Komission tiedonanto neuvostolle, Euroopan parlamentille, talous- ja sosiaalikomitealle ja alueiden komitealle

Kohti kestävää maataloutta

(1999/C 173/02)

YHTEENVETO

1. Ympäristökysymyksistä on tullut yhteisen maatalouspolitiikan (YMP) keskeisiä kysymyksiä. Maatalous ja metsätalous perustuvat luonnonvarojen saatavuuteen, ja näitä luonnonvaroja hyödyntäessään ne voivat aiheuttaa ympäristöpaineita. Erilaistuneet maisemat ja niihin liittyvä biologinen monimuotoisuus, jota maatalous on muokannut vuosisatojen aikana, voivat kärsiä vahinkoa maankäytön loppuessa. Tämä asiakirjassa hahmotellaan maatalouden ympäristömerkitystä ja yleistä näkemystä ympäristön mukaan ottamiseksi YMP:aan.

2. Tarve integroida ympäristökysymykset sai muodon Euroopan yhtenäisasiakirjassa vuonna 1986. Rion huippukokouksessa allekirjoittajavaltiot hyväksyivät joukon perusluonteisia julkilausumia ja sopimuksia, joilla on merkitystä myös maa- ja metsätaloudelle. Viidennessä toimintaohjelmassa ympäristöpolitiikan alalla ja sen tarkistuksessa vuonna 1995 vahvistettiin tarve ympäristökysymysten mukaan ottamiseen YMP:aan. Amsterdamin sopimuksessa tehdään kestävästä kehityksestä EU:n tavoite säilyttäen kuitenkin olemassa olevien sopimusten perusta ympäristö- ja maatalouspolitiikalle.

3. Eurooppa-neuvoston kokous Cardiffissa heinäkuussa 1998 panee merkille komission pyrkimykset ottaa ympäristö mukaan kaikkiin yhteisön politiikoihin ja tarpeen arvioida tätä yksittäisissä päätöksissä. Eurooppa-neuvoston kokous Wienissä joulukuussa 1998 painotti tarvetta varmistaa ympäristöasioiden mukaanoton asianmukainen käsittelly niissä maatalouspoliittisissa päätöksissä, joita tehdään Agenda 2000 -ohjelman yhteydessä.

4. Ympäristöasioiden YMP:aan mukaan ottamiseen liittyvissä näkökohdissa on otettava huomioon yleiset ympäristöpoliitikan keinot saastumisen estämiseksi, ympäristölle vahingollisten maataloustoimien minimoimiseksi ja luonnonperinnön säilyttämiseksi. EU:n lainsäädännöstä maatalouden kannalta erityisen merkittäviä ovat luontodirektiivi ja lintudirektiivi, vesiensuojelulainsäädäntö ja nitraattidirektiivi.

5. Agenda 2000 -ohjelmassa esitetyn YMP:n uuden uudistuksen tavoitteena ovat välttämättömät rakenteelliset muutokset eräillä keskeisillä markkina-aloilla sekä vahvan maaseudun kehittämispolitiikan perustaminen YMP:n toiseksi pilariksi. Ympäristönäkökohdat, joiden tavoite on varmistaa ympäristön turvaavat ja maaseudun säilyttävät viljelymenetelmät, ovat tärkeä osa komission ehdotuksia. Ehdotusten ympäristöelementtien ydin on se, että viljelijöiden tulee noudattaa ympäristön suojelukäytännön minimitasoa tukijärjestelmiin kuuluvana asiana, mutta kaikki siihen lisättävät hyvän viljelytavan ja ympäristölakien noudattamisen perustason ylittävät ympäristöhoitopalvelut yhteiskunnan tulee kustantaa maatalouden ympäristönsuojeluohjelmien kautta.

6. Yhteisten markkinajärjestelyjen yhteydessä ehdotukset sisältävät mahdollisuuden kytkeä suorat tuet ympäristövaatimusten noudattamiseen. Maatalouden ympäristönsuojelutoimenpiteet vahvistettaisiin ja ne muodostaisivat pakollisen osan maaseutupoliittisia ohjelmia. Maatalouden ympäristötoimenpiteet kattavat maatalousmaan käyttötavat, jotka ovat sopusoinnussa ympäristön, maiseman ja sen piirteiden, luonnonvarojen, maaperän ja geeniperimän suojelun ja parantamisen kanssa. Epäsuotuisten alueiden päätavoitteet säilyvät jokseenkin ennallaan, ne ovat nimittäin viljelyn jatkumisen varmistaminen epäsuotuisilla alueilla, elinvoimaisen maaseutuyhteisön säilymisen edistäminen ja kestävän maatalouden jatkuvuus. Erityisen järjestelyn mukaisesti maksuilla voidaan kattaa ne kustannukset, jotka aiheutuvat ympäristölainsäädännön velvoitteiden noudattamisesta. Metsätalouden tuen tulee edistää metsien kestävää hoitoa ja kehitystä. Metsillä on olennainen suojaava vaikutus luonnonympäristön säilyttämisessä, etenkin vesien, maaperän ja ilman suojelussa.

7. Lisäksi on otettava huomioon, että biomassasta tai biopolttoaineista saatavan uusiutuvan energian käytön lisääminen vaikuttaa edistävästi ilmastonmuutoksen torjumiseen.

8. Komission ehdotukset antavat jäsenvaltioille ja alueille tarpeelliset välineet ympäristösuojelun vähimmäisvaatimusten noudattamisen varmistamiseksi ja Euroopan ainutlaatuisen ympäristöperinnön suojelun ja parantamisen edistämiseksi.

9. Tämä asiakirja täydentää ja selkeyttää Agenda 2000 -ehdotusten ympäristöön liittyviä puitteita ja korostaa kehityksen jatkuvan integroinnin ja seurannan tarpeellisuutta.

KOHTI KESTÄVÄÄ MAATALOUTTA

1. JOHDANTO

Yli kolme neljäsosaa EU:n pinta-alasta on maatalous- tai metsämaata(1). Vaikka ympäristöarvot ja maankäyttö muuntelevat suuresti Välimereltä subarktisille seuduille siirryttäessä, on kaikkialla EU:ssa hyvin ilmeinen yhteys maatalouden ja ympäristösuojelun välillä.

Elinkeinoina maatalous ja metsätalous pyrkivät ensi sijassa tuottoon, joka sekä on riippuvaista luonnonvarojen saatavuudesta että näitä luonnonvaroja hyödyntäessään kohdistaa niihin ympäristöpaineita. Tekniikan kehitys ja kaupallinen laskenta tuoton maksimoimiseksi ja kustannusten minimoimiseksi on viimeisten 40 vuoden aikana huomattavasti tehostanut maataloutta. On myös mainittava yhteisen maatalouspolitiikan (YMP) osuus tehostumisessa.

Hintojen tukemisen korkea taso on lisännyt voimaperäistä maataloutta sekä lannoitteiden ja torjunta-aineiden käyttöä. Tästä on seurannut vesien ja maaperän saastuminen ja tiettyjen ekosysteemien vahingoittuminen. Kuluttajat ja veronmaksajat joutuvat maksamaan tästä edelleen aiheutuvat korkeat käsittelykulut.

YMP:n vuoksi nopeutuneista ympäristöä koskevista prosesseista on mainittava voimaperäisen maatalouden aiheuttamat maisemanmuutokset. Pensasaitojen ja kivimuurien tuhoutuminen sekä ojitus ja kosteikkojen kuivatus ovat aiheuttaneet useiden lintulajien, kasvien ja muiden lajien elinympäristön tuhoutumisen. Eräillä alueilla voimaperäisyys on johtanut vesivarojen liikakäyttöön lisäten maaperän eroosiota.

Viimeisten 15 vuoden aikana on tultu tietoisiksi siitä, että maatalouden tehostuminen voi vahingoittaa erilaistunutta maisemaa ja siihen liittyvää luonnon monimuotoisuutta, joka on kehittynyt vuosisatojen kuluessa ja synnyttänyt ainutlaatuisen puolikulttuuriympäristön, jonka monimuotoinen lajisto on riippuvainen viljelyn jatkamisesta. Voimaperäistyminen voi tuottaa haittoja paitsi maisemalle ja biologiselle monimuotoisuudelle, myös maaperälle, vesille ja ilmalle.

Viljelyn loppuminen, jota tapahtuu pääosin taloudellisista syistä, aiheuttaa myös paineita maisemalle ja biologiselle monimuotoisuudelle. Euroopassa maataloustoiminnasta luopuminen voi vahingoittaa luonnon monimuotoisuutta eikä kuitenkaan yleensä johtaisi alkuperäisin luonnontilan palautumiseen. Sekä maatalouden tehostumisen että maataloudesta luopumisen tuomat haasteet herättävät siksi kysymyksiä maatalouden ja ympäristön suhteesta sekä kestävän maatalouden eurooppalaisen mallin tulevasta pohjasta.

Maatalouden ja ympäristön välistä toivottua suhdetta voidaan luonnehtia termillä "kestävä maatalous". Kestävyys on avainkäsite viidennessä toimintaohjelmassa ympäristöpolitiikan alalla. Se määrittelee kestävän kehityksen "kehitykseksi, joka vastaa nykyisyyden tarpeisiin vaarantamatta tulevien sukupolvien mahdollisuutta vastata omiin tarpeisiinsa". Tämä merkitsee luonnonvarojen yleisen tasapainon ja arvon säilyttämistä ja lyhyen, keskipitkän ja pitkän aikavälin suunnittelun uudelleen määrittelyä siten, että niissä otetaan huomioon kulutuksen ja suojelun todelliset sosioekonomiset kustannukset ja hyödyt.

"Kestävä maatalous" vaatii hoitamaan luonnonvaroja sillä tavoin, että niiden hyöty on käytettävissä myös tulevaisuudessa. Tämä kestävyyden määritelmä heijastaa maanviljelijöiden omaa intressiä. Laajemmin ymmärrettynä kestävyys ulottu kuitenkin laajempaan joukkoon maahan ja maankäyttöön liittyviä piirteitä, kuten maiseman, elinympäristöjen ja biologisen monimuotoisuuden suojeluun ja sellaisiin yleisiin tavoitteisiin kuin juomaveden ja ilman laatu. Siksi laajemmasta näkökulmasta maan ja luonnonvarojen hyötykäyttöä maataloustuotantoon tulee myös tasapainottaa niillä yhteiskunnan arvoilla, jotka liittyvät ympärisön ja kulttuuriperinnön suojelemiseen.

Kasvava yleinen tietoisuus tarpeesta ottaa ympäristöasiat mukaan Euroopan yhteisön politiikkoihin sai muodon Euroopan yhtenäisasiakirjassa vuonna 1986. Siinä edellytettiin ympäristösuojelun vaatimuksia intregroitavaksi muihin politiikkoihin. vuonna 1987 komissio tuotti tästä teemasta raportin "Maatalous ja ympäristö".

Ympäristöintegraatiota koskeva keskustelu ei ole rajoittunut Eurooppaan, sillä vuoden 1992 Rion huippukokouksessa allekirjoittajavaltiot hyväksyivät joukon perusluonteisia julkilausumia ja sopimuksia, joilla on merkitystä myös maa- ja metsätaloudelle. Erityisesti päästiin yksimielisyyteen kestävän kehityksen käsitteestä ja hyväksyttiin laillisesti sitovia sopimuksia ilmastonmuutoksesta, luonnon monimuotoisuudesta ja aavikoitumisesta.

Vuoden 1992 YMP-uudistus sisälsi erityisiä välineitä vähemmän voimaperäisen tuotannon tukemiseen sekä markkinoille tulevan ylituotannon vähentämiseksi että ympäristöpaineiden helpottamiseksi. Tähän uudistukseenliittyivät maatalouden ympäristöohjelma ja metsänistutusohjelma, joilla oli erityinen ympäristötavoite. Maatalouden ympäristotoimet ovat olleet yhteisön maatalouteen liittyvien ympäristöasioiden painopisteessä YMP:n puitteissa vuodesta 1992.

Viidennessä toimintaohjelmassa ympäristöpolitiikan alalla(2), jossa asetetaan muun muassa tavoitteet vesien, maaperän ja geneettisten luonnonvarojen suojeluun, sijoitettiin maatalous yhdeksi viidestä avainalueesta. Toimintaohjelman tarkistus(3) vahvisti tarpeen ympäristöasioiden integroimiseen ja korosti tarvetta ympäristön mukaanottamiseen yhteismarkkina-asioihin, mukaan lukien ympäristövaikutusten arviointi, ympäristökriteerien ja parhaiden käytäntöjen kehittäminen sekä keskeisten politiikkojen arviointi.

Amsterdamin sopimuksessa tehdään kestävästä kehityksestä EU:n tavoite, kuitenkin siten, että olemassa olevien sopimusten perusta ympäristö- ja maatalouspolitiikalle säilytetään. Maatalous säilyy yhteisön politiikkana, jossa ministerineuvosto päättää YMP:n kaikista keinoista. Se mahdollistaa ympäristönäkökohtien kehittämisen, toimeenpanon ja soveltamisen koko EU:ssa tehokkaasti ja välittömin vaikutuksin.

Agenda 2000 -ohjelmassa(4) ehdotetun yhteisen maatalouspolitiikan (YMP) uuden uudistuksen tavoitteena ovat välttämättömät rakenteelliset muutokset eräillä keskeisillä markkina-aloilla sekä vahvan maaseudun kehittämispolitiikan perustaminen. Ympäristönäkökohdat, Amsterdamin sopimuksen keskeinen elementti, muodostavat tärkeän osan komission ehdotuksista, sekä ympäristöasioiden ottamiseksi mukaan yhteisen maatalouspolitiikan sääntöihin että sellaisten viljelykäytäntöjen turvaamiseksi, jotka ovat tarpeen ympäristön suojelemiseksi ja maaseudun säilyttämiseksi.

Sen lisäksi, että markkina-alat sopeutetaan niihin olosuhteisiin, jotka maatalous kohtaa uudella vuosisadalla, uudistuksessa kehitettäisiin YMP:n toisena pilarina johdonmukainen integroitu maaseudun kehittämispolitiikka, jonka rahoittaa suurelta osin EMOTR:n tukiosasto(5). Kuten ehdotuksessa katsotaan, ehdotusten ympäristöelementtien ydin on se, että viljelijöiden tulee noudattaa ympäristönsuojelukäytännön minimitasoa tukijärjestelmiin kuuluvana asiana, mutta yhteiskunnan on kustannettava kaikki siihen lisättävät, perustason ylittävät ympäristönhoitopalvelut maatalouden ympäristönsuojeluohjelmien kautta.

Maataloudellis-ympäristöllinen näkökohta on esillä uusiutuvia energialähteitä käsittelevässä valkoisessa kirjassa (KOM(97) 599) sitä ajatellen, että biomassan käytön edistäminen vaikuttaisi merkitsevästi hiilidioksidipäästöjen vähenemiseen.

Tämän muistion luvussa 2 on tiivistelmä maatalouden ja ympäristön vuorovaikutusta koskevan politiikan kehityksestä, luvussa 3 käsitellään politiikan arvioinnin ja uudelleenarvioinnin prosessia ja luvussa 4 esitellään strategia, jota on noudatettu Agenda 2000 -uudistusehdotuksissa ympäristönsuojelun vaatimusten saamiseksi paremmin mukaan YMP:n määrittelyyn ja toteuttamiseen.

2. MAATALOUS JA YMPÄRISTÖ

2.1. Euroopan maatalouden yleisiä suuntauksia

2.1.1. Voimaperäistyminen ja erikoistuminen

Maatalouden ja ympäristön suhde ei ole staattinen. Maatalous on voimaperäistynyt, ja voimaperäistyminen puolestaan kasvattanut painetta ympäristöä kohtaan.

Euroopan karjatalous kuvaa hyvin voimaperäistymissuuntausta. Maidontuotannossa otettiin käyttöön tuottajakiintiöt vuonna 1984 ylituotannon välttämiseksi ja markkinoiden vakauttamiseksi. Seuraavana kymmenvuotiskautena maidontuotanto pysyi jokseenkin vakaana, mutta lypsylehmien määrä väheni 20 %, kun taas maitotuotokset kasvoivat. Kuitenkin maidontuottajien määrä on vähentynyt 50 % ja lypsykarjan keskikoko noussut 19 lehmästä 30:een. Tämä luku kätkee todellisuudessa suuntauksen hyvin suuriin karjoihin, sillä nykyisin yli 40 % EU:n lehmistä on tiloilla, joiden karjan pääluku on yli 50, ja eläintiheys hehtaaria kohden on kasvussa keskittymäalueilla.

EU:n sikatalouden saama tuki on rajallista, mutta tuotanto on ollut kasvusuunnassa useita vuosia. Suuntaus jatkuu kohti sekä tuotannon että kulutuksen merkittävää kasvua. Sikamäärät nousevat. Sikatalous on keskittynyt tietyille EU:n alueille. Vuodesta 1992 alkaen on ollut havaittavissa tiettyjä muutoksia, joissa sikataloutta on kehittynyt viljantuotantoalueiden läheisyyteen. Nykyisin sikatiheys on hyvin korkea Belgiassa, Alankomaissa ja Tanskassa sekä osissa Saksaa, Ranskaa, Espanjaa, Italiaa, Portugalia ja Yhdistynyttä kuningaskuntaa.

Useimmissa EU:n jäsenvaltioissa suuri enemmistö siitossioista elää yli 100 emakon tiloilla. Näiden tilojen keskimääräinen emakkoluku on yli 300 Yhdistyneessä kuningaskunnassa ja Irlannissa sekä yli 200 Tanskassa, Kreikassa, Portugalissa, Saksassa, Alankomaissa ja Ruotsissa vuonna 1995.

Peltokasvialalla satotason kasvuun on luonnollisesti liittynyt panostuksen kasvu: lannoitteiden käyttö on kasvanut noin 5 miljoonasta tonnista (ravinteita) vuonna 1950 huippuunsa 20 miljoonaan tonniin 1970-80-luvulla ja sitten vähentynyt nykyiseen noin 16 miljoonaan tonniin(6). Torjunta-aineiden käytössä havaitaan samanlainen kehitys, ja käyttötaso on noin 300000 tonnia vuodessa (v. 1996). Kuitenkin torjunta-aineiden käyttö on lisääntynyt Portugalissa, Irlannissa ja Kreikassa, joissa niitä on vanhastaan käytetty niukasti.

Kemiallisten lannoitteiden ja torjunta-aineiden käytön väheneminen viime vuosina johtuu sekä vuoden 1992 YMP-uudistuksesta että muista syistä, ja tämä kehitys on ympäristön kannalta myönteistä; se ei kuitenkaan muuta sitä tosiasiaa, että nykyisin käyttö on yleisesti monin verroin runsaampaa kuin joitakin vuosikymmeniä sitten. Lisäksi aivan tuoreimmat luvut näyttävät, että sekä torjunta-aineiden että lannoitteiden laskeva suuntaus on taittumassa nousuksi(7).

On pidettävä mielessä, että hiljattain tapahtunut torjunta-aineiden käytön väheneminen voi johtua osaltaan myös siitä, että on kehitetty täsmällisemmin vaikuttavia tai vahvempia tehoaineita. Se merkitsee sitä, että vaikka yksittäisten torjunta-aineiden sisältämien tehoaineiden ekotoksikologiaa on vielä tutkittava, on jo selvää, että havaittu käyttömäärien lasku ei välttämättä merkitse vastaavaa vähennystä torjunta-aineiden biologisessa tehokkuudessa ja siten saastevaikutuksessa.

Panosten ja tuotosten kasvun ohella on tapahtunut suurempaa erikoistumista, jolloin sekä kasvinviljelyä että karjanhoitoa harjoittavien tilojen määrä ja erityisesti perinteinen viljelykierto (mukaan lukien luonnonmukainen kasvinvuorottelu) on vähentynyt. Tämä sekamaatalous ja perinteiset viljelykierrot olivat ympäristöystävällisempiä kuin ne nykyisin korvanneet viljelytavat.

Voimaperäistyminen, suurempi erikoistuminen ja yksiköiden kasvu ovat kaikki pitkän ajan taloudellisia ja sosiaalisia suuntauksia maataloudessa. Tällaiset trendit aiheuttavat kuitenkin ympäristövaikutuksia, joita on kontrolloitava maatalouden kestävyyden varmistamiseksi.

2.1.2. Syrjäytyminen

Samaan aikaan maataloudesta syrjäytymisen prosessi on meneillään joillakin alueilla yksittäisten peltojen tasolta alueelliselle tasolle. Vaikeasti viljeltävät tilan osat voidaan poistaa käytöstä samalla, kun tehostuminen jatkuu tilan muilla osilla, tai kokonaiset maatilat ovat mahdollisen autioitumisuhan alaisia. Potentiaalisesti suurimmassa syrjäytymisvaarassa olevia ja mahdollisesti autioitumisen uhkaamia alueita on kahta päätyyppiä - sellaisia, joilla laajaperäinen viljely on hallitsevaa ja toisaalta sellaisia, joille pienviljely on luonteenomaista.

2.1.3. Luonnonmukaisen viljelyn kehitys

Yleinen huoli ympäristöstä on lisännyt vaatimuksia ympäristölle suotuisten maanviljelysmenetelmien käytöstä, joita ovat esimerkiksi integroitu viljely, perinteinen niukkatehoinen viljely ja luonnonmukainen viljely.

Yleinen mielenkiinto on keskittynyt etenkin luonnonmukaiseen viljelyyn, sillä siinä yhdistyvät ympäristövaikutukset sosiaalisiin ja taloudellisiin vaikutuksiin: Sen tärkeimmät ympäristöhyödyt etenkin verrattuna tavanomaiseen tehoviljelyyn perustuvat maankäytön kestävään vuorotteluun sekä synteettisten torjunta-aineiden puuttumiseen, jotka aiheuttavat myönteisiä ympäristövaikutuksia, mm. edistävät biologista monimuotoisuutta, Muihin kuin ympäristöhyötyihin kuuluvat työpaikkojen luominen suuremman työvoiman tarpeen vuoksi sekä huomattavat hintalisät. Erityisesti alueilla, joissa on suuri osuus pysyvää laidunmaata tai jotka ovat ympäristön kannalta herkkiä, luonnonmukainen viljely voi olla kiinnostava vaihtoehto. Kuitenkin myös luonnonmukaisessa viljelyssä on erityisin säännöksin varmistettava tiettyjen ympäristövaatimusten täyttyminen nitraattivalumien välttämiseksi tai luonnoltaan arvokkaiden laidunmaiden pelloksi kyntämisen estämiseksi.

Euroopan yhteisön lainsäädäntö ottaa huomioon luonnonmukaisen viljelyn vaikeudet, tarpeen varmistaa yhtenäiset markkinat ja yleisen mielenkiinnon luomuviljelyä kohtaan: lakisääteiset puitteet luonnonmukaisille tuotantomenetelmille on luotu edellyttäen tiukkaa valvontaa (asetus (ETY) N:o 2092/91). Lisäksi luonnonmukaisia tuotantomenetelmiä on tuettu maatalouden ympäristöohjelmissa asetuksella (ETY) N:o 2078/92 niiden ympäristöhyötyjen ja erityisesti siirtymävuosina heikomman tuottavuuden vuoksi. Kuitenkin vähemmälle huomiolle ovat jääneet jatkojalostus ja markkinointi, jotka monissa jäsenvaltioissa on todettu alan kasvun merkittäviksi hidasteiksi.

Vaikka ongelmia on jäljellä, yhteisön toimenpiteillä on kyetty edistämään luonnonmukaisen viljelyn merkittävää lisäystä. Luomutilojen määrä (sertifioitujen ja siirtymävaiheessa olevien) kasvoi 35476 tilasta (v. 1993) 93830 tilaan (v. 1997). Samalla jaksolla luonnonmukaisessa viljelyssä oleva pinta-ala kasvoi yli kaksinkertaiseksi 889919 ha:sta 2209866 ha:iin. Tämän tuloksena vuonna 1997 luomuviljelyä harjoitettiin 1,6 %:lla maatalousmaan kokonaishyötyalasta ja 1 %:lla maatiloista EU:n 15 jäsenvaltion alueella.

Karjatalouden laajaperäistämisen suosimisen lisäksi komissio on myös ehdottanut sääntöjä, jotka kattaisivat luonnonmukaisen karjataloustuotannon tuotantostandardit, tarkastuksen ja merkinnät(8), ja harkitsee luomutunnuksen käyttöönottoa. Tämä täydentää jo toimeenpantua peltokasvialan lainsäädäntöä, jossa säädetään myös periaate, ettei geneettisesti muunnettuja organismeja tule käyttää luonnonmukaisessa viljelyssä(9).

Neuvostossa parhaillaan viimeisteltävinä olevat toimenpiteet kannustaisivat sentyyppiseen viljelyyn, jolla olisi suotuisia ympäristövaikutuksia ja joka vahvistaisi kuluttajien luottamusta. Euroopan unioni on myös aktiivisesti varmistanut, että nämä kuluttajien toivomukset saavat riittävän pohdinnan myös kansainvälisillä foorumeilla.

2.2. Vedet

Monissa EU:n osissa, etenkin Välimeren maissa, on vakavasti huolestuttu niistä ympäristövaikutuksista, jotka aiheutuvat maatalouden kasteluun kuluvan veden määrästä. Missä vesivarojen käyttö on suurempaa kuin niiden uusiutumisnopeus ja pohjaveden taso laskee, ympäristövaikutukset voivat olla vakavia: niihin voi kuulua esim. suolapitoisuuden nousu meriveden tunkeutuessa pohjaveteen sekä luonnon monimuotoisuuden menetys vesistöjen virtausten muuttuessa. Kastelu voi myös johtaa vesien saastumiseen torjunta-aineiden ja ravinteiden pitoisuuksien noustessa valumavesissä. Lisäksi tarvitaan entistä enemmän voimavaroja veden nostamiseen entistä syvemmistä kaivoista.

Veden laadun osalta maatalous on suuressa määrin vesien nitraatin ja fosfaatin lähde. Tämä voi johtaa rehevöitymiseen, jolla on haitalliset seurauksensa luonnonympäristölle, sekä sellaisiin juomavesivarojen, pinta- ja pohjavesien nitraattipitoisuuksiin, jotka ylittävät EU:n normit(10).

Tämän ongelman ratkaisemiseen tarvittavat kattavat toimenpiteet sisältyvät nitraattidirektiiviin. Tämän direktiivin hyväksyminen on tärkeä askel ympäristön integroimisessa maatalouteen, sillä direktiivissä noudatetaan sekä aiheuttaja- että alkuperäperiaatetta. Tämän direktiivin täytäntöönpanon aste on kuitenkin heikko(11). 12 jäsenvaltioon 15:stä kohdistuu oikeustoimia, jotka perustuvat direktiivin täytäntöönpanematta jättämiseen tai virheelliseen soveltamiseen.

Nitraattidirektiivin noudattaminen auttaisi merkittävästi tiettyjen rakenteellisten ongelmien ratkaisua, joita ovat esimerkiksi sika- ja kanatalouden kasvava keskittyminen tietyille unionin alueille. Direktiivin soveltamista on seurattava jatkuvasti sen toteuttamisen edistämiseksi.

Nitraattidirektiivin täytäntöönpanon puutteet ovat huolestuttavia, sillä vuoden 1995 Dobris-arvioinnin mukaan mallilaskelmat viittaavat siihen, että 87%:n alalla Euroopan maatalousmaasta pohjaveden nitraattipitoisuudet ovat yli ohjearvon 25 mg/l, ja 22 %:n alalla ne ylittävät suurimman sallitun pitoisuuden 50 mg/l. Monin paikoin nämä tasot nousevat edelleen, erityisesti suuren karjatiheyden alueilla, mikä johtaa käytössä olevien juomavesilähteiden sulkemiseen tai kalliisiin käsittelyihin.

Kohonneet nitraattitasot ovat myös merkittävä tekijä rehevöitymisessä, etenkin meri- ja rannikkoalueilla. Suurten alojen Pohjanmeren rannikkoa sekä osien Välimerestä on todettu suurelta osin maatalouden päästöjen vuoksi kärsivän rehevöitymisestä, joka johtaa leväkasvuun ja muunlaisiin ekosysteemien muutoksiin. Seurauksena voi olla taloudellisia menetyksiä sekä kalastukselle että matkailulle.

On joitakin maatalouden ympäristöohjelmia, joiden tavoitteena on edelleen pienentää nitraattien valumista vesistöihin sekä vähentää veden käyttöä. Kuitenkin pakolliset toimenpiteet, jotka perustuvat nitraattidirektiivin soveltamiseen, eivät edellytä maatalouden ympäristötukia. Tätä voidaan pitää suorana seurauksena aiheuttajaperiaatteesta, jonka mukaan yhteisön lainsäädäntöön, kuten nitraattidirektiiviin, sisältyviä ympäristönsuojelun miniminormeja viljelijät joutuvat noudattamaan ilman erityisiä korvauksia.

Ympäristön saastumisen toinen lähde on torjunta-aineiden käyttö sellaisella tavalla, joka mahdollistaa jäämien pääsyn vesivaroihin, pinta- ja pohjavesiin. EU:lla on säännöstö torjunta-aineiden maksimitason säätelyyn maataloustuotannossa(12). Maatalouden ympäristöohjelmiin sisältyy keinoja vesiin joutuvien torjunta-ainejäämien pienentämiseksi esimerkiksi noudattamalla kehittynyttä integroitua tuholaistorjuntaa tai luonnonmukaista vilvelyä, mikä vaikuttanee tilanteen paranemiseen. Kuitenkin jatkotoimet ovat tarpeen torjunta-aineiden käytön paremmaksi kontrolloimiseksi ja vesien saastumisen vähentämiseksi.

Maan kuivattaminen ja keinokastelu voivat johtaa sellaisten elinympäristöjen tuhoutumiseen, jotka ovat perustuneet ennen vesitalouden säätelytoimia vallinneisiin kosteisiin tai kuiviin oloihin. Lisäksi tehokas maiden kuivatus ja tulvaniittyjen tulvasuojelu voivat johtaa tulvimiseen kasvattamalla huippuvirtaamia jokivesistöihin. Sopivat viljelymenetelmät, joihin kuuluu tulvatasankojen käytössä pitäminen, pienentävät tätä vaaraa.

EU:n vesilainsäädäntöä ollaan kokoamassa uuden välineen, vesiä koskevan puitedirektiivin piiriin. Se tulee yksinkertaistamaan ja uudelleen kohdentamaan nykyistä lainsäädäntöä. Se ei kuitenkaan muuta edellä kuvatun nitraatteja ja torjunta-aineita koskevan lainsäädännön tehtävää.

2.3. Maankäyttö ja maaperä

Monin paikoin EU:ssa maatalousmaata uhkaavat vakavasti vaihtoehtoiset maankäyttömuodot ja epätarkoituksenmukaiset maankäyttötavat. Erityisesti asuntojen ja teollisuuden sijoittaminen sekä laajenevat liikenneverkot tuhoavat joskus kokonaan maan ympäristöarvot. Maatalous päin vastoin monissa tapauksissa säilyttää maan, joskin maaperän laatu voi heiketä huomattavasti. Haitat jakautuvat 3 luokkaan:

- fyysinen heikkeneminen, kuten eroosio, aavikoituminen, vettyminen ja tiivistyminen,

- kemiallinen heikkeneminen, kuten happamuuden muutokset, suolapitoisuuden kasvu, saastuminen torjunta-aineista, raskasmetalleista jne.,

- biologinen heikkeneminen, johon kuuluvat mikrobiston ja maan humuspitoisuuden muutokset.

Tärkeimmät maatalouteen liittyvät maaperän eroosiota lisäävät tekijät ovat kestämättömät viljelymenetelmät rinnemailla, kuten tehokaiden eroosiontorjuntatoimien puuttuminen esimerkiksi tietynlaisen voimaperäisen hedelmäntuotannon tai oliivinviljelyn alueilla, maan tiivistyminen raskaiden koneiden käytön vuoksi, sadonkorjuutavat, jotka jättävät maan paljaaksi sadekauden ajaksi, sopimattomat kastelujärjestelmät, korjuutähteiden polttaminen, jokivarsien puiden ja pensaiden raivaaminen sekä maaperää suojaamattomat monokulttuurit.

Samalla tietyt maatalouden käytännöt, kuten laidunkierto, pensasaitojen ja puiden olemassaolo ja perinteiset vuoroviljelytavat voivat olla olennaisia maan laadun kannalta. Useilla maatalouden ympäristöohjelmilla on tavoitteena maaperän suojelu. Tämä koskee ohjelmia tiettyjen viljelykiertojen varmistamiseksi ja etenkin luonnonmukaisen viljelyn edistämiseksi. On myös ohjelmia eroosion ja tulipaloriskin torjumiseksi etenkin hylätyllä viljelysmaalla. Asetuksen (ETY) N:o 2080/92 mukaiset metsänistutusohjelmat voivat myös merkittävästi auttaa maaperän eroosion vähentämisessä.

Maatalouden ympäristönsuojelu- tai metsänistutustoimien kohteena olleiden alueiden myönteisistä tuloksista huolimatta maaperän eroosio on kasvussa. Euroopassa noin 115 miljoonaa hehtaaria kärsii vesi- ja 42 miljoonaa hehtaaria tuulieroosiosta. Ongelma on erityisen vaikea Välimeren alueella(13).

2.4. Ilma, ilmaston muutos ja otsonikato

Maatalous on etenkin viimeisten 40 vuoden aikana kasvaneiden eläinmäärien vuoksi ammoniakkipäästöjen päälähde. Ne aiheuttavat maaperän ja vesien happamoitumista ja osallistuvat metsien vahingoittamiseen happamana laskeumana. Lisäksi yhdessä luonnonympäristön kanssa maatalous aiheuttaa merkittävästi metaanipäästöjä eläintuotannosta sekä typen oksidien päästöjä lannoitteista, jotka molemmat vaikuttavat kasvihuoneilmiöön. Metyylibromidi on otsonia tuhoava aine, jota on käytetty laajalti puutarhaviljelyssä, ja komissio pyrkii parhaillaan nopeuttamaan sen käytön lopettamista. Lisäksi torjunta- aineiden ainesosat saattavat kulkeutua ilmassa ja laskeutua muualle tuulen ja sateen mukana.

Yleensä ne maatalouden tuotantotavat, joissa tehostetaan panoksia, kasvattavat päästöjä. Kuitenkin metaanin(14) kohdalla on niin, että laajaperäinen karjankasvatus, johon kuuluu niukkatuottoisemman rehun käyttö pitemmänajan kuluessa kuin tehokasvastuksessa, tuottaa huomattavasti enemmän metaania karjatuoteyksikköä kohden kuin tehokasvatus. Eräät karjatalouden metaanipäästöjen vähentämissuositukset kehottavatkin parantamaan eläintuotannon tehokkuutta. Kuitenkin mitatun veden saastumisen ja vähentyneen biologisen monimuotoisuuden huomioon ottaminen herättävät kysymyksiä tämän suosituksen yleisestä hyödyllisyydestä.

EU:n politiikassa tällä alueella useiden investointisuunnitelmien tavoitteena on sellaisten käsittely-yksiköiden perustaminen, jotka vähentävät päästöjä tai puhdistavat jätekaasuja. Kuitenkin vaikka maatalouden osuus ilman saastumisessa ymmärretään, ei ole perustettu mitään erityistä maatalouden ympäristönsuojelustrategiaa torjumaan tätä vaikutusta. Vertailtaessa voimaperäistä ja laajaperäistä maataloutta ympäristölle koituvien hyötyjen tasapainon on määritetty tukevan laajaperäistä viljelyä huolimatta siihen liittyvistä suuremmista metaanipäästöistä.

Metaanipäästöjen odotetaan kokonaisuutena vähenevän huomattavasti vuoteen 2010 mennessä nykyisten aloitteiden vaikutuksesta ennen muuta jäsenvaltioiden tasolla. Agenda 2000 -ohjelmaan sisältyy joukko konkreettisia EU:n yhteisiä toimia, sekä muita toimia, jotka mahdollistavat laajemman toimintakentän kansallisella ja alueellisilla tasolla ja jotka auttaisivat päästöjen vähentämisessä(15).

Non-food-maataloustuotanto, kuten öljykasvien viljely polttoaineeksi tai biokaasun tuotanto, voivat merkittävästi auttaa hiilidioksidi- ja muiden saastepäästöjen vähentämistä kehittämällä uudistuvia energialähteitä.

Erityisesti biomassan ja biopolttoaineiden käytössä päästöjen vähentämiseksi voitaisiin saavuttaa uusiutuvia energioita käsittelevän valkoisen kirjan arvion mukaan biomassasta tuotettu 90 miljoonan öljyekvivalenttitonnin (TOE) vuotuinen lisäys, nimittäin 30 miljoonaa tonnia puusta ja maatalouden jätteistä, 45 miljoonaa tonnia energialaitosten kautta (18 TOE nestemäisistä biopolttoaineista ja 27 TOE kiinteistä biopolttoaineista) ja 15 TOE biokaasusta. On korostettava, että biokaasun tuotanto on lisäksi omiaan alentamaan metaanipäästöjä antaen siten kaksinkertaisen hyödyn ilmastonmuutoksen torjunnassa.

Non-food-sektoria kehitettäessä olisi välttämätöntä varmistaa, että kokonaisvaikutus ympäristöön olisi myönteinen. Maaseudun kehittämiseen tähtääviä tukitoimenpiteitä koskevassa asetusehdotuksessa esitetään, että käytettäessä nopeakasvuisia puulajeja metsittämiseen lyhyellä kiertoajalla kolmenlaista tukea voidaan soveltaa (istutustukea, vuotuista tukea metsänhoitokuluihin enintään 5 vuoden ajan, vuotuista tasaustukea enintään 20 vuoden ajan) edellyttäen, että paikallisia ympäristöolosuhteita kunnioitetaan.

Biopolttoaineiden osalta energian ja ympäristön välinen tase on yleensä positiivinen, ja komissio suosittaa, että molempia osioita kehitetään samanaikaisesti energian ja maatalouden piirissä ilmastonmuutoksen torjumiseen tähtäävät toimenpiteet mukaan lukien. Energiatuotteiden verotuksesta annetussa direktiiviehdotuksessa (KOM(97) 30, 13.3.1997) ennakoidaan tältä osin verovapauden mahdollisuutta. Olemassa oleva lainsäädäntö antaa jo mahdollisuuden biopolttoaineiden verovapauteen pilottihankkeiden yhteydessä (direktiivi 92/81/ETY, 19.10.1992). Uuden ehdotuksen hyväksymistä odotettaessa komissio on edellä mainitussa uusiutuvia energioita käsittelevässä valkoisessa kirjassa ehdottanut, että korkeintaan 2 prosentin markkinaosuuteen asti hankkeen katsottaisiin olevan pilottivaiheessa.

Tuore analyysi viittaa siihen, että non-food-sektorin kehittäminen edellyttäisi lisäksi sopivia rahoitustoimenpiteitä(16).

2.5. Biologinen monimuotoisuus

Maaseutuympäristö on ennen kaikkea elävä ympäristö. Kasviston ja eläimistön monimutkainen ekologia on toisaalta sopeutunut maataloustoimiin, toisaalta muotoutunut niiden mukaan. Euroopassa tämän symbioosisuhteen evoluutio ei ole kestänyt vain satoja, vaan tuhansia vuosia. Sen tuloksena monet lajit tarvitsevat elinkiertonsa eri vaiheissa maataloustoimien jatkumista. Siten sellaiset aiemmin tavalliset lintulajit kuin alppivaris (Pyrrhocorax pyrrhocorax), jonka levinneisyys Euroopassa on supistunut muutamaan alueeseen, ovat riippuvaisia perinteiseen tapaan käytetyistä laidunmaista. Toinen esimerkki on maailmanlaajuisesti uhanalainen arojen lintu isotrappi (Otis tarda), jonka parasta elinympäristöä ovat laajat mosaiikkimaiset viljanviljelyn kesannot ja laitumet Espanjassa ja Portugalissa.

EU:n ympäristöpolitiikka takaa, että erityisen arvokkaat elinympäristöt tunnistetaan ja luokitellaan luonto- ja lintudirektiivin(17) mukaisesti. Direktiivit vaativat jäsenvaltioita varmistamaan tarpeelliset suojelutoimet, jotka usein vaativat viljelyn jatkamista. Tämän seurauksena syntyvä verkko tunnetaan nimellä Natura 2000.

Viljelystä riippuvainen biologinen monimuotoisuus ei rajoitu Natura 2000 -kohteisiin. Yli 70 % Ruotsin uhanalaisista putkilokasvilajeista on riippuvaisia avoimesta viljelymaisemasta. Koko Euroopassa vuosisatoja vanha heinänteon käytäntö on luonut monimuotoisen niittykasviston, joka on sopeutunut lyhyeen kasvukauteen ja siementämiseen ennen niittoa. Sekä heinänteon loppuminen että sen varhaistuminen ovat vääjäämättä johtaneet vastaavaan niittykasvien populaatioiden taantumiseen.

Viljelystä riippuvaista biologista monimuotoisuutta uhkaavat tekijät jakautuvat olennaisesti kahteen luokkaan: voimaperäistymiseen ja vajaakäyttöön. Voimaperäistymisen ja biologisen monimuotoisuuden väliset yhteydet ovat laajan meneillään olevan tutkimuksen kohteena(18), mutta tärkeimpiä tekijöitä tiedetään olevan:

- lisääntynyt lannoitus (orgaaninen tai epäorgaaninen),

- maanparannus; kuivaus ja keinokastelu,

- lisääntynyt erikoistuminen, kuten monokulttuuri ja yhdistetyn kasvinviljelyn ja karjatalouden väheneminen. Tätä prosessia saattavat edistää palstojen uudelleenjakaminen ja peltokuvioiden rationalisoiminen,

- pellonpientareiden ja viljelemättömien elinympäristöjen, kuten kosteikkojen, maatilametsien ja pensasaitojen katoaminen,

- torjunta-aineiden erittelemätön käyttö,

- perinteisten viljelytapojen hylkääminen, kuten heinänteon korvaaminen säilörehutuotannolla ja kesannoinnin jatkuvalla viljanviljelyllä,

- lisääntynyt koneistuminen, joka johtaa maaperän tiivistymiseen.

Joidenkin edellä mainittujen käytäntöjen yhteisvaikutuksen uskotaan esimerkiksi vaikuttaneen peltolintujen määrien vähenemiseen(19). On kuitenkin syytä panna merkille, että joissakin tapauksissa maatilan maan ottaminen pois viljelyksestä luonnonsuojelutarkoituksiin ei ole auttanut saavuttamaan suojelutavoitteita. Tämän vuoksi tarkoin suunnitellut viljelytoimet jouduttiin ottamaan uudelleen käyttöön linnuille sopivien olosuhteiden luomiseksi. Maatalouden ympäristönsuojelutoimissa kehitellään tekniikoita lintukantojen ylläpitämiseksi ja vahvistamiseksi.

Useimmissa jäsenvaltioissa on otettu käyttöön asetuksen (ETY) N:o 2078/92 mukaisia maatalouden ympäristönsuojelutoimia luonnon monimuotoisuuden säilyttämiseksi esimerkiksi vähentämällä tai lopettamalla lannoitteiden ja torjunta-aineiden käyttöä tai pitämällä yllä vuoroviljelyä. Esimerkkejä ovat luonnonmukaisen viljelyn aloittaminen, integroitu viljely, pellonpiennarten kesannointi sekä erityiset LIFE-projektissa kokeillut toimenpiteet tietyille elinympäristöille. On myös menetelmiä maatilametsien, kosteikkojen ja pensasaitojen hoitamiseen kasviston ja eläimistön hyväksi.

Maatalousmaan alikäyttöön liittyvä maankäytöstä luopuminen voi olla seurauksiltaan tuhoisaa luonnonympäristölle. Vuoristossa ja muilla epäsuotuisilla alueilla, kuten kuivilla mailla ja pohjoisilla vyöhykkeillä, maatalouden loppuminen johtaa nopeasti pensoittumiseen ja sitten metsittymiseen, joka merkitsee viljellyn ympäristön suuremman biologisen monimuotoisuuden menetystä. Kuitenkaan maatalouden jatkuvuus ei välttämättä riitä biologisen monimuotoisuuden säilymiseen, ellei sitä harjoiteta sopivin menetelmin. Siten siellä, missä säädelty laiduntaminen on korvattu säätelemättömällä laajamittaisella karjatilataloudella, puolikulttuuriympäristö voi heikentyä. YMP:n mukaiset tuet voivat olla ratkaisevassa asemassa uhanalaisen maatalousmenetelmien säilyttämisessä, erityisesti epäsuotuisien alueiden toimenpiteiden avulla varsinkin syrjäisillä alueilla, joilla maataloustoiminta muuten loppuisi. Lisäksi maatalouden ympäristönsuojelutoimet ovat avainasemassa pyrittäessä säilyttämään viljelyksestä riippuvaista biologista monimuotoisuutta näillä alueilla. Ne ovat siksi merkittävä toiminnassa oleva ja käytännöllinen elementti yhteisön tavassa suojella biologista monimuotoisuutta.

Vaikka 20 % EU:n maatalousmaasta on nykyisin maatalouden ympäristönsuojelutoimien piirissä, mikä ylittää alkuperäisen viidennessä toimintaohjelmassa ympäristöpolitiikan alalla asetetun tavoitteen 15 % vuonna 2000, vain viisi jäsenmaata käyttää 86 % määrärahoista. Ohjelmien käyttöönotto on yleensä vähäistä korkean tuotannon ja voimaperäisen maatalouden alueilla. Näillä alueilla luonnon monimuotoisuus voi joutua kasvavaan ahdinkoon.

2.6. Maisema

Täydellisempi kuva voidaan saavuttaa ottamalla huomioon koko maisema. Kattava maisema-analyysi mahdollistaa kaikkien prosessien ja piirteiden tunnistamisen kokonaisvaltaisesti. Tämän kuvauksen pohjalta politiikan valinta on helpompaa toivotun kehityksen suunnan ilmaisemiseksi. Kilpailevat intressit tulee tasapainottaa maksimoiden myönteisiä elementtejä ja minimoiden kielteisiä ilmiöitä.

Maisemaa voidaan pitää järjestelmänä, joka koostuu tietystä geologiasta, maankäytöstä, luontaisista ja rakennetuista piirteistä, kasvistosta ja eläimistöstä, vesistöistä ja ilmastosta. Tähän tulisi lisätä vielä asutustyypit sekä sosiaaliset ja taloudelliset tekijät. Maatalous ei ehkä luonnehdi kaikkia maisemia, mutta 51 % EU:n pinta-alasta kattavana se pysyy tärkeimpänä maankäyttömuotona. Siten maanviljelijät ovat historiallisesti ja suuressa määrin tahattomasti olleet vastuussa maisemaan kehittymisestä ja vaalimisesta. He ovat tuottaneet ympäristöön liittyviä sosiaalisia ja kauneusarvoja ilmaiseksi pyrkiessään ruoan, kuidun ja polttoaineen tuotantoon toimeentulon tai voiton saamiseksi.

Erityisesti maiseman laadun säilyttäminen ja parantaminen suo mahdollisuuden vastata niiden ihmisten tarpeisiin, jotka haluavat kokea maaseudun aidosti ja luonnonläheisesti, kaukana ruuhka-alueilta; siksi maisema on tärkeä tekijä maaseutualueiden matkailupotentiaalin kannalta.

Fyysinen maisema on erottamattomasti sidoksissa viljelykäytäntöihin, jotka ovat sen muokanneet. Kuten biologista monimuotoisuutta, myös maisemaa voivat uhata maataloudesta luopuminen tai muuttuvat viljelytavat.

Maatalousmaiseman muotoutuessa toiminnan käyttövoimana oli taloudellinen välttämättömyys, johon viljelijät vastasivat ottamalla käyttöön parhaan saatavissa olevan viljelytekniikan. Kiviaitoja tarvittiin peltojen rajaamiseen ja karjan kaitsemiseen. Tekniikka on kuitenkin kehittynyt siinä määrin, että toiminnan ehdot ovat nykyisin aivan toiset. Elinkeinonaan maata viljelevä ei nykyisin suunnittelisi rakentavansa kivimuuria aidan paikalle, eikä latvotulle pajulle ole enää markkinoita. Sen sijaan viljelijä, joka vuonna 1998 valitsee taloudellisesti tehokkaan viljelytavan, huomaa joutuvansa uhraamaan monia perinteisen maatalousmaiseman piirteitä.

Siten kivetyt tai maasta muovatut pengerrykset pääsevät rappeutumaan, mikä johtaa eroosioon ja jopa viljelymaan menetykseen. Kiviaidat ovat kalliita korjata, ja niiden maataloudellista tehtävää toimittaa paremmin sähköaita. Elävä maisema, johon kuuluvat latvotut ja lehdestetyt puut, pienet ja epäsäännöllisen muotoiset pellot, maatilametsät ja pensasaidat, maankäytön monimuotoinen mosaiikki, ja perinteiset viljelykierrot, mukaan lukien monivuotiset nurmet ja kesannot, ovat maataloutta koskevien taloudellisten realiteettien uhkaamia.

Syrjäisillä viljelyalueilla kulttuurimaiseman säilyttäminen kohtaa kaksinkertaisen haasteen. Yhteiskunta ei ainoastaan toivo viljelijöiden noudattavan tiettyjä ympäristönsuojelukäytäntöjä, vaan ensi sijassa heidän tulisi pysyä maalla. Autioituminen tai puolittainen autioituminen, joka ilmenee vajaakäyttönä, laiminlyönteinä tai tilojen yhdistämisenä, on todellisuutta osissa EU:a, ja on selvää, että maatalouden vähetessä pensaikko ja metsä valtaavat alaa ja avoin maisema häviää. Tuottavilla alueilla viljelijät taas ovat paineessa tuoton maksimoimiseksi ja maiseman tunnuspiirteiden kustannuksella.

Jäsenvaltioissa on monia ohjelmia, joiden tarkoituksena on huolehtia maiseman ja sen kulttuuriperinnön säilyttämisestä maatalouden ympäristösäätelyn puitteissa. Epäsuotuisille alueille on suunniteltu luonnonhaittakorvaukset, jotta maanviljelijät pysyisivät tiloillaan eivätkä jättäisi maaseutua.

3. POLITIIKAN UUDISTAMINEN

3.1. Yleisten poliittisten puitteiden kehittäminen

Vuonna 1995 komissio tarkasteli markkinanäkymiä ja mahdollisesti tarvittavia politiikan tarkistuksia. Erityisesti Eurooppa-neuvoston Madridin kokoukselle joulukuussa 1995 esiteltiin strategiaraportti(20). Tässä asiakirjassa tultiin siihen johtopäätökseen, että uudistus on tarpeen EU:ssa sisäisistä syistä tuotannon ja kulutuksen tasapainon varmistamiseksi sekä vastauksena ympäristö- ja kuluttajakysymyksiin. Katsauksessa tarkasteltiin myös tilannetta ottaen huomioon laajeneminen Keski- ja Itä-Euroopan maihin. Siinä suositeltiin jatkamista vuoden 1992 uudistuksen suuntaan; se merkitsee kilpailun edistämistä alentamalla vähimmäishintoja, lisäämällä tuotantomääristä riippumattomia suoria tukia ja vahvistamalla maaseudun kehittämispolitiikkaa. Tämän lähestymistavan vahvistivat valtion- ja hallitusten päämiehet Madridissa.

Vuonna 1996 komissio järjesti Corkin konferenssin maaseudun kehittämisestä(21) kooten yhteen maaseudun kehittämisen asiantuntijat eri puolilta EU:a. Tällä foorumilla kehitettiin ideoita sellaisen kestävän ja johdonmukaisen maaseudun kehittämispolitiikan saavuttamiseksi, joka perustuu alueellisiin tarpeisiin ja voimavaroihin ja jonka ytimenä on maatalouspolitiikka.

Maatalouden ympäristöohjelmien arviointi on ollut ensi sijalla komission toteuttamispolitiikassa(22). Vuonna 1996 jäsenvaltioiden lakisääteisiä velvoitteita omien ohjelmiensa arviointiin selvennettiin(23), ja siitä alkaen vastuulliset viranomaiset ovat laatineet arviointiraportteja. Arviointien ja ohjelmien tarkistusten tuloksena useimpia ohjelmia on muokattu, ja tämä prosessi tulee jatkumaan. Useimpien ohjelmien kehittämisen tavoitteena on varmistaa ympäristölle koituvan hyödyn maksimointi ja tukimaksujenasianmukaisuus yli- ja alihinnoittelun välttämiseksi. Marraskuussa 1998 komissio julkaisi maatalouden ympäristöohjelmien arviointiasiakirjan, joka perustui 150:een jäsenvaltioista saatuun raporttiin. Se käsitteli yksityiskohtaisesti ohjelmien monia myönteisiä vaikutuksia sekä joitakin epäonnistumisia ja puutteita(24).

Heinäkuussa 1997 komissio julkaisi tiedonannon otsikolla Agenda 2000(25). Se sisälsi politiikan tarkistuksen tulokset, erityisesti näköaloja rahoituksesta ja YMP:n toiminnasta vuoden 1992 uudistuksen jälkeen sekä suosituksia tulevasta toiminnasta. Neuvottelujen jälkeen, joita käytiin erityisesti Euroopan parlamentin ja jäsenvaltioiden kanssa, markkinoita koskevien muutosten laaja strategia ja maaseudun kehityspolitiikan suunnitelmien suuntaviivat työstettiin sitten lainsäädäntöteksteiksi, joita komissio esitti maaliskuussa 1998(26).

Helmikuussa 1998 Euroopan komissio antoi tiedonannon neuvostolle ja parlamentille biologista monimuotoisuutta koskevasta Euroopan yhteisön strategiasta (KOM(98) 42), jossa määritellään politiikan suuntaaminen biologisen monimuotoisuuden ja maatalouden integraatiota kohden. Neuvosto vahvisti tämän strategian päätelmissään 16-17. kesäkuuta 1998 ja Euroopan parlamentti päätöslauselmassaan 20. lokakuuta 1998. Strategia edellyttää toimintaohjelman kehittämistä.

Kesäkuussa 1998 komissio antoi neuvostolle ja Euroopan parlamentille tiedonannon Ilmastonmuutos - Euroopan unionin strategia Kioton ympäristökokouksen jälkeisiä toimenpiteitä varten. Tämä asiakirja sisältää analyysin siitä, miten Euroopan unioni voisi muotoilla strategian, jota sen allekirjoittamat sitoumukset edellyttävät ja johon kuuluu toimeenpanovastuun jakaminen, joustavat mekanismit, seuranta ja voimistunut vuoropuhelu kolmansien maiden kanssa. Se määrittää maatalouden ensisijaisiksi alueiksi tutkimuksen tehostamisen, sopivat metsitystoimenpiteet, uudistuvan energian peltoviljelyn edistämisen sekä metaani- ja typenoksidipäästöjen vähentämisen(27).

Eurooppa-neuvosto vahvisti Cardiffissa heinäkuussa 1998 muun ohessa periaatteen, jonka mukaan komission merkittäviin politiikkoja koskeviin ehdotuksiin tulisi liittää niiden ympäristövaikutusten arviointi. Se pani merkille komission pyrkimykset ottaa ympäristö mukaan kaikkiin yhteisön politiikkoihin ja tarpeen arvioida tätä yksittäisissä päätöksissä, mukaan lukien Agenda 2000. Se kehotti kaikkia neuvoston asiaankuuluvia kokoonpanoja perustamaan omat strategiansa toteuttamaan ympäristön mukaan ottamista ja kestävää kehitystä kunkin omalla politiikan alalla. Se kehotti muun muassa maatalousneuvostoa aloittamaan tämän prosessin.

Kokouksessaan Wienissä joulukuussa 1998 Eurooppa-neuvosto vakuutti uudestaan sitoutumistaan ympäristön ja kestävän kehityksen mukaan ottamiseen kaikkiin yhteisön politiikkoihin ja kehotti maatalousneuvostoa jatkamaan työtään tavoitteena Eurooppa-neuvoston Helsingin kokouksessa laajan strategian esittäminen, joka sisältäisi jatkotoimien aikataulun ja indikaattorijärjestelmän. Neuvosto painotti tarvetta varmistaa ympäristöasioiden mukaanoton asianmukainen käsittely niissä maatalouspoliittisissa päätöksissä, joita tehdään Agenda 2000:n yhteydessä.

3.2. YMP:n ympäristöelementit Agenda 2000 -uudistuksessa

3.2.1. Yleiset suuntaviivat

Kuten luvusta 2 ilmenee, YMP:n välineet ovat vain osa yhteisön politiikasta maatalousympäristön suojelemiseksi. Mainittujen keinojen lisäksi useimmilla jäsenvaltioilla on omat ympäristöpoliittiset toimenpiteensä saastumisen estämiseksi, ympäristöhaittoja aiheuttavien viljelytapojen rajoittamiseksi ja luonnonarvojen säilyttämiseksi.

On tietenkin tarkasteltava YMP:n ehdotuksia kokonaisuutena. Tämän uudistuksen tavoitteena on valmistaa Euroopan maataloutta 21. vuosisadalle ja EU:n laajenemiseen.

Tuottavuuden kasvusta ja tiettyjen avainalojen (etenkin viljojen ja naudanlihan) kulutuksen kasvun hidastumisesta tai jopa vähenemisestä pitkällä aikavälillä johtuvat kotimarkkinoiden sisäiset paineet ovat vieneet johtopäätökseen, jonka mukaan maatalouden tulee olla tehokkaampaa ja vastata paremmin kuluttajien kysyntään. Kansainvälisessä tarkastelussa Euroopan tulee pystyä hyödyntämään monien tuotteiden, kuten viljojen, naudanlihan ja maitojalosteiden maailmanlaajuisen kulutuskysynnän odotettu kasvu.

Näihin haasteisiin vastatakseen viljelijöiden tulee arvioida käytäntönsä huolellisesti ja entistä paremmin optimoida tuotannontekijöiden käyttönsä. Kuitenkin sen varmistamiseksi, että välttämätön YMP:n ja Euroopan maatalouden uudelleensuuntaus ei johda ympäristölle tuhoisaan tuotannon tehostumiseen ja syrjäisten viljelysmaiden autioitumiseen, tarvitaan politiikkoja EU:n maatalouden kehittämiseksikestävää tietä kohti ympäristön kannalta tervettä, taloudellisesti elinkelpoista ja sosiaalisesti hyväksyttävää eurooppalaisen maatalouden mallia.

YMP:n uudistamisen ympäristönäkökohtia tukeva filosofia on se, että viljelijöiltä tulee edellyttää perusluonteisten ympäristönormien noudattamista ilman korvauksia. Kuitenkin kaikkialla, missä yhteiskunta toivoo viljelijöiltä tämän perustason ylittäviä ympäristönsuojelupalveluksia, ne tulee heiltä erikseen ostaa maatalouden ympäristötoimenpiteiden kautta.

Komission vahvistunut lähestymistapa ympäristön mukaan ottamisessa maatalouteen YMP:n uudistamisessa sisältää joukon ydinkohtia, jotka yhdessä luovat perustan Euroopan maataloudelle, joka sekä kunnioittaa ympäristöä että auttaa sen suojelussa ja arvostamisessa. Agenda 2000:n mukaista YMP:n uudelleensuuntaamista olisi pidettävä myös merkittävänä osana tulevissa puitteissa biologisen monimuotoisuuden toimintaohjelmaksi ja maatalouden osallistumiseksi ilmastonmuutoksen torjuntaan.

3.2.2. Yleinen tukiasetus

Yleistä tukiasetusta, jossa luodaan yhteiset säännöt YMP:n mukaisille suoran tuen ohjelmille, sovellettaisiin viljelijöille myönnettäviin suoriin tukiin lukuun ottamatta niitä, jotka kuuluvat maaseudun kehittämistoimenpiteisiin.

Pääsääntöisesti se velvoittaisi jäsenvaltioita soveltamaan niitä tarpeelliseksi katsomiaan ympäristönsuojelutoimia, joita viljelty alue ja tuotanto edellyttävät. Velvoitteen täyttämisessä jäsenvaltioilla olisi käytössään kolme vaihtoehtoa(28). Ensiksi asianmukaisten maatalouden ympäristönsuojelutoimien soveltaminen maaseudun kehittämisohjelmien mukaisesti saattaa riittää. Toiseksi jäsenvaltio voi asettaa markkinatukien ehdoksi yleisesti sovellettavien pakollisten ympäristövaatimusten noudattamisen. Kolmanneksi jäsenvaltiot voivat kytkeä tietyt ympäristöehdot tukien maksamiseen sellaisella markkina-alalla, jossa ympäristön tila vaatii lisätoimia.

Jäsenvaltioiden olisi päätettävä sopivista sanktioista asettamiensa ehtojen noudattamatta jättämisestä. Niihin voisivat kuulua tukiohjelmien mukaisten tukien alentaminen tai peruuttaminen.

Tällä tavoin jäsenvaltiot voisivat varmistaa, että tietyillä maatiloilla ja seuduilla aikaansaadut parannukset ympäristön kannalta eivät menisi hukkaan samalla alueella harjoitettujen muiden, saastuttavien tuotantomenetelmien vuoksi.

Jäsenvaltioiden tulisi siksi voida soveltaa ehdotusta siten, että ne voisivat parantaa tehokkaan maatalouden ja ympäristön välistä tasapainoa. Tämä poistaisi tehomaatalouden vahingollisia piirteitä ja parantaisi maatalouden imagoa ympäristön kanssa sopusointuisena toimintana. Yhteiskunta yleisesti edellyttää, vaikka onkin valmis ottamaan huomioon oikeutetut sosiaaliset ja taloudelliset edut, ettei YMP-rahoitus johda sellaiseen ympäristön turmeltumiseen, jonka korjaamisesta se joutuisi vuorostaan maksamaan.

Vaikka komissio ehdotti mainittuja yleiseen tukiasetukseen liittyviä toimia jo ennen Cardiffin huippukokousta kesäkuussa 1998, ne edustavat merkittävää askelta valtionpäämiesten ja pääministerien tässä kokouksessa päättämään suuntaan.

Täydentävällä ympäristöehdolla on suuria mahdollisuuksia, jos jäsenvaltiot soveltavat sitä hyvin, auttaa ympäristön paranemista ja maatalouden kestävää kehitystä.

Vaikka hyvin intensiivinen maatalous, johon usein ei liity maankäyttöä, ei yleensä ole EU:n suorien tukien piirissä, myös se rasittaa kasvavassa määrin ympäristöä. Yhteiskunta voi kohtuudella edellyttää, että näidenkään sektorien toiminnot eivät johda ympäristön turmeltumiseen. Jäsenvaltiot voivat siksi haluta ottaa ympäristönsuojelutoimien soveltamisen osaksi laajempia kansallisia puitteita.

Ympäristönsuojelutoimenpiteiden soveltamista on tarpeen tarkastella kahden tekijän valossa. Ensiksi YMP:n Agenda 2000 -uudistusehdotuksen pääviesti on kilpailukyvyn parantaminen. Komission tarkoituksena ei ole heikentää viljelijöiden kilpailukykyä asettamalla ylimääräisiä ympäristöehtoja, joita viljelijät eivät kohtuudella pysty täyttämään. Tosiasiassa tämä tulee vahvistamaan sen viljelijöiden suuren enemmistön asemaa, joka jo nyt käytännössä noudattaa ympäristönormeja, sillä olisi epäoikeudenmukaista palkita niitä viljelijöitä, jotka saavat epäoikeudenmukaista kilpailuetua riistämällä ja vahingoittamalla ympäristöä. Jos viljelijät tuottavat ympäristöpalveluja, jotka ylittävät hyvän viljelykäytännön perustason, heille tulisi siitä maksaa maatalouden ympäristönsuojelujärjestelmän kautta.

Toinen tekijä on se, että maatalouden tulee ottaa huomioon ne yhteiskunnan oikeutetut vaatimukset, joiden mukaan maataloustoimet eivät saa saastuttaa ympäristöä, eivät johtaa vakavaan eroosioon eivätkä tuhota sellaisiakulttuurimaiseman piirteitä, joita yhteiskunta erityisesti arvostaa. Siten yleiseen tukiasetukseen liittyvät toimenpiteet, mukaan lukien maatalouden ympäristötoimenpiteet, ympäristölainsäädäntö ja täydentävä ympäristöehto, ovat avainasemassa varmistettaessa viljelykäytäntöä, joka noudattaa ympäristönsuojelun vähimmäisvaatimuksia ja maksimoi kilpailukyvyn. Tämän tavoitteen saavuttamiseksi jäsenvaltioiden olisi sovellettava näitä toimenpiteitä sellaisella tavalla, joka varmistaa viljelijöiden tasapuolisen kohtelun ja estää markkinoiden ja kilpailun vääristymät(29).

3.2.3. Yhteiset markkinajärjestelyt

Yleisen tukiasetuksen piiriin kuuluvien ohjauskeinojen lisäksi useita erityisiä ympäristötoimenpiteitä on ehdotettu otettavaksi mukaan tarkasteltaville markkina-aloille (peltokasvit, naudanliha sekä maito ja maitotuotteet(30). Olennaiset keinot liittyvät ehtoihin, joiden mukaan suorat tuet maksetaan. Naudanliha-alalla maksut olisi suunniteltu antamaan lisätukea laajaperäisille maatiloille, joille määritellään eläintiheyden ylärajaksi 1,4 NY/ha. Tämän toimenpiteen, jota on vahvistettu sekä rahoituksen että määrittelyn osalta, tulisi tuottaa sekä markkina- että ympäristöhyötyjä sen lisäksi, että se auttaa parantamaan naudanlihan tuotannon imagoa.

Naudanlihan ja meijerituotteiden aloilla komissio ehdottaa huomattavaa osaa yleisestä rahoituksesta asetettavaksi jäsenvaltioiden käyttöön näiden sektorien tukemiseksi suorin maksuin niiden erityistarpeiden mukaisesti. Tämä rahoitus voitaisiin jakaa pinta-alaperusteisesti, mikä vähentäisi viljelijöiden halukkuutta liian suuriin eläintiheyksiin, erityisesti naudanlihaa koskevien ehdotusten mukaan jäsenvaltioiden tulisi säätää eläintiheydestä(31), joka ottaisi huomioon kyseisen tuotantotavan ympäristövaikutuksen ja alueen ympäristön herkkyyden(32).

Naudanlihan peruspalkkiota suoritetaan enintään 2 nautayksiköltä/ha. Laajaperäisyyteen pohjautuvan lisäpalkkion edellyttämä maksimitaso 1,4 NY/ha lasketaan aikuisten nautojen, lampaiden ja vuohien kokonaismäärän perusteella(33).

Peltokasvialalla jäsenvaltioiden tulisi edellä yleisen tukiasetuksen yhteydessä mainittujen toimenpiteiden lisäksi ryhtyä tarpeellisiin toimiin saattaakseen asianmukaisten ympäristöolosuhteiden ehdot viljelijöiden tietoon(34). Kesantojen osalta komissio aikoo säilyttää tämän tuotannon valvonnan välineen, mutta markkinanäkymien perusteella pakollisen kesannon lähtöarvo tulee olemaan 0 %. Vapaaehtoista kesantoa voidaan perustaa 10 % peruspinta-alasta enintään 5 vuodeksi(35). Missä kesanto sallitaan, jäsenvaltioiden tulisi soveltaa asianmukaisia ympäristöehtoja, joka vastaavat viljelymaiden erityistilannetta(36).

3.2.4. Maaseudun kehittämistoimenpiteet

Komission ehdottama uusi lähestymistapa maaseutualueisiin rakentuu Corkin konferensiin päätelmiin maaseudun kehittämisestä. Tiivistettynä alueita kehotetaan kehittämään integroituja ohjelmia maaseutualueiden kestäväksi kehitykseksi(37). Ohjelmia tulee kehittää arviointien pohjalta mm. maaseutuympäristöön vaikuttamiseksi. Maatalouden ympäristötoimenpiteet olisivat pakollinen osa kaikkia maaseudun kehitysohjelmia, joita sovellettaisiin kaikkialla jäsenvaltioiden alueella(38).

Yhdenmukaisesti yleisen filosofian kanssa maaseudun kehittämistoimenpiteitä sovellettaisiin sen ehdon mukaan, että ympäristönsuojelun vähinmmäisvaatimuksia tulee noudattaa tai niiden taso saavuttaa toiminnan tuloksena(39). Perustasoa pitemmälle menevissä toimissa tulisi normaalisti soveltaa maatalouden ympäristönsuojelutoimenpiteitä.

Lisäksi maaseutualueiden hyviin ympäristöolosuhteisiin perustuvan matkailupotentiaalin avulla voidaan elinkeinojen monipuolisuutta ajatella uudelleen. Tämä edellyttää kestävää ja integroitua lähestymistä, jotta lomailijoiden laatuvaatimukset voidaan tyydyttää sekä parantaa paikallisten yritysten ja yhteisöjen asemaa säilyttäen samalla luonnonympäristöä (maisema ja biologinen monimuotoisuus) ja kultuuriperintöä (arkkitehtuuri, käsityöammatit, perinteet).

Maatilojen investointiavustusten osalta ehdotetaan varattavaksi erityinen osuus investoinneille, jotka säilyttävät ja parantavat luonnonympäristöä(40), eikä olisi enää välttämätöntä todistaa investoinnin itsessään johtavan suurempaan tuottavuuteen tilalla, vaikka viljelijän edellytettäisiin edelleen itse osallistuvan rahoitusosuudellaan näihin investointeihin.

Viljelijöiden koulutuksen osalta uudet ehdotukset liittävät yhteen koulutuksen, jota on tarjolla toisaalta rakenteellisten toimenpiteiden, toisaalta maatalouden ympäristönsuojelusäädösten kautta. Koulutus suunniteltaisiin erityisesti auttamaan viljelijöitä ympäristön paremmassa suojelussa ja maiseman hoidon kanssa yhteensopivien menetelmien käytössä(41).

Johdonmukainen ja integroitu lähestymistapa mahdollistaa useiden maaseudun kehittämisasetuksen toimenpiteiden (esim. investoinnit, koulutus, maatalouden ympäristönsuojelutoimenpiteet, jalostus ja markkinointi) suuntaamisen luonnonmukaiseen viljelyyn, biologisen monimuotoisuuden säilyttämiseen ja ilmastonmuutoksen torjuntaan. YMP:n Agenda 2000 -uudistuksen ehdotukset ja pitkään viipyneen karjaa koskevan tarkistuksen toteuttaminen asetukseen (ETY) N:o 2092/91. luonnonmukaisesta viljelystä voivat auttaa luomutuotannon voimakkaampaa kehitystä ilman kilpailun vääristymiä tavoitteena kestävä luonnonmukainen tuotanto ja sen jakelu.

Maatalouden ympäristötoimenpiteet, epäsuotuisten alueiden (LFA) toimenpiteet ja metsiin kohdistuvat toimenpiteet ovat osa maaseutuohjelmia. Näitä toimia kuvataan seuraavissa luvuissa.

3.2.5. Maatalouden ympäristötoimenpiteet

Yhteisön YMP:n ympäristöstrategian ytimenä on ollut kohdennettujen maatalouden ympäristötoimenpiteiden soveltaminen kaikialla jäsenvaltioiden alueella(42). Maatalouden ympäristönsuojeluohjelmat tarjoavat maksuja viljelijöille, jotka vapaaehtoisten sopimusten pohjalta suorittavat ympäristöpalveluja ympäristön suojelemiseksi ja maaseudun säilyttämiseksi. Näillä palveluilla kehitetään elämänlaatua maaseudulla ja edistetään elinkeinojen moninaisuutta etenkin matkailun kautta. Biomassa ja biopolttoaineet voidaan myös hyväksyä maksujen piiriin edellyttäen, että ympäristön suojelu varmistetaan.

Maksut perustuvat ympäristötoimenpiteistä viljelijälle koituneisiin kustannuksiin ja tulonmenetyksiin. Lisäksi tarvittaessa voidaan lisätä lievä kannustinlisä(43). Maatalouden ympäristönsuojeluasetuksen soveltaminen vuoteen 1997 asti julkaistiin komission kertomuksessa(44) parlamentille ja neuvostolle, ja se sisälsi yksityiskohtaiset tiedot komission hyväksymispolitiikasta.

Kertomuksessa esitettyjä nykykisen politiikan linjauksia jatketaan ehdotetussa maaseudun kehittämisasetuksessa, jonka selvänä painopisteenä on tukea ympäristön suojelemiseen ja maaseudun säilyttämiseen tähtääviä viljelymenetelmiä (maatalouden ympäristötoimenpiteet), jotka osaltaan auttavat saavuttamaan komission politiikan maataloutta ja ympäristöä koskevat tavoitteet.

Maatalouden ympäristötoimenpiteet kattavat maatalousmaan käyttötavat, jotka ovat sopusoinnussa ympäristön, maiseman ja sen piirteiden, luonnonvarojen, maaperän ja geeniperimän suojelun ja parantamisen kanssa. Näihin kuuluvat luonnonmukainen viljely, muut niukkatehoiset viljelytekniikat, Natura 2000 -ohjelman luonnonsuojeluarvojen tukemiseen tarvittavat viljelykäytännöt, kesannointi ympäristönsuojelutarkoituksessa sekä hylätyn viljelysmaan ympäristönhoito(45).

Politikkaehdotukset kattavat nimenomaisesti myös niukkatehoisten laidunjärjestelmien ympäristöystävällisen hoidon, ja niissä otetaan käyttöön uusi keino uhanalaisten luonnoltaan arvokkaiden viljely-ympäristön suojelemiseksi esimerkiksi eroosiolta, autioitumiselta tai tulelta. Maisemapiirteiden säilyttämiseksi myös historiallisten maatilan piirteiden ylläpito sisältyy myös ehdotuksiin. Lopuksi nimenomaisesti tuettaisiin keskipitkän ja pitkän aikavälin ympäristösuunnittelua(46).

Maksuja voitasiin suorittaa vain toimista, jotka ylittävät hyvän viljelytavan noudattamisen(47), mikä tarkoittaa, että viljelijä jo kunnioittaa ympäristönsuojelun vähimmäisvaatimuksia. Minkä tahansa tarpeellisen mutta taloudellisesti kannattamattoman pääomasijoituksen kustannukset, jotka aiemmin suljettiin tuen ulkopuolelle, voitaisiin ottaa huomioon maksujen suuruutta määrättäessä(48).

Yhteisön ja jäsenvaltioiden kustannusosuuksille asetetaan samat tasot kuin muillekin maaseudun kehittämistoimille (yleistäen enintään 75 % tavoitteen 1 alueille ja enintään 50 % muille alueille), mutta yhteisön suurinta osuutta voidaan nostaa 10 % ympäristön kannalta erityisen hyödyllisille toimenpiteille(49). Suurimpien yhteisrahoitusosuuksien kaaviota yksinkertaistettaisiin huomattavasti nykyisestä 12 tasosta(50), jotka eroavat toimenpiteiden ja maankäytön mukaan, 3 tasoon, jotka riippuvat vain maankäytöstä(51). Yleisesti ottaen yhteisrahoitusrajoja nostettaisiin nykyisiin verrattuna(52). Sellaisten erityisen kalliiden toimenpiteiden kustannuksia, jotka tuottavat maatiloilla nämä rajat ylittäviä tappioita, jäsenvaltiot voivat tasoittaa syntyvän erotuksen verran sillä edellytyksellä, että täysi maksu on samoilla perusteilla oikeutettu(53).

Maatalouden ympäristötoimet voisivat koskea vain palveluja, joita ei rahoiteta muilla toimenpiteillä, erityisesti luonnonhaittakorvauksilla ja yhteisillä markkinajärjestelyillä(54). Kuitenkin maatalouden ympäristötuet olisivat välttämätön lisä suorille tuille silloin, kun jälkimmäiset eivät kata kaikkia tulonmenetyksiä tai nettokustannuksia. Esimerkiksi tietyillä vyöhykkeillä voidaan ympäristöperusteilla suosia laajaperäistä lihakarjan kasvastusta erityisillä eläintiheyksillä. Jos tämä tuottaa viljelijälle nettokustannuksia tai tulonmenetyksiä, joita eivät korvaa naudanlihan tuotantopalkkiot, mukaan lukien laajaperäistämispalkkiot, erotus voi olla perusteena maatalouden ympäristötuelle.

Agenda 2000 -ehdotuksiin sisältyvistä huomattavista toissijaisuusperiaatetta voimistavista siirtymistä huolimatta YMP säilyy yhteisenä yhteisön politiikkana, josta maatalouden ympäristönsuojelu muodostaa olennaisen osan. Tästä syystä komissio ehdottaa maatalouden ympäristönsuojelutoimien pakollisen soveltamisen jatkamista kaikissa jäsenvaltioissa, samalla kun kaikki ohjelmat säilyvät viljelijöille vapaaehtoisina. Tämän kanssa yhdensuuntaisesti ennakoidaan maatalouden ympäristötoimenpiteiden kasvua. Tämänhetkinen Agenda 2000 -ohjelman budjettiarvio liitännäistoimenpiteiden osalta on 2,8 miljardia ecua vuodessa. Vuoden 1992 kokemus maatalouden ympäristötoiminen aloittamisesta osoitti, että toimenpiteiden tosiasiallinen soveltaminen voi olla arvioitua laajempaa. Jäsenvaltioilla tulisi olemaan mahdollisuus siirtää maatalouden ympäristönsuojelubudjettiin niitä määrärahoja, joita suorista tuista säästyisi suorien tukien tarkistuksilla tai täydentävän ympäristöehdon soveltamisella(55).

3.2.6. Epäsuotuisien alueiden luonnonhaittakorvaukset

Niillä määritellyillä alueilla, joilla maataloudella on eritysvaikeuksia, luonnonhaittakorvausten maksamista jatkettaisiin ehdotetun maatalouden kehittämissäännöstön puitteissa(56). Päätavoitteet säilyvät jokseenkin ennallaan, ne ovat nimittäin viljelyn jatkumisen varmistaminen epäsuotuisilla alueilla, elinvoimaisen maaseutuyhteisön säilymisen edistäminen, maiseman säilyttäminen ja kestävän maatalouden jatkuvuuden edistäminen siellä, missä se on maaseudun suojelemiseksi välttämätöntä(57). Lisäksi on sisällytetty erityinen järjestely sen selventämiseksi, että maksuilla voidaan kattaa ne kustannukset, jotka aiheutuvat ympäristölainsäädännön velvoitteiden noudattamisesta(58). Komissio esittää kaikkien luonnonhaittakorvausten maksamista pinta-alaperusteen mukaan(59), jotta siten vältetään nykyisestä pääluvun mukaisesta maksusta aiheutuvat pyrkimykset ylituotantoon.

Yhdensuuntaisesti yleisen tukiasetuksen (jota ei sovelleta luonnonhaittakorvauksiin) mukaan markkina-aloille ehdotettujen tukien kanssa maanviljelijöiden edellytetään noudattavan kestävän maatalouden normaaleja standardeja ehtona luonnonhaittakorvausten saamiselle(60). Kullekin alueelle määritellyt hyvän maatalouskäytännön säännöt sisältäisivät tietyn ympäristöä säästävän menettelyn tason, jota järkevä viljelijä joka tapauksessa noudattaisi, mukaan lukien ympäristölainsäädännön kunnioittaminen.

Vuoristoalueet, 62. leveyspiirin pohjoispuolella sijaitsevat alueet ja muut epäsuotuisat alueet määritellään suhteessa niihin autitumisuhkaan johtaviin maanviljelyn erityisiin vaikeuksiin, joita aiheuttavat korkeusasema, kaltevuus, ilmasto tai maaperän karuus(61). Tällaisten alueiden luonto- ja maisema-arvot ovat usein suuria, ja maataloudellisen hoidon lakkaaminen tai väheneminen uhkaisi maisemaa ja johtaisi biologisen monimuotoisuuden vähenemiseen. Näillä alueilla ympäristölle suotuisan maanviljelyn jatkaminen voi vaatia huomattavaa panosta viljelijältä, ja siellä, missä kustannukset ylittävät luonnonhaittakorvausten tason, jäsenvaltioiden ja alueiden on tarpeen ottaa käyttöön ylimääräisiä maatalouden ympäristönsuojelutoimia varmistaakseen erityisesti luonnoltaan arvokkaiden maatalousmaisemien ja sellaisten ympäristölle suotuisien viljelytapojen säilymisen, joiden voimaperäisyys on vähäistä(62).

Vuoristojen ja muiden epäsuotuisien alueiden lisäksi jäsenvaltiot voisivat edelleen nimetä alueita, joilla on erityisiä vaikeuksia mutta joilla maataloutta tulisi jatkaa erityisesti ympäristön suojelemiseksi, matkailuarvojen säilyttämiseksi ja rannikon suojelemiseksi. Sellaiset alueet voisivat sisältää vyöhykkeitä, joihin kohdistuu erityisiä ympäristövelvoitteita(63). Tämän varauksen mukaista pinta-alaa laajennetaan 4 %:sta jäsenvaltion pinta-alasta 10 %:iin(64).

3.2.7. Metsien kestävä hoito ja kehitys

Metsätalouden tuen tulee edistää metsien kestävää hoitoa ja kehitystä(65). Metsillä on olennainen suojaava vaikutus luonnonympäristön säilyttämisessä, etenkin vesien ja maaperän suojelussa, ilman laadun parantajina, lumivyöryjen estäjinä, ilmaston vakauden säätelyssä jne.

Metsätaloutta koskeva luku tarjoaa tukea koko joukolle toimenpiteitä kestävän metsätalouden edistämiseksi ja metsäperintömme suojelun varmistamiseksi. Toimenpiteisiin sisältyvät: metsänsuojelutoimet, etenkin metsäpalojen torjunta(66), paikallisiin oloihin ja ympäristöön sopeutetut metsitys- ja täydennysistutustoimet(67), metsienen ekologisen arvon säilyttäminen ja parantaminen, vaurioituneiden metsien elvyttäminen, ja metsien suojatehtävän varmistaminen etenkin niillä alueilla, joissa metsätalouden tulot eivät yksin riitä takaamaan metsien suojaavia ja ekologisia tehtäviä(68). Uuden korvaavan tuen käyttöönotto näiden suuntaviivojen mukaisesti merkitsisi olennaista askelta ympäristöarvoiltaan tärkeimpien metsien suojelemiseksi EU:ssa.

Lisäksi komissio on Euroopan parlamentin päätöslauselman mukaisesti marraskuussa 1998 antanut tiedonannon Euroopan unionin metsästrategiasta, ja strategian kantavana periaatteena on ollut kestävän kehityksen ja ympäristönsuojelun integroiminen metsään liittyvissä politiikoissa.

Komission ensisijaisten tavoitteiden joukossa on hankkeita, joissa jätepuuta käyttävä energiantuotanto on yhdistetty metsäpalojen torjuntatoimenpiteisiin. Jätepuun jääminen metsään on eräs metsäpalojen syy ja tämän jätepuun käyttö biopolttoaineena edistää siten metsäpalojen ehkäisyä. Kehitettäessä jätepuusta saatavan biomassan käyttöä edistävänä tekijänä hiilen kiertokulussa on kuitenkin varmistettava, ettei tällä tavoin vähennetä biologista monimuotoisuutta.

4. MAATALOUDEN YMPÄRISTÖINDIKAATTOREIDEN KEHITTÄMINEN

Eurooppa-neuvoston Cardiffin ja Wienin kokoukset korostivat ympäristöindikaattoreiden kehittämisen tärkeyttä. Ympäristöindikaattorit auttavat muuntamaan luonnontieteellisiä ja taloudellisia havaintotietoja ihmisen toiminnasta ja ympäristön tilasta päätöksentekoa tukevaksi tiedoksi. Ympäristöindikaattorien avulla on mahdollista ymmärtää paremmin maatalouden ja ympäristön alueen monimutkaisia kysymyksiä, osoittaa kehityskulkuja ja tuottaa kvantitatiivista informaatiota. Tätä kaikkea tarvitaan tavoitteenasetteluun ja seurantaan.

Ympäristöindikaattoreiden johdonmukainen järjestelmä tulisi kehittää pitemmälle kuin yksittäisiin ympäristöön liittyviin välineisiin ja teemoihin. Paloittainen lähestymistapa ei pysty täysin ottamaan huomioon ympäristöä kattavana järjestelmänä, jossa sen rakenneosien koostumus ja vuorovaikutus on ratkaisevaa. Maataloutta ajatellen "systeemilähtökohta" on sitäkin tärkeämpi, koska maatalous itse toimii vuorovaikutteisena systeeminä ympäristönsä kanssa. Maatalouden kaikkien monimutkaisten myönteisten ja kielteisten ympäristövaikutusten ymmärtäminen vaatisi ottamaan huomioon koko tällaisen vuorovaikutuksen kontekstin. Mielekkääseen spatialiseen maatalouden ympäristöindikaattorien kontekstiin voidaan päästä "maisemien" käsitteen avulla, jolla ymmärretään viljeltyjä, osittain puoliksi luonnontilaisia alueita, joissa maataloustuotanto tapahtuu ja joita luonnehtivat biofysikaalisten ja kultuuristen piirteiden kokonaisuus.

Maatalouden ympäristöindikaattoreiden kehittäminen vaatii eriytynyttä näkemystä, joka heijastaa alueellisia eroja taloudellisissa rakenteissa ja luonnonoloissa. Saatavissa oleva useimmiten laajalta alueelta peräisin olevan aineisto karjasta, lannoitteista ja torjunta-aineista voi antaa arvokkaita näkemyksiä, mutta se saattaa myös - puutteellisen alueellisen erittelyn vuoksi - johtaa harhaan.

Alueellisen tai aiheenmukaisen erittelyn puutteesta johtuvia heikkouksia voidaan havainnollistaa maataloudellisten panostusten tilastoinnilla: lannoitteiden käytön kehitys saa mielekkään sisällön vain asetettuna yhteyteen kasvien itseensä sitomien lannoitteiden määrän kehityksen kanssa. Kun kansallisella tasolla havaitaan typpitasapainon aleneva suunta, sen ei tulisi hämätä sitä tosiseikkaa, että joillakin alueilla voi olla merkittävää typen ylijäämää. Samoin havainnot voivat olla harhaanjohtavia, jos ne eivät ole kyllin täsmällisiä: kuten luvussa 2.1.1 todetaan, torjunta-aineiden käytön havaittu väheneminen voisi johtua käytettyjen tehoainetyyppien muuttumisesta, eikä se siten välttämättä merkitse parannusta ympäristön kannalta.

Eurostatin laatimissa tiedoissa aluekohtaisesta typpitasapainosta (NUTS 2) otetaan huomioon kemiallisten lannoitteiden ja eläinlannan käytön lisäksi myös viljan typenottokyky. Näitä tietoja voidaan käytää sellaisten alueiden selkeään tunnistamiseen, joilla pohjavesi voi olla vaarassa, ja samalla saadaan selville, missä tarvitaan tarkempia tutkimuksia pohjaveden uhanalaisuudesta.

Eurostat tarjoaa myös muita ympäristötilastoja ja ympäristöindikaattorieta koskevia tietoja, jotka käsittelevät maatalouden kasvihuonekaasupäästöjä, yksittäisten torjunta-aineiden käyttöä eri viljalajien osalta EU-maissa, ja määrällisesti ilmaistavia, maisemaa koskevia indikaattoreita.

Myös maatalouspolitiikkojen ja maatalouden ympäristöohjelmien seurannassa käytettyjen maatalouden ympäristöindikaattoreiden tulee heijastaa kullekin paikalle ominaisia piirteitä ja ohjelmien kriteereitä ollakseen mielekkäitä. Yleiset indikaatorit, jotka ovat helpommin saatavilla, eivät kertoisi paljonkaan tiettyjen politiikkojen vaikutuksesta. Täsmällistä ja paikallisesti eriteltyä tietoa tarvittaisiin ilmaisemaan maaseutupolitiikkojen ja maatalouden ympäristönsuojelupolitiikkojen puutteita tai ansioita.

Indikaattorien kehitystyön on mahdollisimman suuressa määrin perustuttava olemassa oleviin tilastoihin. Tietojen tämänhetkinen saatavuus ei kuitenkaan saa rajoittaa tätä työtä. Indikaattoreita koskevaa käsitteenmuodostusta on edelleen kehitettävä ja samalla perustettava työryhmiä käsittelemään uusien vaatimusten edellyttämää tiedonsaantia. On myös syytä varmistaa, että tarvittavat tilastolliset välineet ovat käytettävissä.

Tämä on komission työn painopisteenä lähimpinä kuukausina ja vuosina.

5. PÄÄTELMÄT

Maatalouden ja ympäristön suhde ei ole staattinen. Maatalouden voimaperäisyys on lisääntynyt, ja tämä on puolestaan kasvattanut painetta ympäristöä kohtaan. Maatalouden ja ympäristön välistä toivottua suhdetta voidaan luonnehtia termillä "kestävä maatalous". "Kestävä maatalous" vaatii hoitamaan luonnonvaroja sillä tavoin, että niiden hyöty on käytettävissä myös tulevaisuudessa. On varmistettava, että ympäristöasioiden mukaanotto käsitellään asianmukaisesti niissä maatalouspoliittisissa päätöksissä, joita tehdään Agenda 2000:n yhteydessä.

Komission antamilla YMP:n uudistamisehdotuksilla on viisi päätävoitetta: kilpailukyvyn parantaminen; elintarviketurvallisuuden ja ruoan laadun varmistaminen; maatalousyhteisön kohtuullisen elintason ylläpito ja maatilojen tulojen vakauttaminen; ympäristötavoitteiden parempi mukaan ottaminen YMP:aan sekä vaihtoehtoisten työ- ja ansaitsemismahdollisuuksien kehittäminen maanviljelijöille ja heidän perheilleen.

YMP:n parempi hyväksyntä tavallisen kansalaisten ja kuluttajan taholla on eräs tärkemmistä tehtävistämme tulevina vuosina. Viljelijöiden erilaiset tehtävät etenkin maaseudun ylläpitämisessä ja suojelussa ovat yhteiskunnan entistä yksityiskohtaisemmassa tarkastelussa. Toisaalta viljelijöiden tulee saavuttaa yhteiskunnan vaatima ympäristönsuojelun vähimmäistaso, mukaan lukien lakisääteisten määräysten noudattaminen; toisaalta jos yhteiskunta haluaa viljelijöiden suorittavan ympäristöpalveluja, jotka ylittävät hyvän viljelytavan perustason, heille tulee korvata näiden yleisten etujen tuottamisen aiheuttamat kulut ja tulonmenetykset.

Komission ehdotukset ovat tasapainossa ja antavat jäsenvaltioille ja alueille tarpeelliset välineet ympäristönsuojelun vähimmäisvaatimusten noudattamisen varmistamiseksi ja Euroopan ainutlaatuisen ympäristöperinnön suojelun ja parantamisen edistämiseksi.

Komissio korostaa, että ympäristönäkökohtien integrointi on otettava soveliaalla tavalla huomioon Agenda 2000:een liittyvissä maatalouspoliittisissa päätöksissä. Komissio jatkaa tämän integrointiprosessin seurantaa ja arviointia, kunnes se on viety päätökseen.

(1) 44 % maatalousmaata; 33 % metsämaata.

(2) Viides toimintaohjelman ympäristöpolitiikan alalla: Kohti kestävää kehitystä, KOM(92) 23, 27.3.1992.

(3) KOM(95) 624.

(4) Agenda 2000: Kohti vahvempaa ja laajempaa unionia, KOM(97) 2000, lopullinen.

(5) EMOTR: Euroopan maatalouden ohjaus- ja tukirahasto.

(6) EFMA: Forecast of food, farming and fertilizer use to 2008: EFMA 1998.

(7) Eurostat: pesticide in the EU: Sales, use, legislation (draft, 1998), ECPA, EFMA.

(8) Ehdotus neuvoston asetukseksi maataloustuotteiden luonnonmukaisesta tuotantotavasta ja siihen viittaavista merkinnöistä maataloustuotteissa ja elintarvikkeissa annetun asetuksen (ETY) N:o 2092/21 täydentämisestä kotieläintuotannon osalta, KOM(96) 366 ja KOM(97) 747 lopullinen.

(9) Asetus (ETY) N:o 2092/91 täydennettynä asetuksella (ETY) N:o 2083/92 ja asetuksella (EY) N:o 1935/95.

(10) Juomaveden laatua koskeva direktiivi 80/778/ETY, EYVL L 229, 30.8.1980.

(11) Komission kertomus neuvostolle ja Euroopan parlamentille: vesien suojelemisesta maataloudesta peräisin olevien nitraattien aiheuttamalta pilaantumiselta annetun neuvoston direktiivin 91/676/ETY mukaisesti toteutetut toimenpiteet. Euroopan komissio, 1998.

(12) Torjunta-ainejäämiä koskevat direktiivit: tiivistelmä ks. "Maatalous ja ympäristö", luku 4.4.1.

(13) Europe's Environment. The second assessment, 1998 ("Dobris+3").

(14) Options to Reduce Methane Emissions (Draft Final report for DG XI), AEA Technology Environment, June 1998, p. 10 ff.

(15) Ilmastonmuutos - Euroopan unionin strategia Kioton ympäristökokouksen jälkeisiä toimenpiteitä varten, KOM(98) 353.

(16) Working Document on Non-Food Crops in the context of Agenda 2000, SEC(1998) 2169.

(17) Direktiivi 79/409/ETY, luonnonvaraisten lintujen suojelusta, EYVL L 103, 2.5.1979, s. 1.

(18) esim. FAIR-projektit: torjunta-aineet ja biologinen monimuotoisuus; maatilojen reuna-alueet.

(19) Rösler, Stefan und Weins, Christof (1996): Aktuelle Entwicklungen in der Landwirtschaftspolitik und ihre Auswirkungen auf die Vogelwelt (Vogelwelt 117:169-185).

(20) Agricultural Strategy Paper KOM(95) 607, presented by the Commission to the European Council, Madrid, December 1995.

(21) "European Conference on Rural Development: Rural Europe - Future Perspectives", Cork, Ireland, 7.-9.11.1996.

(22) Ks. myös kertomus neuvoston asetuksen (ETY) N:o 2078/92 soveltamisesta, KOM(97) 620, 4.12.1997, kohdat 3.5, 3.6 and 4.3.

(23) Maaseutuympäristön hoidon soveltamisasetus: Komission asetus (EY) N:o 746/96, EYVL L 102, 25.4.1996, s. 19, sellaisena kuin se on muutettuna komission asetuksella (EY) N:o 435/97, EYVL L 67, 7.3.1997, s. 2.

(24) Working Document VI/7655/98 - State of Application of Regulation (ETY) N:o 2078/92 - Evaluation of Agri-environment Programmes - November 1998.

(25) Agenda 2000: Kohti vahvempaa ja laajempaa unionia, KOM(97) 2000, Euroopan Komissio, Strasbourg 15.7.1997.

(26) Ehdotukset neuvoston päätöksiksi yhteisen maatalouspolitiikan uudistamisesta (komission esittämät), KOM(98) 158 lopullinen, 18.3.1998, sisältää 8 ehdostusta.

(27) KOM(98) 353.

(28) Yleinen tukiasetus, 3 artikla.

(29) Yleinen tukiasetus, 5 artiklan 1 kohta.

(30) Meneillään olevat uudistukset tupakka- ja oliiviöljyalalla eivät sisälly tähän raporttiin, sillä ne eivät kuulu Agenda 2000 -asiakirjaan.

(31) Naudanliha, liite VI, luku III, eläintiheyteen lasketaan kaikki lihantuotantoeläimet, mutta ei lypsylehmiä.

(32) Naudanliha, 14 artiklan 2 kohdan b alakohta.

(33) Naudanliha, 11 artiklan 2 kohta, HUOM: vain ne vuohet ja lampaat otetaan huomioon, joista maksetaan palkkio.

(34) Peltokasvit, 8 artiklan 3 kohta.

(35) Peltokasvit, 6 artiklan 5 kohta.

(36) Peltokasvit, 6 artiklan 2 kohta.

(37) MKA, 1 artikla.

(38) MKA, 41 artikla.

(39) MKA, maatalouteen liittyvä toimenpiteet: artiklat 5 (investointituki), 81(1) (nuoret viljelijät), 11(2) (varhaiseläketuet), 24(1) (jalostuksen ja kaupan pitämisen parantaminen) and 28(2) (metsätalous).

(40) MKA, 4 artikla.

(41) MKA, 9 artikla.

HUOM.: TEKSTISSÄ VIITATUT KOHDAT AGENDA 2000 - LAINSÄÄDÄNTÖLUONNOKSISTA

"Peltokasvit": Ehdotus neuvoston asetukseksi tukijärjestelmästä tiettyjen peltokasvien viljelijöille, 98/0108 (CNS);

"Naudanliha": Ehdotus neuvoston asetukseksi naudanliha-alan yhteisestä markkinajärjestelystä, 98/0109 (CNS);

"MKA": Ehdotus neuvoston asetukseksi EMOTR:n tuesta maaseudun kehittämiseen, 98/0102 (CNS);

"Yleinen tukiasetus": Ehdotus neuvoston asetukseksi yhteisen maatalouspolitiikan suoran tuen järjestelmiä koskevista yksityiskohtaisista säännöistä, 98/0113 (CNS).

(42) MKA, 20-22 artikla, sekä 41 artiklan 2 kohta.

(43) MKA, artikla 22.

(44) KOM(97) 620, 4.12.1997, Kertomus neuvoston asetuksen (ETY) N:o 2078/92 soveltamisesta.

(45) MKA, artikla 20.

(46) ibid.

(47) MKA, artikla 21 (2).

(48) MKA, artikla 22 (1).

(49) MKA, artikla 45 (2).

(50) Asetus (ETY) N:o 2078/92, 4 artikla.

(51) MKA, artikla 22 (2).

(52) MKA, liite (vrt. asetus (ETY) N:o 2078/92, artikla 4).

(53) MKA, artikla 49 (3).

(54) MKA, artiklat 21 (2), 35 (3) ja 36.

(55) Yleinen tukiasetus, artikla 5 (2).

(56) MKA, artiklat 13-19.

(57) MKA, 13 artikla (vrt. asetus (EY) N:o 950/97, artiklat 17, 22, 24 ja 25).

(58) MKA, 13 artiklan neljäs luetelmakohta, 15 artiklan, 1 kohta.

(59) MKA, artikla 14 (2).

(60) MKA, artikla 14 (2), 3 momentti.

(61) MKA, artiklat 17 ja 18.

(62) MKA, 20 artiklan toinen ja kolmas luetelmakohta, ja 21 artiklan 2 kohdan toinen alakohta.

(63) MKA, artikla 19 (1).

(64) MKA, artikla 19 (2)

(65) MKA, 27 artikla.

(66) MKA, artiklat 27 ja 30.

(67) MKA, artiklat 28 ja 29.

(68) MKA, artikla 30.