Komission kertomus neuvostolle ja Euroopan parlamentille - Kolmas 14 artiklan mukainen kertomus hallinnollisesta yhteistyöstä välillisen verotuksen (ALV) alalla 27 päivänä tammikuuta 1992 annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 218/92 soveltamisesta ja Asetuksen (ETY, Euratom) N:o 1553/89 artiklan 12 mukainen neljäs kertomus ALV:n perimis- ja valvontamenettelyistä /* KOM/00/0028 lopull. */
KOMISSION KERTOMUS NEUVOSTOLLE JA EUROOPAN PARLAMENTILLE kolmas 14 artiklan mukainen kertomus hallinnollisesta yhteistyöstä välillisen verotuksen (alv) alalla 27 päivänä tammikuuta 1992 annetun neuvoston asetuksen (ety) n:o 218/92 soveltamisesta ja asetuksen (ety, euratom) n:o 1553/89 12 artiklan mukainen neljäs kertomus alv:n perimis- ja valvontamenettelyistä Sisällysluettelo 1. Yhteenveto 2. Taustaa 3. Arvonlisäverotuksen siirtymäjärjestelmän toimintaedellytykset 3.1. Arvonlisäverotuksen siirtymäjärjestelmä 3.2. Arvonlisäverotuksen siirtymäjärjestelmän vaikutukset valvontaan 3.3. Erityisjärjestelmät 3.4. Keskustoimistot 3.5. Petosten aiheuttamat haasteet 4. Uusia tapahtumia 14 artiklaan perustuvan toisen kertomuksen ja 12 artiklaan perustuvan kolmannen kertomuksen laatimisen jälkeen 4.1. Euroopan parlamentin ja neuvoston toimenpiteet 4.2. Jäsenvaltioissa toteutettavat toimet 4.3. Yhteisön tason toimet 4.4. Välillisen verotuksen alan hallinnollisen yhteistyön pysyvän komitean alaisessa petostentorjunnan alakomiteassa SCAFissa toteutettavat toimet 4.5. Tilintarkastustuomioistuimen kertomukset 4.6. Jäsenvaltioissa suoritetut tutkimukset 5. Arvonlisäveron valvonnan tavoitteet jäsenvaltioissa 5.1. Alv-valvonnan päätavoite 5.2. Alv-valvonnan organisointi jäsenvaltioissa ja organisoinnin vaikutukset alv-valvontaan 5.3. Keskushallinnon tai paikallistason valvontaohjelmissa määritellyt valvonnan päämäärät, valvontastrategiat ja tavoitteet 5.4. Monenvälisten tarkastusten merkitys jäsenvaltioiden valvontajärjestelmissä 5.5. Valvontaresurssien jakaminen jäsenvaltioissa ja valvontaresurssien ja tarkastusten suhde 5.6. Perinteiset ja uudet valvontamenetelmät 5.6.1. Alv-ilmoituksen merkitys valvonnassa 5.6.2. Riskinanalyysi 5.6.3. Atk-tilintarkastukset 5.6.4. Tutkimusyksiköt 5.7. Rangaistusten merkitys vapaaehtoisessa velvoitteiden noudattamisessa 6. Hallinnollisen yhteistyön ja keskinäisen avun tehtävät välillisen verotuksen (alv) alalla 6.1. Taustaa 6.2. Hallinnollisen yhteistyön ja keskinäisen avun organisointi 6.3. Hallinnollisen yhteistyön välineiden käyttö jäsenvaltioissa 6.3.1. Keskustoimistot ja niiden merkitys määräaikojen noudattamisessa 6.4. Hallinnollisen yhteistyön yhdistäminen valvontaan ja tarvittavien välineiden käyttömahdollisuudet 6.5. Saatujen tietojen käyttö valvonnassa ja niiden vaikutukset petosten havaitsemisessa 6.6. Voimassa olevien säädösten soveltaminen ja niiden vaikutukset petosten torjumisessa 6.7. Säädösten tehokkaan soveltamisen esteet 6.7.1. Yhtenäinen alv:tä koskeva säädös 6.7.2. Oma-aloitteisen tietojenvaihdon esteet 6.7.3. Komission yksiköiden koordinoinnin ja teknisen avun esteet 6.7.4. Kahdenväliset järjestelyt, jotka koskevat tietojenvaihtoa ilman eri pyyntöä tai oma-aloitteisen tietojenvaihdon lisäämistä 6.7.5. Mahdollisuus suoriin yhteyksiin petostenvastaisten yksiköiden ja verotarkastajien välillä 6.7.6. Esteitä muiden valtioiden veroviranomaisten osallistumiselle tarkastuksiin 6.7.7. Henkilötietojen vaihdon esteet 6.7.8. Tietojenvaihdosta ilmoittaminen verovelvolliselle 6.7.9. Puuttuminen rikosoikeudellisiin menettelyihin 6.7.10. Oikeusperustan puuttuminen tietojenvaihdolta yhteisön ulkopuolisten maiden kanssa. 7. Päätelmät ja suositukset 7.1. Päätelmät 7.2. SUOSITUKSET 8. Liite - Kuviot 1. Yhteenveto Tässä kertomuksessa käsitellään hallinnollisen yhteistyön toimivuutta ja sen taustalla olevien valvontajärjestelmien rakennetta. Arvonlisäverotuksen siirtymäjärjestelmää on sovellettu yli kuuden vuoden ajan. Voisi kuvitella, että sen toteutukseen liittyvät ongelmat olisi jo ratkaistu ja järjestelmä toimisi kitkattomasti. Näin ei kuitenkaan ilmeisesti ole. Vaikuttaa siltä, että petoksentekijät ovat kuluneiden kuuden vuoden aikana ymmärtäneet arvonlisäverotuksen siirtymäjärjestelmän tarjoamat mahdollisuudet ansaita rahaa. Jäsenvaltiot eivät puolestaan ole yleisesti ottaen pystyneet vastaamaan petosten aiheuttamiin haasteisiin. Arvonlisäverotuksen siirtymäjärjestelmä suunniteltiin siten, että tavaroiden yhteisöluovutus on vapautettu veroista tavaroiden alkuperämaassa ja verot maksetaan määräpaikkana olevaan jäsenvaltioon. Tämän yleisen järjestelmän lisäksi luotiin useita mutkikkaita erityisjärjestelmiä aloille, joilla jäsenvaltiot halusivat edelleen harjoittaa ylimääräistä verovalvontaa. Veroista vapauttaminen altistaa alv-järjestelmän petoksille, koska tavaroita voidaan liikuttaa verottomasti. Petosten torjuminen edellyttää hallinnollista yhteistyötä koskevien yhteisön säädösten ja kansallisten valvontajärjestelmien täysipainoista soveltamista. Komissio on havainnut jäsenvaltioissa joitakin puutteita siirtymäjärjestelmän valvonnan tehokkuudessa. Alv-valvonnan esteenä ovat tietyissä jäsenvaltioissa organisatoriset ja hallinnolliset ongelmat. Valvonta perustuu edelleen yksinomaan kansallisiin päämääriin yhteisön näkökulman sijasta. Sisämarkkinoiden toteuduttua jäsenvaltiot eivät ilmeisesti muuttaneet alv-valvonnassa käytettyjä menetelmiä eivätkä osoittaneet valvontaan riittävästi resursseja. Ainoa merkittävä muutos oli arvonlisäveroa koskevan tietojenvaihtojärjestelmän (VIES) perustaminen. VIES-järjestelmää ei kuitenkaan käytetä täysipainoisesti eikä se siten tehosta toimia tarkoitetulla tavalla. Vakavien petosten määrä näyttää kasvavan yhteisön sisäisessä kaupassa. Jäsenvaltioiden viranomaisten tietoon tulee yhä useammin kuittitehtailuun liittyviä petoksia. Yhteisössä on otettu käyttöön alv-järjestelmä, jonka ansiosta sisämarkkinat on voitu toteuttaa, mutta alv-valvonta on edelleen puhtaasti kansallista, eikä resursseissa ole otettu huomioon valvonnan uusia haasteita. Yhteisön sisäiset rajat on näin ollen poistettu petostentekijöiltä, kun taas valvonta rajoittuu jäsenvaltioiden sisälle. Yhteisön sisäisen alv-valvonnan puutteet johtuvat myös jäsenvaltioiden valvontajärjestelmien yleisistä tehtävistä ja rakenteesta. Vaikka jäsenvaltioilla on laajat valvontavaltuudet, selkeiden tavoitteiden puuttuminen tarkastusstrategioista ja -suunnitelmista antaa epämääräisen kuvan kansallisesta alv-valvonnasta. Merkittävää on, että yhteisön sisäisen kaupan valvonta on toissijaista, ja tärkeämpinä pidetään kansallisia painopistealueita. Merkittävä havainto on, että jäsenvaltioissa varataan kaiken kaikkiaan verovalvontaan, erityisesti alv-valvontaan, erittäin vähän resursseja. Paikan päällä tekee tarkastuksia keskimäärin ainoastaan noin 8 prosenttia kaikista veroviranomaisista. Näyttää siltä, että yhteisön 24 miljoonan arvonlisäverovelvollisen tarkastaminen paikan päällä kestää noin 40 vuotta. Nämä elinkeinonharjoittajat jättävät vuosittain noin 100 miljoonaa alv-ilmoitusta, mikä on merkittävä hallinnollinen rasite sekä niille itselleen että viranomaisille. Näyttää kuitenkin siltä, että ilmoitusten tarkastamiseen käytetään yhä vähemmän voimavaroja, ja ne toimivat pelkkänä tositteena verojen suorittamisesta. Valvontaurakka on valtava, eivätkä jäsenvaltiot ole selvästikään osoittaneet tarkastuksiin läheskään niin paljoa resursseja, kuin kaikkien elinkeinonharjoittajien valvonta edellyttäisi. Näin ollen valvontamenetelmän valinta on tärkeää. Veroviranomaisten pitäisi käyttää vähäisten henkilöstöresurssien vuoksi laajalti riskinanalyysiä. Sitä sovelletaan kuitenkin vain harvoissa jäsenvaltioissa. Monissa jäsenvaltioissa ei pystytä organisaation rakenteen tai sisäisen hallintorakenteen, teknisten välineiden tai oikeudellisten esteiden vuoksi hyödyntämään riskinanalyysijärjestelmiä lyhyellä tai keskipitkällä aikavälillä, koska niiden edellyttämien infrastruktuurien käyttöönotto ei ole mahdollista. Monissa jäsenvaltioissa alv-järjestelmää on siten edelleen valvottava perinteisellä tavalla, mikä edellyttää resurssien lisäämistä. Erityisvaatimuksia jäsenvaltioiden verovalvontajärjestelmille aiheuttaa uusi sähköinen teknologia, jonka myötä elinkeinonharjoittajat siirtyvät käyttämään päivittäin elektronista laskutusta ja laskevat arvonlisäveron määrän itse. Tekniikka on jo käytössä. Yleisesti ottaen jäsenvaltiot näyttävät kuitenkin valmistautuneen erittäin huonosti näihin uusiin olosuhteisiin, vaikka komissio on järjestänyt useita seminaareja tästä aiheesta, ensimmäisen vuonna 1996. Ainoastaan kolme prosenttia tarkastajista hallitsee nykyisin atk-tilintarkastukset, mikä saattaa jatkossa aiheuttaa tarkastuksissa suuria ongelmia. On myös selvää, että sähköiset tarkastukset tarjoavat mahdollisuuden tehostaa valvontaa ja alentaa sen kustannuksia. Vaikka kaikissa jäsenvaltioissa on säädetty alv-velvoitteensa laiminlyöviä elinkeinonharjoittajia koskevista rangaistuksista, rangaistusten ankaruus, soveltamisala ja soveltaminen vaihtelevat käytännössä eri jäsenvaltioissa. Siten samasta rikkomuksesta tuomittuja voidaan kohdella eri tavoin. Hallinnollinen yhteistyö ja keskinäinen avunanto ovat yhteisön sisäisen kaupan valvonnan ydin ja sen moitteettoman toiminnan edellytys. Jäsenvaltioiden verohallintojen välinen tietojenvaihto on ratkaisevan tärkeää yhteistyö- ja avunantojärjestelmien onnistumisen kannalta. Toiminta ei kuitenkaan ole menestyksekästä, jos jäsenvaltioiden valvontaorganisaatioita ei mukauteta uusiin olosuhteisiin. Siten kansallinen valvonta ja yhteisön sisäinen hallinnollinen yhteistyö liittyvät kiinteästi yhteen. Yleisesti voidaan todeta, että jäsenvaltioita koskevissa tutkimuksissa hallinnollisen yhteistyön havaittiin olevan erittäin vähäistä. Sen lisäksi, että VIES-järjestelmään tallennettuja tietoja välitetään ilman erillistä pyyntöä, oma-aloitteinen tiedonvaihto ja erityispyyntöjen välittäminen on hyvin vähäistä. Monenvälisiä tarkastuksia suoritetaan erittäin harvoin, varsinkin jos jäsenvaltiot joutuvat itse rahoittamaan ne. Tämä saattaisi olla perusteltua, jos petostilanne ei olisi vakava, mutta tilanne on päinvastainen. Tarkastusten vähäinen määrä johtuu ilmeisesti kansallisista tarkastuksen painopisteistä ja valvontaresurssien puutteesta. Monet viranomaiset eivät vieläkään voi käyttää suoraan VIES-järjestelmään tallennettuja tietoja, vaikka tilanne on parantunut. VIES-järjestelmän tietoja yhdistetään edelleen liian harvoin kansalliseen valvontajärjestelmään, ja yhteisön sisäisen kaupan valvontaa pidetään toissijaisena. Myönteistä puolestaan on, että tietyissä jäsenvaltioissa VIES-järjestelmässä olevien tietojen avulla on kehitelty uusia välineitä vakavien petosten, kuten kuittikaupan, torjumiseksi. Hallinnollisen yhteistyön esteenä on se, että tietopyyntöihin vastataan äärettömän hitaasti. Hitaus johtuu monista tekijöistä, joista tärkeimpiä näyttävät olevan tietojenvaihtoa koskevat työläät sisäiset menettelyt, jotka johtuvat usein vääränlaisista sisäisistä rakenteista. Eräs tekijä liittyy siihen, onko käytettävissä valvontaresursseja nopeita tarkastuksia varten ja mitä menettelyjä näissä tarkastuksissa sovelletaan. VIES-järjestelmän tiedot ovat luonnollisesti hyödyllisiä valvottaessa siirtymäjärjestelmää, mutta eräät, erityisesti vakavimmat petostyypit, kuten kuittikauppaan ja aikaisempien yritysten tilalle perustettuihin uusiin yrityksiin liittyvät petokset, edellyttävät samalla nopeaa hallinnollista yhteistyötä. Tietyissä jäsenvaltioissa on yritetty korjata tämä puute perustamalla erityisiä petostenvastaisia yksiköitä, mutta toiminta ei ole yhteisön tasolla tehokasta, jos näitä yksiköitä ei ole kaikissa jäsenvaltioissa. 2. Taustaa Komissio on laatinut aikaisemmin kaksi neuvoston asetuksen (ETY) N:o 218/92 14 artiklan mukaista kertomusta. Ensimmäinen [1] liittyi arvonlisäveroa koskevan tietojenvaihtojärjestelmän (VIES) perustamiseen. Toisessa [2] tarkasteltiin puolestaan sitä, miten jäsenvaltiot hyödyntävät asetuksen mukaisen tietojenvaihdon mahdollisuutta. Tässä kolmannessa kertomuksessa jatketaan toisessa kertomuksessa olleiden asioiden tarkastelua, mutta perehdytään tarkemmin alv-valvontaan ja valvonnan, hallinnollisen yhteistyön ja jäsenvaltioiden keskinäisen avunannon välisiin yhteyksiin. [1] KOM(94) 262 lopullinen, 23.6.1994. [2] KOM(96) 681 lopullinen, 8.1.1997. Komission on laadittava kolmen vuoden välein myös kertomus alv:n perimis- ja valvontamenettelyistä neuvoston asetuksen (ETY, Euratom) N:o 1553/89 [3] 12 artiklan 3 kohdan mukaisesti. Koska hallinnollinen yhteistyö ja alv-valvonta liittyvät kiinteästi yhteen, komissio on päättänyt käsitellä kertomuksessaan niitä molempia. Siten tämä kertomus perustuu sekä asetukseen (ETY) N:o 218/92 että asetukseen (ETY, Euratom) N:o 1553/89. [3] EYVL L 155, 7.6.1989, s. 9. Saadakseen kertomuksensa tueksi luotettavia ajantasaisia tietoja komissio järjesti kahdenvälisiä vierailuja jäsenvaltioihin lokakuun 1998 ja helmikuun 1999 välisenä aikana. Vierailujen aikana painotettiin jäsenvaltioille kesällä 1998 toimitettuja kyselylomakkeita. Jäsenvaltiot saivat tilaisuuden selvittää, miten ne olivat toteuttaneet toisessa kertomuksessa olleet suositukset, miten niiden verohallinto oli organisoitu sekä miten alv-valvonta oli järjestetty ja miten sitä toteutettiin. Kaikki jäsenvaltiot tekivät näiden vierailujen aikana täysipainoisesti yhteistyötä komission kanssa, ja keskustelut olivat avoimia ja rakentavia. Jäsenvaltiot eivät kuitenkaan pystyneet toimittamaan perusteellisia tietoja monista asianomaisista asioista lainkaan tai toimittivat ne ainoastaan osittain. Tässä kertomuksessa tarkastellaan perusteellisesti asetukseen (ETY) N:o 218/92 perustuvan hallinnollisen yhteisön ja direktiivin 77/799/ETY mukaisen viranomaisten keskinäisen avun suhdetta alv-petosten torjunnassa. 3. Arvonlisäverotuksen siirtymäjärjestelmän toimintaedellytykset 3.1. Arvonlisäverotuksen siirtymäjärjestelmä Lakkauttaakseen verotarkastukset yhteisön sisärajoilta 1 päivästä tammikuuta 1993 neuvosto päätti vuonna 1991 ottaa käyttöön arvonlisäverotuksen siirtymäjärjestelmän [4]. Tässä järjestelmässä jatkettiin verovelvollisten välisten yhteisöliiketoimien verottamista määräpaikkana olevan jäsenvaltion verokannan ja edellytysten mukaisesti. Viennin verottomuus korvattiin toiseen jäsenvaltioon tarkoitettujen tavarantoimitusten verottomuudella, ja verollinen "tuonti" korvattiin "hankinnalla" tavaroiden saapumispaikkana olevassa jäsenvaltiossa. [4] Neuvoston direktiivi 91/680/ETY yhteisen arvonlisäverojärjestelmän täydentämisestä ja direktiivin 77/388/ETY muuttamisesta verotuksellisten rajojen poistamiseksi, EYVL L 376, 31.12.1991, s. 1. 3.2. Arvonlisäverotuksen siirtymäjärjestelmän vaikutukset valvontaan Kun rajatarkastukset lakkautettiin, yhteisön sisäisen kaupan verotuksen valvonta yhdistettiin kansalliseen arvonlisäverovalvontaan. Alv-valvonnan tarpeet ja rajatarkastusten lakkauttamisen aiheuttamat haasteet edellyttivät jäsenvaltioilta uudenlaista keskinäistä yhteistyötä. Jäsenvaltiot tarvitsivat erityisesti tietoja muilta jäsenvaltiolta voidakseen valvoa verotusta. Tietojen perusteella oli voitava · saada tietoja kaikista yhteisöliiketoimista, jotka elinkeinonharjoittajat olivat suorittaneet omalla arvonlisäverotunnisteellaan ja muissa jäsenvaltioissa annetuilla tunnisteilla, · vahvistaa ostajan arvonlisäverotunnisteen oikeellisuus. Nämä tiedot, jotka kuuluvat jäsenvaltioiden keinoihin valvoa yhteisöliiketoimista kannettavaa arvonlisäveroa, saadaan arvonlisäveroa koskevasta tietojenvaihtojärjestelmästä (VIES), joka on yhteinen tietoverkko. Jäsenvaltiosta toiseen toimitettavat VIES-järjestelmän tiedot perustuvat kuitenkin veroista vapautettua yhteisön sisäistä kauppaa harjoittavien tahojen ilmoituksiin. Jos ilmoitusta ei tehdä, jos se on puutteellinen tai jos tiedot ovat vääriä, elinkeinonharjoittajaa valvova jäsenvaltio ei voi tukeutua näihin tietoihin. VIES-järjestelmän tiedot koskevat lisäksi ainoastaan tavaroiden yhteisöluovutuksia, eivät palveluja, varsinkaan kuudennen alv-direktiivin 9 artiklan 2 kohdan e alakohdassa tarkoitettuja palveluja. VIES-järjestelmän tiedot ovat luonteeltaan historiallisia, koska ne toimitetaan tavaroiden yhteisöhankintoja tekevän verovelvollisen kotivaltioon aikaisintaan kolmen kuukauden kuluttua liiketoimesta. Tänä aikana kyseinen elinkeinonharjoittaja on saattanut kadota, ja alv-tulot jäävät perimättä. Petosriskiin viitattiin hallinnollisen yhteistyön ja keskinäisen avun lainsäädäntökehystä koskevissa ehdotuksissa [5] ennen vuotta 1993, mutta koska uhka ei jäsenvaltioiden mielestä ollut suuri, neuvosto vesitti komission alkuperäisen ehdotuksen. [5] KOM(90) 183 lopullinen - SYN 275. VIES-järjestelmän lisäksi komissio kehitti vuonna 1993 varman menetelmän tietojen vaihtamiseksi jäsenvaltioiden välillä, eli Fiscal SCENT -järjestelmän. Sen käyttö on kuitenkin ollut pettymys. Esimerkiksi vuodesta 1997 vuoden 1998 puoliväliin 30:stä päätteestä 13:a ei ollut käytetty yhdenkään viestin lähettämiseen. Perustellessaan Fiscal SCENT -järjestelmän vähäistä käyttöä jäsenvaltiot ilmoittivat yhtenä ongelmana olevan selkeän oikeusperustan puuttumisen oma-aloitteiselta tiedonvälitykseltä petosepäilyjen yhteydessä. 3.3. Erityisjärjestelmät Edellä kuvailtujen arvonlisäverotuksen siirtymäjärjestelmän aiheuttamien muutosten lisäksi otettiin käyttöön erityisjärjestelyjä, jotka liittyivät uusien kulkuneuvojen verotukseen, etäkauppaan sekä veroista vapautettujen oikeushenkilöiden hankintoihin. Näiden erityisjärjestelmien tarkoitus oli varmistaa jäsenvaltioiden verotulojen säilyminen ennallaan. Erityisjärjestelmät edellyttävät kuitenkin erityisvalvontaa. Verotuksen oikeellisuuden varmistaminen edellyttää jäsenvaltioiden välistä tietojenvaihtoa. Jäsenvaltioissa käydessään komission virkamiehet havaitsivat, että monissa valtioissa ei ollut järjestelmiä tietojen toimittamiseksi oma-aloitteisesti muille jäsenvaltioille tai alv-tuloihin kohdistuvaa riskiä ei ollut otettu huomioon tarkastussuunnitelmissa. Suurelta osin tämä johtuu ilmeisesti monimutkaisista erityisjärjestelmistä, joiden valvomiseen ei ole riittävästi resursseja. Jäsenvaltiot eivät siten huolehtineet erityisjärjestelmien valvonnasta, vaikka pitivät niitä ratkaisevan tärkeinä. Uusien kulkuneuvojen kauppaa koskevaa erityisjärjestelmää valvotaan tietyissä jäsenvaltioissa satunnaisesti, mutta useimmissa ei lainkaan. Tämä on huolestuttavaa, koska tähän järjestelmään kohdistuvien petosten määrä on kasvussa. Komissio myöntää, että uusien kulkuneuvojen kaupan valvonta on vaikeaa, erityisesti koska alv-määräykset voivat poiketa yleisestä kaupallisesta käytännöstä: käytetty auto voidaan luokitella uudeksi kulkuneuvoksi arvonlisäveroa määrättäessä. 3.4. Keskustoimistot Keskustoimistojen (CLO) asemaa ja tehtäviä tarkasteltiin yksityiskohtaisesti 14 artiklaan perustuvassa toisessa kertomuksessa. Komissio ei aio toistaa moitteitaan tässä asiakirjassa, vaan korostaa uudelleen ongelmia, joita jatkuvasti ja yhä useammin liittyy avunpyyntöihin vastaamiseen asetuksen (ETY) N:o 218/92 mukaisen kolmen kuukauden määräajan kuluessa (lisätietoja on luvussa 6). Useimmat jäsenvaltiot vaikuttavat lisäksi haluttomilta käyttämään asetuksen (ETY) N:o 218/92 12 artiklaan perustuvaa mahdollisuutta siirtää toimivaltuuksia suorittaville viranomaisille. Vaikka paikallisten virastojen ja keskusviraston tarpeiden on luonnollisesti oltava tasapainossa, keskustoimistoja olisi käytettävä viestintäkanavina sen sijaan, että ne muodostavat viestintäkapeikkoja. Tietyissä jäsenvaltioissa oltiin lisäksi epävarmoja keskustoimistojen tehtävistä suoritustasolla sekä keskustoimistojen ja erityisten tarkastusyksiköiden ja petostenvastaisten yksiköiden suhteesta, joka saattaa aiheuttaa hämmennystä. Keskustoimistojen tärkeänä tehtävänä on myös kertoa valvontaviranomaisille tietojenvaihtomahdollisuuksista erityisesti erityisjärjestelmien valvonnassa sekä kahdeksannen alv-direktiivin mukaisten veronpalautusten ja kuudennen alv-direktiivin 9 artiklan 2 kohdan e alakohdassa tarkoitettujen palvelujen yhteydessä. Monet keskustoimistot kuitenkin ilmoittivat, ettei niillä ollut tarpeeksi valtuuksia eikä resursseja näiden tehtävien täyttämiseen. Myönteistä kuitenkin on, että joissakin jäsenvaltioissa keskustoimistojen kirjeenvaihtajat on nimitetty alueellisella ja paikallisella tasolla yhteystahoiksi. 3.5. Petosten aiheuttamat haasteet Arvonlisäverotuksen siirtymäjärjestelmä tarjoaa itsessään petosmahdollisuuksia, koska tavaroita liikkuu yhteisössä verottomasti. Elinkeinonharjoittajilla on suuria houkutuksia siirtää tällaisia verottomia tavaroita myytäväksi mustassa pörssissä. On myös muistettava, että komissio varoitti jo siirtymäjärjestelmän käyttöönoton kynnyksellä tietynlaisten petosten, erityisesti kuittitehtailun, lisääntymismahdollisuudesta. Jo tuolloin oli todennäköistä, että petoksiin liittyvät yhteistyöpyynnöt lisääntyisivät jatkossa [6]. Komissio ehdotti tämän vuoksi hallinnollista yhteistyötä ja keskinäistä apua koskevan perusteellisen järjestelmän perustamista. Jäsenvaltiot eivät kuitenkaan hyväksyneet tätä ehdotusta, koska ne uskoivat VIES-järjestelmän ja asetuksen (ETY) N:o 218/92 mukaisten muiden rajallisempien yhteistyöjärjestelyjen riittävän mainitun vaaran poistamiseen. [6] KOM(90) 183 lopullinen - SYN 275. 4. Uusia tapahtumia 14 artiklaan perustuvan toisen kertomuksen ja 12 artiklaan perustuvan kolmannen kertomuksen laatimisen jälkeen 4.1. Euroopan parlamentin ja neuvoston toimenpiteet Toinen 14 artiklaan perustuva kertomus esitettiin sekä neuvostolle että Euroopan parlamentille. Kertomuksessa todettiin hallinnollisen yhteistyön merkityksen lisääntyneen alv-valvonnassa ja että jos yhteistyötä ei hyödynnettäisi mahdollisimman tehokkaasti, alv-järjestelmän yhtenäisyys saattaa vaarantua tavalla, jota ei voida sallia. Kertomuksessa esitettiin näin ollen kahdeksan suositusta, joiden tarkoitus oli tehostaa hallinnollista yhteistyötä ja petostentorjuntaa. Suositukset koskivat niin yhteisön kuin myös jäsenvaltioiden tasolla toteutettavia toimenpiteitä. Komission kolmannessa 12 artiklaan perustuvassa mietinnössä [7] jäsenvaltioissa sovellettavista alv:n valvontamenettelyistä ja mahdollisista parannuksista annettiin myös useita suosituksia parhaista petostentorjunnan keinoista. Ne perustuivat jäsenvaltioiden yksilöimiin parhaisiin toimintatapoihin, joista ne olivat ilmoittaneet komissiolle. [7] Komission kertomus neuvostolle ja Euroopan parlamentille - jäsenvaltioissa käytetyt alv:n perimis- ja valvontamenettelyt - Komission kolmas kertomus [asetuksen (ETY, Euratom) N:o 1553/89 12 artikla] /* KOM(98) 490 lopullinen */. Kummastakaan kertomuksesta ei kuitenkaan keskusteltu Euroopan parlamentissa eikä neuvostossa. Komissio on yllättynyt siitä, että kumpikaan toimielin ei ole toteuttanut minkäänlaisia toimenpiteitä ja että ne ovat olleet ilmeisen välinpitämättömiä kertomuksissa yksilöidyistä puutteista eivätkä näytä välittävän jäsenvaltioiden ja yhteisön rahoituksellisten, taloudellisten ja työllisyyteen liittyvien etujen vahingoittumisesta. 4.2. Jäsenvaltioissa toteutettavat toimet Tulleista ja välillisestä verotuksesta vastaavat jäsenvaltioiden pääjohtajat [8] keskustelivat 14 artiklaan perustuvassa kertomuksessa olevista suosituksista, jotka koskevat jäsenvaltioiden toimintaa hallinnollisen yhteistyön ja petostentorjunnan alalla. Pääjohtajat vahvistivat sitoutuneensa noudattamaan hallinnollisen yhteistyön periaatetta ja hyväksyivät komission analyysissä esitetyn väitteen jäsenvaltioiden tarpeesta parantaa järjestelmän toimivuutta ja lisätä sen käyttöä. Pääjohtajat olivat myös yhtä mieltä siitä, että näiden parannusten varmistaminen edellyttää mitattavissa olevien tavoitteiden asettamista, ja ilmoittivat olevansa halukkaita luomaan näille toimenpiteille niiden vaatiman organisaation ja osoittamaan niille tarvittavat henkilöstöresurssit. [8] Tulleista ja välillisestä verotuksesta vastaavien hallintojohtajien viides kokous 26. maaliskuuta 1997. Komissio pyysi siten jäsenvaltioita hyväksymään välillisen verotuksen alan hallinnollisen yhteistyön pysyvän komitean (SCAC) 28. kokouksessa [9] tiettyjä normeja suositusten toteuttamiseksi. Jäsenvaltiot eivät kuitenkaan päässeet sovintoon komission ehdottamista toiminta-alueista eivätkä edustajat halunneet sitoutua tavoitteita koskevaan periaatteeseen. [9] Hallinnollista yhteistyötä käsittelevän pysyvän komitean SCAC:n kokous 8.- 9. huhtikuuta 1997. Asia otettiin näin ollen esiin Ecofin-neuvostossa [10], jossa komissio muistutti ministereitä siitä, että kansallisten verohallintojen pääjohtajat olivat myöntäneet, että hallinnollisen yhteistyön järjestelmän käytön parantamiselle oli määriteltävät selkeät tavoitteet. Valitettavasti tavoitteista ei vielä päästy sovintoon. [10] 0 Ecofin-neuvoston kokous 12. toukokuuta 1997. Eräitä normeja hyväksyttiin vasta SCAC:n 29. kokouksessa [11]. Vaikka kyseiset normit olivat vähimmäistavoitteita, tietyt jäsenvaltiot pyysivät mahdollisuutta poiketa niistä pysyvästi tai tilapäisesti joko henkilöstö- tai teknisten resurssien taikka molempien puuttumisen vuoksi. [11] Hallinnollista yhteistyötä käsittelevän pysyvän komitean SCAC:n kokous, 25. kesäkuuta 1997. 4.3. Yhteisön tason toimet Toisessa 14 artiklaan perustuvassa kertomuksessa tuotiin esiin tarve toteuttaa yhteisön toimia, jotta jäsenvaltioissa voitaisiin ottaa käyttöön tarvittavat yhteistyövälineet ja jotta paikallisviranomaisia voitaisiin kannustaa käyttämään niitä. Tätä varten komissio teki vuonna 1997 ehdotuksen Fiscalis-ohjelmasta. Ohjelmaa alettiin soveltaa vuonna 1998 [12], ja se on laadittu viideksi vuodeksi. [12] Fiscalis-ohjelma hyväksyttiin Euroopan parlamentin ja neuvoston 30 päivänä maaliskuuta 1998 tekemällä päätöksellä (päätös 888/98/EY), minkä jälkeen komissio teki 2 päivänä heinäkuuta 1998 päätöksen Fiscalis-ohjelman täytäntöönpanoa koskevista säännöksistä (päätös 98/467/EY). Fiscalis-ohjelma on ollut edeltäjänsä Matthaeus-Tax-ohjelman tavoin hallinnollisen yhteistyön ydin. Ohjelmasta on järjestetty jäsenvaltioiden viranomaisten vaihto-ohjelmia ja selkeästi rajattuja aiheita koskevia seminaareja sekä toteutettu monenvälisiä tarkastuksia välillisen verotuksen alalla. Vuonna 1998 järjestettiin seitsemän seminaaria, joista yhdessä käsiteltiin erityisesti alv-petosten tutkintaa ja toisessa riskinanalyysiä. Vuonna 1998 aloitettiin 13 monenvälistä tarkastusta, joista kuhunkin osallistui noin kuusi valtiota. Komissio totesi toisessa 14 artiklaan perustuvassa kertomuksessa, että keskinäistä apua alv-saatavien perinnässä on parannettava. Siten se esitti vuonna 1998 nykyisen perintädirektiivin [13] perusteellista muuttamista. Komissio ehdotti, että direktiivin soveltamisalaa laajennettaisiin koskemaan välittömiä veroja, sakkoja ja rangaistuksia. Tästä ehdotuksesta keskustellaan edelleen neuvoston asianomaisessa työryhmässä. [13] KOM(98) 364 lopullinen, ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi keskinäisestä avunannosta Euroopan maatalouden ohjaus- ja tukirahaston rahoitusjärjestelmään kuuluvista toimista aiheutuvien saatavien sekä maatalousmaksujen ja tullien sekä arvonlisäveron ja tiettyjen valmisteverojen perinnässä annetun neuvoston direktiivin 76/308/ETY muuttamisesta. Komissio on ryhtynyt tutkimaan yhdessä jäsenvaltioiden kanssa elektronisen kaupankäynnin verotukseen liittyviä ongelmia. Yleisperiaatteet esitettiin neuvoston hyväksymässä ensimmäisessä kertomuksessa [14]. Komissio etsii yhdessä jäsenvaltioiden ja kansainvälisten järjestöjen kanssa ratkaisua tälle alalle ominaisiin valvonta-, veronkierto- ja veropetosongelmiin. Vielä on liian varhaista arvioida näiden neuvottelujen tuloksia, mutta selvää on, että Internet-kaupan valvominen vaatii jäsenvaltioita tukeutumaan voimakkaasti hallinnolliseen yhteistyöhön niin keskenään kuin myös yhteisön ulkopuolisten maiden kanssa. [14] KOM(98) 374 lopullinen, Komission tiedonanto neuvostolle, Euroopan parlamentille ja talous- ja sosiaalikomitealle - elektroninen kaupankäynti ja välillinen verotus. Komissio on ehdottanut jäsenvaltioille useita kertoja SCAC:n kokouksissa, että niiden olisi tarjottava mahdollisuus arvonlisäverotunnisteiden varmistamiseen julkaisemalla nämä VIES-järjestelmän tiedot Internetissä. Se helpottaisi kaupankäyntiä, ja lisäksi tavarantoimittajat voisivat tarkastaa, ovatko asiakkaat ilmoittautuneet alv-rekisteriin. Tämän ansiosta voitaisiin soveltaa tarkoituksenmukaisella tavalla kuudennen alv-direktiivin 9 artiklassa olevia "käänteistä verotusta" koskevia säännöksiä, joiden mukaan tiettyjen palvelujen suorittamispaikkana pidetään sitä jäsenvaltiota, jossa palvelujen vastaanottaja sijaitsee. Jäsenvaltiot eivät kuitenkaan antaneet SCAC:n kokouksissa komissiolle lupaa luoda tällaista yhteisön tiedotuskanavaa huolimatta siitä, että ainakin yksi jäsenvaltio tarjoaa jo tähän mahdollisuuden omilla Internet-sivuillaan. On valitettavaa, että jäsenvaltiot eivät pystyneet hyväksymään tätä ehdotusta. 4.4. Välillisen verotuksen alan hallinnollisen yhteistyön pysyvän komitean alaisessa petostentorjunnan alakomiteassa SCAFissa toteutettavat toimet Petostentorjunnan alakomiteassa SCAFissa jatkettiin pyrkimyksiä petosten ja niiden taustalla olevien menetelmien tunnistamiseksi sekä yhteisössä suoritettavien alv-petosten yleisten tekotapojen hahmottamiseksi. Komitea teki tähän liittyen kaksi suurta tutkimusta, jotka perustuivat jäsenvaltioiden ilmoittamiin noin 1 000 alv-petokseen. Toisessa tutkimuksessa keskityttiin erityisesti yhteisön sisäiseen kauppaan kohdistuviin petoksiin. SCAF totesi alv-petoksiin liittyvän tilanteen olevan vakava ja vaativan kiireellisiä toimenpiteitä. Tutkimuksissa tehtyjä havaintoja käytetään pohjana laadittaessa toimintasuunnitelmaa alv-petoksia koskevia toimenpiteitä varten. Mainitut tutkimukset koskivat noin 1 000 tapausta, joihin liittyvät alv-saatavien menetykset olivat yhteensä 1 300 miljoonaa euroa. Vaikka havaitut summat olivat valtavia, niitä pidettiin ainoastaan jäävuoren huippuna. Tilintarkastustuomioistuin arvioi erityiskertomuksessaan [15], että kannettujen alv-tulojen ja makrotaloudellisin perustein laskettujen mahdollisten alv-saatavien ero on jopa 70 000 miljoonaa euroa eli 21 prosenttia jäsenvaltioiden tuloista. Vaikka nämä laskelmat on asetettu kyseenalaisiksi, ne kuvastavat suurta vajausta, joka saattaa ainakin osittain johtua petoksista. [15] Tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomus nro 9/98. Tapauksia analysoimalla yksilöitiin petostentekijöiden käyttämät yleisimmät menetelmät. Perinteisten petostyyppien, kuten tuotoksista kannettavien verojen ilmoittamatta jättämisen ja jäsenvaltioiden sisäisessä kaupassa hyvin yleisten verovähennyksiä koskevien väärinkäytösten lisäksi yhteisön sisäistä ja kansainvälistä kauppaa koskevien petosten taustalla on etupäässä veroista vapauttamiseen liittyvien sääntöjen väärinkäyttö. SCAF on keskustellut useissa kokouksissa yhteistyön tehostamisesta tällaisten alv-petosten torjumiseksi. Neuvotteluissa on korostettu tietoja, joiden vaihtaminen suorittavien virkamiesten välillä olisi hyödyllistä. Vaikka petosten havaitsemisen ja torjunnan kannalta eniten hyötyä olisi tiedoista, jotka liittyvät henkilöiden tunnistamiseen, monet jäsenvaltiot eivät voi tai halua - tietosuojan tai verotuksen salassapitoon liittyvien määräysten vuoksi - toimittaa tällaisia tietoja muille kuin niille valtioille, joita petos selvästi koskee. SCAF on keskustellut näistä yhteistyön oikeudellisista esteistä petosten torjunnassa myös myöhemmin. Tarkoitus on ollut yksilöidä ja määritellä toimenpiteet, joita ei voida yhteisön tasolla toteuttaa jäsenvaltioiden lainsäädännöllisten rajoitusten tai oikeusperustan puuttumisen vuoksi. Eräät jäsenvaltiot ovat huomauttaneet tarpeesta laatia yksi kattava säädös, jossa yhdistetään direktiivi 77/799/ETY ja neuvoston asetus (ETY) N:o 218/92. Jäsenvaltiot olivat yhtä mieltä siitä, että oikeudelliset esteet on poistettava mieluummin yhteisön lainsäädännöllä kuin tekemällä kahdenvälisiä sopimuksia. Alv-petostutkimusten perusteella havaittiin lisäksi, että jäsenvaltioissa ei säilytetä riittävästi tietoja petoksista ja että niiden arkistointijärjestelmät ovat puutteelliset. Komissio sisällytti näin ollen SCAFin ehdotuksiin tarpeen ottaa jäsenvaltioissa käyttöön järjestelmällinen ja yhtenäinen petostietojen tallennusjärjestelmä. Jäsenvaltiot eivät kuitenkaan päässeet sopimukseen tämän järjestelmän vähimmäisvaatimuksista. Tärkein syy sille, miksi jäsenvaltiot eivät halua tai voi sitoutua SCAFin toimintaan, on ilmeisesti edustajien taso. Edustajat väittävät usein, että heidän toimivaltansa rajoittuu päätöksiin, joilla ei ole vaikutuksia virastojen resursseihin. Koska useimmilla tarvittavilla toimenpiteillä on jonkinlaisia vaikutuksia valvontaan ja hallinnolliseen yhteistyöhön osoitettuihin jäsenvaltioiden resursseihin, SCAF ei voi saavuttaa merkittävää edistystä eikä tehdä tarvittavia päätöksiä petosten torjunnan tehostamiseksi, vaikka edustajat periaatteessa hyväksyisivätkin ehdotusten tarpeellisuuden. 4.5. Tilintarkastustuomioistuimen kertomukset Euroopan tilintarkastustuomioistuin totesi vuonna 1998 laatimassaan kertomuksessa [16], että petostentorjunnalle on ominaista yhtenäisen strategian puuttuminen. Se painotti yhteisöliiketoimissa esiintyvää ristiriitaa, joka liittyy sisämarkkinoiden toteutumiseen petosten mutta ei lainvalvonnan alalla. Tilintarkastustuomioistuin on paljastanut alv-saatavien menetysten olevan niin jäsenvaltioissa kuin yhteisön tasolla mittavia. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi myös, että jäsenvaltioiden välisen yhteistyön välineitä ei hyödynnetä täysipainoisesti. Puutteellista käyttöä selitettiin suurelta osin hitailla menettelyillä ja jopa nykyisten välineiden käyttämättä jättämisellä, erityisesti paikallistasolla. Tilintarkastustuomioistuin kehotti jäsenvaltioita perustamaan järjestelmiä, joiden avulla ne voisivat arvioida määräajoin petosten laajuutta, petostentorjunnan tehokkuutta ja toimien tuloksia. [16] Erityiskertomus nro 9/98 Euroopan unionin taloudellisten etujen suojaamisesta yhteisön sisäisestä kaupasta kannettavan alv:n alalla, EYVL C 349, 17.11.1998. Euroopan parlamentin talousarvion valvontavaliokunta tutki varainhoitovuoden 1997 vastuuvapausmenettelyn yhteydessä tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomusta nro 9/98, jossa käsiteltiin yhteisön omia varoja varainhoitovuonna 1997. Tilintarkastustuomioistuimen havaintojen perusteella valiokunta kehotti komissiota toteuttamaan kaikki mahdolliset toimenpiteet, joilla jäsenvaltioita voitaisiin kannustaa yhtäältä ottamaan käyttöön uskottavia järjestelmiä petosten vaikutusten ja valvonnan tehokkuuden ja tulosten arvioimiseksi sekä toisaalta alv-valvontaan liittyvien riskinanalyysitekniikoiden kehittämiseksi. Komissiota kehotettiin myös arvioimaan rangaistusten tehokkuutta. Valiokunta pyysi komissiota tekemään ehdotuksen valvonta- ja yhteistyöstrategiaksi petosten torjumiseksi käytännössä. 4.6. Jäsenvaltioissa suoritetut tutkimukset Kun otetaan huomioon kaikki mainitut epäsuotuisan tilanteen merkit, erityisesti todisteet petostilanteen vakavuudesta ja valvonta- ja hallintoyhteistyöjärjestelmän puutteista, komissio päätti käydä kussakin jäsenvaltiossa tutkimassa arvonlisäverotukseen liittyvän hallinnollisen yhteistyön ja keskinäisen avun toimivuutta ja tehokkuutta. Ennen käyntejä komissio toimitti jäsenvaltioille perusteellisen kyselylomakkeen, ja useimmat käynneistä toteutettiin vuoden 1998 viimeisen vuosineljänneksen aikana. Tässä kertomuksessa arvioidaan ensi sijassa näiden käyntien tuloksia. 5. Arvonlisäveron valvonnan tavoitteet jäsenvaltioissa 5.1. Alv-valvonnan päätavoite Alv-valvonnan päätavoite on varmistaa, että jäsenvaltioille kertyy alv-tuloja. Koska elinkeinonharjoittajat arvioivat itse kannettavan arvonlisäveron määrän, valvontaa tarvitaan varmistamaan, että verovelvolliset maksavat oikean määrän veroja oikeaan aikaan. Yhteisön talousarvion kannalta jäsenvaltioiden maksujen yksi osa-alue perustuu prosenttiosuuteen kannetuista arvonlisäveroista, eli alv-varoihin. Jäsenvaltioissa esiintyvä eriasteinen harmaa talous aiheuttaa tietynlaista epätasa-arvoa jäsenvaltioiden välillä yhteisön talousarvioon suoritettujen maksujen osalta. Harmaa talous vääristää lisäksi lainkuuliaisten ja velvoitteensa laiminlyövien elinkeinonharjoittajien kilpailua yhtenäismarkkinoilla tavalla, jota ei voida hyväksyä. Alv-valvonnan keskeinen osa-alue on niin sanottu itsevalvontajärjestelmä. Kaikissa jäsenvaltioissa veroviranomaiset eivät saa ottaa jäljennöksiä laskuista tai koota niistä tietoja, joita käytettäisiin samoihin liiketoimiin osallistuneiden muiden elinkeinonharjoittajien valvomiseen. Jäsenvaltiot eivät näin ollen voi suorittaa tarvittavia ristiintarkastuksia, jotka ovat alv-järjestelmän edellytys. 5.2. Alv-valvonnan organisointi jäsenvaltioissa ja organisoinnin vaikutukset alv-valvontaan Verohallinto on järjestetty jäsenvaltioissa yleensä kahdella eri tavalla. Toiminta perustuu joko kannettavan veron lajiin (eli eri virastot hallinnoivat eri veroja) tai verovelvolliseen. Viimeksi mainitussa tapauksessa yksi veroviranomainen ja paikallisvirasto käsittelevät kaikki verovelvollisen verotukseen liittyvät asiat. On selvää, että yhtenäisellä lähestymistavalla on kaksi tärkeää etua: yksi yhtenäinen virasto voi tarkastella kokonaisvaltaisesti kaikkia verotarkastuksia ja siten jakaa valvontaresurssit mahdollisimman järkevästi ja kustannustehokkaasti parantaen siten valvontaa ja veropetosten torjuntamahdollisuuksia. Jäsenvaltiot, joissa verohallinto on yhtenäinen, ovat yhdistäneet myös verovalvonta- ja atk-järjestelmänsä sekä tarkastustiedostot, jolloin verovelvollisen toiminnasta saadaan parempi yleiskuva kuin valtioissa, joissa hallinto on hajautettu ja joiden on yleensä ratkaistava erittäin mutkikkaaseen sisäiseen hallintoon liittyviä ongelmia samanlaisen tehokkuuden saavuttamiseksi. 5.3. Keskushallinnon tai paikallistason valvontaohjelmissa määritellyt valvonnan päämäärät, valvontastrategiat ja tavoitteet Tarkasteltaessa jäsenvaltioiden valvonnan päämääriä sekä strategioita niiden saavuttamiseksi on selvää, että yhteisön sisäisen kaupan valvonta on edelleen toissijaista. Hyvin harvoissa jäsenvaltioissa on selkeä valvontastrategia, jonka tarkoitus on saattaa yhteisön sisäisen kaupan valvonta vastaamaan kansallisten liiketoimien valvontaa. Valvonta rajoittuu etupäässä VIES-järjestelmän tietojen tarkastamiseen, joka tosin on melko satunnaista. Yhdessäkään jäsenvaltiossa ei ole erityisjärjestelmiä koskevaa valvontastrategiaa. Jäsenvaltiot laativat valvontasuunnitelmansa eri menetelmien perusteella. Joissakin jäsenvaltioissa yleinen päämäärä ja sen saavuttamiseen tarvittavat strategiat on selvästi yhdistetty toisiinsa, kun taas tietyissä muissa valtioissa yleiset päämäärät muunnetaan kutakin verotarkastajaa tai paikallisvirastoa koskeviksi yksittäisiksi tavoitteiksi. Liian monissa jäsenvaltioissa järjestelmät ovat kuitenkin erittäin epämääräisiä eikä ole selvää, mitä päämääriä, strategioita tai tavoitteita alv-valvonnan taustalla todellisuudessa on. Valvontasuunnitelmat laaditaan usein alueellisella tai paikallisella tasolla eivätkä ne näytä läheskään aina liittyvän yleiseen päämäärään. Keskushallinto ei myöskään saa palautetta, jolloin sillä on hyvin niukat tiedot tarkastuksista ja niiden tuloksista. Jäsenvaltioilla on erilaisia strategioita päämäärän saavuttamiseksi eli sen varmistamiseksi, että verovelvolliset todella täyttävät velvoitteensa. Useimmat valvontasuunnitelmat perustuvat näkemykseen, jonka mukaan verovalvonnassa riittää tietyn ajan kuluessa suoritettavien tilintarkastusten tai tilintarkastuspäivien määrään perustuva tavoite. Monissa jäsenvaltioissa yleinen päämäärä on määritelty verotuloihin perustuvana rahallisena tavoitteena. Ensisijainen tavoite oli koota valtiolle verotuloja ja perustella valvontaan osoitetut varat. 5.4. Monenvälisten tarkastusten merkitys jäsenvaltioiden valvontajärjestelmissä Yhteisön alv-järjestelmä on luonut tarpeen rajat ylittävälle valvonnalle. VIES-järjestelmä on osa tätä valvontaa, mutta samalla on myös toteutettava kahdenvälisiä tai monenvälisiä tarkastuksia. Yhteisö on pyrkinyt helpottamaan monenvälistä valvontaa myöntämällä rahoitusta samanaikaisten tarkastusten toteuttamiseen. Vuoden 1998 Fiscalis-ohjelmassa näitä mahdollisuuksia lisättiin myöntämällä jäsenvaltioille taloudellista tukea monenvälisten tarkastusten suorittamiseen. Arvonlisäverotuksen siirtymäjärjestelmässä tilintarkastusten tarve on suurempi kuin ennen vuotta 1993, jolloin yhteisöliiketoimet tarkastettiin rajavalvonnan yhteydessä. Tutkittaessa jäsenvaltioiden toimia tällä alalla voidaan havaita, että kahdenvälinen tai monenvälinen rajat ylittävä valvonta on ollut hyvin vähäistä. Yhteisön rahoittamien tarkastusten lisäksi jäsenvaltiot ovat itse rahoittaneet ainoastaan harvoja samanaikaisia tarkastuksia, vaikka näitä tarkastuksia tarvitaan siirtymäjärjestelmän noudattamiseksi tarkoitetulla tavalla. Vuonna 1998 aloitettiin 13 monenvälistä tarkastusta, joista kuhunkin osallistui keskimäärin kuusi jäsenvaltiota. Joidenkin jäsenvaltioiden lainsäädännössä on rajoitettu muiden jäsenvaltioiden tilintarkastajien mahdollisuutta osallistua tarkastuksiin, tai niillä on tietojenvaihdon estäviä salassapitosäädöksiä, joiden vuoksi ne eivät voi osallistua yhteistyöhön edes verovelvollisen luvalla. Eräät jäsenvaltiot ilmoittivat painottavansa muita näkökohtia. Tarkastusten laajentaminen edellyttää lisää resursseja, joita jäsenvaltioilla ei ole nykyisin käytettävissä. 5.5. Valvontaresurssien jakaminen jäsenvaltioissa ja valvontaresurssien ja tarkastusten suhde Valvontaresurssit olisi jaettava sen mukaisesti, minkälaista valvontaa yleisen päämäärän saavuttaminen edellyttää. Yleinen päämäärä olisi puolestaan jaettava mitattavissa oleviksi tavoitteiksi, joita verovalvontaan osallistuville viranomaisille asetetaan. Valvontaresursseihin on sisällyttävä sekä henkilöresursseja että teknisiä valmiuksia. Tavoitteiden saavuttamiseen tarvittavien resurssien määrä riippuu verotusjärjestelmän laajuudesta ja luonteesta, verohallinnon organisoinnista sekä verovelvollisten ja liiketoiminnan rakenteesta. Jos selkeitä valvonnan päämääriä ja strategioita ei ole, jäsenvaltiot eivät pysty jakamaan valvontaresursseja todellisen tarpeen mukaisesti. On selvää, että useimmissa jäsenvaltioissa valvonta riippuu pikemminkin käytettävissä olevista resursseista. Yhdessäkään jäsenvaltiossa ei voitu vahvistaa, että resurssit, varsinkaan henkilöresurssit, vastaisivat todellisuudessa riittävän valvonnan tarpeita. Valvontaresurssien määrät vaihtelivat lisäksi niin jäsenvaltioiden välillä kuin myös kansallisten alueiden ja virastojen välillä. Jäsenvaltioissa ei ole yhteistä periaatetta valvontaresurssien jakamisessa. Jäsenvaltioiden on valvottava alv:sta vapautettuja yhteisöliiketoimia, joiden kokonaisarvo on noin 930 000 000 000 euroa, eli liiketoimia, joita ennen vuotta 1993 valvottiin muodollisesti rajatarkastuksissa mutta jotka ovat nykyisin veroviranomaisten vastuulla. Jäsenvaltioiden on valvottava noin 24:ää miljoonaa arvonlisäverovelvollista elinkeinonharjoittajaa, jotka jättävät joka vuosi 100 miljoonaa alv-ilmoitusta. Tätä jättimäistä tehtävää hoitaa jäsenvaltioissa rajallinen määrä verotarkastajia. Nykyisin verohallinnon tehtävistä vastaa jäsenvaltioissa yhteensä noin 400 000 virkamiestä. Verohallintojen yhtenäisyydessä esiintyvien erojen vuoksi on kuitenkin vaikea arvioida, montako verotarkastajaa huolehtii alv-valvonnasta yksinomaan tai osittain ja montako alv-tarkastusta on todellisuudessa suoritettu. Yhtenä syynä on se, että eräissä jäsenvaltioissa keskus- ja paikallistason verohallinto on jaettu eri virastoille eikä keskustasolla ole usein tietoja käytettävissä olevista todellisista resursseista. Epäluotettavista tiedoista huolimatta arviolta 20 prosenttia kaikista veroviranomaisista (eli noin 80 000) tekee verotarkastuksia. Jos oletetaan, että yhtenäisissä verohallinnoissa noin 30 prosenttia tarkastajista huolehtii alv-tarkastuksista (kuten eräät jäsenvaltiot ovat ilmoittaneet), alv-tarkastajia olisi yhteisössä noin 30 000 eli 8 prosenttia kaikista veroviranomaisista (ks. kuvio 1, jossa on esitetty kussakin jäsenvaltiossa alv-tarkastuksia paikalla suorittavien viranomaisten prosenttiosuudet). Vaikka muutama jäsenvaltio ei pystynyt toimittamaan lukuja alv-tarkastusten määrästä kalenterivuosittain, 11:stä jäsenvaltiosta saatujen lukujen perusteella voidaan arvioida, että alv-tarkastuksia suoritetaan koko yhteisössä vuosittain paikan päällä enintään 600 000. Vertailtaessa tarkastusten määrää tarkastajien osuuteen vaikuttaa siltä, että alv-tilintarkastuksia on keskimäärin yhtä alv-tarkastajaa kohden 20 vuodessa. (Ks. kuvio 2, jossa on esitetty verovelvollisten määrä yhtä tarkastajaa kohden). Paljonko resursseja arvonlisäverotuksen siirtymäjärjestelmän riittävä valvonta sitten edellyttää- Järjestelmän tehokkaan hallinnoinnin vaatimiin valvontamenetelmiin ei ole kiinnitetty mitään huomiota. Valvontaresursseja ei ilmeisesti lisätty kovinkaan paljoa vuonna 1993, eikä suuria määriä tarkastajia ole siirtynyt tullihallinnon tehtävistä verohallintoon. Toinen asia on, käyttävätkö jäsenvaltiot todella resurssejaan mahdollisimman tehokkaasti. Valvontamenetelmällä on tärkeä merkitys resurssien rajallisuuden vuoksi. Tarkastusten perusväline on yleensä valvontasuunnitelma, jossa esitetyt tavoitteet perustuvat korkealla tasolla määriteltyyn yleiseen päämäärään. Useissa jäsenvaltioissa ei ensinnäkään ole laadittu valvontasuunnitelmia, joihin sisältyisi selkeästi määriteltyjä päämääriä, tavoitteita tai seurantajärjestelmää. Useimmissa jäsenvaltioissa valvonnalle on kuitenkin asetettu joitakin suuntaviivoja. Paikallistasolla voi hyvin olla yksityiskohtaisia valvontasuunnitelmia, jotka hyväksytään myöhemmin korkealla tasolla. Valvontasuunnitelmat laaditaan usein käytettävissä olevien tarkastusresurssien perusteella eivätkä ne kuvasta valvonnan todellisia tarpeita. Tavoitteet ovat miltei aina määrällisiä ja perustuvat joko tilintarkastusten, tarkastusten tai tilintarkastuspäivien määrään taikka perittäviin alv-tuloihin. Monissa suunnitelmissa asetetaan tarkastettavien valintaa koskevia tavoitteita, eli niissä on määritelty prosenttiosuus tietynlaisista verovelvollisista, jotka on tarkastettava. Valvontaresurssit käytetään useimmiten valvontasuunnitelman mukaisesti, joskin rajallinen osa niistä käytetään satunnaisiin tarkastuksiin. 5.6. Perinteiset ja uudet valvontamenetelmät 5.6.1. Alv-ilmoituksen merkitys valvonnassa Alv-ilmoituksen muoto ja merkitys vaihtelevat eri jäsenvaltioissa. Joissakin jäsenvaltioissa vaaditaan perusteellisia ilmoituksia, jotka sisältävät runsaasti valvonnassa tarvittavia tietoja (ja aiheuttavat joillekin elinkeinonharjoittajille paljon vaivaa), kun taas monissa muissa valtioissa riittää hyvin yksinkertainen ilmoitus, jossa kiinnitetään huomiota ainoastaan muutamiin osa-alueisiin. Eräissä jäsenvaltioissa alv-ilmoitus on yhdistetty muiden verojen kantamiseen. Vaikuttaa siltä, että yhdessäkään jäsenvaltiossa ei hyödynnetä varsinaisissa tarkastuksissa kaikkia alv-ilmoituksessa olevia tietoja. Useimmissa valtioissa tiedot tallennetaan atk-järjestelmään joko ilman muita toimenpiteitä tai muulla tavoin. Tietyissä jäsenvaltioissa alv-tietoja vertaillaan tuloveroja koskeviin tietoihin. Tuloveroilmoitukset jätetään kuitenkin yleensä paljon myöhemmin, joten nämä vertailut ovat luonteeltaan historiallisia, eikä valvonta ole ajantasaista. Yhdessäkään jäsenvaltiossa alv-ilmoituksella ei väitetty olevan suurta merkitystä valvonnan kannalta. Yleisesti ottaen jäsenvaltiot tuntuvat käyttävän runsaasti henkilöstövaroja alv-ilmoitusten tutkimiseen ja hallinnointiin. Näitä resursseja voitaisiin kenties käyttää tehokkaammin paremmin kohdennetuissa tarkastuksissa. Samalla valvontaa voitaisiin yksinkertaistaa suuresti menettämättä nykyisiä hyötyjä. Tämä pitää erityisesti paikkansa niissä jäsenvaltioissa, joissa verovelvollisilta kerätään paljon tietoja muulla tavoin kuin sähköisesti, jolloin tietoja ei voida käyttää verotuksen hallinnoinnissa myöhemmin. 5.6.2. Riskinanalyysi Siirtymäkauden edellyttämän valtavan tarkastusmäärän vuoksi riskinanalyysi on monien jäsenvaltioiden mielestä rajallisten resurssien vuoksi ainoa keino säilyttää riittävä valvonnan taso. Monissa valtioissa ei kuitenkaan ole käytössä tarvittavia rakenteita riskinanalyysin hyödyntämiseen. Tietyissä jäsenvaltioissa on käytännöllisiä tai muodollisia ongelmia, taikka molempia, verohallintojen tai jopa kansallisten virastojen toimittamien tietojen hyödyntämisessä. Toisissa jäsenvaltioissa ei ole teknistä infrastruktuuria eri lähteistä saatujen tietojen yhdistämiseksi, jotta ne voisivat koota tiedot yhteen paikkaan tehokasta vertailua varten. Tietyissä valtioissa ei ole edes riittävää teknistä infrastruktuuria keskitetyn riskinanalyysin hyödyntämiseen keskushallinnon sekä alue- ja paikallistason välillä, minkä vuoksi niiden on mallinnettava riskit paikallisten tietojen perusteella. Tarkastuskohteiden valinnassa käytettyjä malleja voitaisiin parannella aikaisemmin toteutetuista tarkastuksista saatujen kokemusten perusteella. Valitettavasti useimmissa jäsenvaltioissa verovelvollisia ja näiden tarkastuksia koskevien tietojen säilyttäminen on kuitenkin heikkolaatuista. Monissa jäsenvaltioissa ei ole tarkoituksenmukaisia arkistointijärjestelmiä, ja arkistot sijaitsevat usein paikallistasolla. Yhdessäkään jäsenvaltiossa ei harjoiteta tarkastusten seurantaa, joka liittyisi petosten ja niiden taustalla olevien menetelmien analysoimiseen. Jotkut valtiot harjoittavat seurantaa paikallisella ja alueellisella tasolla, mutta harvoissa jäsenvaltioissa on käytössä järjestelmä, joka antaisi viranomaisille kokonaiskuvan petostilanteesta kyseisessä valtiossa. Muiden jäsenvaltioiden on näin ollen hyvin vaikeaa kuvailla petosten luonnetta ja laajuutta taikka tunnistaa niihin liittyviä riskejä. Riskeihin perustuvien valintajärjestelmien puuttuessa jäsenvaltiot eivät pysty käyttämään resurssejaan mahdollisimman tehokkaasti. Riskinanalyysi on tärkein keino tarkastusten valinnassa ainoastaan kahdessa jäsenvaltiossa. Useissa jäsenvaltioissa käytetään sekamuotoisia riskiin perustuvia valintamenetelmiä. Petosten aiheuttamaan kasvavaan haasteeseen ei pystytä vastaamaan nykyisten valvontaresurssien ja menetelmien avulla, jos jäsenvaltiot eivät pysty mukauttamaan oikeudellisia, organisatorisia ja teknisiä infrastruktuurejaan kunnollisten riskinanalyysijärjestelmien käyttöön ottamiseksi lähitulevaisuudessa. 5.6.3. Atk-tilintarkastukset Komissio tutki myös jäsenvaltioiden valmiuksia omaksua uutta teknologiaa. Monissa jäsenvaltioissa viranomaiset voivat käyttää uudenaikaista teknologiaa joko hankkiakseen käsittelemätöntä tietoa tai pidemmälle kehitetyssä muodossa siten, että VIES-järjestelmän tiedot on yhdistetty muihin valvontatietoihin, jolloin tarkastaja saa paremman käsityksen verovelvollisen tilanteesta. Tällainen kehitys on monissa jäsenvaltioissa yhä alkuvaiheessa, mutta atk-järjestelmien käytön yleistyminen liike-elämässä pakottaa jäsenvaltiot omaksumaan uutta teknologiaa. Uuden sähköisen teknologian alalla tapahtunut kehitys, jonka ansiosta kaupan harjoittajat käyttävät jokapäiväisessä toiminnassa elektronista laskutusta ja laskevat arvonlisäveron itse, asettaa erityisvaatimuksia jäsenvaltioiden verovalvontajärjestelmille. Teknologia on jo käytettävissä. Useimmat jäsenvaltiot tuntuvat kuitenkin olevan erittäin huonosti valmistautuneita näihin uusiin olosuhteisiin huolimatta siitä, että komissio on järjestänyt useita seminaareja tästä aiheesta, ensimmäisen vuonna 1996. Nykyisin ainoastaan 3 prosenttia tarkastajista hallitsee atk-tilintarkastukset, mikä voi aiheuttaa valvonnalle jatkossa suuria ongelmia. On kuitenkin selvää, että sähköinen tilintarkastus tarjoaa veroviranomaisille mahdollisuuden tehostaa valvontaa ja vähentää sen kustannuksia. 5.6.4. Tutkimusyksiköt Kohdennettujen tarkastusten ja riskiin perustuvan valikoinnin lisäksi joissakin jäsenvaltioissa on perustettu erityisiä tutkimusyksiköitä veropetosten havaitsemiseksi ja verotukseen, valmisteveroihin ja tulleihin liittyvän rikollisuuden paljastamiseksi. Vaikka monissa jäsenvaltioissa on erityistutkijoita, epäselvää on, eroavatko näiden toimivaltuudet verotarkastajan toimivallasta. Ainoastaan parissa jäsenvaltiossa on tällaista toimintaa verotuksen alalla. Yksiköiden toiminta näyttää rajoittuvan verorikoksiin. Joissakin jäsenvaltioissa on nimitetty myös erityisiä veroattaseoita toisissa jäsenvaltioissa oleviin edustustoihin tutkimuksiin liittyvän tietojenvaihdon tehostamiseksi. Useimmissa jäsenvaltioissa erikoistutkijoilla on valtuudet tarkastaa suuryrityksiä tai suuria ryhmittymiä. Alkuperäinen tarkoitus oli tuloverojen valvonta, mutta myös alv-valvonta on hyötynyt näistä järjestelyistä. 5.7. Rangaistusten merkitys vapaaehtoisessa velvoitteiden noudattamisessa Kaikissa jäsenvaltioissa on säädetty rangaistuksia seuraavista rikkomuksista: alv-velvolliseksi rekisteröitymättä jättäminen, alv-ilmoituksen laiminlyönti tai ilmoituksen jättäminen myöhässä, verojen maksamatta jättäminen tai maksaminen myöhässä taikka täydellisen kirjanpidon laiminlyönti. Kaikissa jäsenvaltioissa rangaistavia ovat myös väärinkäytökset, kuten laskutetun arvonlisäveron maksamatta jättäminen ja säännönvastaisten palautusten hakeminen. Jäsenvaltioita pyydettiin ilmoittamaan, kuinka suuri osa veroista maksettiin ajallaan ja kuinka suuri osa myöhässä. Yli puolet jäsenvaltioista ei pystynyt toimittamaan lainkaan tällaisia lukuja, eli maksuja seurataan hyvin vähän eikä rangaistusjärjestelmien tehokkuutta arvioida. Kysymykseen vastanneissa jäsenvaltioissa 92-94 prosenttia veroista maksetaan yleensä ajallaan, joskin kahdessa jäsenvaltiossa tämä prosenttiosuus oli paljon alhaisempi (72-76 prosenttia). Niissä harvoissa jäsenvaltioissa, jotka toimittivat tiedot maksamatta jätettyjen arvonlisäverojen osuudesta, tämä luku oli 1-2 prosenttia. 6. Hallinnollisen yhteistyön ja keskinäisen avun tehtävät välillisen verotuksen (alv) alalla 6.1. Taustaa Hallinnollisen yhteistyön tavoite on auttaa jäsenvaltioita valvomaan asianmukaisesti yhteisön sisäistä kauppaa harjoittavia tahoja. Tällaisessa liikesuhteessa valvottavien liiketoimien toisen osapuolen tiedot sijaitsevat toisessa jäsenvaltiossa. Veroista vapautetun yhteisöliiketoimen riittävä valvonta edellyttää näin ollen ensiksi tietoja siitä, että tavarat on toimitettu verovelvolliselle toiseen jäsenvaltioon. Ensi sijassa todiste tästä on yhteenvetoilmoitukseen tehty merkintä, joka ei kuitenkaan ole edellytys veroista vapauttamiselle (ks. 2 luku). Jos hallinnollista yhteistyötä ei ole, liiketoimia valvovat veroviranomaiset saavat väistämättä puutteellisen käsityksen elinkeinonharjoittajista, eivätkä voi tarkastuksissa keskittyä kuin niille toimitettuihin muodollisiin tietoihin. Ne eivät voi kunnolla ristiintarkastaa liiketointen paikkansapitävyyttä. Komissio vastaa perustamissopimusten täytäntöönpanosta ja siten yhteisön lainsäädännön valvomisesta. Hallinnollisen yhteistyön ja keskinäisen avun tehokkuus ja ahkera käyttö jäsenvaltioissa on komissiolle alv:n kannalta erittäin tärkeää. Siten voidaan edistää petostentorjuntaa ja veropetoksia, jotka vääristävät kilpailua yhtenäismarkkinoilla. 6.2. Hallinnollisen yhteistyön ja keskinäisen avun organisointi Samalla kun arvonlisäverotuksen siirtymäjärjestelyt hyväksyttiin alkamaan 1. tammikuuta 1993, asetuksessa (ETY) N:o 218/92 säädettiin yhteisöliiketoimia koskevasta yhteisestä tietojenvaihtojärjestelmästä, jolla täydennettiin jäsenvaltioiden toimivaltaisten viranomaisten keskinäisestä avusta välittömien ja välillisten verojen alalla annettua direktiiviä 77/799/ETY [17]. Direktiivin soveltamisalaa laajennettiin vuonna 1979 koskemaan arvonlisäverotusta direktiivillä 79/1070/ETY [18]. Alunperin direktiivissä luotiin rakenteet välitöntä verotusta koskevien tietojen vaihtamiseksi verohallitusten välillä. Arvonlisäverotuksen siirtymäjärjestelmässä tällä käyttökelpoisella säädöksellä ei kuitenkaan enää voitu vastata täysipainoisesti kansallisten verohallintojen yhteistyön uusiin erityistarpeisiin, joita alv:n valvominen yhtenäismarkkinoilla edellyttää. Jäsenvaltioiden yhteistyötä alv-valvonnassa säädellään tämän vuoksi kahdella eri säädöksellä. Mainituissa säädöksissä on erilaisia säännöksiä direktiivin ja asetuksen nojalla tehtyjen pyyntöjen määräajoista sekä saatujen tietojen käyttötavoista. Jäsenvaltiot ovat perustaneet asetuksen mukaisesti keskustoimistoja, joilla on päävastuu asetuksessa tarkoitettujen tietojen vaihdosta. Tietyissä jäsenvaltioissa direktiivissä tarkoitettujen tietojen vaihtamisesta vastaa kuitenkin jokin toinen virasto. Tämän vuoksi asetuksella ja direktiivillä ei ole ollut alv-valvonnassa sellaisia yhteisvaikutuksia, joihin neuvosto alun perin pyrki ja joita on korostettu asetuksen johdanto-osan kappaleissa [19]. Tietyissä jäsenvaltioissa säännellään esimerkiksi melko tiukasti sitä, millaisia tietoja alv:sta vastaavat viranomaiset voivat asetuksen ja direktiivin nojalla pyytää, minkä vuoksi osasta virka-apua kieltäydytään muodollisista syistä. Komissio uskoo tämän vaikuttavan kielteisesti jäsenvaltioiden välisen alv-valvontayhteistyön mahdollisuuksiin ja katsoo, että virka-apupyyntöjä tekeviltä valvontaviranomaisilta ei pitäisi edellyttää, että he tuntisivat ennakolta sen oikeusperustan, johon tietojen saaminen perustuu. [17] EYVL L 336, 27.12.1977, s. 15. [18] EYVL L 331, 27.12.1979, s. 8. [19] "Tässä asetuksessa säädetään direktiivin 77/799/ETY, sellaisena kuin se on viimeksi muutettuna direktiivillä 79/1070/ETY, säännöksiä täydentävästä yhteisön sisäisiä liiketoimia koskevasta yhteisestä verotuksen alan tietojenvaihtojärjestelmästä,". 6.3. Hallinnollisen yhteistyön välineiden käyttö jäsenvaltioissa Asetuksessa (ETY) N:o 218/92 säädetyn yhteisön hallintoyhteistyöjärjestelmän tarkoitus on estää jäsenvaltioiden verosaatavien pieneneminen veropetosten vuoksi. Asetuksen 4 artiklan 2 kohdan mukaan jäsenvaltiolle voidaan pyynnöstä toimittaa tietoja siitä, onko jokin sen arvonlisäverorekisteriin merkitty elinkeinonharjoittaja tehnyt tietyn vuosineljänneksen aikana yhteisöhankintoja. Asetuksen 4 artiklan 3 kohdan nojalla voidaan tunnistaa ne tavarantoimittajat, joilta tavarat on hankittu. Lisäksi kaikki asetuksen 4 artiklan 2 kohdan mukaiset tiedot toimitetaan ilman muita toimenpiteitä VIES-järjestelmän kautta muihin jäsenvaltioihin kunkin vuosineljänneksen lopulla. Jäsenvaltiot voivat myös pyytää direktiivin 77/799/ETY 2 artiklan ja asetuksen 5 artiklan nojalla muita erityistietoja tiettyjen elinkeinonharjoittajien valvomiseksi. Nämä pyynnöt voivat liittyä esimerkiksi yksittäisten laskujen numeroihin, päiväyksiin ja arvoihin. Se, miten jäsenvaltiot hyödyntävät asetuksen 4 artiklan 2 ja 3 kohtaa sekä 5 artiklaa, on ratkaisevan tärkeää yhteisön sisäistä kauppaa harjoittavien tahojen valvonnassa. Liitteessä olevassa kuviossa 3 on esitetty, paljonko jäsenvaltioissa on sellaisia yhteisöhankintoja tekeviä verovelvollisia, joiden riittävä valvonta edellyttää hallinnollista yhteistyötä. Arvonlisäverotuksen siirtymäjärjestelmää hyväksyttäessä yhteisössä ei määritelty erityistä menetelmää, jota olisi sovellettava valvonnassa, VIES-järjestelmän tietojen käytössä tai muunlaisessa tietojen kokoamisessa. Kullakin jäsenvaltiolla on edelleen oikeus valvoa omia elinkeinonharjoittajiaan tarkoituksenmukaiseksi katsomallaan tavalla. Yhteisö on kuitenkin Fiscalis-ohjelman yhteydessä edistänyt keskustelua yhteisön sisäisen kaupan valvontamenetelmistä. Ohjelman myötä jäsenvaltioille on tarjoutunut mahdollisuuksia vertailla yleisesti tapoja lähestyä alv-valvontaa, yhteisön sisäistä kauppaa ja erityisesti VIES-järjestelmän käyttöä, sekä yksilöidä parhaita toimintatapoja. Jäsenvaltiot ovat edelleen asetuksesta (ETY) N:o 218/92 huolimatta yleensä vastahakoisia (tai eivät pysty) toimittamaan tietoja siitä, minkä verran verotuloja ne ovat onnistuneet perimään VIES-järjestelmässä vaihdettujen tietojen ansiosta. Komission on näin ollen tyydyttävä arvioimaan hallinnollisen yhteistyökehyksen käyttöä jäsenvaltioissa tarkastelemalla sitä, miten ne käyttävät järjestelmän keskeisiä osa-alueita, eli asetuksen 5 artiklan tai direktiivin 2 artiklan nojalla tehtyjä pyyntöjä ja asetuksen 4 artiklan 2 ja 3 kohdan perusteella tehtyjä kyselyjä. Liitteessä olevissa kuvioissa 3 ja 4 on esitetty näiden mahdollisuuksien käytön kehittyminen. Kuvio 5 on huolestuttava, koska jäsenvaltiot eivät sen perusteella käytä aikaisempaa enempää hyväkseen mahdollisuutta pyytää tietoja muista jäsenvaltioista. Pyyntöjä on tehty ainoastaan murto-osa niistä kymmenistä tuhansista, jotka jäsenvaltiot itse arvioivat vuosittaiseksi määräksi kesäkuussa 1993. Toisin sanoen jäsenvaltioiden komissiolle toimittamien tietojen perusteella yhteisössä on yhteisöhankintoja tekeviä verovelvollisia noin 1 500 000 ja alv-tarkastuksista vastaavia viranomaisia noin 30 000. Vuosina 1996, 1997 ja 1998 tehdyt hallinnolliseen yhteistyöhön liittyvät pyynnöt koskivat ainoastaan kahta prosenttia yhteisöhankintoja tekevistä elinkeinonharjoittajista. Tämän perusteella jokainen alv-tarkastaja olisi tehnyt kolmen vuoden aikana yhden tietopyynnön. Havainnot osoittavat selvästi yhteisön sisäisen kaupan valvonnan olevan yleisesti puutteellista. Komission mielestä petosten torjuminen edellyttää ehdottomasti, että jäsenvaltiot hyödyntävät enemmän mahdollisuutta pyytää tietoja muista jäsenvaltioista. Kuvioissa 6-9 on esitetty laajemmin kolmen vuoden aikana tehtyjen, direktiivin 2 artiklaan ja asetuksen 5 artiklaan perustuvien pyyntöjen kokonaismäärät. Pyyntöjen määriä on analysoitu jäsenvaltioittain, tarkastajien perusteella, kutakin tarkastusta kohden ja suhteessa yhteisön elinkeinonharjoittajiin. Vaikka direktiivin 2 artiklaan ja ja asetuksen 5 artiklaan perustuvien pyyntöjen määrä ei ole kasvanut merkittävästi, asetuksen 4 artiklan nojalla tehtyjen kyselyjen määrä on kuvion 4 perusteella edelleen kasvussa. Asetuksen 5 artiklan mukaisen pyynnön edellytyksenä on, että jäsenvaltiot käyttävät ensin 4 artiklassa olevia mahdollisuuksia. Asetuksen 4 artiklan mukaisten kyselyjen lisääntyminen on myönteistä, ja se on merkki siitä, että jäsenvaltiot ovat ehkä kiinnittäneet huomiota ainakin joihinkin 14 artiklaan perustuvassa toisessa kertomuksessa tehtyihin suosituksiin. Monien asetuksen 4 artiklan nojalla tehtyjen kyselyjen tarkoitus oli vahvistaa, että pyytävässä valtiossa oleskeleva elinkeinonharjoittaja ei tehnyt yhteisöhankintoja. Tällainen peruste soveltuu myös VIES-järjestelmän tietojen käyttämiseen. Kuviosta 4 voidaan päätellä, että vaikka VIES-järjestelmän tietojen käyttö on kasvussa, asetuksen (ETY) N:o 218/92 5 artiklaan perustuvien pyyntöjen määrä ei kasva samaa vauhtia. Tämä saattaa johtua siitä, että tietopyyntöihin vastaaminen kestää kauan, kuten voidaan havaita tarkasteltaessa määräajan umpeutuessa täyttämättä jääneiden pyyntöjen määrää (ks. kuviot 10 ja 11). Jäsenvaltiot ovat johdonmukaisesti valittaneet VIES-järjestelmän tietojen laadusta, ja komission on vaikea käsittää, miten yhteisöhankinnoista kannettavaa arvonlisäveroa voitaisiin valvoa kunnolla puutteellisten tietojen perusteella. Kuviossa 7 on esitetty pyyntöjen vähäinen määrä tarkastajaa kohden ja kuviossa 8 pyyntöjen vähäinen määrä tarkastusta kohden. Tämän perusteella jäsenvaltioilla on vielä paljon tehtävää varmistaakseen, että veroviranomaiset käyttävät tehokkaasti mahdollisuuksia valvoa yhteisöhankintoja tekeviä verovelvollisia. Kuviosta 9 käy ilmi, miten pieni todennäköisyys yhteisön sisäisen kaupan harjoittajilla on joutua liiketoiminnassa tarkastuksen kohteeksi. Asetuksen N:o 218/92 5 artiklan ja direktiivin 77/799/ETY 2 artiklan mukaisten tietopyyntöjen vähäinen määrä ja niiden havaittu väheneminen saattavat johtua seuraavista syistä: (1) Tarkastajat ovat aikaisemmin havainneet, että tietopyynnöt toisiin jäsenvaltioihin eivät lisää verotuloja, minkä vuoksi pyyntöjä on tehty vähemmän. (2) Verohallinto kuvittelee yhteisötoimituksia ja -hankintoja tekevien elinkeinonharjoittajien noudattavan määräyksiä, minkä vuoksi näiden liiketoimintaa ei tarvitse valvoa. (3) Tarkastajat ovat huomanneet, että toisiin jäsenvaltioihin lähetettyihin tietopyyntöihin ei vastata riittävän nopeasti, jotta siitä olisi hyötyä tapauksen tutkimisessa. Komission mielestä kaksi ensimmäistä vaihtoehtoa ovat epätodennäköisiä 3 luvun 5 kohdassa kuvaillun petostilanteen vuoksi. Kolmas vaihtoehto on siten todennäköisin syy tietopyyntöjen vähäiselle määrälle. Korkeatasoinen alv-valvonta edellyttää hallinnollisen yhteistyön soveltamista laajemmin jäsenvaltioissa ja sen yhdistämistä täysipainoisesti kansalliseen valvontastrategiaan. Hallinnollisen yhteistyön ei pitäisi olla poikkeuksellista. Tietoja elinkeinonharjoittajan tekemistä yhteisöhankinnoista olisi pidettävä kansallisen valvonnan osa-alueena, jota ilman valvonta on puutteellista. Tähän lähestymistapaan liittyy se, että tavalliset alv-tarkastajat käyttävät laajalti hyväkseen yhteisön tarjoamia mahdollisuuksia tehdä kyselyjä ja pyytää tietoja. Jäsenvaltiot, jotka käyttävät hallinnollisen yhteistyön välineitä harvoin, eivät saa kokonaisvaltaista käsitystä alueellaan toimivista elinkeinonharjoittajista. Yhteisöhankintoja tekevien elinkeinonharjoittajien valvonta ei selvästi ole läheskään riittävän tehokasta. Yhteistyövälineiden vähäinen käyttö aiheuttaa vakavia epäilyksiä yhteisön sisäisen kaupan alv-valvonnan uskottavuudesta ja tehokkuudesta monissa jäsenvaltioissa. Kaikki jäsenvaltiot pitivät VIES-järjestelmän perustamista ja asetusta (ETY) N:o 218/92 (joka hyväksyttiin yksimielisesti) ratkaisevan tärkeinä arvonlisäverotuksen siirtymäjärjestelmän tehokkaan valvonnan kannalta. Infrastruktuurin luominen ja ylläpito on vaatinut yhteisöltä ja jäsenvaltioilta huomattavasti panostamista niin henkilöstöön kuin määrärahoihin. Elinkeinonharjoittajille velvollisuus jättää neljännesvuosittain yhteenvetoilmoitukset aiheuttaa puolestaan merkittäviä rasitteita. 6.3.1. Keskustoimistot ja niiden merkitys määräaikojen noudattamisessa Asetuksessa N:o 218/92 ETY on säädetty keskustoimiston perustamisesta kuhunkin jäsenvaltioon. Lainsäädännössä ei ole yksityiskohtaisia vaatimuksia toimistojen kokoonpanosta, mutta komissio ja jäsenvaltiot hyväksyivät vuonna 1993 suuntaviivoja, joissa on esitetty näiden toimistojen tärkeimmät tehtävät ja päämäärät. Toimistojen tarkoitus oli toimia pääasiassa tavanomaisena viestintäkanavana toimivaltaisten viranomaisten välillä, hallinnoida jäsenvaltioiden välistä yhteistyötä ja avunantoa, seurata virka-apupyyntöjen sekä niiden täyttämisen laatua ja asianmukaisuutta sekä valvoa määräaikojen noudattamista. Lyhyesti sanottuna keskustoimistojen olisi toimittava yhteyspisteinä, joiden kautta muut jäsenvaltiot voivat saada luotettavasti tehokasta ja oikea-aikaista apua arvonlisäverotuksen valvontaan ja alan yhteistyöhön liittyvissä asioissa. On tärkeää varmistaa keskustoimistoille näiden palvelujen tuottamiseen tarvittavat resurssit, valtuudet ja asiantuntemus. Komission korostaa, että vaikka toimivaltuudet voidaan tietyissä jäsenvaltioissa siirtää direktiivin 77/799/ETY mukaan muille kuin keskustoimistolle, näiden kahden kansallisen viranomaisen välillä olisi alv-asioissa oltava jonkinlainen suora yhteys. Asetuksen (ETY) N:o 218/92 5 artiklan mukaan "pyynnön saavan viranomaisen on annettava tiedot [pyytävälle jäsenvaltiolle] mahdollisimman pian ja viimeistään kolmen kuukauden kuluttua pyynnön vastaanottamisesta". Vastaavaa määräaikaa ei ole direktiivissä 77/799/ETY, mutta SCAC sopi käytännön syistä vuonna 1994 epävirallisesti, että direktiivin 2 artiklan mukaisiin pyyntöihin sovelletaan samaa kolmen kuukauden määräaikaa kuin asetuksen 5 artiklan mukaisiin pyyntöihin. Tällä päätöksellä tehostettiin jäsenvaltioiden menettelyjä kahteen eri oikeusperustaan kuuluvien pyyntöjen ja vastausten käsittelyssä. Näiden oikeusperustojen mukaiset sellaiset pyynnöt, joissa kolmen kuukauden enimmäismääräaika on umpeutunut, ovat lisääntyneet tasaisesti. Tämä on hyvin huolestuttavaa, erityisesti koska vireillä olevien pyyntöjen määrä ylittää nykyisin kunkin vuosineljänneksen aikana tehtyjen pyyntöjen määrän. Käytännössä keskustoimistojen organisointiin ja henkilöstön määrään sekä ulkopuolisten keskustoimistoille suorittamiin palveluihin liittyvät erot ovat johtaneet keskustoimistojen palvelutarjonnan vaihteluun. Tämä voi vaikeuttaa hallinnollisen yhteistyön toimivuutta. On olemassa voimakkaita merkkejä siitä, että tietyt keskustoimistot toimivat viestintäkanavien sijasta tiedonvälityksen esteinä, kuten kuviosta 11 voidaan havaita. Ongelmana on lisäksi tietyissä jäsenvaltioissa, että eri säädösten nojalla tehdyistä pyynnöistä vastaavat eri viranomaiset, ja vaikka keskustoimistolla voi olla valtuudet käsitellä asetuksen mukaisia tietopyyntöjä, se ei ehkä ole toimivaltainen käsittelemään direktiiviin 77/799/ETY perustuvia pyyntöjä. Komission mielestä alv-valvontaan liittyvien tehtävien jakaminen heikentää niitä yhteisvaikutuksia, johon yhteisön lainsäädännössä on nimenomaisesti pyritty. Lisäksi tehtäväjako vähentää hyötyjä, joita liittyy yksittäisen yhteyspisteen olemassaoloon. Keskustoimistot pystyvät tarjoamaan muiden jäsenvaltioiden toimistoille palveluja, joita ne tarvitsevat ja joihin niillä on oikeus, jos ne voivat varmistaa, että pyynnön saaneen valtion oikean tason veroviranomaiset osoittavat tähän tarkoitukseen riittävästi resursseja ja että pyydettyjä palveluja pidetään tärkeinä. Viranomaisten, jotka eivät vastaa tietopyyntöihin ajoissa, on pyrittävä samaistumaan sen pyytävän jäsenvaltion viranomaisen asemaan, joka ei ehkä pysty ratkaisemaan ongelmaa ilman vastausta. Määräaikojen laiminlyöminen voi estää tehokkaan valvonnan ja johtaa verotulojen menettämiseen. Huolimatta mahdollisista parannuksista, joita keskustoimistojen johtajat yksilöivät Matthaeus-Tax-ohjelmaan liittyvissä kokouksissaan, organisatoriset ja henkilöstöön liittyvät erot haittaavat edelleen hallinnollisen yhteistyön kehittämistä ja vaativat jäsenvaltioiden toimenpiteitä. Verohallintojen on tarkasteltava erityisesti keskustoimistojen resurssien riittävyyttä ja tutkittava, miten tärkeänä muiden jäsenvaltioiden tietopyyntöjä pidetään paikallistasolla. Lisäksi paikallisvirastoissa on tutkittava tietojenvaihtoon varattuja henkilöstöresursseja, järjestelmän käytön edellyttämää koulutustarvetta, kykyä ymmärtää muiden jäsenvaltioiden tarpeita sekä kieltenopetuksen tarvetta viestintäongelmien ratkaisemiseksi. 6.4. Hallinnollisen yhteistyön yhdistäminen valvontaan ja tarvittavien välineiden käyttömahdollisuudet Vaikka jäsenvaltiot ovat selvästi edistyneet 14 artiklan mukaisen edellisen kertomuksen jälkeen, asetuksen 5 artiklaan perustuvien pyyntöjen vähäinen määrä on silti huolestuttava. Kaikki tarkastajat eivät suinkaan pyydä muista jäsenvaltioista heti ensimmäiseksi tietoja, joista voi olla apua tapauksen ratkaisemissa, tai toimita oma-aloitteisesti tietoja toiselle jäsenvaltiolle, joka saattaa hyötyä niistä. VIES-järjestelmän tiedot eivät ole vieläkään tietyissä jäsenvaltioissa helposti saatavilla, vaan viranomaisten on otettava yhteyttä keskustoimistoon saadakseen tietoja oletetuista yhteisöhankinnoista. Komissio uskoo, että vaivaton tiedonsaanti on ratkaisevan tärkeää, jotta tarkastajat voisivat hyödyntää hallinnollisen yhteistyön ja keskinäisen avun tarjoamia mahdollisuuksia. Yhdessä jäsenvaltiossa on otettu VIES-järjestelmän tietojen lisäksi käyttöön kahdenvälisiä menetelmiä, joiden avulla voidaan tehdä lisäkysymyksiä siitä, miten verovelvollinen yleensä täyttää verovelvollisuutensa. Komission mielestä tämä on tervetullut aloite, ja se muotoilee tietojenvaihdossa käytettyjä lomakkeita uudestaan siten, että jäsenvaltiot voisivat aina kysyä toisiltaan tämän vakiokysymyksen. 6.5. Saatujen tietojen käyttö valvonnassa ja niiden vaikutukset petosten havaitsemisessa Vaikka VIES-järjestelmän tiedot välitetään jäsenvaltiosta toiseen oikeaan aikaan, vastaukset asetuksen 5 artiklaan ja direktiivin 2 artiklaan perustuviin kysymyksiin ovat edelleen usein myöhässä. Jäsenvaltiot väittävät vastausten viivästyneen muun muassa sen vuoksi, että tapausta tutkitaan pyynnön saavassa jäsenvaltiossa tai että pyyntö koskee vähäisiä summia. Muita syitä ovat se, että toisten jäsenvaltioiden pyyntöjä ei pidetty kiireellisinä ja että pyyntöön vastaaminen vaatisi suhteettomasti aikaa ilman, että pyytävästä jäsenvaltiosta saataisiin tuloksia tai palautetta. Asetuksen (ETY) N:o 218/92 säännöksiä ei laadittu koskemaan yksittäisiä petostapauksia, jotka tehdään "tässä ja nyt", mutta monet jäsenvaltiot ilmoittavat selvittäneensä aikaisemmin tehtyjä petoksia (ks. kohta 4.4). Yksi jäsenvaltio (Alankomaat) on kuitenkin ottanut käyttöön kahdenvälisen järjestelmän tiettyjen muiden jäsenvaltioiden kanssa varmistaakseen nopean toiminnan petosepäilyissä. Tämä on tehokasta kahdenvälisesti, mutta sen avulla ei pystytä yhteisön tasolla torjumaan ja ehkäisemään laaja-alaisia petoksia, jotka saattavat vaikuttaa kaikkiin jäsenvaltioihin. Tarkastajat pitävät muiden jäsenvaltioiden pyyntöjä ilman muuta toissijaisina olettaessaan, että heidän toimintansa ansiosta perityt verotulot koituvat toisen jäsenvaltion hyväksi. Tilannetta pahentaa siten entisestään se, että monissa jäsenvaltioissa tarkastajien työn laatua arvioidaan kannettujen verotulojen perusteella. Rahallisten tavoitteiden asettaminen joko tarkastajille tai paikallistoimistoille on ristiriidassa moitteettoman hallinnollisen yhteistyön kanssa. Tietyissä jäsenvaltioissa valitellaan jopa keskushallinnon tasolla muiden jäsenvaltioiden virka-apupyyntöjen suurta määrää ja vähäistä arvoa. Eräissä jäsenvaltioissa elinkeinonharjoittajan kirjanpito tutkitaan heti pyynnön vastaanottamisen jälkeen. Muissa jäsenvaltioissa sovelletaan kirjallista menettelyä, jossa elinkeinonharjoittajaa pyydetään itse vastaamaan toisen jäsenvaltion kysymyksiin. Komission mielestä kirjallista menettelyä on aiheellista soveltaa ainoastaan, jos elinkeinonharjoittaja, jota pyyntö koskee, on epäilysten ulkopuolella. Muussa tapauksessa pyytävälle jäsenvaltiolle toimitettu vastaus on parhaimmillaankin epäilyttävä, ja vaikutukset voivat pahimmassa tapauksessa, eli jos elinkeinonharjoittajat toimivat petostarkoituksessa, olla päinvastaisia molempien elinkeinonharjoittajien saadessa varoituksen liiketoimintaan kohdistuvista tutkimuksista, jolloin he voivat eksyttää molempien valtioiden viranomaiset petosten jäljiltä. 6.6. Voimassa olevien säädösten soveltaminen ja niiden vaikutukset petosten torjumisessa Lukuun ottamatta tiettyjen jäsenvaltioiden hidastelua muiden jäsenvaltioiden pyyntöihin vastaamisessa, jäsenvaltiot ja valvontaviranomaiset ovat selvästi yleensä sitä mieltä (tämä on tullut esiin muun muassa Fiscalis-seminaarin arviointilomakkeissa), että VIES-järjestelmä ja hallinnollinen yhteistyö ovat käyttökelpoisia valvontakeinoja. Ensisijainen ongelma on, että jälkikäteisvalvonta suoritetaan usein liian myöhään, ja tiedot olisivat käyttökelpoisuudestaan huolimatta olleet hyödyllisempiä, jos ne olisi saatu aikaisemmin. Asetuksen (ETY) N:o 218/92 5 artiklan mukaisia pyyntöjä voidaan tehdä vasta sen jälkeen, kun neljännesvuosittaiset VIES-järjestelmän tiedot on toimitettu, eli petostentekijällä on tällöin kuuden kuukauden etumatka. Kokemusten perusteella petostentekijät liikkuvat nopeasti, ja tämän vuoksi komissio on vakuuttunut, että asetusta olisi muutettava jäsenvaltioiden välisen tietojenvaihdon nopeuttamiseksi. Havaintojen perusteella petosten torjuntaa haittaa kuitenkin säädösten sijasta pyyntöihin vastaamisen hitaus. Vaikka petostapaus saattaa olla pyytävän jäsenvaltion tutkivalle viranomaiselle erittäin kiireellinen, hänen toimintansa riippuu toisen jäsenvaltion viranomaisesta, jota hän ei pysty painostamaan. Pyrkiessään luomaan nopean tavan käsitellä petosten torjuntaa SCAC päätti määräajan lyhentämisestä yhteen kuukauteen sellaisissa kysymyksissä, jotka pyytävä jäsenvaltio pystyy perustelemaan kiireellisiksi. Tietyissä jäsenvaltioissa useimpia tapauksia kuitenkin pidetään petoksina, ja ongelma voi muodostaa kehän. Komissio uskoo, ettäyhteisön lainsäädäntöä on muutettava, jotta jäsenvaltiot voisivat puuttua petoksiin nopeammin. 6.7. Säädösten tehokkaan soveltamisen esteet Jäsenvaltiot ovat yhtä mieltä siitä, että asetus (ETY) N:o 218/92 ei sovellu käytettäväksi erityistapauksissa, joissa petoksen tiedetään tapahtuneen, eikä tietojen vaihtamisessa petosten havaitsemiseksi, koska asetuksen mukaisia tietoja ei ole saatavissa ajoissa eikä niitä voida vaihtaa riittävän nopeasti. Asetus ei myöskään koske kaikkia liiketoimia, joihin petoksia voi kohdistua. Asetusta sovelletaan yksinomaan yhteisötoimituksiin ja -hankintoihin eikä esimerkiksi kansallisiin toimituksiin tai palvelutarjontaan. Koska useimpiin alv-petoksiin liittyy liiketoimia sekä yhteisön että kansallisella tasolla, veroviranomaisten on sovellettava muita säädöksiä. Siten jäsenvaltiot käyttävät petosasioissa yhteistyön oikeusperustana etupäässä direktiiviä 77/799/ETY. Tämä direktiivi suunniteltiin kuitenkin alunperin välitöntä verotusta koskevaan tietojenvaihtoon, eikä sitä ole mukautettu tarpeeseen tehostaa jäsenvaltioiden veroviranomaisten yhteistyötä alv-valvonnassa arvonlisäverotuksen siirtymäjärjestelyjen tultua voimaan 1. tammikuuta 1993. 6.7.1. Yhtenäinen alv:tä koskeva säädös Koska hallinnollinen yhteistyö perustuu yhteisössä kahteen erilliseen säädökseen, sovellettavan säädöksen valinta riippuu joko liiketoimen tai pyydetyn tiedon luonteesta. Tietyt jäsenvaltiot haluaisivat yhdistää nämä säädökset ja siten tehostaa alv-valvontaa ja luoda selkeät ja tehokkaat säännöt kaikkea arvonlisäverollista toimintaa koskevalle keskinäiselle avunannolle. Komissio suhtautuu tähän ajatukseen myönteisesti ja kannattaa nykyisestä lainsäädäntökehyksestä saatujen kokemusten perusteella arvonlisäverollisia liiketoimia varten laaditun asetuksen (ETY) N:o 218/92 muuttamista ja tehostamista. 6.7.2. Oma-aloitteisen tietojenvaihdon esteet Petosten tehokas torjunta edellyttää tarkoituksenmukaisten ja tarkkaan kohdennettujen tietojen oma-aloitteisen vaihdon merkittävää lisääntymistä, jotta petosten torjuntaa, havaitsemista ja tutkimista voitaisiin tehostaa ja jotta syylliset saataisiin vastuuseen aikaisempaa tehokkaammin. Petostentekijöiden on helppo liikkua jäsenvaltiosta toiseen ja käyttää säälimättä hyväkseen valvonnan ja järjestelmien puutteita. Kokemukset ovat osoittaneet, että yhden jäsenvaltion tiukentaessa suhtautumistaan petoksiin, petostentekijät yksinkertaisesti siirtävät toimintansa muihin jäsenvaltioihin. Näin ollen jos tietojenvaihdolla halutaan tehostaa petosten torjuntaa, tietoja on vaihdettava myös sellaisten valtioiden kanssa, joihin petoksen ei tiedetä suoraan vaikuttavan. Muille jäsenvaltioille on ilmoitettava havaitusta vaarasta, jotta ne voivat toteuttaa ennalta ehkäiseviä toimenpiteitä tai aloittaa tutkimukset. Tällaisen tietojenvaihdon avulla voidaan yksilöidä erilaisia suuntauksia. Jotkut jäsenvaltiot kuitenkin väittävät, että nykyisissä säädöksissä ei ole oikeusperustaa tietojen vaihtamiseksi sellaisten jäsenvaltioiden kanssa, joihin petokset eivät suoraan kohdistu, vaan tietoja on toimitettava ainoastaan valtioille, jotka ovat suoraan mukana verojen määräämisessä tai verotuksen valvonnassa. Komission mielestä tälle keskinäisen avun käyttömahdollisuuksien tulkintarajoitukselle ei ole oikeudellisia perusteita. Päin vastoin, direktiivin 4 artiklan nojalla jäsenvaltioiden on tietyissä tapauksissa, yleensä petosepäilyjen yhteydessä, pakko toimittaa kaikki tarvittavat tiedot (1 kohta), ja on selvää, että jäsenvaltiot voivat toimittaa tietoja muille, jos toimivaltainen viranomainen voi tietojenvaihdon ansiosta määrätä verot asianmukaisesti (ks. 4 artiklan 3 kohta) direktiivin 1 artiklassa tarkoitetulla tavalla. Komission mielestä asetusta (ETY) N:o 218/92 voidaan kuitenkin menestyksekkäästi muuttaa. 6.7.3. Komission yksiköiden koordinoinnin ja teknisen avun esteet Alv-petokset ovat yhteisön tasolla todellinen ongelma. Komission yksiköt voisivat tehostaa kansainvälisten petosten torjuntaa koordinoinnilla ja teknisellä avulla. Yksittäiset jäsenvaltiot eivät millään saa kokonaiskuvaa yhteisön petostilanteesta. Jos komissiolle toimitettaisiin jäsenvaltioista tarvittavat tiedot, se saisi tilanteesta yleiskuvan ja voisi yksilöidä käytettävissä olevista resursseista riippuen petossuuntauksia ja uhkia yhdessä kansallisten tutkijoiden kanssa. Tämä edellyttää petostapauksiin liittyvien ja muiden tietojen toimittamista jäsenvaltioista myös komissiolle. Komissio levittäisi tietoja edelleen ja auttaisi tarvittaessa koordinoimaan toimintaa. Koska nykyisessä lainsäädäntökehyksessä ei ole otettu huomioon petostentorjunnassa saavutettua edistystä, toisin kuin uudemmassa lainsäädännössä, asetusta (ETY) N:o 218/92 olisi muutettava sen selventämiseksi, että komissio voi ottaa vastaan tietoja ja toimittaa niitä edelleen muiden jäsenvaltioiden keskustoimistoille. 6.7.4. Kahdenväliset järjestelyt, jotka koskevat tietojenvaihtoa ilman eri pyyntöä tai oma-aloitteisen tietojenvaihdon lisäämistä Useimmat jäsenvaltiot kannattavat ajatusta, että yhteisön sisäiseen kauppaan liittyvien petosten havaitsemiseksi ja torjumiseksi niiden olisi vaihdettava yhteisön tasolla myös muita kuin VIES-järjestelmässä olevia tietoja. Koska asetuksessa ei ole tähän soveltuvaa oikeusperustaa, jotkut valtiot käyttävät hyväkseen direktiivin 77/799/ETY tarjoamia mahdollisuuksia. Jäsenvaltiot voivat ottaa direktiivin 77/799/ETY nojalla käyttöön kahdenvälisiä järjestelyjä tietojen vaihtamiseksi ilman erillistä pyyntöä tai oma-aloitteisen tietojenvaihdon lisäämiseksi. Vaikka direktiivissä 77/799/ETY ei ole selkeää määritelmää oma-aloitteisesta tietojenvaihdosta, sitä voidaan kuvailla seuraavasti: oma-aloitteinen tietojenvaihto tarkoittaa tietojen toimittamista epäsäännönmukaisesti yhdestä jäsenvaltiosta toiseen, jos lähettävä valtio olettaa tietojen kiinnostavan vastaanottavaa jäsenvaltiota. Tietoja vaihdetaan ainoastaan jos ja kun ne tulevat saataville. Tietojenvaihto ilman erillistä pyyntöä tarkoittaa puolestaan tietojen järjestelmällistä toimittamista toiselle jäsenvaltiolle. Sille on ominaista säännöllisyys, eikä se edellytä yksittäistapauksissa arviointia kyseisen tiedon hyödyllisyydestä toiselle jäsenvaltiolle. Tiedot toimittavan jäsenvaltion ei tarvitse tehdä tapauskohtaisesti päätöksiä tietojenvaihdosta. Muutamat jäsenvaltiot ovat viime aikoina laatineet direktiivin 77/799/ETY nojalla kahdenvälisiä järjestelyjä tietojen vaihtamiseksi ilman erillistä pyyntöä tai oma-aloitteisen tietojenvaihdon lisäämiseksi. Näitä järjestelyjä sovelletaan seuraavanlaisiin tapauksiin liittyviin tietoihin: a) tapaukset, joissa verot on tarkoitus kantaa määräpaikkana olevassa jäsenvaltiossa ja tehokas valvonta edellyttää tietoja lähtövaltiosta, b) erityistapaukset, joissa epäillään petoksen tapahtuneen toisessa jäsenvaltiossa c) liiketoimet, joissa petosriski tai vaara veronkierrosta toisessa jäsenvaltiossa on yleisesti muita suurempi. Komissio havaitsi, että vaikka useimmat jäsenvaltiot kannattavat tietojenvaihdon tehostamista, asianmukaista tietoa vaihdetaan kuitenkin harvoin. Jopa kahdenvälisiä järjestelyjä soveltavista jäsenvaltioista komissio tietää ainoastaan yhden, jossa on annettu hallintotasolla ohjeita oma-aloitteisen tietojenvaihdon varmistamiseksi käytännössä. Lisätäkseen mahdollisuuksia havaita petoksia yhteisön sisäisessä kaupassa jäsenvaltioiden olisi päästävä sopimukseen ainakin edellä mainittujen tietojen vaihdon aloittamisesta yhteisön tasolla. Paljon muitakin tietoja voitaisiin kuitenkin vaihtaa. Komission mielestä kaikkia verohallinnon asianmukaisia tietoja olisi voitava vaihtaa ilman erillistä pyyntöä tai oma-aloitteisesti. Lisäksi olisi vaihdettava verovelvolliselta saatuja asianmukaisia tietoja jos ja kun niistä ilmoitetaan veroviranomaisille. Kahdenvälisillä järjestelyillä ongelmat voidaan ratkaista ainoastaan osittain, eikä niillä pystytä tehokkaasti varmistamaan, että kaikki tarvittavat tiedot ovat niitä tarvitsevien käytettävissä. On resurssien tuhlausta sopia kahdenvälisistä järjestelyistä kaikkien muiden jäsenvaltioiden kanssa. Järjestelyt eroaisivat myös todennäköisesti toisistaan ja siten lisäisivät hallintorasitteita. Useimmat jäsenvaltiot ovatkin ilmoittaneet toivovansa pikemminkin parempia lainsäädäntöratkaisuja yhteisön tasolla. Komissio on tästä yhtä mieltä ja katsoo, että asetusta (ETY) N:o 218/92 olisi muutettava siten, että siinä säädetään tarkoituksenmukaisista oikeudellisista velvoitteista kaikkien tarvittavien tietojen vaihtamiseksi yhteisön tasolla. 6.7.5. Mahdollisuus suoriin yhteyksiin petostenvastaisten yksiköiden ja verotarkastajien välillä Periaatteessa kaikkien vaihdettavien tietojen olisi kuljettava asetuksen (ETY) N:o 218/92 2 artiklassa tai direktiivin 77/799/ETY 1 artiklassa tarkoitettujen toimivaltaisten viranomaisten kautta. Muuten vaihdettuja tietoja ei katsota päteviksi eikä niitä voida käyttää petoksentekijää vastaan. Toisaalta jäsenvaltiot voivat sallia asetuksen 12 artiklan 1 kohdan tai direktiivin 9 artiklan 2 kohdan mukaisesti jäsenvaltioiden toimivaltaisten viranomaisten valtuuttavan yhteisellä sopimuksella nimeämänsä viranomaiset vaihtamaan suoraan tietoja keskenään erityisissä tai tietynlaisissa tapauksissa. Joissakin jäsenvaltioissa suoria yhteyksiä on jo luotu nykyisen lainsäädäntökehyksen mukaisesti. Nämä aloitteet ovat olleet seuraavanlaisia: a) Tietyissä jäsenvaltioissa toimivaltaiseksi viranomaiseksi on nimetty petostenvastainen yksikkö. Toisissa valtioissa petostenvastaisia yksiköitä on sijoitettu sisäisessä organisaatiossa suoraan keskustoimiston yhteyteen (samaan osastoon ja paikkaan). b) Tiettyjen jäsenvaltioiden lähetystöissä on veroedustajia, jotka ovat myös toimivaltaisia viranomaisia. Veroedustaja toimii paikallisella tasolla välittäjänä kotivaltion ja pyytävän jäsenvaltion välillä. c) Eräät jäsenvaltiot ovat nimittäneet monenvälisessä valvonnassa tarkastajia vaihtamaan tietoja suoraan siirtämällä yksittäisille viranomaisille yleisesti (yksipuolisesti) toimivaltaisen viranomaisen toimivaltaa. d) Useimmissa jäsenvaltioissa on yhteisesti sovittu tietojen välittämisestä nimettyjen viranomaisten välillä. Tällaista menettelyä voidaan soveltaa moniin tapauksiin, kuten pyydettyjen perustietojen toimittamiseen suoraan petosepäilyjen yhteydessä, raja-alueiden välillä sekä yhteisissä tutkimuksissa, jotka liittyvät kahden- tai monenväliseen valvontaan. Monet näistä järjestelyistä ovat kuitenkin epävirallisia. Ainoastaan muutamassa jäsenvaltiossa on virallisia järjestelmiä, joihin liittyy selkeitä menettelyitä, joita suorassa tiedonvaihdossa on noudatettava. Komissio katsoo, että suorasta tiedonvälityksestä tarkastajien välillä ja petostenvastaisten yksiköiden välillä on etua. Tietoja voidaan muun muassa vaihtaa nopeammin, osapuolet ymmärtävät toisiaan paremmin tietopyyntöjen yhteydessä, tarkastajien motivaatio kasvaa ja pyyntöjä pidetään aikaisempaa tärkeämpinä eikä vähiä resursseja tuhlata turhiin pyyntöihin. Vaikka tarkastajien välille voidaan nykyisen lainsäädäntökehyksen nojalla luoda suoria yhteyksiä, jäsenvaltiot ovat hyödyntäneet tätä mahdollisuutta vähän, ja aloitteet ovat usein hyvin hajanaisia, minkä vuoksi myös tietojenvaihtoon sovellettavat menettelyt ovat hyvin erilaisia ja epämääräisiä. Asetusta muutettaessa olisi luotava selkeä lainsäädäntökehys suoralle tietojenvaihdolle ja samalla varmistettava, että keskustoimistoille ilmoitetaan kaikista suorista yhteyksistä suorittavien viranomaisten välillä, jotta sen asema ei heikkenisi. 6.7.6. Esteitä muiden valtioiden veroviranomaisten osallistumiselle tarkastuksiin Käytännössä muiden jäsenvaltioiden viranomaiset voivat ottaa useimmissa jäsenvaltioissa osaa tutkimuksiin ainoastaan verovelvollisen luvalla. Verovelvollinen ei kuitenkaan todennäköisesti anna tällaista lupaa, jos kyse on epäillyn petoksen tutkimisesta. Toisaalta ainoastaan harvoissa jäsenvaltioissa kielletään muiden jäsenvaltion viranomaisia olemasta läsnä kyseisen jäsenvaltion alueella suoritettavassa tutkimuksessa oikeudellisten ongelmien vuoksi. Jos rajat ovat sisämarkkinoilla poistuneet petoksentekijöiltä, ehkä niistä osa tai kaikki pitäisi poistaa myös tarkastajilta. Vaikka Fiscalis-ohjelmassa [20] määrätään yhteisön rahoituksesta monenvälisiin tarkastuksiin, asetuksessa (ETY) N:o 218/92 ei ole oikeusperustaa muiden jäsenvaltioiden veroviranomaisten osallistumiselle tarkastuksiin. Myös tältä osin jäsenvaltioiden on sovellettava direktiivin 77/799/ETY 6 artiklaa. Artiklan mukaan jäsenvaltiot voivat antaa 9 artiklassa mainitun neuvottelumenettelyn mukaisesti toisen jäsenvaltion veroviranomaisen osallistua tutkimuksiin. Tätä mahdollisuutta ei kuitenkaan ole useimpien jäsenvaltioiden lainsäädännössä. Ainoastaan harvat valtiot ovat laatineet kahdenvälisiä järjestelyjä, jotka koskevat toisen jäsenvaltion viranomaisten mahdollisuutta osallistua tutkimuksiin. Näillä toimenpiteillä on luotu oikeusperusta, jonka ansiosta veroviranomaiset eivät enää ole riippuvaisia verovelvollisen suostumuksesta. Samalla niissä luodaan oikeusrakenne, jossa määritellään oikeudet ja velvollisuudet ja menettelyt, joita kunkin asianomaisen osapuolen on noudatettava. [20] Euroopan parlamentin ja neuvoston päätös 888/98/EY, tehty 30 päivänä maaliskuuta 1998, sisämarkkinoiden välillisen verotuksen järjestelmiä vahvistavan yhteisön toimintaohjelman (Fiscalis-ohjelma) hyväksymisestä. EYVL L 126, 28.4.1998, s.1-5. 6.7.7. Henkilötietojen vaihdon esteet Useimmissa jäsenvaltioissa henkilötietojen vaihto on ongelmallista kansallisen lainsäädännön rajoitusten vuoksi. Jäsenvaltiot väittävät, että tietosuojaa koskevat määräykset rajoittavat suuresti sitä, minkälaisia tietoja voidaan vaihtaa ja kenen kanssa. Erityisesti ne väittävät yksilöiden suojelusta henkilötietojen käsittelyssä ja näiden tietojen vapaasta liikkuvuudesta 24 päivänä lokakuuta 1995 annetun direktiivin 95/46/EY [21] täytäntöönpanon haittaavan henkilötietojen vaihtoa jopa silloin, kun petoksen tiedetään tapahtuneen ja varsinkin, jos kyse on tiedoista, jotka osoittavat petosuhan olevan suuri. Tietosuojaa koskevat määräykset suojelevat itse asiassa petoksentekijöitä ja siten vahingoittavat jäsenvaltioiden ja yhteisön taloudellisia ja muita etuja. Jäsenvaltioiden olisi sovellettava tietosuojaan liittyvissä kysymyksissä direktiivin 13 artiklaa, jossa on säädetty tavanomaisia sääntöjä koskevista poikkeuksista jäsenvaltioiden taloudellisten etujen (kuten verotukseen liittyvien etujen) suojaamisesta. Lisäksi on säädettävä selkeästi kaikkien petosten tehokkaan torjunnan edellyttämien tietojen vaihtamisesta. [21] EYVL L 281, 23.11.1995, s. 31. 6.7.8. Tietojenvaihdosta ilmoittaminen verovelvolliselle Tiettyjen jäsenvaltioiden lainsäädännön mukaan tietojenvaihdosta on ilmoitettava henkilöille, joita ne koskevat. On selvää, että petostapauksissa tällainen ilmoitus heikentää valvonnan tehokkuutta. Koska tietyt jäsenvaltiot ilmoittavat kaikista tietopyynnöistä verovelvolliselle, muut jäsenvaltiot eivät halua turvautua keskinäiseen apuun petosepäilyissä. Komissio katsoo, että koska verovelvolliselle ei tarvitse ilmoittaa tietojenvaihdosta kansallisten viranomaisten välillä, tälle ei myöskään pitäisi ilmoittaa toimivaltaisten viranomaisten välisestä tietojenvaihdosta. Asetuksen (ETY) N:o 218/92 8 artiklassa säädetään, että tietojenvaihdosta voidaan ilmoittaa, jos se ei vaaranna veropetosten tutkimista toisessa jäsenvaltiossa. Edellä mainituista syistä jäsenvaltiot kuitenkin käyttävät petostapauksissa oikeusperustana pääasiassa direktiiviä 77/799/ETY ja koska siinä ei ole vastaavaa säännöstä, tietyt jäsenvaltiot ilmoittavat aina tietojenvaihdosta verovelvolliselle, vaikka tietäisivät petoksen tapahtuneen. 6.7.9. Puuttuminen rikosoikeudellisiin menettelyihin Kun tietopyyntö liittyy tapauksiin, joita pyynnön saavan jäsenvaltion viranomaiset tutkivat oikeusviranomaisten käskystä tai näiden antaman valtuutuksen nojalla, tietojenvaihdosta kieltäydytään usein tai se viivästyy huomattavasti. Pyytävän jäsenvaltion hallintoviranomainen ei näin ollen useinkaan pysty aloittamaan alueellaan tapahtuvaa petosta koskevia siviili- tai rikosoikeudellisia menettelyjä oikeaan aikaan. 6.7.10. Oikeusperustan puuttuminen tietojenvaihdolta yhteisön ulkopuolisten maiden kanssa. Nykyisessä lainsäädännössä ei ole oikeusperustaa tietojenvaihdolle yhteisön ulkopuolisten maiden kanssa. Kun alv-petos liittyy tuontiin tai vientiin, voidaan soveltaa tulliyhteistyömenettelyjä. Niissä on kuitenkin useita puutteita, jotka koskevat esimerkiksi palveluihin liittyviä petoksia tai sellaista petosta, joka on tehty yhteisön alueella, vaikka sitä koskevat todisteet sijaitsevat yhteisön ulkopuolisessa maassa. 7. Päätelmät ja suositukset 7.1. Päätelmät (1) Komission olisi varmistettava, että jäsenvaltiot voivat valvoa riittävän tehokkaasti yhteisön sisäistä kauppaa toimivan ja kattavan tietojenvaihtojärjestelmän ansiosta. Puutteellinen valvonta johtaa väistämättä petosten lisääntymiseen, verotulojen vähenemiseen ja kilpailun vääristymiseen yhtenäismarkkinoilla. Etäkauppaan ei sovelleta nykyisin erityistä tietojenvaihtojärjestelmää. Koska etäkauppaa koskevaa erityisjärjestelmää ei selvästikään valvota asianmukaisesti, komissio saattaa tehdä ehdotuksen tämän järjestelmän muuttamiseksi. (2) Komissio ei ole vieläkään vakuuttunut siitä, että kansalliset viranomaiset olisivat tietyistä parannuksista huolimatta tehneet kaiken voitavansa tehostaakseen muista jäsenvaltioista saatujen pyyntöjen käsittelyä keskustoimistoissa. Keskustoimistojen asemaa olisi lujitettava ja jäsenvaltioiden olisi harkittava keskustoimistojen tehtävien yhdistämistä tiiviimmin petostentorjuntayksiköiden toimintaan. Vaikka keskustoimistojen perustaminen oli keskeistä arvonlisäverotuksen siirtymäjärjestelmää hyväksyttäessä, komission mielestä nyt on aika tutkia niiden tehokkuutta ja pohtia, voitaisiinko tiettyjen tietojen vaihtoa tehostaa luomalla tai vahvistamalla muita rakenteita. (3) Komissio on huolissaan alv-petosten suuresta määrästä, joka on tullut ilmi välillisen verotuksen alan hallinnollisen yhteistyön pysyvän komitean alaisen petostentorjunnan alakomitean (SCAFin) toiminnan myötä, eikä ole vakuuttunut siitä, että jäsenvaltiot toteuttavat kaikki tarvittavat toimenpiteet petosten torjumiseksi. Tutkimusyksiköt ja erityiset petostentorjuntayksiköt ovat edistäneet merkittävästi petosten ehkäisemistä. Niiden tehtäviä valvontajärjestelmässä tai niiden yhteyksiä valvonnan päämääriin ei kuitenkaan ole selkeästi määritelty. Jäsenvaltiot ovat myös yhteisön tasolla ilmeisen haluttomia edistämään aktiivisesti SCAFin toimintaa, mikä johtuu joko harmaan talouden hiljaisesta hyväksymisestä tai siitä, että komiteassa olevilla edustajilla ei ole riittävää toimivaltaa sitoutua kansallisten hallitusten puolesta toimenpiteiden toteuttamiseen. Komissio epäilee tämän vuoksi valtioiden sitoutumista alv-petosten torjuntaan. Komissio ihmettelee myös Fiscal SCENT -järjestelmän vähäisen käytön vuoksi sitä, ovatko jäsenvaltioiden pyrkimykset petostentorjuntaa edistävän tietojenvaihdon tehostamisesta pelkkää tyhjää puhetta. (4) Tilintarkastustuomioistuinta lukuun ottamatta muut yhteisön toimielimet ovat olleet ilmeisen haluttomia keskustelemaan 14 artiklaan perustuvassa toisessa kertomuksessa ja 12 artiklaan perustuvassa kolmannessa kertomuksessa esitetyistä näkökohdista, ja jäsenvaltiot ovat selvästi olleet välinpitämättömiä näissä kertomuksissa tehdyistä suosituksista, mikä huolestuttaa komissiota. (5) Verohallintojen yhtenäisyyden erot vaikuttavat suuresti verovalvonnan tehokkuuteen ja siten valmiuksiin vastata hallinnollista yhteistyötä koskeviin yhteisön vaatimuksiin. Jos veroviranomaisten välillä on sisäisiä esteitä, kuten on etupäässä niissä valtioissa, joissa verohallinto on hajautettu, on mahdotonta valvoa asianmukaisesti alv-järjestelmää, jonka olennainen osa on jäsenvaltioiden välinen hallinnollinen yhteistyö. Koska valvonta ja hallinnollinen yhteistyö ovat tiiviisti yhteydessä toisiinsa, yhteisön valvontajärjestelmä ei todennäköisesti toimi yhtä tehokkaasti niissä jäsenvaltioissa, joissa edelleen on esteitä. (6) Jäsenvaltioilla on yleensä erittäin suuret valvontavaltuudet, mutta ilmeisesti ei yleistä päämäärää näiden valtuuksien soveltamiselle eikä varsinaisia valvontasuunnitelmia selkeine strategioineen. On epäselvää, mitkä ovat verovalvonnan, ja erityisesti arvonlisäverovalvonnan päämäärät. Jäsenvaltioissa ei ilmeisesti ole harkittu alv-järjestelmän kunnollisen valvonnan edellyttämien resurssien tarvetta. Valvonta riippuu jäsenvaltioissa käytettävissä olevista resursseista, pikemminkin kuin todellisista tarpeista. Valvonnassa käytetään ensi sijassa perinteisiä menetelmiä, ja tarkastusten kohdentaminen riskiin liittyvien perusteiden nojalla on harvinaista. Arvonlisäveroilmoituksen merkitys on valvonnassa hyvin pieni, vaikka se kuluttaa merkittävästi sekä viranomaisten että elinkeinonharjoittajien hallinnollisia resursseja. Uudenaikaista teknologiaa, kuten atk-tilintarkastuksia, käytetään hyvin vähän, ja jäsenvaltioilla on jatkossa suuria ongelmia uusien haasteisiin vastaamisessa, erityisesti koska tarvittavaa oikeudellista tai teknistä infrastruktuuria ei ole. Jäsenvaltioissa tukeudutaan edelleen perinteisiin valvontakeinoihin, eikä hallinnollista yhteistyötä edistäviä tarkastuksia voida tehdä riittävästi vakavan henkilöstöpulan vuoksi, jos suhtautuminen valvontaan ei muutu ratkaisevasti. (7) Jäsenvaltiot eivät käytä läheskään täysipainoisesti hallinnollisen yhteistyön ja keskinäisen avunannon tarjoamia mahdollisuuksia. Tämä johtunee kuitenkin lähinnä alv-valvonnan vähäisyydestä. Alv-valvonta liittyy suoraan tarpeeseen soveltaa hallinnollisen yhteistyön ja keskinäisen avun järjestelmiä. (8) Hallinnollista yhteistyötä ja keskinäistä apua varten luodut rakenteet toimivat melko hyvin tavanomaisessa alv-valvonnassa, jossa tiedot tutkitaan jälkikäteen, toisinaan kaksi tai kolme vuotta liiketoimen suorittamisen jälkeen. Lisäksi pelotteita luo se, että elinkeinonharjoittajat tietävät heitä koskevien tietojen vaihtamisesta veroviranomaisten välillä. Hallinnollisen yhteistyön ja keskinäisen avunannon menetelmät ovat kuitenkin täysin puutteelliset, kun kyse on järjestäytyneistä tai yksittäisistä petoksentekijöistä, eli niistä, jotka pyrkivät saamaan taloudellista hyötyä alv-järjestelmästä. Näiden henkilöiden osalta ainoa toivo on, että veroviranomaiset toimivat nopeasti ja tehokkaasti tutkimusten ja kunnollisen riskinanalyysin perusteella. (9) Alv-valvontaan liittyvää hallinnollista yhteistyötä ja keskinäistä avunantoa koskeva yhteisön lainsäädäntö pohjautuu kahteen erilliseen säädökseen, toisin kuin tullilainsäädäntö, joka on sisällytetty yhteen säädökseen, eli jäsenvaltioiden hallintoviranomaisten keskinäisestä avunannosta sekä jäsenvaltioiden hallintoviranomaisten ja komission yhteistyöstä tulli- ja maatalousasioita koskevan lainsäädännön moitteettoman soveltamisen varmistamisesta 13 päivänä maaliskuuta 1997 annettu neuvoston asetus (EY) N:o 515/97 [22]. Komission mielestä asetuksen (ETY) N:o 218/92 muuttaminen on alv-valvonnan kannalta ratkaisevan tärkeää yhteistyön lujittamiseksi vaaditulla tavalla. Yhteisön tasolla olisi laadittava saatujen kokemusten perusteella täydentäviä sääntöjä, joilla lujitetaan yhteistyötä jäsenvaltioiden hallintoviranomaisten välillä ja viranomaisten ja komission välillä. Tässä asetuksessa olisi erityisesti [22] EYVL L 82, 22.3.1997, s. 1. · määriteltävä, minkälaisia tietoja on mahdollista pyytää, ja selkeytettävä toimenpiteitä, joita tarvitaan kuhunkin tietopyyntöön vastaamiseksi, · varmistettava, että perustiedot ovat saatavana keskushallinnon tasolla ja että niitä voidaan vaihtaa nopeasti, · varmistettava laaja oma-aloitteinen tietojenvaihto petosten havaitsemisen ja torjumisen edistämiseksi, · luotava selkeä oikeusperusta komission yksiköiden koordinoinnille ja tekniselle avulle sekä yhteistyölle yhteisön ulkopuolisten valtioiden kanssa, · annettava lisää mahdollisuuksia luoda suoria yhteyksiä eri valtioiden petostenvastaisten yksiköiden ja tarkastajien välille sekä jäsenvaltioiden veroviranomaisten osallistumiselle valvontaan toisessa jäsenvaltiossa. (10) Yhteisön alv-valvonta ei ole muuttunut paljoa sisämarkkinoiden aiheuttamista uusista haasteista huolimatta. Jäsenvaltioissa harjoitetaan perinteistä verovalvontaa, joka ei yleisesti ottaen ole muuttunut lainkaan alv:n käyttöönoton jälkeen. Alv-valvontajärjestelmiä ei ole tarkasteltu sen selvittämiseksi, mitä vaatimuksia siirtymäkauden järjestelmä verottomine tavarantoimituksineen ja erityisjärjestelmineen asettaa. Kun rajatarkastukset vuonna 1993 lakkautettiin ja valvonnassa siirryttiin kirjanpidon tarkastamiseen, tullitarkastajia siirtyi vain vähän huolehtimaan arvonlisäverovalvonnasta. Jäsenvaltioiden alv-valvonnan resurssit eivät siten ole muuttuneet, vaikka mahdollisten tarkastusten määrä on kasvanut huomattavasti. (11) Arvonlisäverosta vastaavien viranomaisten on valvottava yhteisön alueella noin 24 miljoonaa elinkeinonharjoittajaa, jotka jättävät vuosittain 100 miljoonaa alv-ilmoitusta. · Näistä noin 3 miljoonaa tekee yhteisöluovutuksia ja/tai -hankintoja. · Veroista on vapautettu noin 930 miljoonan euron arvosta yhteisötoimituksia, joista saatavat verotulot vaarantuvat. · Noin miljoona, eli neljä prosenttia verovelvollisista, maksaa 80 prosenttia jäsenvaltioiden alv-saatavista. · Noin 15 miljoonaa verovelvollista voidaan luokitella pieniksi tai keskisuuriksi yrityksiksi. · Jäsenvaltioissa on yhteensä noin 30 000 alv-tarkastajaa (noin 8 prosenttia kaikista työntekijöistä), jotka suorittavat vuosittain paikalla noin 600 000 tarkastusta. Yksi verovelvollinen joutuu siten todennäköisesti paikalla suoritettavan tarkastuksen kohteeksi 40 vuoden välein. (12) Valvonta perustuu etupäässä tavoitteisiin, jotka koskevat saatavien tai tarkastusten määrää taikka valvontaan kulunutta tuntimäärää. Tavoitteet pohjautuvat suunnitelmiin, jotka on laadittu etupäässä resurssien perusteella todellisen valvontatarpeen arvioinnin sijasta. Jäsenvaltioissa käytetään tarkastusten valikoinnissa hyvin perinteisiä menetelmiä, ja harvoissa sovelletaan varsinaisia arvonlisäverotusta varten laadittuja riskinarviointijärjestelmiä. Toiset jäsenvaltiot käyttävät tiettyihin riskiparametreihin perustuvaa sekamenetelmää. Useimmissa jäsenvaltioissa riskinarviointia ei voida käyttää infrastruktuurin puuttumisen vuoksi. (13) Valvonnan seuranta on jäsenvaltioissa puutteellista ja perustuu etupäässä tilastoihin. Väärinkäytösten ja petosten syitä ei ole analysoitu kunnolla. Jäsenvaltioiden on arkistoitava tilintarkastukset ja tapaukset tehokkaammin sekä tallennettava ne siten, että keskushallinnossa voidaan jatkuvasti arvioida petostilanteen kehittymistä. Monissa jäsenvaltioissa on kehnot sisäiset tiedonvälitysjärjestelmät muille viranomaisille hyödyllisten tietojen välittämiseksi, eikä tietoja voida esimerkiksi toimittaa nopeasti muille jäsenvaltioille. Tällaisia järjestelmiä voitaisiin myös käyttää tietojen välittämiseen veroviranomaisille päivittäin. (14) Kaikissa jäsenvaltioissa on otettu käyttöön rangaistuksia, joita ei kuitenkaan seurata eikä arvioida. Ainoastaan harvat jäsenvaltiot pystyvät toimittamaan selkeitä lukuja rangaistusjärjestelmien tuloksista. Rangaistusten päätarkoituksena näyttää olevan pikemminkin tulojen kerääminen kuin pyrkimys kannustaa verovelvollisia täyttämään velvollisuutensa vapaaehtoisesti. (15) Huolimatta siitä, että hallinnollinen yhteistyö on ollut mahdollista vuodesta 1993 ja keskinäinen avunanto vuodesta 1979, verohallintojen toimien koordinointi on edelleen alkutekijöissään. Fiscalis-toimintaohjelmasta tehdyssä päätöksessä [23] säädettiin jäsenvaltioille osoitetusta yhteisön rahoituksesta, jonka avulla ne voisivat toteuttaa elinkeinonharjoittajien monenvälistä valvontaa, mutta nämä toimet ovat vielä varhaisessa vaiheessa, ja niitä on sovellettu alle 100:aan yhteisön sisäistä kauppaa harjoittavista kolmesta miljoonasta elinkeinonharjoittajasta. Jäsenvaltioilla on näin ollen vielä paljon tehtävää. [23] Euroopan parlamentin ja neuvoston päätös 888/98/EY, annettu 30 päivänä maaliskuuta 1998 sisämarkkinoiden välillisen verotuksen järjestelmiä vahvistavan toimintaohjelman (Fiscalis-ohjelma) hyväksymisestä (EYVL L 126, 28.4.1998, s. 1.) (16) Arvonlisäverotuksen yhtenäismarkkinoita ei käytännössä ole, koska kansalliset veroviranomaiset vastaavat edelleen 15 erillisellä verotusalueella niiden elinkeinonharjoittajien valvonnasta, joille ne ovat myöntäneet arvonlisäverotunnisteen. Vaikka liikeyritykset pyrkivät hyödyntämään täysipainoisesti yhtenäismarkkinoiden ja tavaroiden vapaan liikkuvuuden mahdollisuuksia, kaikissa jäsenvaltioissa kauppaa harjoittavan liikeyrityksen on järjestettävä asiat 15:n eri verohallituksen kanssa ja otettava selvää kuudennen alv-direktiivin tulkinta- ja soveltamiseroista. Neuvosto on ollut hyvin vastahakoinen hyväksymään komission ehdotuksia alv-järjestelmän saattamisesta ajan tasalle tai yhdenmukaistamisesta taikka luopumaan mistään verotuksellisen itsemääräämisoikeuden osa-alueesta. Näin ollen liikeyritykset käyttävät verosuunnittelun mahdollisuuksia hyväkseen mahdollisimman tehokkaasti. (17) Jäsenvaltiot eivät pysty vastaamaan teknisen kehityksen, kuten elektronisen laskutuksen, itse määriteltyjen verojen ja sähköisen kaupankäynnin asettamiin haasteisiin. Harvoilla tarkastajille on kokemusta näistä tekniikoista, ja jäsenvaltioiden on pikimmiten mukautettava toimiaan uuden teknologian omaksumiseksi. 7.2. SUOSITUKSET (1) Jäsenvaltioiden ja komission olisi pikaisesti harkittava yhdessä yhteisen petostentorjuntapolitiikan hyväksymistä, jotta voitaisiin ehkäistä alv-järjestelmään kohdistuvia petoksia, jotka vaarantavat laillisen kaupankäynnin yhtenäismarkkinoilla. (2) Jäsenvaltioiden olisi aloitettava välittömästi alv-politiikkansa täydellinen uudelleenarviointi. Niiden olisi tässä yhteydessä tarkasteltava yleistä valvontapolitiikkaa ja kehitettävä ja toteutettava valvontastrategia, johon sisältyy selkeitä valvonnan päämääriä, sekä otettava käyttöön asianmukainen organisaatio, jossa ei ole sisäisiä esteitä. Jäsenvaltioiden olisi myös kehitettävä riskinarviointiin perustuva valvontamenetelmä ja pohjustettava tällaisen valintaan perustuvan menetelmän käyttöönottoa. Komission ja jäsenvaltioiden on yhdessä mietittävä, pitäisikö ilmoitus- ja maksujärjestelmää muuttaa täydellisesti, jotta jäsenvaltiot voivat siirtää resursseja kiireellisimpiin tarkastuksiin paikalla. Jäsenvaltioiden olisi tarkistettava alv-valvontansa tehokkuutta ja varmistettava, että valvonnan puuttuminen ei vääristä kilpailua velvollisuutensa vapaaehtoisesti täyttävien ja velvoitteensa laiminlyövien elinkeinonharjoittajien välillä. (3) Komission olisi mietittävä jäsenvaltioiden kanssa muun muassa yhteisön perusteiden määrittelemistä riskinarviointijärjestelmille. (4) Jäsenvaltioiden on tehostettava havaittujen petosten seurantaa ja analysointia. Komission on puolestaan tutkittava parhaita keinoja hyödyntää tällaisia tietoja yhteisön tasolla. Jäsenvaltioiden on mietittävä, miten nämä tiedot voitaisiin koota nopeasti ja miten niitä pitäisi sisäisesti levittää. Komission on pohdittava, pitäisikö tietoja levittää yhteisön sisällä. (5) Jäsenvaltioita kehotetaan uudistamaan perusteellisesti arvonlisäverotuksen alan hallinnollisen yhteistyön ja keskinäisen avun järjestelmät ja menettelyt nykyisten puutteiden korjaamiseksi sekä tutkimaan, miten toiminta olisi mahdollisimman tehokasta. Tähän sisältyy keskustoimistojen organisointi, resurssien jakaminen sekä tietojenvaihtoa haittaavien hallinnollisten ja oikeudellisten sisäisten esteiden poistaminen. Jäsenvaltioiden on käytettävä tehokkaammin ja ahkerammin näitä välineitä, jotta yhteistyö muiden jäsenvaltioiden kanssa olisi samanlaista kuin kahden paikallisviraston välillä jäsenvaltion sisällä. Komissio suosittelee näin ollen, että kussakin paikallisvirastossa olisi vähintään yksi viranomainen, jonka päätehtävä on muista jäsenvaltioista saatuihin tietopyyntöihin vastaaminen. Tämän viranomaisen työtä ei pitäisi arvioida kannettujen alv-tulojen perusteella vaan pikemminkin tarkastelemalla pyyntöjen määrää, joihin hän on vastannut mahdollisimman lyhyessä ajassa. (6) Komission tekee pian ehdotuksen nykyisen asetuksen muuttamisesta, jotta voitaisiin parantaa alv-valvontaan liittyvää hallinnollista yhteistyötä ja keskinäistä apua sekä poistaa muut tietojenvaihdon esteet. (7) Jäsenvaltioiden olisi kiinnitettävä huomiota uuden teknologian aiheuttamiin haasteisiin ja varattava resursseja ongelmien ratkaisemiseen. Tarvittavia toimenpiteitä ovat atk-tilintarkastajien kouluttaminen, tarvittavan teknisen ja oikeudellisen infrastruktuurin luominen sekä viranomaisten kouluttaminen yleisen tietoisuuden parantamiseksi. Komission on tutkittava tätä alaa koskevaa lainsäädäntökehystä. 8. Liite - Kuviot Kuvio 1: Alv-tarkastuksia paikalla suorittavien veroviranomaisten osuus jäsenvaltioittain Kuvio 2: Verovelvollisten määrä yhtä alv-tarkastajaa kohden Kuvio 3: Yhteisöhankintoja tekevien verovelvollisten osuus jäsenvaltioittain Huom. Espanja, Ranska ja Alankomaat eivät toimittaneet tilastoja yhteisöhankintoja tekevien verovelvollisten määrästä. Kuvio 4: Asetuksen (ETY) N:o 218/92 4 artiklan 2 ja 3 kohdan mukaisten kyselyjen määrien kokonaiskasvu vuosina 1996-1998 Kuvio 5: Asetuksen (ETY) N:o 218/92 5 artiklan ja direktiivin 77/799/ETY 2 artiklan mukaisten pyyntöjen määrät neljännesvuosittain vuosina 1996-1998 Kuvio 6: Asetuksen (ETY) N:o 218/92 5 artiklan ja direktiivin 77/799/ETY 2 artiklan mukaisten pyyntöjen kokonaismäärä jäsenvaltioittain vuosina 1996-1998 Kuvio 7: Asetuksen (ETY) N:o 218/92 5 artiklan ja direktiivin 77/799/ETY 2 artiklan mukaisten pyyntöjen määrät tarkastajaa kohden vuosina 1996-1998 jäsenvaltioittain Kuvio 8: Asetuksen (ETY) N:o 218/92 5 artiklan ja direktiivin 77/799/ETY 2 artiklan mukaisten pyyntöjen määrät alv-tarkastusta kohden vuosina 1996-1998 jäsenvaltioittain Huom. Suoritettujen alv-tarkastusten määrää koskevia tietoja ei ole käytettävissä Saksan ja Kreikan osalta. Kuvio 9: Yhteisöhankintoja tekevien verovelvollisten määrät vuonna 1996-1998 tehtyjä asetuksen (ETY) N:o 218/92 5 artiklan ja direktiivin 77/799/ETY 2 artiklan mukaisia pyyntöjä kohden jäsenvaltioittain Huom. Yhteisöhankintoja tekevien verovelvollisten määrää koskevia tietoja ei ollut käytettävissä Espanjan, Ranskan tai Alankomaiden osalta. Kuvio 10: Täyttämättä jääneiden asetuksen (ETY) N:o 218/92 5 artiklan ja direktiivin 77/799/ETY 2 artiklan mukaisten erääntyneiden pyyntöjen kehittyminen 31 päivänä joulukuuta 1998 pyynnön saaneen jäsenvaltion mukaan Kuvio 11: Täyttämättä jääneiden asetuksen (ETY) N:o 218/92 5 artiklan ja direktiivin 77/799/ETY 2 artiklan mukaisten erääntyneiden pyyntöjen osuus 31 päivänä joulukuuta 1998 pyynnön saaneen jäsenvaltion mukaan