta 2:n pidättyessä äänestämästä.

1. Johdanto

1.1. Esitellessään helmikuussa 2000 nykyisen komission ohjelmaa Euroopan parlamentille(1) puheenjohtaja Romano Prodi mainitsi uusien hallintomuotojen edistämisen yhtenä komission tämän toimikauden neljästä strategisesta tavoitteesta. Tämä tarkoittaa suurempaa avoimuutta komission toimissa, yhteisön lainsäädännön yksinkertaistamista ja vähentämistä, kansalaisyhteiskunnan osallisuuden lisäämistä lainsäädäntöprosessissa sekä yhteyksien lisäämistä verkottumalla. Näiden toimien kokonaistavoitteena on lainsäädännön parantaminen. Komissio on kuitenkin tietoinen siitä, ettei se pysty tätä yksin saavuttamaan.

1.2. Lokakuusta 2000 lukien Euroopan talous- ja sosiaalikomitea (ETSK) on antanut kolme lausuntoa(2) Euroopan unionin lainsäädännön parantamisesta ja yksinkertaistamisesta, mikä osoittaa aiheen merkityksen komitealle. Yksi näistä lausunnoista(3) laadittiin komission puheenjohtajan Romano Prodin aloitteesta. ETSK on antanut lausunnon myös komission laatimasta sisämarkkinoiden strategian katsauksesta vuodeksi 2002(4), jossa käsiteltiin mm. yksinkertaistamista ja todettiin sen keskeinen merkitys todellisten sisämarkkinoiden loppuunsaattamiselle.

1.3. Näistä lausunnoista ensimmäisessä ("Yhtenäismarkkinasääntelyn yksinkertaistaminen"(5), esittelijä: Bruno Vever) ehdotettiin ensimmäistä kertaa - mahdollisesti ulkopuolisen elimen laatimia - riippumattomia vaikutusanalyyseja ja esitettiin muutamia erityistoimenpiteitä. Lausunnossa suositeltiin myös, että eri toimijat hyväksyisivät käytännesäännöt, ja siinä määriteltiin myös käytännesäännöstö ETSK:lle.

1.4. Toisessa lausunnossa ("Yksinkertaistaminen"(6), esittelijä: Kenneth Walker) nämä ehdotukset toistettiin ja niihin lisättiin joukko uusia suosituksia: säädösten voimassaoloaika tulisi rajata (ns. sunset legislation), pk-yritykset tulisi vapauttaa kokonaan tai osittain tiettyjen säädösten noudattamisesta, olemassa olevaa lainsäädäntöä on kodifioitava ja yksinkertaistamisprosessia tulisi nopeuttaa.

1.5. Kolmannessa lausunnossaan ("Lainsäädännön yksinkertaistaminen ja parantaminen"(7), esittelijä: Kenneth Walker) ETSK tarkensi ehdotustaan itsenäisen yhteisötason elimen perustamisesta ja esitti, että se perustuisi Yhdysvaltojen sääntelyasiain toimiston malliin. Lisäksi lausunnossa esitettiin toimintasuunnitelmaa komissiolle, neuvostolle, Euroopan parlamentille, ETSK:lle, alueiden komitealle ja jäsenvaltioille. Lausuntoluonnoksessa ehdotettiin myös eräitä muita toimenpiteitä.

1.6. Näiden aikaisempien lausuntojen keskeiset huomiot ja suositukset on koottu liitteeseen 1.

1.7. Lisäksi ETSK järjesti 10. syyskuuta 2002 yhtenäismarkkinoiden seurantaryhmän avulla kuulemistilaisuuden aiheesta "Yhtenäismarkkinoiden sääntöjen yksinkertaistamisen painopisteet".

1.7.1. Kuulemistilaisuudessa kävi ilmi, että toisin kuin aikaisemmin

- sääntöjen yksinkertaistamista pidetään yhteiskunnan kaikkien ryhmien kannalta kiinnostavana aiheena

- yksinkertaistamisessa onnistumisen katsotaan edellyttävän eri toimijoiden osallistumista ja eri menetelmien hyödyntämistä (itse- ja yhteissääntely mukaan lukien)

- nykyään keskeisin kysymys on, miten yksinkertaistaminen voidaan toteuttaa käytännössä.

1.7.2. Euroopan talous- ja sosiaalikomitean hiljattain toteuttama, suuren osan yhteiskunnallis-taloudellisista organisaatioista ja muista yhtenäismarkkinoiden käyttäjistä kattava kyselytutkimus osoittaa, että

- 65 % pitää lainsäädäntöä turhan monimutkaisena

- 60 % kannattaa komission toimintaohjelmaa, mutta 40 % katsoo, että se jää liian suppeaksi

- 90 % pitää jäsenvaltioiden lainsäädäntöä liian mutkikkaana ja katsoo, että yksinkertaistamista koskevan unionin toimintasuunnitelman onnistuminen edellyttää yksinkertaistamista jäsenvaltiotasolla

- 75 % kannattaa ajatusta itse- ja yhteissääntelyn lisäämisestä.

1.8. Nykyisen säätely-ympäristön puutteellisuudet on tunnustettu laajasti, myös komission puolesta. Komissio onkin sitoutunut todellisiin ja pysyviin parannuksiin. ETSK kannattaa tätä pyrkimystä, mutta katsoo, että komissio ei pysty tätä tavoitetta yksin saavuttamaan. Parannusten saavuttaminen edellyttää Euroopan parlamentin, neuvoston ja jäsenvaltioiden todellista sitoutumista ja yhteistoimintaa. Komitea pitää tervetulleena tätä uutta tilaisuutta antaa prosessille aktiivinen tukensa.

1.9. Kuten komission jäsen Frederik Bolkestein on todennut(8), "markkinat eivät voi toimia ilman sääntöjä, mutta huonot säännöt ovat painolasti, jonka kantamiseen meillä ei ole varaa." Hän esitti, että "sääntelyä tulisi vähentää - - kilpailu on paras ystävämme - - säännösten korostaminen tukehduttaa liian usein kilpailun." Bolkesteinin mukaan ensi sijalla on sääntöjen yksinkertaistaminen. "Sääntöjenlaatimisprosessia on nopeutettava, lainsäädäntö laahustaa markkinoiden perässä. Vaarana on, että sovellamme eilisiä sääntöjä huomisen talouteen."

2. Komission tiedonanto

2.1. Komissio on vastikään julkaissut Euroopan parlamentille ja neuvostolle osoitetun tiedonantopaketin, joka jakautuu neljään eri asiakirjaan. Näissä komissio esittää virallisia ehdotuksia yhteisön hallintotavan muuttamiseksi. Tiedonannon ensimmäinen osa(9) on tiivistelmä, jossa tarkastellaan asian peruskäsitteitä ja keskeisiä ideoita, ja sitä täydentävät kolme yksityiskohtaisempaa tiedonantoa(10), joissa käsitellään ehdotusten erityisiä näkökohtia.

2.2. Komissio on valmistellut nämä tiedonannot tietoisena siitä, että yksinkertaistaminen ja yhteisön hallintotavan parantaminen on jo itsessään toivottava tavoite, mutta että valmistelukunnan päätelmillä ja vuonna 2004 järjestettävällä hallitustenvälisellä kokouksella voi olla omat hallintotapaan liittyvät vaikutuksensa.

2.3. Tiedonannoissa on määritelty parannukset, jotka voidaan ja tulee toteuttaa nykyisissä lainsäädäntöpuitteissa vähentämättä hallitustenväliselle kokoukselle esitettävien valmistelukunnan ehdotusten merkitystä ja ilman että näitä ehdotuksia jäädään odottamaan. Komission mukaan tiedonantojen sisältämien ehdotusten täytäntöönpanoon voitaisiin ryhtyä vuoden 2003 alusta(11). Tiedonantoja tulee tarkastella heinäkuussa 2001 julkaistun eurooppalaista hallintotapaa käsittelevän valkoisen kirjan(12) muodostamassa kontekstissa.

2.4. Valkoisessa kirjassa esitettiin perusoletuksia nykyisten hallintojärjestelmien puutteista ja heikkouksista sekä niiden muutostarpeista. Yhdeksi keskeiseksi ongelmaksi todettiin mm. kansalaisten puutteellinen tieto EU:n toimintatavoista. Komission mukaan nyt ehdotettujen toimenpiteiden tavoitteena on "yhteisön toimien uskottavuuden vahvistaminen kansalaisten keskuudessa"(13).

2.5. Kolmessa viimeisimmässä tiedonannossa korostettiin kolmea lähestymistapaa parannusten toteuttamiseksi:

(1) toimintasuunnitelma(14) EU:n toimielinten ja jäsenvaltioiden(15) lainsäädäntätyön kehittämiseksi yksinkertaistamalla ja parantamalla sääntely-ympäristöä

(2) vuoropuheluun ja eturyhmien osallistumiseen perustuvan vuorovaikutuskulttuurin edistäminen(16)

(3) entistä systemaattisempi lähestymistapa lainsäädäntöaloitteiden vaikutusten arvioimiseksi(17).

2.6. Komission tähän liittyvien ehdotusten yksityiskohdat on koottu liitteeseen 2.

3. Yleistä

3.1. ETSK on aikaisemmissa lausunnoissaan ilmaissut hyväksyvänsä sääntelyn tarpeen ja todennut selkeästi, ettei se välttämättä samasta lainsäädännön parantamista sääntelyn purkamiseen. Komitea yhtyy kuitenkin komission käsitykseen, että heikkolaatuinen sääntely haittaa talouden kehitystä ja vaikeuttaa täystyöllisyyden tavoittelua luomalla etenkin pienille yrityksille tarpeettomia velvoitteita.

3.1.1. Usein heikkolaatuinen sääntely ei myöskään täytä varsinaista tarkoitustaan. Lisäksi heikkolaatuinen sääntely (tai lainsäädäntö) voi tarkoittaa, että tarvitaan tuomioistuimen tulkintaa, joka voi olla kallis ja aikaa vievä prosessi ja jonka lopputulos ei välttämättä vastaa lainsäädännön laatijoiden alkuperäistä tarkoitusta.

3.2. Kuten ETSK totesi sisämarkkinoiden strategian katsauksesta vuodeksi 2002 ("Lupauksista toimintaan") antamassaan lausunnossa(18), heikkolaatuinen sääntely aiheuttaa Euroopan unionille vuosittain jopa 1 000 miljardin euron kustannukset.

3.3. Heikkolaatuisesta sääntelystä eivät kärsi pelkästään yritykset, vaan sillä on kielteisiä vaikutuksia myös jäsenvaltioiden eri hallintotasoihin ja kansalaisten arkeen. Nämä ei-toivotut seuraukset johtuvat ensisijaisesti lainsäädännön monimutkaisuudesta, joka taas juontuu kahdesta eri syystä. Näille toisistaan erillisille, mutta samankaltaisille ongelmille on löydettävä omat ratkaisumallit.

3.3.1. Ensimmäinen syy on lainsäädäntötekstien vaikeaselkoinen, mutkikas ja joskus suorastaan ristiriitainen luonne. Joissain tapauksissa pohjalla on alkuperäisen säädöstekstin heikko laatu, jonka vuoksi joskus tarvitaan jopa tuomioistuimen tulkintaa lainsäätäjien tarkoituksesta. Monesti syynä on kuitenkin, että suuri osa yhteisön lainsäädännöstä on muodostunut asteittain: lakitekstiin on tehty muutoksia, joita on myöhemmin muutettu uudelleen tai erityistarpeisiin luotuja säännöksiä on liitetty sellaisiin välineisiin, jotka ei ole alun perin suunniteltu kyseiseen tarkoitukseen.

3.3.1.1. Useimmiten syynä ovat Euroopan parlamentin ja/tai neuvoston alkuperäisiin teksteihin tekemät muutokset, joilla pyritään saavuttamaan säädöksen toimeenpanon edellyttämä sopu. Lisäksi nämä muutokset mitätöivät usein alkuperäisistä ehdotuksista tehdyt vaikutusanalyysit.

3.3.1.2. Monimutkaisuutta aiheuttaa myös lainsäädäntötekstin pelkkä määrä sekä EU:n että jäsenvaltioiden tasolla. Seurauksena on, että sen ymmärtäminen on vaikeaa kaikille muille kuin hyvin erikoistuneille oikeusoppineille.

3.3.2. Sekavuuden toisena aiheuttajana ovat jäsenvaltioiden sääntelyjärjestelmien suuret erot, joiden vaikutuksesta niin kutsutut yhtenäismarkkinat jakautuvat viiteentoista erilliseen oikeuskäytäntöön. Osasyitä tähän ovat seuraavat:

- Yhteisön lainsäädännön voimaansaattaminen viivästyy jäsenvaltioissa.

- Lainsäädännön voimaansaattamisessa jäsenvaltioiden viranomaiset tulkitsevat yhteisön lainsäädäntöä oman oikeus- ja hallintokulttuurinsa mukaisesti ja antavat sille jäsenvaltiokohtaisen leiman.

- Lainsäädännön täytäntöönpanoasteissa on eroja jäsenvaltioiden välillä.

- Jäsenvaltiot pääsevät usein neuvottelemaan itselleen poikkeuksia ja vapautuksia ennen yhteisön lainsäädännön hyväksymistä.

- Jäsenvaltiot vaativat sellaisten kansallisten viranomaistensa antamien normien sekä jäsenvaltioiden erilaisten liiketoimintatapojen ja -käytänteiden noudattamista, jotka eivät välttämättä ole lainvoimaisia mutta joiden soveltaminen on kuitenkin usein pakollista.

3.3.3. Tässä yhteydessä ETSK panee pahoitellen merkille heikot tulokset, jotka on saavutettu EU:n lainsäädännön saattamisessa osaksi kansallista lainsäädäntöä(19). Vaikka asiaa koskevat puutteellisuudet ovatkin vähentyneet huomattavasti viimeisen kymmenen vuoden aikana, kehityssuunta on kääntynyt viimeisen kuuden kuukauden aikana, ja kaksi kolmasosaa jäsenvaltioista ei pysy 1,5 prosenttiin asetetussa voimaansaattamisvajeen enimmäistavoitteessa. Useimmilla jäsenvaltioilla tulee olemaan suuria vaikeuksia saavuttaa kevään 2003 neuvoston kokoukseen mennessä tavoite kaikkien myöhässä olevien direktiivien voimaansaattamisesta. Samalla kymmenen viime vuoden aikana rikkomistapausten määrä on lisääntynyt huomattavasti, eikä lainsäädännön virheellistä soveltamista sisältävien rikkomustapausten vähentämisessä ole edistytty mainittavasti.

3.3.4. Lopputulos on kilpailun vääristyminen ja yhteisön sisäisen kaupan vaikeutuminen. Etenkin pienten yritysten on käytännössä lähes mahdotonta hahmottaa oikeudellisten velvoitteidensa laajuutta toimiessaan sellaisessa jäsenvaltiossa, jossa niillä ei ole toimipaikkaa. Valitettavan usein ne päättävät asiaan liittyvien ongelmien ja riskien vuoksi jättää tilaisuuden kokonaan käyttämättä.

3.4. ETSK on kahdessa aikaisemmassa lausunnossa(20) todennut, että EU:n omien säädösten määrä on suhteellisen pieni. Suoraan yhteisöstä peräisin olevan ja suoraan yksittäisten kansalaisten elämään vaikuttavan lainsäädännön osuus vaihtelee jäsenvaltiosta toiseen. Valtaosa lainsäädännöstä muodostaa hierarkkisen rakenteen, joka koostuu jäsenvaltion laeista ja hallituksen antamista asetuksista, viranomaisten antamista normeista sekä alue- ja paikallistasolla yhteisesti sovituista säännöksistä ja säännöistä. Muodoltaan tämä hierarkia on pyramidi: mitä alempi taso on kyseessä, sitä suuremmaksi lainsäädännön määrä kasvaa ja sitä enemmän avoimuus vähenee ja johdonmukaisuus kärsii.

3.5. Näin ollen ETSK siis kannattaa komission ehdotuksissa esitettyä tietopohjaista päätöksentekoprosessia, joka perustuu entistä tarkempiin ennakkoarviointeihin.

3.6. ETSK suhtautuu varauksella toteutettavien prosessien tiettyihin näkökohtiin.

3.6.1. Vaikutusanalyysejä ja kuulemisverkon laajentamista koskevan esityksen pohjana oli 15 jäsenvaltion Euroopan unioni. EU:n laajentumisen myötä muutosten vaikutus laajenee ja mutkistuu. Laajentumisen seurauksena sen jälkeisinä ensimmäisinä vuosina yksinkertaistamiseen kohdistuvat odotukset saattavat hämärtyä. Tästä huolimatta yhteisön sääntelyn ja lainsäädännön selkeyttäminen on uusille jäsenvaltioille aivan yhtä tärkeää kuin nykyisille jäsenille.

3.6.2. Vastaavasti on olemassa vaara, että kun päätöksentekoprosessia yhteisön ytimessä parannetaan, siitä syntyy vaikutelma vallan keskittämisestä. Tämä on estettävä varmistamalla asianmukaisin keinoin läheisyysperiaatteen säilyminen ja vahvistaminen.

3.6.3. ETSK toteaa, että vaikka ehdotetuilla muutoksilla voidaan yhdenmukaistaa lainsäädännön ja sääntelyn valmistelu, nämä muutokset (itsessään) eivät vähennä voimassa olevan lainsäädännön määrää tai sen vaikutuksia. Yksinkertaistaminen sääntelyn vähentämisen muodossa vaatii muita toimia.

3.7. ETSK on vakiinnuttanut asemansa monien järjestäytyneen yhteiskunnan osien, työmarkkinaosapuolten ja komission kommunikointikanavana. Tämä yhteysside on osoittautunut hyödylliseksi kaikille osapuolille. Komissio on nyt luonut parannetun kuulemismenettelyn ja tukeutuu tässä osittain uuteen tiedonvälitystekniikkaan ja Internetiin.

3.8. Tästä saatavan hyödyn maksimoimiseksi ETSK suosittelee, että komissio antaa kuulemisessa annetut vastaukset asianomaisten ETSK:n erityisjaostojen käyttöön, jotta nämä voivat hyödyntää niitä valmistellessaan komissiolle annettavia lausuntoja. Myös Euroopan parlamentti saattaisi toivoa samankaltaista järjestelyä.

3.9. Tämä ehdotus edellyttäisi asianmukaisia hallinnollisia järjestelyjä. Lisäksi ehdotetun menettelyn vaikutukset olisi otettava huomioon lainsäädännön eri valmisteluvaiheiden aikataulun laadinnassa.

3.10. ETSK:ta kehotetaan omaksumaan nykyistä aktiivisempi rooli(21). Komitea on suostuvainen tähän.

3.11. ETSK pitää tervetulleena komission sitoumusta(22) käyttää aloiteoikeuttaan helpommin ymmärrettävällä tavalla ja ottaa erilaiset olosuhteet paremmin huomioon. Erityisen myönteinen on komission pyrkimys(23) rajata säädösaloitteidensa sisältö olennaisiin seikkoihin.

3.12. ETSK korostaa, että komission ehdotukset tulisi panna toimeen mahdollisimman pian.

3.13. ETSK muistuttaa, että eurooppalaisia - mm. sosiaaliasioihin, ympäristöön ja kuluttajansuojaan liittyviä - normeja ei saa heikentää yksinkertaistamisprosessin yhteydessä. Sääntöjä poistettaessa ja muutettaessa on varmistettava, että kyseiset normit eivät kärsi yksinkertaistamisesta.

4. Erityishuomioita

4.1. ETSK on johdonmukaisesti tukenut komission ehdottamaa kuulemisen laajentamista. Virallisen kuulemisprosessin ei kuitenkaan tulisi rajoittua pelkästään komission valikoimiin keskustelukumppaneihin. Kaikkien sidosryhmien tulisi päästä osallistumaan prosessiin. On vältettävä tilanne, jossa komission ehdotukset vastaavat pelkästään kaikkein vaikutusvaltaisimpien edunvalvontaryhmien vaatimuksia. Kuulemisprosessi epäonnistuu, elleivät kaikki osapuolet panosta siihen riittävästi. Pienten yritysten ja niitä edustavien järjestöjen on oltava aktiivisempia ja panostettava prosessiin enemmän resursseja. Yksinkertaistaminen toimii ainoastaan, jos siinä otetaan huomioon asianomaisten sidosryhmien näkemykset.

4.1.1. Kaikkien asianomaisten kansalaisyhteiskunnan ryhmien huomioon ottamiseksi on huolehdittava erityisesti siitä, ettei tiettyjä organisaatioita ja siten niiden edustamia kansalaisia suljeta lähtökohtaisesti komission kuulemisten ulkopuolelle. Kuulemiset eivät voi rajoittua vain Euroopan tason organisaatioihin, koska tällöin tietyt kansalaisjärjestöt, joiden edustamalla alalla ei ole Euroopan tason kattojärjestöä tai jotka eivät ole tällaisen kattojärjestön jäseniä, jäisivät vaille vaikutusmahdollisuuksia. Komission tulisikin lisätä lainsäädäntöehdotustensa julkisuutta ja aktiivisesti kannustaa kaikkia asianomaisia (paikallis-, alue-, ja valtio- sekä yleiseurooppalaisen tason) järjestöjä ilmaisemaan näkemyksensä. Kaikilla henkilöillä, järjestöillä tai yrityksillä, joihin lainsäädäntöehdotuksilla on tai tulee todennäköisesti olemaan vaikutuksia, ovat oikeutettuja osallistumaan kuulemisprosessiin ja saamaan äänensä kuuluviin.

4.1.1.1. ETSK on jo esittänyt(24), että kuulemisprosessia laajennetaan pyytämällä vastauksia kaikilta asianomaisilta tahoilta, niin että kuulluksi tuleminen olisi käytännössä jokaisen osapuolen oma valinta. Komitea suosittelee Internetin hyödyntämistä osallistumisen helpottamiseksi.

4.1.1.2. ETSK yhtyy vähimmäisnormeihin, jotka komissio asettaa kuulemiselle(25):

- On varmistettava laatu ja erityisesti tärkeitä poliittisia ehdotuksia koskevan kuulemisen tasapuolisuus.

- Moninaiset käytännöt ja kuulemistavat on systematisoitava ja rationalisoitava.

- Prosessin toteutettavuus ja tehokkuus on taattava.

- Kuulemisen avoimuus on varmistettava kuultavien elinten tai toimijoiden näkökulmasta katsottuna.

- Vastuullisuus on osoitettava siten, että kuulemisen tulokset ja niistä tehdyt johtopäätökset julkistetaan mahdollisimman laajasti.

4.2. ETSK tiedostaa, että kuulemisprosessin laajentaminen saattaa pidentää lainsäädäntöehdotuksen esittämisen ja sen mahdollisen hyväksymisen välistä aikaa, mutta komitea katsoo, että ennakkokuulemiseen käytetty aika on voitettua eikä hukattua, koska se lisää konsensusta ja lainsäädäntöehdotusten hyväksyttävyyttä.

4.3. Oletettavasti uuteen järjestelmään kuuluu automaattisesti ETSK:n kuuleminen keskeisten politiikkojen vaikutustenarvioinnin valmisteluvaiheessa, mutta komitea toivoisi, että asia mainitaan selväsanaisesti.

4.4. ETSK toistaa olevansa vakuuttunut siitä, että kaikista lainsäädäntöehdotuksista tulisi laatia vaikutustenarviointi, mutta kuten se on jo huomauttanut(26), Euroopan parlamentin ja/tai neuvoston alkuperäiseen ehdotukseen esittämät muutokset mitätöivät usein vaikutusanalyysit. Komission vaikutusanalyysien parantamiseen ei kannata panostaa eikä niiden yleistä soveltamista vaatia, jos ne mitätöidään tekstiin tulevilla muutoksilla. Sekä parlamentin että neuvoston on siis laadittava vaikutusanalyysejä kaikista muutosehdotuksista, joiden vaikutuksia ei ole alkuperäisessä vaikutusanalyysissä otettu huomioon, ja tässä työssä on noudatettava vähintään samoja standardeja kuin komission omissa analyyseissä.

4.4.1. ETSK toistaa suosituksensa perustaa itsenäinen yhteisötason elin vaikutusanalyysiprosessin seuraamiseksi. Komitea katsoo myös, että tämän prosessin tulisi perustua sääntelyn vaikutusten arviointijärjestelmään (Regulatory Impact Analysis, RIA).

4.4.2. ETSK kannattaa neuvoston suositusta, jonka mukaan vaikutusten arvioinnin tulokset tulee asettaa julkisesti saataville. Komitea pitää tervetulleena myös komission aikomusta(27) laatia vaikutusten arvioinnit eurooppalaisen kestävän kehityksen strategian mukaisesti.

4.5. ETSK pitää erittäin hyvänä komission päätöstä(28) sisällyttää tarvittaessa säädösehdotuksiinsa uudelleentarkastelua tai tarkistusta koskevan lausekkeen. Komitea kannattaa komission pyrkimystä toimijoiden oikeusvarmuuden säilyttämiseksi tässä prosessissa.

4.6. Lainsäädäntöprosessin alkuvaiheessa tarvitaan siis laajaa kuulemista, mutta lisäksi on olemassa välttämätön tarve järjestelmällisille ja muodollisille, säätämisen jälkeen toteutettaville kuulemisille. Erityisesti pienet yritykset eivät yleensä osallistu ennakkokuulemisiin, koska niiden voimavarat eivät riitä seuraamaan yritysten varsinaisen toiminnan ohessa lainsäädännön valmistelua. Ne pystyvät kuitenkin antamaan palautetta lainsäädännön vaikutuksesta sen voimaantulon jälkeen. Sama koskee pitkälti myös pieniä ja heikosti organisoituneita kansalaisjärjestöjä. Palautetta tulisi käyttää seuraavien vaikutusarviointien tarkentamiseen ja parantamiseen.

4.7. Tänä vuonna on kulunut kymmenen vuotta yhtenäismarkkinoiden perustamisesta, ja koko tänä aikana yksinkertaistaminen on kuulunut yhteisön tavoitteisiin, mutta käytännön saavutukset ovat vähissä. Tämä koskee etenkin yhteisön säännöstöä, joka käsittää nykyisin noin 85000 sivua. Huomattava osa tästä on niin vaikeaselkoista, että se aiheuttaa pelkkää hämmennystä ja pilaa yhteisöstä saatua mielikuvaa. Kodifioinnilla tekstin määrää voitaisiin vähentää jopa 75 prosenttia eli noin 22000 sivuun.

4.7.1. Komitea pahoittelee, että tätä työtä ei aloitettu jo aivan laajentumisprosessin alkuvaiheessa, jolloin ehdokasmaiden pakollista urakkaa yhteisön säännöstön voimaansaattamiseksi olisi voitu keventää. Komission on pikaisesti aloitettava koordinoitu kodifiointiohjelma. Kuten Euroopan parlamentin puhemies Patrick Cox totesi(29), "olemme luoneet oikeudellisen viidakon - - yhtään julkispolitiikan alaa ei ole kodifioitu." Näin ollen komission hyvistä aikomuksista huolimatta syntyy vaikutelma, että voimavarat kuluvat enimmäkseen yhteisön säännöstön kasvattamiseen, niin että kodifiointiin ja yksinkertaistamiseen ei jää resursseja.

4.8. Yhtenäismarkkinoita ajatellen olisi suositeltavaa, että EU:n lainsäädäntö laadittaisiin asetusten eikä direktiivien muodossa, koska sitovuutensa vuoksi asetukset - toisin kuin direktiivit - eivät kärsi lainsäädännön voimaansaattamisen aikana muutoksia eivätkä ne siten aiheuta vääristymiä yhteisön sisäisessä kaupassa. ETSK on tietoinen siitä, että asetusten sitovan luonteen vuoksi niistä sopuun pääseminen neuvostossa on usein vaikea ja pitkällinen prosessi. Komitea katsoo kuitenkin, että menestyksen mittari ei ole lainsäädännön nopeus vaan sen käytännön vaikutus talouteen. ETSK toivoo asian käsittelemistä Eurooppa-valmistelukunnassa.

4.9. ETSK toteaa tyytyväisenä, että komissio aikoo käynnistää yksinkertaistamista ja lainsäädännön vähentämistä koskevan jatkuvan arviointiohjelman(30), ja pyytää neuvostoa, Euroopan parlamenttia ja jäsenmaita osallistumaan täysin voimin tähän ohjelmaan, jotta mahdollisimman lyhyessä ajassa saataisiin merkittäviä tuloksia aikaan.

4.10. Ohjelman tehokas toteuttaminen edellyttää neuvoston, Euroopan parlamentin ja jäsenvaltioiden aktiivista yhteistyötä lainsäädäntömuutosten nopeaksi ja tarkaksi käsittelemiseksi. Kuten viimeisin sisämarkkinoiden tulostaulu(31) osoittaa, jäsenvaltioiden aiemmat tulokset eivät lupaa hyvää yritykselle saada ne osallistumaan tehokkaaseen yhteistyöhön lainsäädännön yksinkertaistamiseen ja uudistamiseen tähtäävässä prosessissa. Mikäli jäsenvaltioiden toimintaan ei saada parannusta, yritykset yhteisön lainsäädännön vähentämiseksi kodifiointiprosessin tai säädösten uudelleen laatimisen avulla saattavat ennemminkin pahentaa kuin parantaa tilannetta.

4.11. ETSK pitää kohtuuttomana, että komission säädösehdotuksen esittämisen ja sen lopullisen voimaansaattamisen välillä jäsenvaltioissa kuluu keskimäärin kahdeksan vuotta(32). Komitea yhtyy siksi komission toivomukseen lainsäädäntöprosessin nopeuttamisesta.

4.12. ETSK on aiemmissa lausunnoissaan johdonmukaisesti korostanut, että lainsäädännön on oltava kaikkien niiden tahojen saatavilla, joihin se vaikuttaa. Komitea panee siksi tyytyväisenä merkille komission aikomuksen parantaa sekä valmisteilla olevan että jo hyväksytyn yhteisön lainsäädännön saatavuutta ja avoimuutta lisäämällä EUR-Lex -tietokannan(33) julkisuutta ja käyttämällä mahdollisesti myös muita keinoja, kuten Internet-foorumeita.

5. Keskustelu ministerineuvostossa

5.1. Komission neljässä tiedonannossa esitellyt ehdotukset käsiteltiin ministerineuvoston uudessa kilpailukykyä käsittelevässä kokoonpanossa(34). Neuvosto piti lainsäädännön yksinkertaistamista koskevissa keskusteluissaan ja päätelmissään tervetulleina komission toimintasuunnitelmaa, ehdotusta asianomaisten osapuolten järjestelmällisestä kuulemisesta sekä aikomusta liittää vuodesta 2003 alkaen kaikkiin merkittäviin lainsäädäntöehdotuksiin vaikutusten arviointi. Neuvosto suosittelee vaikutustenarviointien tulosten julkistamista.

5.2. Neuvosto myös vahvisti jäsenvaltioille suunnatun kehotuksen kantaa oma vastuunsa asiassa.

5.3. Merkille pantavaa on, että neuvoston päätelmissä ei käsitellä suoraan neuvoston omia toimia ja sitoumuksia. Hyvin yleiseen sävyyn neuvosto ilmoittaa aikovansa "antaa tähän toimintaan tarvittaessa lisäpontta" ja pyytää pysyvien edustajien komiteaa mm. "harkitsemaan parempaa sääntelyä käsittelevän horisontaalisen työryhmän perustamista".

5.4. Neuvosto saattaa olla ymmärrettävästi vastahakoinen kommentoimaan tai muuttamaan komission ja neuvoston välisiä nykyisiä päätöksentekosuhteita ennen Eurooppa-valmistelukunnan päätelmistä ja seuraavasta hallitustenvälisestä kokouksesta saatavia tuloksia.

5.5. ETSK vahvistaa kuitenkin tukevansa EU:n toimielinten päätöksentekorakenteen virtaviivaistamista ja erityisesti järjestelmien parantamista komission sisällä, myös sisäisen valvonnan selkeää vahvistamista. Ehdotetussa toimintasuunnitelmassa hahmotellaan mahdollisia hallinnollisia muutoksia, jotka vaatisivat tukea.

5.6. Keskustelu hallintomenettelyjen yksinkertaistamisesta ja lainsäädännön parantamisesta on edistynyt huimasti viime vuoden aikana. Tätä vauhtia on pidettävä yllä vuoden 2004 hallitustenvälisen kokouksen valmistelussa ja toteutuksessa.

6. Kumppanuussopimusten tarve

6.1. Yksi syistä siihen, että asiassa on toistaiseksi edistytty näin hitaasti, on kyvyttömyys luoda kumppanuuksia. Kumppanuuksia ei tarvita pelkästään neuvoston tasolla, jossa niiden muodostaminen on vaikeaa, vaan myös muiden toimielinten keskuudessa. Hallinnollisella tasolla tarvitaan lisää yhteisymmärrystä sekä toimielinten välillä että niiden ja jäsenvaltioiden välillä, jotta yksinkertaistamisen periaatteet voidaan toteuttaa käytännössä.

6.1.1. On otettava huomioon, ettei kaikilla toimijoilla voi olla samoja tavoitteita, mutta sen ei saa antaa estää yhteistyön ja keskinäisen luottamuksen ilmapiirin syntymistä eri toimijoiden välille. Tämä suhtautuminen on muodollistettava ja vakiinnutettava kumppanuussopimuksilla. Eri osapuolten on sitouduttava keskinäiseen kuulemiseen ja yhteydenpitoon.

6.2. Näiden sopimusten tulee sisältää kaikkien allekirjoittajien sitova lupaus toimia aktiivisesti ja viivyttelemättä sovittujen tavoitteiden saavuttamiseksi, jotta voidaan saada aikaan positiivinen panos yksinkertaistamisprosessin toteuttamiseen ja lainsäädännön parantamiseen. Näiden tavoitteiden saavuttaminen on menneisyydessä liian usein estynyt välinpitämättömyyden ja oman edun tavoittelun vuoksi. On luotava uusi vuoropuhelun ja osallistumisen ilmapiiri.

7. Päätelmät

7.1. ETSK painottaa yksinkertaistamiseen sekä lainsäädännön ja hallintotavan parantamiseen liittyvien kysymysten vakavuutta sekä tarvetta löytää ongelmaan lähitulevaisuudessa tehokas ratkaisu. Komitea toistaa näkemyksensä, jonka mukaan kyse ei ole ensisijaisesti sääntelyn purkamisesta. Yhteisön tasolla ja jäsenvaltioissa ei pelkästään valita sääntelyn ja itsesääntelyn välillä vaan myös tehokkaan ja yhdenmukaistetun tai huonolaatuisen ja hajanaisen sääntelyn välillä.

7.1.1. Kyse ei ole pelkästään lainsäädännön yksinkertaistamisesta vaan myös sen tehokkuudesta sekä oikeusvarmuudesta. Yksinkertaistaminen tulee toteuttaa välittömästi, mutta ollakseen tehokas prosessin tulee olla jatkuva ja pysyvä. Keskeinen tekijä sen onnistumisen kannalta on avoimuus. Kaikki sidosryhmät tulee ottaa mukaan prosessiin sen kaikissa vaiheissa. Siksi ETSK tukee varauksetta kuulemismenettelyn laajentamista koskevaa komission ehdotusta: kuuleminen tulisi voida järjestää jälkeenpäin, ja tätä palautetta tulisi olla mahdollista käyttää seuraavien säännöllisten vaikutusanalyysien valmisteluprosessin parantamiseksi.

7.1.2. ETSK tukee yleisesti komission asiakirjojen sisältämiä ehdotuksia ja pitää erityisen tervetulleena säännöllisten vaikutustenarviointien lisäämistä komission vuosittaiseen työohjelmaan.

7.2. Yhteisön säännöstö on ollut jo pitkään kodifioinnin tarpeessa. Kodifiointi voisi pienentää merkittävästi säännösten lukumäärää sekä lisätä niiden selkeyttä, johdonmukaisuutta, saatavuutta ja tehokkuutta. Se tulee aloittaa välittömästi ja toteuttaa päättäväisesti ja peräänantamattomasti.

7.3. Lainsäädännön yksinkertaistamista koskevan aloitteen menestys riippuu mm. kyvystä solmia ja panna täytäntöön tehokas kumppanuussopimus kaikkien lainsäädäntömenettelyyn osallistuvien toimijoiden välillä sekä yhteisön tasolla että jäsenvaltioissa sekä vakaasta tahdosta pyrkiä kaikin keinoin asetettujen tavoitteiden saavuttamiseen.

7.4. ETSK suosittaa, että vaikutusanalyysiprosessin tulee perustua muodolliseen sääntelyn vaikutusten arviointiin (Regulatory Impact Analysis). Vaikutusanalyysien laatiminen tulisi tehdä pakolliseksi kaikille lainsäädäntävaltaa käyttäville elimille sekä yhteisön tasolla että jäsenvaltioissa siitä riippumatta, onko kyseessä lainsäädäntäaloite vai -muutos. Mikäli säädösehdotukseen tehdyt muutosehdotukset mitätöivät alkuperäisen vaikutusanalyysin, niihin tulisi liittää asianmukaisesti muutettu vaikutusanalyysi.

7.5. ETSK kannattaa komission aikomusta(35) soveltaa vastuullisuuden, suhteellisuuden, avoimuuden ja oikeusvarmuuden periaatteita lainsäädännön parantamiseksi. Sellainen hallintotapa, jossa näitä periaatteita ei noudateta, ei voi olla todella demokraattinen. ETSK kehottaa Euroopan parlamenttia ja neuvostoa sitoutumaan tiukasti samansuuntaisiin toimiin. Kuten komissio toteaa(36), lainsäädännön parantamisessa on kyse todellisesta eettisestä vaatimuksesta.

7.6. Euroopan unioni hyväksyi Lissabonissa maaliskuussa 2000 järjestetyssä huippukokouksessa itselleen uuden strategisen päämäärän: siitä on tultava seuraavan vuosikymmenen aikana maailman kilpailukykyisin ja dynaamisin tietoon perustuva talous, joka kykenee ylläpitämään kestävää talouskasvua, luomaan uusia ja parempia työpaikkoja ja lisäämään sosiaalista yhteenkuuluvuutta. Lainsäädännön parantaminen sekä jäsenvaltioiden sääntelyjärjestelmien suurten erojen aiheuttamien yhtenäismarkkinoiden vääristymien poistaminen ovat keskeisiä edellytyksiä tämän pyrkimyksen toteuttamiselle.

7.7. Viime kädessä hankkeen menestys riippuu poliittisen tahdon riittävyydestä. On toivottavaa, että poliittista tahtoa hankkeen toteuttamiseksi todella löytyy.

Bryssel 26. maaliskuuta 2003.

Euroopan talous- ja sosiaalikomitean

puheenjohtaja

Roger Briesch

(1) KOM(2002) 705 lopullinen.

(2) EYVL C 14, 16.1.2001, EYVL C 48, 21.2.2002 ja EYVL C 125, 27.5.2002.

(3) EYVL 125, 27.5.2002, s. 105.

(4) EYVL C 241, 7.10.2002.

(5) EYVL C 14, 16.1.2001.

(6) EYVL C 48, 21.2.2002.

(7) EYVL C 125, 27.5.2002.

(8) Puhuessaan 10. syyskuuta 2002 ETSK:n toimipaikassa yhtenäismarkkinoiden seurantaryhmän yksinkertaistamisesta järjestämässä kuulemistilaisuudessa.

(9) KOM(2002) 275 lopullinen, 5.6.2002.

(10) KOM(2002) 276, 277 ja 278 lopullinen.

(11) KOM(2002) 275 lopullinen, kuudes kappale.

(12) KOM(2001) 428 lopullinen.

(13) KOM(2002) 278 lopullinen, johdanto.

(14) KOM(2002) 278 lopullinen, johdanto.

(15) Selkeä puute on, että komissio viittaa ainoastaan neuvostoon ja parlamenttiin eikä ETSK:hon tai alueiden komiteaan.

(16) KOM(2002) 277 lopullinen.

(17) KOM(2002) 276 lopullinen.

(18) EYVL C 241, 7.10.2002, s. 180.

(19) Sisämarkkinoiden tulostaulu 11, marraskuu 2002.

(20) EYVL C 48, 21.2.2002, s. 130 ja EYVL C 125, 27.5.2002, s. 105.

(21) KOM(2002) 277 lopullinen, osasto II.

(22) KOM(2002) 275 lopullinen.

(23) KOM(2002) 275 lopullinen.

(24) EYVL C 125, 27.5.2002.

(25) KOM(2002) 275 lopullinen.

(26) KOM(2002) 275 lopullinen.

(27) KOM(2002) 275 lopullinen.

(28) KOM(2002) 278 lopullinen.

(29) Puhuessaan 19. syyskuuta 2002 ETSK:n täysistunnolle.

(30) KOM(2002) 705 lopullinen.

(31) KOM(2002) 705 lopullinen.

(32) Komission edustajan puhe ETSK:n yhtenäismarkkinoiden seurantaryhmässä 18. joulukuuta 2002.

(33) http://www.europa.eu.int/eur-lex/fi/index.html

(34) 30. syyskuuta 2002 pidetyn neuvoston kokouksen päätelmiä koskeva lehdistötiedote.

(35) KOM(2002) 275 lopullinen.

(36) KOM(2002) 275 lopullinen.