KOMISSION TIEDONANTO - kuluttajansuojaa Euroopan unionissa koskevan vihreän kirjan seurannasta

Tiivistelmä

Lokakuussa 2001 hyväksytyssä vihreässä kirjassa [1] esitettiin joukko vaihtoehtoja ja kysymyksiä kuluttajansuojaa koskevan sääntelyn ja täytäntöönpanon tulevaisuudesta. Siinä ehdotettiin hyvän kauppatavan mukaisia käytäntöjä koskevan puitedirektiivin sekä täytäntöönpanoviranomaisten välistä yhteistyötä koskevan säädöksen kehittämistä.

[1] KOM(2001) 531.

Vihreään kirjaan tuli laajasti vastauksia elinkeinonharjoittajilta, kuluttajajärjestöiltä sekä kansallisilta hallituksilta ja virastoilta. Vastaajat tukivat yleisesti siinä esitettyjä ajatuksia, vaikkakaan kaikki vastaajaryhmät eivät olleet innostuneita kaikista ajatuksista. Kuulemisessa saavutettiin kattava yksimielisyys seuraavista seikoista:

* Enemmistö vastaajista hyväksyy EU:n kuluttajansuojalainsäädännön uudistamisen. Tämänhetkinen tilanne haittaa kuluttajien ja elinkeinonharjoittajien sisämarkkinoiden kehittymistä.

* Jotakin vaihtoehtoa kannattavista vastaajista enemmistö haluaisi, että uudistuksessa edettäisiin puitedirektiivin pohjalta. Näiden vastaajien mielestä tämä olisi tehtävä hyvän kauppatavan mukaisten käytäntöjen perusteella.

* Kantansa ilmoittaneista vastaajista selvä enemmistö kannattaa komission ajatusta sellaisen oikeudellisen välineen kehittämisestä, jolla edistettäisiin kuluttajansuojasta vastaavien kansallisten täytäntöönpanoelinten välistä yhteistyötä.

Neuvosto on kehottanut komissiota asettamaan vihreän kirjan seurannan etusijalle. Kuulemisen tulosten perusteella komissiolla on selkeä tuki puitedirektiiviehdotuksen laatimista varten. Yksityiskohdista on kuitenkin vielä järjestettävä lisäkuulemista ennen ehdotuksen tekemistä. Tämän vuoksi tässä tiedonannossa laaditaan toimintasuunnitelma jäsenvaltioiden ja sidosryhmien lisäkuulemista varten. Lisäkuulemisen ensimmäisenä vaiheena tähän asiakirjaan on liitetty (liite I) alustava luettelo aiheista, jotka puitedirektiivissä olisi katettava. Luetteloa täydennetään ajan mittaan yksityiskohtaisemmilla kuulemisasiakirjoilla.

Nämä aloitteet ovat täysin johdonmukaisia ja yhteensopivia yhteisön muun politiikan, esimerkiksi komission audiovisuaalipolitiikan (etenkin televisio ilman rajoja -direktiivin [2]), kaupallista viestintää koskevan politiikan sekä palveluiden sisämarkkinastrategiaa koskevan seurannan kanssa.

[2] Neuvoston direktiivi 89/552/ETY, annettu 3. lokakuuta 1989, televisiotoimintaa koskevien jäsenvaltioiden lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten yhteensovittamisesta (EYVL L 298, 17.10.1989, s. 23), sellaisena kuin se on viimeksi muutettuna direktiivillä 97/36/EY.

Tällä välin tiedonantoa koskevat kommentit ovat tervetulleita, ja ne olisi toimitettava komissioon 30. syyskuuta 2002 mennessä. Kommentit tulee lähettää seuraavaan sähköpostiosoitteeseen: consultsanco@cec.eu.int. Paperikopiot voi lisäksi lähettää seuraavaan osoitteeseen:

European Commission DG Health and Consumer Protection F101 06/52 B-1049 Bruxelles/Brussel

Komission yksiköt aloittavat erikseen täytäntöönpanoon liittyvää yhteistyötä koskevan säädösehdotuksen kehittämisen. Tässä ne kuulevat epävirallisesti kansallisia hallituksia ja täytäntöönpanoviranomaisia, joita asia eniten koskee. Tarkoituksena on tehdä ehdotus vuoden 2002 loppuun mennessä.

I Johdanto

1. Vihreän kirjan keskeisenä viestinä oli, että kuluttajansuojaa koskevien EU:n ja jäsenvaltioiden sääntöjen hajanaisuuden vuoksi sisämarkkinat eivät toimi kunnollisesti elinkeinonharjoittajien ja kuluttajien välisissä liiketoimissa. Siinä tuotiin esiin tekijöitä, jotka heikentävät kuluttajien luottamusta valtioiden rajat ylittävissä ostotapahtumissa ja yritysten luottamusta valtioiden rajat ylittävissä myyntitapahtumissa ja sijoittautumisessa useampiin jäsenvaltioihin. Sisämarkkinoiden mahdollisuuksia kilpailun kannustajana ja kuluttajien etujen edistäjänä ei ole hyödynnetty parhaalla mahdollisella tavalla. Vihreässä kirjassa ehdotettiin yhdenmukaistamisen lisäämiseksi joko alakohtaista lähestymistapaa (vertikaalisten yhdenmukaistamistoimien lisääminen) tai hyvää kauppatapaa koskevan puitedirektiivin mukaista yhdistettyä lähestymistapaa (tarvittaessa täydennettynä alakohtaisilla toimenpiteillä).

2. Vihreässä kirjassa ehdotetaan puitedirektiiviin perustuville EU:n laajuisille käytännesäännöille merkittävää asemaa. Lisäksi siinä ehdotetaan, että käytännesääntöjen muodossa olevien, kaupallisiin käytäntöihin liittyvien vapaaehtoisten sitoumusten noudattamatta jättäminen pitäisi määritellä hyvän kauppatavan vastaiseksi käytännöksi. Siinä myös ehdotetaan, että järjestöt olisivat vastuussa siitä, että niiden käytännesäännöt ovat lainsäädännön mukaisia, mutta eivät siitä, noudattavatko niiden jäsenet sääntöjä.

3. Vihreässä kirjassa pohdittiin, pitäisikö laatia ei-sitovia ohjeita joko jäsenvaltioiden edustajista muodostuvan sääntelykomitean - jonka puheenjohtajana on komissio - esittämien luetteloiden tai komission suositusten muodossa. Ohjeet voisivat myös toimia oppaana kansallisille täytäntöönpanoelimille ja pienentää pirstaloitumisvaaraa takaamalla yhteisen lähestymistavan. Vihreässä kirjassa ehdotettiin, että komitea voisi sidosryhmien osallistumisen kautta antaa elinkeinonharjoittajia ja kuluttajia edustaville järjestöille toimeksiannoksi neuvotella ei-sitovia suuntaviivoja. Lopuksi vihreässä kirjassa esitetään säädöstä täytäntöönpanoviranomaisten välistä yhteistyötä varten.

4. Kuulemisprosessi päättyi 15. tammikuuta 2002. Vihreää kirjaa koskeva julkinen kuuleminen järjestettiin 7. joulukuuta 2001 Brysselissä, ja siihen osallistui yli 200 henkeä. [3]

[3] Kuulemistapahtumaa koskeva raportti on nähtävissä seuraavassa Internet-osoitteessa: http://europa.eu.int/comm/consumers/policy/developments/fair_comm_pract/hearing_greenpap_en.html

5. Sisämarkkina-asioiden neuvosto kehotti Barcelonan Eurooppa-neuvoston valmisteluihin liittyvissä päätelmissään, että vihreän kirjan seuranta asetettaisiin etusijalle. [4]

[4] Sisämarkkinoita / kuluttaja-asioita / matkailua käsitellyt neuvoston kokous, 1. maaliskuuta 2002 - neuvoston asiakirja 6503/02.

II Tiivistelmä vastauksista

6. Vihreä kirja herätti laajaa kiinnostusta, ja siihen saatiin 169 vastausta [5], joista suurin osa elinkeinonharjoittajien organisaatioilta. Tähän asiakirjaan liitetyssä taulukossa (liite II) esitetään vastausten jakautuminen yksityiskohtaisemmin. Saatujen vastausten maantieteellinen jakauma ei kuitenkaan ollut tasainen, mutta jäsenvaltiot vastasivat kuulemiseen. EU:n toimielimistä talous- ja sosiaalikomitea on antanut lausunnon [6], jossa tuetaan vihreässä kirjassa esitettyä yhdistettyä lähestymistapaa vaikkakin toivotaan selkeyttämistä.

[5] Täydellinen luettelo vastaajista ja kopiot kaikista vastauksista löytyvät seuraavalta Internet-sivulta: http://europa.eu.int/comm/consumers/policy/developments/fair_comm_pract/responses/responses_en.html

[6] CES 344/2002.

Uudistustarve

7. Uudistusta koskevissa vastauksissa oli hajontaa, mutta suurin osa (114/141) vastaajista, jotka ilmaisivat kantansa selkeästi, oli yhtä mieltä komission analyysin kanssa. Kaikki jäsenvaltiot yhtä lukuun ottamatta olivat samaa mieltä uudistustarpeesta. Kaksi muuta jäsenvaltiota hyväksyi vain tarpeen uudistaa nykyisiä EU-direktiivejä. Elinkeinonharjoittajien järjestöjen ja yritysten vastaukset jakautuivat melko tasaisesti. Merkittävä joukko vastaajista (36) ja useimmat vastanneet monikansalliset konsernit (8) vahvistivat komission analyysin. Joissakin vastauksissa annettiin esimerkkejä esteistä. Monissa todettiin, että merkittävän esteen muodostavat myös epäjohdonmukaisuudet kansallisissa laeissa, joilla pannaan täytäntöön vähimmäislausekkeita sisältävät kuluttajansuojadirektiivit.

8. Elinkeinonharjoittajien järjestöistä koostuva toinen suuri ryhmä (24 vastausta) totesi, että analyysin tuloksia ei ole todistettu. Se halusi lisää todisteita yleisistä asenteista rajatylittävään kauppaan ja kuluttajansuojan merkityksestä näihin asenteisiin. Osa ryhmään kuuluvista vastaajista ei ollut näin skeptisiä mutta totesi haluavansa lisätodisteita vakuuttuakseen. Muut pitivät ratkaisevana tekijänä minkä tahansa lainsäädäntöehdotuksen luonnetta. Elinkeinonharjoittajien järjestöistä 17 ja yrityksistä 3 ei ottanut selkeästi kantaa kummankaan puolesta.

9. Kuluttajaorganisaatioista selvä enemmistö (30/31) myönsi uudistustarpeen, ja joissakin vastauksissa annettiin esimerkkejä. Yksi organisaatio hylkäsi vihreässä kirjassa esitetyn analyysin täydellisesti ja totesi, että kuluttajansuoja voidaan parhaiten panna täytäntöön kansallisella tasolla.

Yhdenmukaistaminen

10. Vankka enemmistö jäsenvaltioista (12) tuki yhdistettyä lähestymistapaa ja puitedirektiiviä, joka perustuu täysimittaiseen yhdenmukaistamiseen ja hyvän kauppatavan mukaisiin käytäntöihin. Loput kolme ilmoittivat pitävänsä parempana alakohtaista lähestymistapaa ja katsoivat, että etusijalle olisi asetettava nykyisen lainsäädännön yksinkertaistaminen ja yhdenmukaistaminen. Nämä maat olivat myös huolissaan siitä, että puitedirektiivillä ei ehkä voitaisi riittävästi vähentää pirstaloitumista. Kaksi jäsenvaltiota katsoi, että puitedirektiivin tavoitteena olisi oltava kuluttajien, kilpailijoiden ja yleensä kansalaisten suojeleminen kieltämällä hyvän kauppatavan vastaiset käytännöt. Nämä jäsenvaltiot ovat edelleen sitä mieltä, että puitedirektiivi olisi laadittava sellaiseksi, että se kattaa myös elinkeinonharjoittajien väliset liikesuhteet, kuten niiden kansallisissa epätervettä kilpailua koskevissa järjestelmissä, jotka koskevat esimerkiksi liikesalaisuuksia ja orjallisia jäljitelmiä. Ne totesivat, että direktiivin soveltamisalan laajentaminen on perusteltua siksi, että kuluttajien lisäksi myös kilpailijat ja etenkin pk-yritykset on suojattava hyvän kauppatavan vastaisilta kaupallisilta käytännöiltä.

11. Useimmat kuluttajajärjestöt (29) kannattivat yhdistettyä lähestymistapaa, johon kuuluu hyvän kauppatavan mukaisiin käytäntöihin perustuva puitedirektiivi. Kaksi niistä oli kuitenkin huolissaan ajatuksesta, että puitedirektiivi poistaisi perusteen vähimmäislausekkeille kuluttajansuojadirektiiveissä ja loisi edellytykset alkuperämaata koskevan periaatteen soveltamiselle.

12. Elinkeinonharjoittajien kannat jakautuivat jälleen melko tasaisesti, ja ne vaihtelivat voimakkaasta tuesta voimakkaaseen skeptisyyteen. Elinkeinonharjoittajien järjestöistä ja yrityksistä 31 ilmoitti kannattavansa yhdistetyn lähestymistavan ja 27 alakohtaisen lähestymistavan käyttöä. Vastanneista 30:llä ei ollut selkeää kantaa, vaan ne halusivat lisätietoja, selvennystä tai kuulemista. Elinkeinonharjoittajien järjestöistä ja yrityksistä 18 kannatti hyvän kauppatavan mukaisiin käytäntöihin perustuvaa puitedirektiiviä, 16 kannatti harhaanjohtaviin käytäntöihin perustuvaa direktiiviä ja 54:llä ei ollut selkeää kantaa.

13. Yleisesti ottaen skeptisimmin suhtautuvat olivat huolissaan siitä, että puitedirektiivi lisäisi sisämarkkinoiden pirstaloitumista. Nämä vastaajat asettivat kyseenalaiseksi sen, toimisiko puitedirektiivi käytännössä tai yhdenmukaistaisiko se todellisuudessa kansallisia sääntöjä, ja halusivat myös lisätodisteita siitä, että nämä esteet voitaisiin poistaa puitedirektiivillä. Monet elinkeinonharjoittajat olisivat halukkaampia harkitsemaan puitedirektiiviä, jos sillä konsolidoitaisiin ja yksinkertaistettaisiin nykyisiä sääntöjä.

Käytännesäännöt, ei-sitovat ohjeet ja sidosryhmien osallistuminen

14. Vihreässä kirjassa esitetyt ajatukset käytännesäännöistä ovat aiheuttaneet useimmat kysymyksistä ja suurimman osan "en tiedä" -vastauksista todennäköisesti siksi, että ne ovat uusia ja että ne vain luonnosteltiin pikaisesti asiakirjassa. Suurin osa vastanneista elinkeinonharjoittajien järjestöistä ja yrityksistä kannatti EU:n laajuisten käytännesääntöjen kehittämistä periaatteessa (55 puolesta, 11 vastaan, 22 ei selvää kantaa). Jotkin järjestöt katsoivat, että käytännesäännöillä, erityisesti mainonnan alalla, on voimakas, lähes sääntelyn omainen asema. Toiset taas olivat vastakkaista mieltä ja katsoivat, että käytännesäännöillä ei voida täydentää sääntelyä tai että liian yleinen turvautuminen käytännesääntöihin aiheuttaa hämmennystä elinkeinonharjoittajien ja kuluttajien parissa.

15. Kantansa ilmoittaneista elinkeinonharjoittajien järjestöistä ja yrityksistä suurin osa (28/35) vastusti vapaaehtoisten sitoumusten muuttamista sitoviksi, mutta 53 vastaajaa ei ilmaissut lainkaan kantaansa tähän kysymykseen. Kansallisten käytännesääntöjen asema herätti monia kysymyksiä, varsinkin yhdessä jäsenvaltiossa, jossa säännöt ovat vakiintuneempia. Tukea sai vihreässä kirjassa esitetty ajatus, jonka mukaan käytännesääntöjen olisi säilyttävä täysin vapaaehtoisina, mutta joissakin vastauksissa kannatettiin komission vahvistamia käytännesääntöjä. Jonkin verran huolestusta herätti ajatus käytännesääntöjen laatijoiden asettamisesta vastuuseen näistä säännöistä.

16. Kuluttajaryhmät ja muut vastaajat suhtautuivat käytännesääntöihin varovaisen myönteisesti ja kannattivat voimakkaammin sääntöjen tekemistä sitoviksi. Kantansa ilmoittaneet vastaajat pitivät ratkaisevana ennakkoedellytyksenä käytännesääntöjen tukemiselle ajatusta siitä, että sitoumuksen noudattamatta jättäminen määriteltäisiin epäterveeksi kilpailuksi (8 puolesta, 0 vastaan, 25 ei kantaa).

17. Jäsenvaltiot pääosin tukivat käytännesääntöjen käyttöä. Yksi toivoi uutta kuulemisprosessia ja kaksi muuta tuki ajatusta käytännesäännöistä kuluttajansuojan alalla yleensä. Toinen näistä kannatti erityisen voimakkaasti käytännesääntöjen julkista vahvistamista. Neljä jäsenvaltiota kannatti viranomaisten aktiivisempaa osallistumista käytännesääntöjen laatimiseen.

18. Myös Ei-sitoviin ohjeisiin ja sääntelykomiteaan liittyvät seikat herättivät kysymyksiä. EU:n tasoisia ohjeita lisäselvennyksenä hyvän kauppatavan mukaisille käytännöille tuettiin laajasti. Varsinkin kuluttajaryhmät kannattivat ajatusta (15 puolesta, 1 vastaan, 17 ei kantaa), koska sillä lisätään sääntelypuitteiden joustavuutta. Elinkeinonharjoittajien järjestöjen ja yritysten kannat jakautuivat melko tasan (19 puolesta, 17 vastaan, 52 ei kantaa). Kannattajien mielestä ajatus on hyvä, koska sillä lisätään varmuutta ja selkeyttä. Vastustajat pelkäsivät, että ohjeilla ei voitaisi ratkaista pirstaloitumisongelmaa. Siitä ei ollut selkeää näkemystä, mikä olisi ohjeille paras muoto ja oikeudellinen luonne: monet vastaajista eivät olleet käsitelleet aihetta tai vastasivat siihen kysymyksillä. Jotkin elinkeinonharjoittajat olivat huolissaan ohjeiden laatimistavoista tai niiden käytännön toimivuudesta.

19. Kantansa ilmoittaneet elinkeinonharjoittajat joko suhtautuivat varauksellisemmin ei-sitovia ohjeita antavan sääntelykomitean toimintaan tai esittivät sen toiminnasta ja kokoonpanosta monia kysymyksiä. Puitedirektiiviä tukevat jäsenvaltiot tukivat yleensä myös ei-sitovia ohjeita.

20. Kuluttajaryhmät tukivat voimakkaasti sidosryhmien osallistumista (20 puolesta, 0 vastaan, 13 ei kantaa). Useimmat elinkeinonharjoittajajärjestöt ja yritykset kannattivat ajatusta siitä, että ne otettaisiin tiiviisti mukaan sidosryhminä (32 puolesta, 11 vastaan, 45 ei kantaa). Puitedirektiiviä tukevat jäsenvaltiot yleensä myös tukivat sidosryhmien osallistumista.

Täytäntöönpano

21. Vastanneet elinkeinonharjoittajajärjestöt ja yritykset (30 puolesta, 7 vastaan) sekä kuluttajajärjestöt (18 puolesta, 1 vastaan) ja useimmat jäsenvaltiot (10) ottivat myös tämän ehdotuksen erittäin myönteisesti vastaan. Jotkin elinkeinonharjoittajat katsoivat, että yrityksiä koskevat tiedot olisi pidettävä luottamuksellisina niin, ettei perusteettomia väitteitä julkaista. Jäsenvaltioista yksi, jolla ei ole perinteitä alalla toimivista täytäntöönpanoviranomaisista, halusi painottaa oikeudellisen yhteistyön merkitystä eikä pitänyt säädöstä tarpeellisena tässä vaiheessa. Myös eräs toinen jäsenvaltio painotti oikeudellista yhteistyötä ja toi esiin sen kansallisen täytäntöönpanoelimen ja muiden jäsenvaltioiden välistä yhteistyötä haittaavia tekijöitä, jotka johtuvat kyseisen maan rikosoikeudellisia menettelyjä koskevista luottamuksellisuussäännöistä. Kolme muuta jäsenvaltiota tuki periaatteessa täytäntöönpanoon liittyvää yhteistyötä, mutta ne kannattivat epävirallisen yhteistyön lisäämistä lyhyellä aikavälillä. Kaikki muut jäsenvaltiot olivat voimakkaasti sitä mieltä, että tällaista välinettä tarvitaan.

Seuranta

22. Vastaajien selvä enemmistö tuki sitä, että komissio tekee ehdotuksen täytäntöönpanoa koskevasta yhteistyöstä, eikä ole pyytänyt kuulemisen jatkamista aiheesta. Useimmat elinkeinonharjoittajat ovat pyytäneet puitedirektiiviä koskevaa valkoista kirjaa. Useimmat muut vastaajat joko haluaisivat jatkaa kuulemista tai ovat esittäneet kysymyksiä, joihin haluaisivat vastauksen. Suurin osa jäsenvaltioista tuki direktiiviä mutta haluaisi jatkaa myös kuulemista direktiivin sisällöstä. Ne eivät kuitenkaan vaadi valkoista kirjaa, jos se hidastaisi asian edistymistä.

III Seuraavat vaiheet

Uudistustarve

* Kuulemisessa saadut vastaukset antavat hyvät perusteet uudistuksen seuraaville vaiheille. Jotkin vastaajat ja useimmat jäsenvaltiot ilmoittivat, että kansallisten sääntöjen eroavaisuudet etenkin myynninedistämiskäytäntöjen alalla aiheuttavat merkittävää kilpailun vääristymistä.

* Komissio tunnustaa tarpeen jatkaa tutkimustyön kehittämistä alalla. Suunnitteilla onkin joukko tutkimuksia, joilla pyritään lisäämään tietoa siitä, minkälaiset asenteet elinkeinonharjoittajilla ja kuluttajilla on rajatylittäviin liiketoimiin ja minkälaisina he pitävät tähän liittyviä esteitä. Tutkimuksilla pyritään myös mittaamaan hintaeroja. Niiden avulla komissio voi kartoittaa sisämarkkinoiden esteitä, joita tulevalla puitedirektiivillä ratkaistaisiin.

* Kaikkiin merkittäviin ehdotuksiin liittyy myöhemmässä vaiheessa vaikutusten arviointi sekä luettelo rajatylittävää kauppaa koskevista relevanteista esteistä.

23. Vihreän kirjan julkaisemisen jälkeen on tullut esiin uudistustarvetta vahvistavia lisäperusteita. Komission kertomuksessa yhteisön tuote- ja pääomamarkkinoiden toiminnasta [7] tuotiin esiin merkittäviä hintaeroja, joita edelleen esiintyy sisämarkkinoilla. Kertomuksessa osoitettiin, että joidenkin tuotteiden vähittäismyyntihinnat voivat olla 40 prosenttia yli tai alle Euroopan keskiarvon ja että keskimääräinen hintaero on noin 30 prosenttia. Kertomuksessa todettiin, että erot johtuivat taloudellisista eivätkä maantieteellisistä tekijöistä ja että "markkinoilla edelleen havaittavissa oleva hintahajonta voidaan näin ollen parhaiten poistaa talousuudistusten ja kilpailutoimenpiteiden avulla". Kertomuksessa myös mainittiin, että vihreässä kirjassa "esitetään joitakin keinoja kilpailun lisäämiseksi yritysten ja kuluttajien välisillä sekä vähittäiskaupan alan markkinoilla". Jotkin yritykset selvästikin hyötyisivät näiden hintaerojen säilymisestä, ja ne saattavat tämän vuoksi vastustaa avoimuuden ja kilpailun lisäämistä alalla.

[7] KOM(2001) 736, 7.12.2001.

24. Euroopan rahoituspalveluiden foorumi (European Financial Services Roundtable) teetti hiljattain julkaistun raportin [8], joka koski toimivien eurooppalaisten vähittäismyyntimarkkinoiden etuja rahoituspalveluille. Siinä arvioitiin kustannusten säästömahdollisuudeksi 5 miljardia euroa vuosittain ja mahdolliseksi talouskasvuksi 0,5 prosenttia. Kertomuksessa esitetään kuluttajansuojaa ja kaupallisia käytäntöjä koskevat erilaiset säännöt mittavina esteinä, joiden vuoksi Euroopan laajuinen markkinointistrategia ja standardoidut tuotteet eivät ole mahdollisia.

[8] http://www.zew.de/erfstudyresults/

25. Komission hiljattain teettämässä Eurobarometri-kyselyssä [9] osoitettiin myös, että EU:n kuluttajilla on heikompi luottamus rajatylittäviin kuin kotimaisiin liiketoimiin. Kyselyssä kävi ilmi, että eurooppalaisista kuluttajista 32 prosenttia tunsi itsensä hyvin suojatuksi joutuessaan kiistaan toisessa jäsenvaltiossa sijaitsevien elinkeinonharjoittajien kanssa; kotimaisten elinkeinonharjoittajien osalta luku oli 56 prosenttia. Luottamuksen puute näkyy myös yleisessä sähköisen kaupankäynnin hyödyntämisessä. e-Europe-vertailuanalyysejä koskevassa hiljattaisessa raportissa tuli esiin sähköisen kaupankäynnin odotettua hitaampi kasvu: vain noin 4 prosenttia sähköisiä palveluja Euroopassa käyttävistä piti itseään säännöllisinä käyttäjinä. [10]

[9] FLASH BE 117 'Consumer Study', tammikuu 2002.

[10] KOM(2002) 62 lopullinen, 5.2.2002.

Yhdenmukaistaminen

Puitedirektiivi

* Kysymykseen saadut vastaukset antavat komissiolle tukea yhdistetyn lähestymistavan kehittämiseksi ja puitedirektiiviehdotuksen laatimiseksi. Direktiivin yksityiskohtia koskevalle lisäkuulemiselle on vankat perusteet. Mahdolliseen puitedirektiiviin sisältyviä seikkoja on esitetty liitteessä I perustaksi kuulemista varten.

Puitedirektiivillä olisi saavutettava seuraavat seikat:

* mahdollisimman suuri yhdenmukaistaminen ja korkeatasoinen kuluttajansuoja. Koska tavoitteena on saavuttaa moitteettomasti toimivat sisämarkkinat, tarvitaan lisäkuulemista siitä, mikä yhdenmukaistamisen taso puitedirektiivillä olisi saavutettava.

* nykyisen sääntelyn yksinkertaistaminen ja mahdollisuuksien mukaan purkaminen

* vastavuoroista tunnustamista koskevan periaatteen soveltaminen ja alkuperämaan harjoittama valvonta (sisämarkkinaperiaatteet)

* tasapaino oikeusvarmuuden ja markkinaolosuhteisiin mukautumisen välille. Toisaalta on olennaista, että lainsäädäntö on riittävän yksityiskohtaista, jotta sillä on todella yhdenmukaistava vaikutus ja sillä voidaan tarjota oikeusvarmuus elinkeinonharjoittajille ja kuluttajille. Lainsäädäntö olisi laadittava selvästi, jotta tulkintakysymykset jäävät mahdollisimman vähäisiksi. Toisaalta lainsäädännön olisi oltava niin ajatonta ja teknisesti neutraalia kuin mahdollista, ja siinä olisi vältettävä liian ohjailevia sääntöjä.

* Lainsäädännön soveltamisalan olisi perustuttava laajempaan "hyvän kauppatavan mukaisten käytäntöjen" käsitteeseen eikä pelkästään suppeampaan "harhaanjohtavien käytäntöjen" käsitteeseen. Se olisi myös muotoiltava niin, että siinä käsitellään toimia, jotka ovat hyvän kauppatavan vastaisia, eli siinä on asetettava velvoite olla toimimatta hyvän kauppatavan vastaisesti eikä velvoitetta toimia hyvän kauppatavan mukaisesti.

* Puitedirektiivin olisi perustuttava yleislausekkeeseen, joka voisi koostua kahdesta perustekijästä: käytännön hyvän kauppatavan vastaisuudesta ja kuluttajalle aiheutuvaa vahinkoa koskevasta mittapuusta (esitetään tarkemmin liitteessä). Yleislauseketta olisi tarkennettava erityissäännöillä (hyvän kauppatavan mukaiset/vastaiset luokat), jotka koskevat elinkeinonharjoittajan ja kuluttajan välisen suhteen eri vaiheita. Yleislausekkeen ja luokkien selventämiseksi olisi laadittava viitteellinen luettelo esimerkeistä.

* Hyvän kauppatavan mukaisia/vastaisia käytäntöjä koskevaan luokkaan voisivat sisältyä esimerkiksi seuraavat:

- kielletään elinkeinonharjoittajia sitoutumasta kaupallisiin käytäntöihin, jotka ovat harhaanjohtavia tai saattavat johtaa kuluttajaa harhaan

- asetetaan velvoite toimittaa kuluttajalle kaikki tiedot, jotka voivat vaikuttaa kuluttajan päätökseen

- kielletään elinkeinonharjoittajilta fyysisen voiman, häirinnän, pakottamisen tai sopimattoman painostuksen käyttö

- toimitetaan tiedot ja käsitellään valitukset tehokkaasti myynninjälkeisellä kaudella.

* Ensisijaisesti olisi nykykäytännön tapaan keskityttävä niihin hyvän kauppatavan vastaisiin käytäntöihin, jotka aiheuttavat haittaa kuluttajille kokonaisuudessaan, eikä niinkään yksittäisiin tapauksiin. Lainsäädännössä olisi säädettävä kieltokanteista, joilla voidaan taata hyvän kauppatavan mukaisten käytäntöjen poistaminen nopeasti. Puitedirektiivi olisi sisällytettävä luetteloon direktiiveistä, joihin sovelletaan kieltokanteita koskevan direktiivin [11] 1 artiklaa.

[11] Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 98/27/EY, annettu 19. toukokuuta 1998, kuluttajien etujen suojaamista tarkoittavista kieltokanteista.

Tämän lisäksi

* Puitedirektiivin pitäisi kahden jäsenvaltion mukaan kattaa myös hyvän kauppatavan mukaiset käytännöt elinkeinonharjoittajien välisissä liiketoimissa. Komission alkuperäisenä ajatuksena - kuten vihreästä kirjasta ilmenee - oli rajoittaa puitedirektiivin soveltamisala elinkeinonharjoittajien ja kuluttajien välisiin liiketoimiin. Toisaalta on hyvän kauppatavan vastaisia käytäntöjä, kuten liikesalaisuuksien suojelu tai orjalliset jäljitelmät, jotka vaikuttavat olevan vain elinkeinonharjoittajien välisiä ja jotka pitäisi jättää puitedirektiivin soveltamisalan ulkopuolelle. Toisaalta on käytäntöjä, kuten harhaanjohtava mainonta, jotka voivat vaikuttaa sekä kuluttajien että kilpailijoiden etuihin ja jotka kuuluvat selvemmin soveltamisalaan kuluttajien kannalta katsottuna. Kun otetaan huomioon, että mitkään muut jäsenvaltiot eivät puoltaneet soveltamisalan laajentamista kaikkiin elinkeinonharjoittajien välisiin liiketoimiin, komissio ei pidä aiheellisena muuttaa alkuperäistä ehdotustaan, jossa katetaan pelkästään elinkeinonharjoittajien ja kuluttajien väliset liiketoimet.

* Päätös puitedirektiiviin perustuvan lähestymistavan hyväksymisestä ei merkitse sitä, että alakohtaisten toimenpiteiden (esim. televisio ilman rajoja -direktiivin) käyttö hylättäisiin, kuten vihreässä kirjassakin todettiin. Niitä käytetään edelleen tarvittaessa.

26. Komission ehdotus myynninedistämistä sisämarkkinoilla koskevaksi asetukseksi on yhteensopiva yhdistetyn lähestymistavan kanssa. Neuvosto on kehottanut asettamaan etusijalle kuluttajansuojaa koskevan vihreän kirjan tehokkaan seurannan. Tällä tiedonannolla vastataan neuvoston kehotukseen. Neuvosto on myös kehottanut jatkamaan myynninedistämistä koskevan asetusehdotuksen työstämistä. Komissio haluaa lisätä tähän, että sen mielestä myynninedistämistä koskevan asetusehdotuksen työstämistä olisi jatkettava rinnakkain tämän ehdotuksen kanssa.

Nykyiset kuluttajansuojadirektiivit

27. Vihreässä kirjassa - yhdistetyn lähestymistavan kuvauksen yhteydessä - ehdotettiin, että nykyisten kuluttajansuojadirektiivien uudistamiseen ryhdyttäisiin vasta, kun "puitedirektiivi on hyväksytty ja sen käytännön toimivuudesta on saatu kokemuksia". Perussyyt tähän eivät ole muuttuneet. Jäsenvaltioiden halu sisällyttää vähimmäislausekkeita komission ehdotuksiin ei ollut pelkkä oikku vaan johtui pikemminkin kuluttajansuojaa koskevista erilaisista lähestymistavoista, jotka kartoitettiin vihreässä kirjassa. Joidenkin vastaajien toiveista huolimatta ei ole poliittisesti realistista odottaa, että jäsenvaltiot hylkäisivät nykyisissä kuluttajansuojadirektiiveissä olevat vähimmäislausekkeet käsittelemättä näitä eroja lähestymistavoissa.

* Nykyisten kuluttajansuojadirektiivien joitakin säännöksiä voidaan kuitenkin kumota ja sisällyttää ne puitedirektiiviin.

* Mahdollisuuksia uudistaa nykyisissä direktiiveissä olevia sopimusoikeuden säännöksiä, jotka ovat osoittautuneet ongelmallisiksi, tarkastellaan Euroopan sopimusoikeudesta annetun tiedonannon [12] seurannan yhteydessä, joka tehdään vuoden loppuun mennessä.

[12] Komission tiedonanto neuvostolle ja Euroopan parlamentille Euroopan sopimusoikeudesta, KOM(2001) 398 lopullinen.

Käytännesäännöt, ei-sitovat ohjeet ja sidosryhmien osallistuminen

Käytännesäännöt

28. Vihreän kirjan mukaan puitedirektiivissä käsiteltäisiin käytännesääntöihin liittyvää kahta näkökohtaa:

* käytännesääntöihin sisältyvien vapaaehtoisten sitoumusten noudattamatta jättämisen määrittely hyvän kauppatavan vastaiseksi käytännöksi

* kaupallisia käytäntöjä suosittavien käytännesääntöjen yhteensopivuus puitedirektiivin kanssa.

29. Kuluttajansuojaan liittyvien EU:n tasoisten käytännesääntöjen kehittämisessä olisi otettava huomioon seuraavat tekijät:

* Olennaista käytännesäännöissä on niiden vapaaehtoisuus: elinkeinonharjoittajia ei pitäisi velvoittaa laatimaan käytännesääntöjä tai noudattamaan niitä. Elinkeinonharjoittajia ei pitäisi myöskään velvoittaa neuvottelemaan käytännesäännöistä viranomaisten tai kolmansien osapuolien kanssa, eikä käytännesääntöjä pitäisi soveltaa muihin kuin ne allekirjoittaneisiin tahoihin.

* Käytännesäännöissä annettujen sitoumusten noudattamisen takaaminen on olennaisen tärkeää, jos halutaan, että niissä jäsenvaltioissa, joissa käytännesäännöillä ei ole perinteitä, hyväksytään niiden laajempi käyttö ja tästä seuraava siirtyminen vähemmän "tungettelevaan" lainsäädäntöön. Vapaaehtoisten sitoumusten noudattamatta jättämistä olisi pidettävä harhaanjohtavana ja näin ollen hyvän kauppatavan vastaisena käytäntönä.

* Soveltamisalaan kuuluisivat ainoastaan elinkeinonharjoittajan ja kuluttajan väliset liiketoimet. [13] Lisäksi harhaanjohtavana voitaisiin pitää ainoastaan sitä, ettei pidetä kiinni selkeistä sitoumuksista eli jätetään noudattamatta esimerkiksi tiettyjä hyviä toimintatapoja. Väljempien sitoumusten (esim. hyvät pyrkimykset) noudattamatta jättäminen ei olisi harhaanjohtavaa.

[13] Komissio on käynnistänyt elinkeinonharjoittajien välisiin liiketoimiin sovellettavia käytännesääntöjä koskevan aloitteen sähköisen kaupankäynnin alalla. Lisätietoja saa seuraavasta osoitteesta: http://europa.eu.int/comm/enterprise/ict/policy/b2b-market-fair-trade.htm

* Käytännesääntöjen laatijoiden olisi oltava vastuussa siitä, että säännöt ovat lainsäädännön mukaisia, mutta heitä ei pitäisi pitää oikeudellisesti vastuussa siitä, noudattavatko jäsenet sääntöjä. Sääntöjen uskottavuus todennäköisesti vahvistuu, kun taataan, että laatijat ovat vastuussa säännöistään.

* EU:n laajuisten sääntöjen kehittämistä olisi kannustettava. Niiden, jotka noudattavat käytännesääntöjä, oletettaisiin toimivan vaatimusten mukaisesti. Tässä uudessa mallissa säännöt vastaisivat vähimmäisvaatimuksia. Tällä hetkellä on lähes mahdotonta kehittää todellisia EU:n laajuisia käytännesääntöjä, kun otetaan huomioon eroavaisuudet kansallisissa säännöissä. Lisäksi käytännesäännöissä annettujen sitoumusten asema on hyvin erilainen eri jäsenvaltioissa.

* Itsesääntelyn julkisella vahvistamisella on aina hintansa sikäli, että viranomaiset voivat vaatia tehtäväksi muutoksia. Komissio jatkaa kuulemista siitä, olisiko säädettävä käytännesääntöjen vahvistamisesta ja tarvittavista mekanismeista, joilla voidaan varmistaa, että säännöt ovat yhteisön lainsäädännön mukaisia. Julkinen vahvistaminen antaisi aihetta olettaa, että säännöt ovat puitedirektiivin mukaisia, mutta se ei kuitenkaan rajoittaisi sääntöjen yhteensopivuutta yhteisön tai kansallisten kilpailusääntöjen kanssa.

30. Käytännesääntöjen merkityksen laajentamisesta on kuitenkin oltu myös huolissaan. Käytännesäännöt eivät ole mikään ihmelääke: niitäkin voidaan käyttää väärin joko kuluttajien harhaan johtamiseksi tai kilpailun vastaisista syistä. Niillä ei ole samanlaista oikeudellista asemaa kuin lainsäädännöllä, ja alakohtainen lainsäädäntö säilyy aina lopullisena hätävarana. Toimivat käytännesäännöt merkitsevät vain sitä, että on vähemmän tarvetta turvautua tähän hätävaraan. Komissio kannustaa sääntöjen kehittämistä, koska niillä ei aseteta vähimmäisvaatimuksia ja mennään näin direktiivin säännöksiä pidemmälle ja tarjotaan korkeatasoisempi kuluttajansuoja.

Ei-sitovat ohjeet ja sidosryhmien osallistuminen

31. Näitä välineitä olisi tarkasteltava yhdessä puitedirektiivin kanssa kokonaisuutena, jossa jokainen tekijä takaa eriasteisen oikeusvarmuuden ja joustavuuden. Ohjeiden arvo muodostuu pääasiassa siitä, että ne tarjoavat lähtökohdan elinkeinonharjoittajille, kuluttajille, täytäntöönpanoviranomaisille ja tuomareille sekä minimoivat riskin, että sääntöjä tulkitaan eri tavoin. Ohjeiden käytöllä voidaan selkeyttää merkittävästi lukuisia kansallisia kuluttajansuojajärjestelmiä ja muuta EU:n politiikkaa. Vaikkakaan ohjeet eivät ole sitovia, ne ovat käytännöllinen väline, jolla päästään sopuratkaisuun uusista aiheista. Tärkeintä on, että ohjeiden kautta kansalliset viranomaiset, joiden omilla tulkinnoilla on suuri merkitys markkinoihin, voivat päästä sopuratkaisuun.

32. Lisäkuulemista tarvitaan ohjeiden muodosta ja kehittämisestä sekä sidosryhmien mahdollisesta asemasta ohjeiden kehittämisessä. Sidosryhmien osallistuminen on periaatteessa suotavaa, mutta vielä on järjestettävä lisäkuulemisia ja tarkasteltava lähemmin mekanismeja, joilla sidosryhmät voivat osallistua sopuratkaisun tekemiseen.

Täytäntöönpano

33. Komission ehdotus täytäntöönpanoon liittyvästä yhteistyöstä on saanut selvän hyväksynnän, jonka perusteella voidaan jatkaa työtä yhteistyöpuitteiden luomista koskevan lainsäädäntöehdotuksen antamiseksi. Komissio ryhtyy työstämään ehdotusta, ja pyrkii saamaan sen valmiiksi vuoden 2002 loppuun mennessä. Ennen ehdotuksen esittämistä kuullaan epävirallisesti asiaan eniten liittyviä tahoja eli kansallisia hallituksia ja täytäntöönpanoviranomaisia. Komission ehdotuksen perustana ovat vihreässä kirjassa esitetyt yksityiskohtaisemmat ajatukset (esim. kansallisen keskusyhteyspisteen perustaminen, vastavuoroinen apu ja yhteiset täytäntöönpanotoimet).

IV Seuranta

34. Avoimeksi jääviä kysymyksiä koskeva lisäkuuleminen olisi järjestettävä valmisteluasiakirjojen pohjalta. Liitteessä I esitetty puitedirektiiviluonnos on ensimmäinen tällainen valmisteluasiakirja.

Hyvän kauppatavan mukaiset käytännöt

Ensimmäiset aiheet tutkimus- ja arviointimenetelmiä varten

35. Ensin on laadittava alustavat puitteet kuulemalla kansallisia asiantuntijoita ja asiaan liittyviä sidosryhmiä mahdollisten vaihtoehtojen kartoittamiseksi. Tärkeimmät ensimmäiset tutkimusaiheet, joista voidaan keskustella yhden tai useamman valmisteluasiakirjan pohjalta, liittyvät hyvää kauppatapaa koskeviin kansallisiin määritelmiin, etenkin yleislausekkeisiin ja hyvän kauppatavan mukaisiin/vastaisiin luokkiin, käytännesääntöihin, ei-sitoviin ohjeisiin sekä sidosryhmien osallistumiseen. Kaikki asiaankuuluvat tiedot kerätään, jotta voitaisiin arvioida ehdotusten vaikutusta.

36. Hyvää kauppatapaa koskevien määritelmien osalta tavoitteena on kartoittaa hyvän kauppatavan mukaisten/vastaisten käytäntöjen määritelmät/luokat ("hyvän kauppatavan määritelmät"), jotka ovat yleisiä useimpien jäsenvaltioiden oikeudellisille järjestelmille. Määritelmiä, jotka eivät ole yleisiä vaan esiintyvät vain yhden tai muutaman jäsenvaltion järjestelmissä, on selvitettävä ottamalla huomioon seuraavat kriteerit: i) toimenpiteen taustalla olevat yleisen edun mukaiset tavoitteet, ii) toimenpiteen liittyminen yleisen edun mukaiseen tavoitteeseen, iii) toimenpiteen tehokkuus yleisen edun mukaisten tavoitteiden saavuttamisessa, iv) toimenpiteen kulttuuriset tai yhteiskunnalliset erityispiirteet.

37. Komissio tekee edellä esitettyjen tietojen perusteella oikeudellisen arvioinnin siitä, onko kansallinen toimenpide oikeasuhtainen kuluttajansuojaa koskevaan legitiimiin yleiseen etuun nähden ja onko se yhdenmukainen yhteisön muiden kuluttajansuojatoimenpiteiden kanssa.

Asiantuntijaryhmän perustaminen

38. Komissio perustaa jäsenvaltioiden hallitusten edustajista koostuvan asiantuntijaryhmän, jonka tehtävänä on

- helpottaa komission ja jäsenvaltioiden välistä perusteellista näkemystenvaihtoa

- avustaa komissiota kartoittamaan tärkeimpiä rajatylittäviä esteitä, joita elinkeinonharjoittajat ja kuluttajat kohtaavat hyvän kauppatavan mukaisten käytäntöjen alalla ja jotka vääristävät kilpailua merkittävästi

- kartoittaa ja verrata hyvän kauppatavan mukaisia käytäntöjä jäsenvaltioissa

- kartoittaa yhteisiä piirteitä ja aiheita, joita olisi käsiteltävä puitedirektiivissä (keskustelun jäsentelyssä olisi hyödynnettävä liitettä), ja tarvittava yhdenmukaistamisen taso, jotta voitaisiin soveltaa vastavuoroisen tunnustamisen ja alkuperämaan periaatteita ja saavuttaa näin toimivat sisämarkkinat alalla

- kartoittaa hyvän kauppatavan mukaisiin käytäntöihin liittyviä esteitä, jotka eivät aiheuta merkittävää kilpailun vääristymistä ja jotka voitaisiin näin ollen ratkaista soveltamalla vastavuoroista tunnustamista ja alkuperämaata koskevia periaatteita missä tahansa puitedirektiivissä ilman lisäyhdenmukaistamista

- tehdä yksityiskohtainen analyysi ja esittää alan tulevia toimia koskevia vaihtoehtoja, joita voidaan käyttää laajemman kuulemisen perustana.

39. Asiantuntijaryhmän puheenjohtajana toimii komissio, ja sen jäseninä on jäsenvaltioiden hallitusten asiantuntijoita. Komissio kutsuu asiaan liittyviä sidosryhmiä, etenkin elinkeinonharjoittajien ja kuluttajien organisaatioita, esittämään kantojaan käsiteltävinä olevista erityisaiheista. Asiantuntijaryhmä kokoontuu säännöllisesti. Ryhmän esityslista, sen teettämät valmisteluasiakirjat ja sen kokousasiakirjat ovat julkisia. Asiantuntijaryhmän työ otetaan huomioon muista lähteistä saatujen kannanottojen ohella.

Nykyiset asiantuntijaryhmät

40. Nykyisten asiantuntijaryhmien asiaankuuluvaa työtä ja kokemusta hyödynnetään tarvittaessa, jotta saataisiin lisävalaistusta keskeisiin kysymyksiin. Erityisen merkittävä asema on kaupallisen viestinnän asiantuntijaryhmällä, palvelustrategiaa käsittelevällä asiantuntijaryhmällä, OECD:llä sekä Kansainvälisen markkinoinnin Euroopan valvontaverkolla IMSN:llä (tärkeä foorumi, jolla jäsenvaltioiden täytäntöönpanoviranomaiset tapaavat ja keskustelevat ongelmista). Myös kuluttajakomitea on edelleen mukana keskusteluissa tapauskohtaisesti.

Tutkijaryhmä

41. Komissio perustaa myös eri jäsenvaltioista tulevien akateemisten tutkijoiden ryhmän(ryhmiä), jonka tehtävänä on kartoittaa jäsenvaltioiden oikeusjärjestelmille yhteisiä hyvän kauppatavan mukaisia käytäntöjä ja erotella yhteiset käytännöt vain joillekin jäsenvaltioille ominaisista käytännöistä. Tätä varten tutkijaryhmä toteuttaa laajan vertailevan oikeustieteellisen tutkimuksen.

Sidosryhmien osallistuminen

42. Komissio pitää sidosryhmien uutta kuulemista ratkaisevan tärkeänä ja käy vuoropuhelua kaikkien sidosryhmien kanssa tulevina kuukausina. Se järjestää tiettyjen aiheiden käsittelemiseksi avoimia kokouksia Brysselissä ja tarvittaessa - kansallisten hallitusten aloitteesta - jäsenvaltioissa. Tiedonantoa koskevat kommentit ovat tervetulleita, ja ne olisi toimitettava komissiolle 30. syyskuuta 2002 mennessä seuraavaan sähköpostiosoitteeseen: consultsanco@cec.eu.int. Paperikopiot voi lisäksi lähettää seuraavaan osoitteeseen:

European Commission DG Health and Consumer Protection F101 06/52 B-1049 Bruxelles/Brussel

43. Komissio asettaa kaikki vastaukset julkisesti saataville Internetin kautta, ellei vastaaja erikseen kiellä sitä.

Euroopan parlamentti

44. Komissio tiedottaa Euroopan parlamentille kuulemisen edistymisestä ja etenkin asiantuntijaryhmän ja sidosryhmien kanssa pidettyjen kokousten tuloksista.

Nykyisen lainsäädännön tarkastelu

45. Komissio aloittaa myös yhteisön nykyisen kuluttajalainsäädännön kattavan tarkastelun kartoittaakseen alat, jotka voidaan konsolidoida ja yksinkertaistaa. Tämä koskee niitä lainsäädännön osia, joissa käsitellään kaupallisia käytäntöjä ja joilla ei ole vaikutusta jäsenvaltioiden sopimusoikeudellisiin määräyksiin. Komissio hahmottelee tärkeimmät alat, jotta kuulemista voitaisiin järjestää laajalti mahdollisista konsolidointialoitteista ja voitaisiin varmistaa johdonmukaisuus vihreään kirjaan sisältyvien seurantatoimien kanssa. Elinkeinonharjoittajia, kuluttajia ja joitakin jäsenvaltioita edustavat vastaajat ovat valittaneet alalla esiintyvistä esteistä, esimerkiksi nykyisten direktiivien mukaisista erilaisista peruuttamiskausista. Kuten aikaisemmin todettiin, komissio tarkastelee nykyisen lainsäädännön sopimusoikeuden määräyksistä johtuvia esteitä Euroopan sopimusoikeutta koskevan tiedonannon seurannan yhteydessä.

Liite I

Mahdollisen puitedirektiivin osatekijöitä

Seuraavassa valmisteluasiakirjassa esitetään mahdollisia puitedirektiivin osatekijöitä ja annetaan lähtökohta edellä mainitussa asiantuntijaryhmässä käytävien keskustelujen jäsentämiseksi.

I Soveltamisala

Mahdollisella puitedirektiivillä voitaisiin yhdenmukaistaa jäsenvaltioiden säännökset, jotka koskevat hyvän kauppatavan mukaisia käytäntöjä. Tarkoituksena on taata kuluttajansuojan yhtenäinen korkea taso ja sisämarkkinoiden moitteeton toiminta. Siinä ei katettaisi tavaroihin, palveluihin tai kiinteistöihin liittyviä terveys- ja turvallisuusnäkökohtia eikä sopimusoikeutta ja siihen liittyviä oikeussuojakeinoja.

Puitedirektiivissä keskeisellä sijalla olisivat hyvän kauppatavan vastaisista käytännöistä aiheutuvat haitat kuluttajien yhteisen edun kannalta eikä niinkään yksittäisten kuluttajien valitukset. Puitedirektiivin mukaisesti jäsenvaltiot varmistaisivat, että niiden kansallisen lainsäädännön mukaisissa tuomioistuinmenettelyissä olisi mahdollista hyväksyä nopeasti joitakin toimenpiteitä, esimerkiksi sellaisia, joiden tarkoituksena on pysäyttää hyvän kauppatavan vastainen käytäntö. Puitedirektiivi sisällytettäisiin kieltokanteita koskevan direktiivin 1 artiklassa mainittuun direktiiviluetteloon.

Kuulemisessa olisi vielä pohdittava, olisiko puitedirektiivissä säädettävä kansallisten täytäntöönpanoelinten ja/tai kuluttajaorganisaatioiden itsenäisten toimien harjoittamisesta. Tässä yhteydessä olisi pohdittava myös sitä, voisiko puitedirektiivien erityissäännösten kaikkein näkyvimmistä ja törkeimmistä rikkomuksista (esim. voiman käyttö, häirintä tai pakottaminen; ks. jäljempänä) seurata korvausvastuu yksittäisille kuluttajille todistetusti aiheutuneista vahingoista.

Puitedirektiiviä sovellettaisiin vain silloin, kun kaupallisten käytäntöjen sääntelyä varten ei ole erityistä yhteisön lainsäädäntöä. Sillä ei näin ollen rajoitettaisi esimerkiksi kulutusluottoja koskevassa direktiivissä [14] säädettyjen tietojenantovaatimusten tai televisio ilman rajoja -direktiivissä säädettyjen sponsorointisääntöjen soveltamista.

[14] Neuvoston direktiivi 87/102/ETY, annettu 22. joulukuuta 1986, kulutusluottoja koskevien jäsenvaltioiden lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten lähentämisestä, sekä sen myöhemmät muutokset.

II Rakenne

1. Yleislauseke

Puitedirektiivi perustuisi yleislausekkeeseen, jonka mukaan jäsenvaltioiden on varmistettava, että niiden alueelle sijoittautuneet elinkeinonharjoittajat eivät harjoita hyvän kauppatavan vastaisia käytäntöjä.

Yleislausekkeeseen voisi sisältyä kaksi tekijää:

a) kaupallisen käytännön hyvän kauppatavan vastaisuus

b) kuluttajalle aiheutuvaa vahinkoa koskeva mittapuu, eli se, aiheuttaako kaupallinen käytäntö tai saattaako se aiheuttaa suoraa vahinkoa kuluttajalle. Mittapuuna olisi käytettävä tavanomaista, kohtuullisen valistunutta keskivertokuluttajaa yhteisöjen tuomioistuimen määritelmän [15] mukaisesti. Kun elinkeinonharjoittaja tietoisesti suuntaa toimintansa erityisen herkkään kuluttajaryhmään (kuten lapsiin), määritelmää voidaan mukauttaa vastaavasti.

[15] Asia C-283/89, Pall corp. v. Dahlhausen, Kok. 1990, s. I-4827; asia C-315/92, Verband Sozialer Wettbewerb e.V v. Clinique Laboratoires SNC and Estée Lauder Cosmetics GmbH, Kok. 1994, s. I-317; asia C-470/93, Mars, Kok. 1995, s. I-923; asia C-51/94, komissio v. Saksan liittotasavalta ("hollandaisekastike"), Kok. 1995, s. I-3299; asia C-210/96, Gut Springenheide, Kok. 1998, s. I-4657; asia C-220/98 Estée Lauder v. Lancaster, Kok. 2000, s. I-117.

2. Hyvän kauppatavan mukaisia/vastaisia käytäntöjä koskevat luokat

Yleislauseketta olisi täsmennettävä kattavilla erityissäännöillä (hyvän kauppatavan mukaisia/vastaisia käytäntöjä koskevilla luokilla), joissa käsiteltäisiin elinkeinonharjoittajan ja kuluttajan välisen liikesuhteen eri vaiheita. Näiden luokkien määrittämiseksi komission on tarkasteltava hyvän kauppatavan mukaisia käytäntöjä koskevia määritelmiä, jotka ovat yhteisiä useimpien jäsenvaltioiden oikeusjärjestelmille.

Joitakin yhteisiä tekijöitä voisivat olla seuraavat:

- harhaanjohtavat käytännöt

- tiedotuksen puute (tiedonantovelvoite); koskee myös tietojen esittämistä ja poisjättämistä sekä käytöstä

- voiman käyttö, häirintä, pakottaminen ja sopimaton vaikuttaminen

- myynninjälkeisten palvelujen ja valitusten käsittelyn puute.

2.1 Harhaanjohtavat kaupalliset käytännöt

Puitedirektiivillä olisi kiellettävä elinkeinonharjoittajia harjoittamasta kaupallisia käytäntöjä, jotka johtavat tai saattavat johtaa harhaan kuluttajan, jolle ne on suunnattu. Esimerkkejä voisivat olla seuraavat:

- tavaran tai palvelun myynnin edistämiseksi käytetty tekniikka, jota kuluttaja ei selvästi tunnista sellaiseksi; kuluttajan olisi erityisesti pystyttävä tunnistamaan selvästi ilmoitukset tai mainokset, joita jaetaan maksua tai muuta vastavuoroista järjestelyä vastaan

- sellaisen väitteen esittäminen, että tavaralla tai palvelulla olisi tuki, hyväksyntä, ominaisuuksia, lisävarusteita, ainesosia, määriä, komponentteja, käyttötarkoituksia tai etuja, joita sillä ei ole

- sellaisen väitteen esittäminen, että tavara tai palvelu olisi tietyn laatuinen, tasoinen, tyylinen tai mallinen, jota se ei ole.

Elinkeinonharjoittaja olisi velvoitettava objektiivisesti osoittamaan todeksi kuluttajalle suoraan tai implisiittisesti esitetyt väitteet, joista ei erityisesti säädetä muussa EU-lainsäädännössä. Tähän eivät kuuluisi mainontatapaukset, jotka perustuvat subjektiivisiin väitteisiin tai sanatarkasti toistettuihin mielipiteisiin, jos kuluttajille ilmoitetaan viestin lähde ja rajoitukset. Myöskään ylimainostustapauksia ("puffausta") ei katettaisi, koska järkevä ihminen pystyy tunnistamaan ilmiselvästi liioittelevat väitteet ja osaa olla suhtautumatta niihin vakavasti. Jotkin edellä mainituista aiheista katetaan osittain harhaanjohtavaa mainontaa koskevassa direktiivissä, joka voitaisiin sisällyttää puitedirektiiviin.

2.2 Tiedonantovelvoite

Tietoja annetaan usein esitteessä ja pitkässä sopimustekstissä tai ammattikielellä. Puitedirektiivillä olisi varmistettava, että tiedotuksessa tuodaan esiin tuotteeseen tai palveluun liittyvät keskeiset seikat kuten piilosakot, -maksut tai -rajoitukset, jotka todennäköisesti vaikuttavat merkittävästi kuluttajan ostopäätökseen. Tavaran tai palvelun toimittajan olisi annettava kuluttajalle nämä tiedot ennen tavaran tai palvelun ostamista.

Puitedirektiivillä voitaisiin asettaa elinkeinonharjoittajille velvoite ilmoittaa kuluttajalle kaikki tiedot, jotka todennäköisesti vaikuttavat kuluttajan käytökseen tai päätökseen tavaran tai palvelun osalta.

Esimerkiksi seuraavia seikkoja voitaisiin edellyttää:

- tavarantoimittajan henkilöllisyys ja osoite, jos sopimuksessa vaaditaan ennakkomaksua

- tavaran tai palvelun hinta kaikkine veroineen sovellettavana valuuttana ilmoitettuna

- toimitusmaksut tarvittaessa

- tavaran toimittamista tai palvelun suorittamista koskevat järjestelyt

- mahdollisen EU-lainsäädännön mukaisen palautusoikeuden tai jonkin palautus-, vaihto- tai korvausperiaatteen soveltaminen

- perushintaa korkeammat kustannukset, joita kuluttajalle aiheutuu yhteydenotoista elinkeinonharjoittajaan (esim. ylihintaiset palvelulinjat)

- tiedot myynninjälkeisistä palveluista

- käytännesääntöjen noudattaminen ja vaihtoehtoisen riitojen ratkaisumenettelyn soveltaminen.

2.3 Voiman, häirinnän, pakottamisen ja sopimattoman vaikuttamisen käyttö

Puitedirektiivissä voitaisiin säätää, että elinkeinonharjoittaja ei saa käyttää fyysistä voimaa, häirintää, pakottamista tai sopimatonta vaikuttamista suhteessaan kuluttajaan. Näihin sisältyy myös aggressiivinen myynti, ja kielto kohdistettaisiin elinkeinonharjoittajiin, jotka

a) käyttävät hyväkseen kuluttajan erityisominaisuuksia tai -olosuhteita (esimerkiksi kuluttajan erityistä tilannetta tai epäonnea kuten kuolemantapausta tai vakavaa sairautta perheessä, huolta henkilökohtaisesta turvallisuudesta tai velkaa)

b) painostavat sopimattomalla tavalla kuluttajaa hyväksymään tavaran tai palvelun myynnin (esimerkiksi kun kuluttajan annetaan ymmärtää, ettei tämä voi lähteä elinkeinonharjoittajan tiloista ennen sopimuksen allekirjoittamista tai kun myyntiedustajan käynti pitkittyy eikä tämä suostu poistumaan kehotuksista huolimatta).

2.4 Myynninjälkeinen asiakaspalvelu ja valitusten käsittely

On tarkasteltava, mitkä myynninjälkeisen asiakaspalvelun osatekijät olisi sisällytettävä puitedirektiiviin.

Yksi käsiteltävä aihe voisi olla valitusten käsittely. Käytännöt vaihtelevat, mutta monet tavarantoimittajat eivät suhtaudu riittävän vakavasti asiakkaidensa kysymysten ja valitusten käsittelyyn, ja tämä näkyy järjestelmissä, resursseissa, toimintaperiaatteissa ja tuloksissa. Puitedirektiivissä voitaisiin säätää, että elinkeinonharjoittajien on vastattava nopeasti ja tehokkaasti valituksiin ja annettava perustelluissa tapauksissa täysi korvaus. Säännöissä olisi käsiteltävä pikemminkin tuloksia kuin menetelmiä, jotta yritykset voisivat vapaasti järjestää sisäiset käytäntönsä.

Mahdollisia menettelyjä voisivat olla esimerkiksi seuraavat:

- koordinoidaan valitusten käsittely

- varmistetaan, että tiedot yleistä etua koskevista valituksista ilmoitetaan yrityksen johdolle

- tiedotetaan kuluttajille valituksentekotavoista ja valitusten seurannasta

- perustetaan yhteyspisteitä, joihin kuluttajat voivat jättää valitukset

- toteutetaan sisäistä valvontaa sen varmistamiseksi, että valituksia käsitellään kunnollisesti

- annetaan tietoa puolueettomista riidanratkaisumenettelyistä.

Kuulemisessa voidaan lisäksi ottaa esiin, pitäisikö elinkeinonharjoittajan ja kuluttajan välisen myynninjälkeisen suhteen muita osatekijöitä (esim. asiaankuuluvien tietojen toimittamatta jättäminen monimutkaisen tuotteen elinaikana taikka varaosien puute tai niiden kohtuuton hinta) sisällyttää erityiseksi hyvän kauppatavan vastaiseksi käytännöksi. Vaihtoehtoisesti ne voitaisiin sisällyttää tietojen ilmoittamisvelvoitteeseen.

2.5 Käytännesäännöt

Puitedirektiivin kannalta oleellisia ovat vain käytännesääntöihin sisältyvät vapaaehtoiset sitoumukset, joissa käsitellään elinkeinonharjoittajan ja kuluttajan välisiä kaupallisia käytäntöjä ja jotka elinkeinonharjoittajat tekevät julkisesti. Sitoumusten hyväksynnästä voisi päättää kollektiivisesti jokin toimiala tai elinkeinonharjoittajien järjestö tai yksittäinen elinkeinonharjoittaja. Käytännesääntöjen laatijana olisi pidettävä tahoa, joka vastaa sääntöjen kehittämisestä (esim. järjestöä tai elinkeinonharjoittajaa yksittäisten sääntöjen osalta).

Myös päätös käytännesääntöjen noudattamisesta olisi vapaaehtoinen. Jos elinkeinonharjoittaja antaa sellaisen kuvan, että se noudattaa tiettyjä käytännesääntöjä, tämä aiheuttaa perusteltuja odotuksia. Jos elinkeinonharjoittaja ei noudata käytännesäännöissä annettua sitoumusta, tätä pidettäisiin väärien tietojen antamisena ja näin ollen puitedirektiivin mukaisesti hyvän kauppatavan vastaisena käytöksenä. Käytännesääntöjen laatija olisi vastuussa sen varmistamisesta, että sääntöjen sisältö on yhdenmukainen puitedirektiivin kanssa. Puitedirektiivillä ei kuitenkaan pyritä asettamaan sääntöjen laatijoita vastuuseen siitä, noudattavatko muut osapuolet sääntöjä. Kuten edellä on esitetty, nämä joutuvat itse vastuuseen sääntöjen noudattamatta jättämisestä.

Kuten edellä on todettu, lisäkuulemista on järjestettävä siitä, pitäisikö puitedirektiiviin sisällyttää viranomaisille mahdollisuus vahvistaa säännöt. Kaikissa käytännesäännöissä samoin kuin yritysten välisissä sopimuksissa olisi edelleen noudatettava kilpailusääntöjä. Edellä esitetyn mukaisesti viranomaisten vahvistus antaisi aihetta olettaa, että säännöt ovat yhdenmukaisia puitedirektiivin säännösten kanssa. Vahvistus ei kuitenkaan takaisi, että säännöt ovat yhteensopivia kilpailusääntöjen, etenkin perustamissopimuksen 81 artiklan määräysten, kanssa.

3. Luettelo esimerkeistä

Yleislausekkeen ja hyvän kauppatavan mukaisten/vastaisten luokkien soveltamisalan selventämiseksi puitedirektiiviin olisi sisällytettävä tai liitettävä viitteellinen luettelo esimerkeistä. Esimerkiksi seuraavat voisivat olla harhaanjohtavia käytäntöjä:

- neuvojen riippumattomuutta, puolueettomuutta tai objektiivisuutta koskeva ilmoitus, joka ei pidä paikkaansa

- tuotteeseen tai palveluun liittyvää riskiä tai mahdollista riskiä koskeva ilmoitus, joka ei pidä paikkaansa.

III Vastavuoroinen tunnustaminen ja alkuperämaa

Kun yhdistetään riittävä yhdenmukaistamisen taso sekä vastavuoroisen tunnustamisen ja alkuperämaan periaatteiden soveltaminen (jotka olisi kirjattava puitedirektiiviin), oikeuskäytännön erilaiset tulkinnat kansallisella tasolla eivät johda sisämarkkinoiden pirstaloitumiseen.

IV Ei-sitovat ohjeet

Puitedirektiivissä olisi annettava säännöt yleislauseketta ja hyvän kauppatavan mukaisia/vastaisia luokkia koskevien ohjeiden käytöstä. Siinä olisi tehtävä selväksi, että ohjeet eivät ole oikeudellisesti sitovia. Ohjeiden laatimista varten on eri vaihtoehtoja. Yksi näistä on ohjeiden laatiminen komission suositusten tai tulkitsevien tiedonantojen kautta sen jälkeen, kun jäsenvaltioiden edustajia sekä elinkeinonharjoittajien ja kuluttajien organisaatioita on kuultu asianmukaisella foorumilla.

V Sidosryhmien osallistuminen

Ohjeiden laadintaan valitun vaihtoehdon perusteella puitedirektiivissä olisi säädettävä siitä, että komissio antaa sidosryhmille toimeksiannoksi pyrkiä yksimielisyyteen tällaisista ohjeista.

Puitedirektiivissä olisi säädettävä yleisistä perusteista sidosryhmien valintaa varten. Perusteilla olisi taattava, että valitut sidosryhmät edustavat kyseisissä aiheissa esiin tulevia etuja.

Siinä olisi säädettävä myös perusteista toimeksiannon antamista ja toimeksiannon täyttämistä koskevaa varmistusta varten. Perusteilla olisi taattava, että toimeksianto on täsmällinen ja että on annettu selvä määräaika. Puitedirektiivissä olisi taattava komission oikeus laatia ohjeet, jos sidosryhmien neuvottelut kariutuvat.

Edellä mainittujen säännösten täsmällisestä luonteesta on vielä järjestettävä kuulemista.

Liite II

>TAULUKON PAIKKA>