Talous- ja sosiaalikomitean lausunto aiheesta "Komission tiedonanto neuvostolle, Euroopan parlamentille, talous- ja sosiaalikomitealle ja alueiden komitealle - Koheesio ja liikenne"

(1999/C 258/09)

Komissio päätti 14. tammikuuta 1999 EY:n perustamissopimuksen 198 artiklan mukaisesti pyytää talous- ja sosiaalikomitean lausunnon edellä mainitusta tiedonannosta.

Asian valmistelusta vastannut "Talous- ja rahaliitto, taloudellinen ja sosiaalinen yhteenkuuluvuus" -jaosto antoi lausuntonsa 2. kesäkuuta 1999. Esittelijä oli Bill Tosh.

Talous- ja sosiaalikomitea hyväksyi 7. ja 8. heinäkuuta 1999 pitämässään 365. täysistunnossa (heinäkuun 7. päivän kokouksessa) seuraavan lausunnon äänin 104 puolesta ja 2 vastaan.

1. Johdanto

1.1. Tämä lausunto sisältää kaikkiaan viisi pääkohtaa, joista ensimmäinen on johdanto. Sitä seuraa tiivistelmä komission tiedonannosta.

1.2. Kolmannessa ja neljännessä pääkohdassa komitea käsittelee asiakirjaa ja sen sisältämiä taulukoita tiukan objektiivisesti. Lisäksi ne sisältävät yleiskommentteja ja suosituksia. Viidennessä pääkohdassa hahmotellaan yleisluonteiset loppupäätelmät.

1.3. Tiedonannon sanoman hieman abstraktisen luonteen sekä unionin liikennebudjetin koon ja sen seuraavan viiden vuoden aikana tapahtuvan kasvun vuoksi komitea haluaa lausunnollaan osoittaa, että tiukan objektiiviset arviointi- ja valvontamenetelmät ja niihin liittyvät määräykset ovat sen mielestä koheesion ja liikenteen kehityksen uskottavuuden kannalta välttämättömiä.

1.4. Käsiteltäessä yhteisen liikennepolitiikan ja aluekehityspolitiikan kehittämistä lausunnossa on otettu huomioon eri rahoitusjärjestelmien, eli rakennerahastojen, koheesiorahaston ja Euroopan investointipankin (EIP) lomittaisuus. Myös unionin laajentumismallin selkeä ymmärtäminen on tässä yhteydessä tärkeää. Lausunnossa annetaan yleisluonteisia suosituksia siitä, miten komission olisi mahdollista entistä tehokkaammin integroida liikennepolitiikan eri rahoitusvälineet tukemaan EU:n yleistavoitteita. Koheesiorahastosta myönnettävään tukeen verrattuna on liikenteen rakennerahastotuen merkitys noin kymmenkertainen.

2. Komission tiedonannon tiivistelmä

2.1. Tiedonannosta välittyy Euroopan unionin tavoite a) vapauttaa taloudellisen lähentymisen dynaamisuus ja b) edistää yhteiskunnallista integraatiota. Lisäksi siinä korostetaan liikenteen perusrakenteen merkitystä EU:n kaikilla aloilla tavoitteleman kestävän kehityksen kannalta. Tavoitteena on helpottaa a) syrjäisen maantieteellisen sijainnin haittoja b) epäsuotuisten alueiden ja c) epäsuotuisassa asemassa olevien ihmisten ja väestöryhmien vaikeuksia.

2.2. Tiedonannossa korostetaan a) rakennerahasto-ohjelmien ja -aloitteiden (EAKR, Interreg), b) koheesiorahasto-ohjelmien ja c) Euroopan investointipankin tuen tavoitteiden lähentämisen tärkeyttä.

2.3. Yhteisen liikennepolitiikan avulla pyritään vahvistamaan ja tukemaan kansalaisten ja talouden tarpeisiin vastaamista tulevaisuudennäkymien ja kilpailukyvyn parantamisen kannalta.

2.4. Tiedonannon mukaan koordinoidut ja huolella laaditut alueelliset ohjelmat ovat paras tapa

- edistää talouskasvua (kasvu, kilpailukyky, työllisyys),

- tasapainottaa koko unionin kehitystä,

- luoda suotuisat olosuhteet tulevalle laajentumiselle,

- parantaa taloudellisesti tai vammaisuuden vuoksi muita heikommassa asemassa olevien väestöryhmien liikkuvuutta ympäristötavoitteista tinkimättä.

2.5. Tiedonannossa käsitellään myös epäkohtia, joita liikenteen avulla voidaan korjata ja samalla

- vähentää väestön keskittymistä, joka aiheuttaa ruuhkaisuutta ja ympäristöhaittoja,

- parantaa syrjäisten alueiden yhteyksiä ja palvelujen saatavuutta ja luoda siten kilpailukykyä lisäämällä hyvinvointia,

- ottaa huomioon rahtikustannukset investointipäätöksiin vaikuttavana muuttujana.

2.6. Tiedonannon mukaan liikenneyhteyksien parantaminen voi

- helpottaa sekä tuotantotekijöiden saatavuutta että tuotteiden toimittamista markkinoille,

- huolellisesti tarpeita vastaavaksi sovellettuna mahdollistaa pitkäaikaisen ja kestävän talouskasvun ja työllisyyden.

Tässä yhteydessä olisi kuitenkin otettava huomioon myös

- muut kilpailevat kasvutekijät, esim. televiestintä, ja että

- työpaikkojen luominen on yhtä tärkeää kuin syrjäisten ja muita heikommassa asemassa olevien alueiden liikenneyhteyksien parantaminen.

2.7. Korjaamalla liikennepalvelujen ja perusrakenteiden huomattavia puutteita investointeja suunnataan entistä enemmän väestön ja yhteiskunnan tarpeisiin. Samalla otetaan huomioon, että vauraissakin jäsenvaltioissa on ongelma-alueita, joilla puutteelliset liikennejärjestelyt alentavat suoritustasoa ja lisäävät eroja muihin alueisiin nähden. Tiedonannossa korostetaan selvästi julkisen liikenteen tulevaa roolia asetettujen tavoitteiden toteuttamisessa.

2.8. Kehityksen vauhdittamiseksi yhteensovitetut EU:n rahoitusohjelmat tarjoavat yleisvälineen, jolla mainitut puutteet voidaan korjata. Koheesiotuki on lisäksi keskeinen täydentäjä.

2.9. EU-rahoitus keskittyy voimakkaasti maantieliikenteeseen:

- 2/3 EAKR:n liikenteeseen myöntämästä rahoituksesta vuosina 1994-1999,

- 2/3 koheesiorahaston liikenteeseen myöntämästä rahoituksesta vuosina 1993-1999,

- alueellisiin kohteisiin (liikenne mukaan lukien) myönnetty EIP:n antolainaus.

On muistettava, että EIP:n alueellisiin kehityshankkeisiin myöntämästä lainarahoituksesta neljäsosa sisältää yhteisrahoitusta rakennerahastojen kanssa.

2.10. Tiedonannossa todetaan, että jäsenvaltioiden omat kehityssuunnitelmat ovat aiheuttaneet useita epäjohdonmukaisuuksia ja esteitä. Ne ovat johtaneet yhteisön alueen epäsuhtaiseen hyödyntämiseen ja tehneet tarpeelliseksi liikenteen kokonaisvaltaiseen hallinnointiin perustuvan Euroopan aluekehityssuunnitelman (ESDP). Julkisen ja yksityisen sektorin rahoitusyhteistyön ja yhteiskunnallisen kumppanuuden tulee varmistaa yhtenäinen ja yhteinen näkemys yhteisön alueellisesta kehittämisestä.

2.11. Tiedonannosta käy ilmi, että kilpailun vapauttamisen uskotaan edistävän alueellista koheesiota

- tarjoamalla EU:ssa kaikille edulliset ja helposti saatavat liikennepalvelut,

- valvomalla erityisen sääntelykehyksen avulla liikennesuunnitelmien toteuttamista ja eri liikennemuotojen kestävää palveluvalikoimaa,

- torjumalla ainoastaan markkinoihin perustuva liikennepolitiikka ottamalla huomioon liikennepolitiikan yhteiskunnallinen ja yleistaloudellinen arvo,

- luomalla syrjäisiä liikenneyhteyksiä koskeva liikennöintisopimusten myöntömenettely, jossa palvelujen laatu varmistetaan kabotaasin valikoivalla soveltamisella.

2.12. Perusrakenteiden käytön hinnoittelusta esitetään, että perittävät maksut kattaisivat lähes tai kokonaan rajakustannukset. Tästä voi seurata, että

- tehokkuutta parannetaan valitsemalla parhain vaihtoehto, jonka kuljetuskustannukset ovat alhaiset,

- kustannuskehitys voi syrjäisillä alueilla olla kielteistä,

- syrjäisillä alueilla siirrytään tuottamaan painosuhteiltaan entistä edullisimpia tuotteita.

2.13. Tiedonannossa liikennemuotojen sekä kaikkien satamien ja terminaalien yhdistämistä pidetään liikenneverkon monipuolistamisen kannalta välttämättömänä.

3. Yleistä

3.1. Vaikka komitea kannattaa koheesioperiaatteiden henkeä, tiedonannossa ei sen mielestä ole riittävästi esimerkkejä siitä, miten rakenne- ja koheesiorahastojen varoin on edistetty kohdan 2.1 tavoitteiden saavuttamista.

3.1.1. Komitea katsoo, että tiedonannon liitteenä olevat taulukot eivät juurikaan auta ymmärtämään periaatteita, joiden mukaisesti liikennettä koheesiovaroista tuetaan. Ne eivät myöskään anna perusteita EU-tuen vaikutusta koskeville väitteille. Taulukot ovat vanhentuneita eikä niihin viitata tiedonannossakaan esitettyjen väitteiden tukemiseksi. Koheesiorahoituksen tai rakennerahastojen ja EIP:n myöntämän rahoituksen vuorovaikutuksen luonteesta ei myöskään esitetä todisteita.

3.2. Vaikka komitea myöntääkin, että syy- ja seurausyhteyden selvittäminen on vaikeaa, tapaustutkimusten tai toimintakertomusten puute estää noudatetun politiikan ja varainkäytön arvioinnin. Läheisyysperiaatetta noudattavaan varojen hallinnoinnin delegointiin sisältyy vaara, että ei valitakaan parhaimpia tavoitteita. Mikäli liikennepolitiikassa esim. seurataan ainoastaan markkinoiden sanelemia tavoitteita, on mahdollista, että varoja siten keskitetään ja myönnetään entistä enemmän esim. tiheästi asutuille taajama-alueille. Lisäksi markkinoihin perustuvien tavoitteiden korostaminen vaikeuttaa julkisen liikenteen laadukkuuden varmistamista sekä syrjäytymisen torjuntaan ja tasapuolisuuteen liittyvien EU:n tavoitteiden saavuttamista paikallisesti. Se ei myöskään edistä kestävää liikkuvuutta eikä vähennä riippuvuutta yksityisautoilusta.

3.3. Tiedonannossa ei käsitellä liikenteeseen sijoitettavien koheesiovarojen käytön koordinointia tärkeiden alueidenvälisten näkökohtien osalta. Yhteyksiä yhteisön ulkopuolisiin maihin ei myöskään tarkastella. Tiedonannossa ei niin ikään käsitellä koheesiotuen piiriin kuulumattomien jäsenvaltioiden läpi kulkevia kauttakulkuväyliä huolimatta niiden strategisesta merkityksestä.

3.4. Tiedonannon kertoileva tyyli ja sen toistuva vakuuttelu koheesiotuen vaikutuksen lisäarvosta on erityisen häiritsevää. Se korostaa perustelujen puuttumista ja vähentää tiedonannon vakuuttavuutta.

3.5. Yhteiskunnallisen yhteenkuuluvuuden ja kestävän kehityksen kannalta on huolestuttavaa, että koheesiovaroista suuri osa käytetään maantieliikenteen perusrakenteisiin. Yksilön kannalta tarkasteltuna tavoitteena on koheesiovarojen yhteiskunnallisesti perusteltu käyttö niin, että luodaan kestävää kehitystä ja liikkuvuutta, mutta samanaikaisesti pyritään pitämään ympäristövaikutukset hallinnassa. Koska monet julkisen liikenteen aloitteet ovat osoittautuneet taloudellisesti kannattamattomiksi, julkisen liikenteen tulevien tarpeiden rahoittamiseen on kiinnitettävä merkittävästi nykyistä enemmän huomiota.

3.6. Komitea katsoo, että EU:n on tulevaisuudessa panostettava nykyistä enemmän julkisiin liikennepalveluihin, koska

- julkisen liikenteen avulla voidaan osaltaan torjua sosiaalista syrjäytymistä,

- hyvät julkisen liikenteen palvelut vähentävät ympäristöhaittoja.

4. Yleissuositukset

4.1. Komitea toteaa, että vaikka jäsenvaltioilla onkin oma investointikohteiden tärkeysjärjestys, menevät rakenne- ja koheesiorahastojen periaatteet kuitenkin läheisyysperiaatteen edelle. Ohjelmiin liittyvän toimivallan tulisi olla unionilla, mikäli sen halutaan ajavan koheesiotavoitteitaan. Yksityisen rahoituksen houkuttelemiseksi ja EU:n, sen jäsenvaltioiden ja eri toimijoiden välisten kumppanuuksien luomiseksi tulee kehittää erityisohjelmia ja monipuolisia rahoitusvälineitä. On selvitettävä mahdollisuus rahoittaa liikennettä rajakustannuksiin perustuvalla hinnoittelulla ja periaatteen vuoksi hyväksyttävä sitä vastaava politiikka(1). Unionin syrjäiset ja muita heikommassa asemassa olevat alueet, joilla kestäviä liikennevaihtoehtoja ei ole joko saatavilla tai joilla ne eivät ole taloudellisesti kannattavia, voidaan tarvittaessa vapauttaa näiden sääntöjen noudattamisesta. Kyseisillä seuduilla tulisi edistää toimialoiltaan entistä laajempia alueiden välisiä koheesio-ohjelmia.

4.2. Liikenteeseen on sijoitettava strategisesti. On kehitettävä yhteiset läheisyysperiaatteen soveltamista koskevat ohjeet. Tehokkuustavoitteiden asettaminen hyväksyttäville hankkeille helpottaisi niiden tärkeysjärjestykseen asettamista. Euroopan laajuista ja paikallista yhteentoimivuutta koskevat suositukset edistävät tehokkuuden parantamista yhteisellä toiminta-alueella.

4.3. Intermodaalisten yhteyksien kohdalla tulisi periaatteessa lisätä ensisijaisesti rautatie-, meri-, sisävesi- ja lyhyisiin merikuljetuksiin sijoittamista, kuitenkin yleensä ja tarpeen vaatiessa maantieliikenteeseen sijoittamisen rinnalla.

4.4. Komitean mielestä intermodaaleille yhteyksille tulisi antaa koheesio-ohjelmissa nykyistä suurempi arvo ja enemmän kehitystukea.

4.5. Komitean mielestä koheesion kannalta hyödyllinen liikenteeseen sijoittaminen on mahdollista tunnistaa tehokkaasti ainoastaan, mikäli talous- ja yhteiskuntaelämän etupiireille annetaan aito mahdollisuus vaikuttaa päätöksentekoon.

4.6. Jo nyt tulisi tarkastella huolellisesti, miten laajasti koheesiota tukevaan liikenteeseen sijoitetaan unionin laajentumisen jälkeen. On entistä tärkeämpää, että tehokas varojen myöntäminen ja niiden käytön valvonta perustuu jo ennakolta alueiden taloudelliseen tilanteeseen, jossa globalisaation vaikutukset tuntuvat selvimmin.

4.7. Perusrakenteen käytön "hinnoittelun" vaikutukset syrjäisillä alueilla tulisi arvioida selkeästi, jotta saataisiin selville hinnoittelun vaikutus tuotantoon. Tässä yhteydessä nettotappio on selvä mahdollisuus ja haittaa koheesion edistämistoimia.

4.8. Komitea katsoo, että korkeiden kuljetuskulujen vuoksi muita heikommassa markkina-asemassa olevat alueet tulisi ottaa huomioon tukea myönnettäessä. Tällaisia alueita ovat Kreikan ja Irlannin syrjäiset saarialueet, Iberian niemimaan etäalueet sekä alueet, joilta on huonot liikenneyhteydet yhteisön ulkopuolisiin rajanaapureihin. Tuen myöntämisperusteena ei tulisi käyttää ainoastaan BKT:tä, vaan sen lisäksi kriteereinä voitaisiin ottaa huomioon esim. liikenneyhteydet. Rahoitusta tulee myöntää myös muille kuin koheesiotukea saaville jäsenvaltioille.

4.9. Komitean mielestä koheesiotukea saavilla alueilla talous- ja yhteiskuntaelämän etupiirien kuulemisella voisi olla ohjelmien kannalta rakentava vaikutus, ja näin voitaisiin korostaa tuen monipuolisuutta kohdassa 2.1 esitettyjen periaatteiden optimoimiseksi.

4.10. Komission tulisi tutkia liikenteen pitkäaikaista rahoittamista koheesiota edistävänä tekijänä sekä määritellä sen yhteys (yhteydet) tasapainoiseen talouskehitykseen, muita heikommassa asemassa olevien ihmisten olojen parantamiseen palveluin sekä laajentumisen tukemiseen. Komissio toteaa mainittuihin seikkoihin liittyvät vaikeudet, eivätkä ne sitä paitsi varmaankaan vähene unionin laajennuttua. Komitea suositteleekin apuvälineeksi laadun esikuva-analyysia. Tämä luonnollisesti edellyttää, että julkista liikennettä painotetaan politiikassa ja varojen myöntämisessä entistä enemmän.

4.11. Komitea panee merkille tämän lausunnon ja sen syyskuussa 1998 Euroopan aluekehityssuunnitelmasta(2) antamansa lausunnon yhtenevät tavoitteet. Molemmissa tulee selkeästi esiin "kaikkien aluekehitykseen vaikuttavien politiikkojen suunnan muuttaminen". Kyseisessä lausunnossa komitea korostaa, että elämänlaadun tulisi olla kaikkien aluekehitysaloitteiden ensisijainen tavoite. Komitea toteaa myös vuoristoalueiden olevan luonteeltaan syrjäseutuja. Se on samaa mieltä siitä, että jäsenvaltioiden yhteiset ja rajatylittävät lähestymistavat on syytä koordinoida sekä luoda yhteyksiä kaikkien yhteiskunnallis-taloudelliseen elpymiseen tähtäävien politiikkojen välille. Komitea panee merkille riskit, joita liittyy toiminnan keskittämiseen keskustaan syrjäalueiden kustannuksella ja uskoo, että tämän "keskihakuvoiman" vaikutusta voitaisiin hyvinkin torjua syrjäalueiden välisin yhteyksin.

4.12. Komitea toistaa näkemyksensä, jonka se esitti Euroopan laajuisiin verkkoihin (TEN) liittyvän yhteisön rahoitustuen myöntämistä koskevista yleisistä säännöistä antamassaan lausunnossa(3). Yhteisön rahoitustuen ansiosta komissiolla on mahdollisuus rahoittaa sataprosenttisesti strategisia yleistutkimuksia. Tällaisista tutkimuksista lienee apua tuettaessa ja parannettaessa koheesiovarojen käytön perusteluja. Pantakoon merkille, että Euroopan laajuisten verkkojen liikennebudjetiksi on vuosiksi 2000-2006 ehdotettu 4992 miljoonaa ecua. Kyseessä on 277 % prosentin lisäys kauteen 1995-1999 verrattuna. Tämän lisäyksen ja sen suuruuden vuoksi on kyseenalaista, onko liikenteen kehitykseen kohdistuva koheesiovaikutus mitattavissa.

4.13. Komitea katsoo, että lento- ja rautatieyhteyksien korkeista perustamiskustannuksista huolimatta tulisi Komission ottaa syrjäisten alueiden ja erityisesti tulevien jäsenvaltioiden niihin liittyvät tukihakemukset huomioon.

4.14. Laajentumisen lähestyessä komitea katsoo, ettei tiettyjen liikenteeseen liittyvien entisten koheesiohankkeiden puutteita pidä toistaa. Lisäksi sen mielestä on keskitetysti luotava strateginen näkemys, jossa aluesuunnittelu, ympäristönsuojelu, työllistäminen ja maaseudun kehittäminen yhdistyvät koordinoidusti ja tarvittaessa rajat ylittäen. Se on luotava keskitetysti ja annettava alueiden hyväksyttäväksi ja toteutettavaksi. Komitea panee myös merkille liittymistä valmistelevan rakennepoliittisen ISPA-ohjelman merkityksen.

4.15. Komitean mielestä aiheesta annettavan tulevan tiedonannon rakennetta tulisi muuttaa siten, että se sisältäisi

- koheesion määritelmän, joka perustuisi aluekehitykseen ja koheesiopolitiikan varsinaisiin päämääriin,

- täsmälliset tavoitteet ja suorituskyvyn mittarit,

- TEN-T:n, koheesiorahaston ja EAKR:n liikenneosan nykyisten strategioiden uudelleenarvioinnin,

- TEN-T:n, koheesiorahaston, rakennerahastojen, EIP:n ja EIR:n rahoituksen nykyisten alueellisten vaikutusten mallin,

- liikenneyhteyksiin, kilpailukykyyn, nykyiseen ja mahdolliseen BKT:hen ja perusrakenteiden puutteisiin liittyvät ja edellä mainittuihin vaikutuksiin perustuvat ensisijaiset tavoitteet.

5. Päätelmät

5.1. Komiteasta tiedonannon tavoitetta tulisi täsmentää ja sen toteutuskeinot mainita selvästi. Komitean mielestä viestin ydin tulisi olla seuraavassa esitettyjen EU:n tavoitteiden perusteellinen yhteensopivuus:

- syrjäisten alueiden taloudellisten kehitysnäkymien parantaminen ja julkisen liikenteen kehittämisen asettaminen etusijalle,

- 15:n jäsenvaltion tasapainoiseen kehitykseen panostaminen ja suotuisten olojen luominen uusien jäsenvaltioiden liittymiselle,

- kestävän liikkuvuuden edistäminen kannustamalla huomattavasti julkisen liikenteen kehittämiseen ja asettamalla se etusijalle,

- edullisten liikennepalvelujen saatavuuden varmistaminen julkisesta liikenteestä riippuvaisille ja liikuntarajoitteisille,

- parhaiden käytänteiden omaksuminen niiden ympäristövaikutusten hallitsemiseksi, joita koheesiorahaston ohjelmista rahoitettavien liikenteen perusrakenteiden rakentaminen ja liikennepalvelujen käyttöönotto aiheuttaa; onhan yleisesti tunnettua, että maantieliikenne on yksi suurimmista saastuttajista.

5.2. On erittäin tärkeää, että suunnittelun, evaluoinnin, arvioinnin ja seurannan sekä osoittimien ja mittaustekniikoiden kohdalla hyödynnetään tutkimuksen ja teknologian kehitysohjelmien sekä muiden tutkimusohjelmien kokemuksia.

5.3. Lisäksi on välttämätöntä kehittää syrjäalueita koskevia periaatteita, jotta varmistetaan oikeudenmukainen ja tehokas hinnoittelu, joka ei vaihtoehtojen puutteen tai kannattavien palvelujen kysynnän riittämättömyyden vuoksi aiheuta syrjintää.

5.4. Unionin laajentuminen tuo mukanaan lisäongelmia sekä uusille että nykyisille jäsenvaltioille ja EU:n rajaseuduille. Unionin painopiste siirtyy itään, mikä korostaa nykyisten syrjäaluiden ongelmia ja vaikuttaa painopisteen siirtymisen myötä muodostuviin uusiin syrjäalueisiin. Tämä seikka tulisi ottaa kokonaisuudessaan huomioon.

Bryssel 7. heinäkuuta 1999.

Talous- ja sosiaalikomitean

puheenjohtaja

Beatrice RANGONI MACHIAVELLI

(1) EYVL C 138, 18.5.1999, s. 7.

(2) EYVL C 407, 28.12.1998, s. 85.

(3) EYVL C 407, 28.12.1998, s. 120.