(1)

Komissio hyväksyi 21 päivänä marraskuuta 2018 vuotuisen kasvuselvityksen, mikä aloitti vuoden 2019 talouspolitiikan eurooppalaisen ohjausjakson. Se otti huomioon Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission 17 päivänä marraskuuta 2017 antaman Euroopan sosiaalisten oikeuksien pilaria koskevan julistuksen. Eurooppa-neuvosto vahvisti vuotuisen kasvuselvityksen ensisijaiset tavoitteet 21 päivänä maaliskuuta 2019. Komissio hyväksyi 21 päivänä marraskuuta 2018 Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 1176/2011 (2) perusteella varoitusmekanismia koskevan kertomuksen, jossa se katsoi, että Puola ei kuulu niihin jäsenvaltioihin, joista laadittaisiin perusteellinen tarkastelu.

(2)

Puolaa koskeva vuoden 2019 maaraportti julkaistiin 27 päivänä helmikuuta 2019. Siinä arvioitiin Puolan edistymistä neuvoston 13 päivänä heinäkuuta 2018 hyväksymien maakohtaisten suositusten (3) noudattamisessa, aiempina vuosina annettujen maakohtaisten suositusten noudattamisessa ja kansallisten Eurooppa 2020 -tavoitteiden saavuttamisessa.

(3)

Puola toimitti vuoden 2019 kansallisen uudistusohjelmansa 26 päivänä huhtikuuta 2019 ja vuoden 2019 lähentymisohjelmansa 29 päivänä huhtikuuta 2019. Ohjelmat on arvioitu samaan aikaan, jotta niiden keskinäiset yhteydet on voitu ottaa huomioon.

(4)

Kauden 2014–2020 Euroopan rakenne- ja investointirahastojen, jäljempänä ’ERI-rahastot’, ohjelmasuunnittelussa on otettu huomioon asiaankuuluvat maakohtaiset suositukset. Kuten Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 1303/2013 (4) 23 artiklassa säädetään, komissio voi pyytää jäsenvaltiota tarkastelemaan uudelleen kumppanuussopimustaan ja asiaankuuluvia ohjelmiaan ja esittämään niihin muutoksia, kun tämä on tarpeen asiaankuuluvien neuvoston suositusten täytäntöönpanon tukemiseksi. Komissio on antanut tarkempaa tietoa kyseisen säännöksen hyödyntämisestä ohjeissa sellaisten toimenpiteiden soveltamiselle, joilla ERI-rahastojen vaikuttavuus kytketään talouden tehokkaaseen ohjaukseen ja hallintaan.

(5)

Puolaan sovelletaan vakaus- ja kasvusopimuksen ennaltaehkäisevää osiota. Hallitus ennakoi vuoden 2019 lähentymisohjelmassaan, että julkisen talouden rahoitusasema heikkenee hieman niin, että alijäämä, joka oli 0,4 prosenttia suhteessa bruttokansantuotteeseen (BKT) vuonna 2018, kasvaa 0,6 prosenttiin vuonna 2022, ja että alijäämä on 1,7 prosenttia suhteessa BKT:hen vuonna 2019 ja ylijäämä 0,2 prosenttia suhteessa BKT:hen vuonna 2020. Uudelleenlaskettu rakenteellinen rahoitusasema, jossa alijäämä on 1,1 prosenttia suhteessa BKT:hen, yltää lähelle julkisen talouden keskipitkän aikavälin tavoitetta, joka on 1,0 prosentin rakenteellinen alijäämä suhteessa BKT:hen vuonna 2022. Vuoden 2019 lähentymisohjelman mukaan julkisen talouden velan odotetaan supistuvan 48,9 prosentista suhteessa BKT:hen vuonna 2018 40,6 prosenttiin suhteessa BKT:hen vuonna 2022. Näiden julkisen talouden kehitysarvioiden perustana oleva makrotalouden skenaario on uskottava. Toimenpiteitä, joita tarvitaan tukemaan suunniteltujen alijäämätavoitteiden saavuttamista vuodesta 2020 eteenpäin, ei kuitenkaan ole vielä riittävästi täsmennetty.

(6)

Vuoden 2019 lähentymisohjelmassa todetaan, että Puola on toteuttanut kuivuuteen liittyvät korvaavat toimenpiteet ja että niiden vaikutus julkiseen talouteen oli merkittävä vuonna 2018. Lähentymisohjelmassa esitetään riittävät todisteet näiden julkiselle taloudelle aiheutuvien lisäkustannusten laajuudesta ja luonteesta. Kuivuudesta johtuvien menojen erityiskäsittelyä voitaisiin harkita ”epätavallisia tapahtumia koskevan lausekkeen” mukaisesti. Komission mukaan hyväksyttävät lisämenot olivat vuonna 2018 yhteensä 0,07 prosenttia suhteessa BKT:hen. Asetuksen (EY) N:o 1466/97 9 artiklan 1 kohdan ja 10 artiklan 3 kohdan säännöksissä otetaan huomioon tällaiset lisämenot, sillä poikkeuksellista kuivuutta pidetään epätavallisena tapahtumana, jonka vaikutus Puolan julkiseen talouteen on merkittävä, eikä kestävyys vaarannu, jos tilapäinen poikkeaminen julkisen talouden keskipitkän aikavälin tavoitteeseen tähtäävältä sopeuttamisuralta sallitaan. Vaadittua sopeutusta kohti julkisen talouden keskipitkän aikavälin tavoitetta on siksi pienennetty vuoden 2018 osalta, jotta nämä lisäkustannukset voidaan ottaa huomioon.

(7)

Neuvosto suositti 13 päivänä heinäkuuta 2018 Puolalle sen varmistamista, että nettomääräisten julkisten perusmenojen (5) nimellinen kasvu ei ole yli 4,2 prosenttia vuonna 2019, jolloin vuotuinen rakenteellinen sopeutus olisi 0,6 prosenttia suhteessa BKT:hen. Komission kevään 2019 talousennusteen mukaan on vaarana, että tästä suositellusta sopeutuksesta poiketaan merkittävästi vuonna 2019.

(8)

Kun otetaan huomioon, että Puolan tuotantokuilun on arvioitu olevan 2,0 prosenttia suhteessa BKT:hen, vakaus- ja kasvusopimuksen mukaisen yhteisesti sovitun vaatimusten sopeutuskaavion perusteella nettomääräisten julkisten perusmenojen nimellinen kasvu vuonna 2020 ei saisi olla yli 4,4 prosenttia, mikä vastaisi 0,6 prosentin vuotuista rakenteellista sopeutusta suhteessa BKT:hen. Komission kevään 2019 talousennusteen mukaan on vaarana, että vaatimuksesta poiketaan merkittävästi vuonna 2020, olettaen että politiikka pysyy muuttumattomana. Kaiken kaikkiaan neuvosto katsoo, että vuodesta 2019 alkaen olisi toteutettava tarvittavia toimenpiteitä vakaus- ja kasvusopimuksen vaatimusten noudattamiseksi.

(9)

Puola on edistynyt merkittävästi verosäännösten noudattamisen parantamisessa. Samaan aikaan maan talouskasvu on ollut vahvaa ja työmarkkinat ovat olleet elinvoimaiset, ja sosiaaliturvamaksun alaisten työsuhteiden osuus on vähitellen kasvanut. Kaikki nämä tekijät ovat edistäneet julkisten tulojen kasvua. Osa tulojen kasvusta on syklistä ja saattaa hiipua, kun makrotaloudellinen ympäristö heikkenee. Toisaalta myös julkiset menot suhteessa BKT:hen ovat viime vuosina lisääntyneet. Monet uudet menoluokat ovat luonteeltaan pysyviä, eikä niitä ole välttämättä helppo muuttaa lähitulevaisuudessa. Lisäksi Puolan julkiseen talouteen kohdistuu tulevaisuudessa paineita lisätä menoja, erityisesti väestön ikääntymisen vuoksi. Nämä tekijät lisäävät sellaisten uusien välineiden tarvetta, joiden avulla menojen hallinnointia voidaan lujittaa muun muassa arvioimalla säännöllisesti menojen vaikuttavuutta ja tehokkuutta. Puola jatkoi vuonna 2018 toimia talousarviojärjestelmän parantamiseksi, mutta uudistus on kokonaisuutena monimutkainen, ja se on tarkoitus toteuttaa vaiheittain useiden vuosien aikana. Vaikka julkisen talouden kehys on vahva ja riippumattomat laitokset hoitavat joitakin finanssipoliittisen neuvoston tehtäviä, Puola on edelleen ainoa jäsenvaltio, jossa ei ole riippumatonta finanssipoliittista neuvostoa. Puola ei ole edistynyt alennettujen alv-kantojen laajamittaisen käytön rajoittamisessa, mutta hallitus on käynnistänyt uudistuksen, jonka avulla näitä verokantoja voidaan yksinkertaistaa ja niiden virhealttiutta vähentää.

(10)

Keskimääräinen eläkkeellesiirtymisikä nousi vuoteen 2017 saakka, mikä johtui toteutetuista uudistuksista, kuten varhaiseläkemahdollisuuksien poistamisesta ja lakisääteisen eläkeiän asteittaisesta nostamisesta. Vuonna 2018 keskimääräinen eläkeikä laski sekä miehillä että naisilla, mikä johtuu lakisääteisen eläkeiän alentamisesta vuoden 2017 lopulla. Koska työikäinen väestö vähenee, todellisen eläkkeellesiirtymisiän nostaminen on työmarkkinoille osallistumisen ja talouskasvun kannalta ratkaisevan tärkeää. On myös olennaisen tärkeää varmistaa tulevien eläkkeiden riittävyys, ehkäistä vanhuusiän köyhyys ja parantaa tätä varten myös eläkejärjestelmän julkistaloudellista kestävyyttä. Syksyllä 2017 toteutettu lakisääteisen eläkeiän alentaminen 60 vuoteen naisilla ja 65 vuoteen miehillä heikentää huomattavasti tulevia eläke-etuuksia ja luo miesten ja naisten välille tässä suhteessa merkittävän kuilun. Nykyiset etuuskohteluun perustuvat eläkejärjestelyt aiheuttavat julkiselle taloudelle lisäkustannuksia ja vähentävät työntekijöiden liikkuvuutta eri alojen välillä. Viljelijöiden sosiaalivakuutusjärjestelmä, jonka julkinen tuki on noin 0,8 prosenttia suhteessa BKT:hen, vähentää työvoiman liikkuvuutta ja lisää osaltaan piilotyöttömyyttä maatalouden alalla.

(11)

Suotuisa makrotaloudellinen tilanne on tukenut Puolan työmarkkinoiden vahvaa kehitystä viime vuosina. Työllisyysaste on edelleen noussut, ja monta vuotta alentunut työttömyysaste vakiintui vuonna 2018 historiallisen alhaiselle tasolle alle 4 prosenttiin. Tiettyjen ryhmien työvoimaosuus on kuitenkin yhä pieni verrattuna muihin jäsenvaltioihin. Tällaisia ryhmiä ovat muun muassa matalan osaamistason työntekijät sekä vammaiset ja heidän hoitajansa ja ikääntyneet työntekijät. Puolan sosiaalietuusjärjestelmä ei tarjoa riittävästi kannustimia ottaa työtä vastaan. Lapsilisä on vähentänyt köyhyyttä ja eriarvoisuutta, mutta kokonsa ja mallinsa vuoksi sillä on ollut kielteinen vaikutus vanhempien, useimmiten naisten, osallistumiseen työmarkkinoille. Päivähoidossa olevien alle kolmivuotiaiden lasten osuus on edelleen unionin alhaisimpia. Lisäksi pitkäaikaishoidosta vastaavat pääasiassa perheenjäsenet lähes kokonaan ilman institutionaalista tukea, mikä estää omaishoitajia työskentelemästä. Lakisääteisen eläkeiän alentaminen on kannustanut ikääntyneitä työntekijöitä poistumaan työvoimasta. Muuttoliike unionin ulkopuolisista maista on auttanut vastaamaan työvoiman kysynnän kasvuun, mutta on nähtävissä merkkejä siitä, että jatkossa lisätyövoimaa voi olla vaikea saada ulkomailta.

(12)

Puola on toteuttanut vuosina 2015–2017 toimenpiteitä työmarkkinoiden segmentoitumisen vähentämiseksi rajoittamalla mahdollisuuksia määräaikaisten työsuhteiden väärinkäyttöön, korottamalla eräisiin epätyypillisiin työsuhteisiin liittyviä sosiaaliturvamaksuja ja ottamalla käyttöön vähimmäistuntipalkan eräiden tällaisten työsuhteiden yhteydessä. Tilapäisten sopimusten osuus on supistunut vuodesta 2015 toteutettujen toimenpiteiden ja työvoimapulan vuoksi, mutta vaikka tämä prosessi nopeutui vuonna 2018, osuus on edelleen unionin korkeimpia. Tähän ongelmaan liittyviä lainsäädännöllisiä muutoksia ei ole jatkettu, koska työlain uudistusta ei lopulta pantu täytäntöön. Itsenäisten ammatinharjoittajien ja tietyissä epätyypillisissä työsuhteissa olevien työntekijöiden eläkkeiden riittävyys saattaa tulevaisuudessa muodostua ongelmaksi.

(13)

Elinikäiseen oppimiseen kannustava laadukas koulutusjärjestelmä, jota tuetaan riittävillä investoinneilla, voisi olla Puolan tulevien kasvunäkymien tukemisessa keskeinen tekijä. On ratkaisevan tärkeää antaa ihmisille taitoja ja osaamista, joiden avulla he voivat työllistyä nopeasti muuttuvilla työmarkkinoilla. Näin voidaan tukea sekä työmarkkinoille osallistumista että talouden innovointikykyä. Aikuisopiskelu on selvästi unionin keskiarvoa vähäisempää, eikä ammatillista koulutusta yrityksissä hyödynnetä riittävästi. Tämän ohella digitaalisen osaamisen sekä luku- ja laskutaidon puutteet heikentävät erityisesti niiden aikuisten työllistyvyyttä, joilla ei ole korkea-asteen koulutusta. Opettajankoulutuksen heikko laatu ja opettajien jossain määrin puutteellinen osaaminen todennäköisesti heikentävät koulutuksen laatua. Myös korkeakoulutuksen laadunvarmistusjärjestelmässä on puutteita. Ammatillisen koulutuksen ja korkea-asteen koulutuksen alalla viime aikoina toteutetuista uudistuksista huolimatta aikuiskoulutuksen koordinointi on edelleen puutteellista, ja erilaisten politiikkatoimien vaikutus yleissivistävän ja ammatillisen koulutuksen laatuun ja osaamistasoon jää epäselväksi.

(14)

Puolan talousnäkymien pitkän aikavälin kehitys riippuu talouden innovointikyvystä. Puola kuuluu kuitenkin yhä heikoimpien innovoijien joukkoon, ja matalan teknologian alat muodostavat merkittävän osan maan talouden rakenteesta, minkä lisäksi innovaatiosuorituskyvyssä on alueellisia eroja. Tieteen ja yritysmaailman välisen yhteistyön parantamiseksi on toteutettu joitakin toimenpiteitä, mutta jäljellä on edelleen useita sekä rahoitukseen liittyviä että muita esteitä. Keskeisiä esteitä ovat etenkin monimutkaiset hallinnolliset menettelyt ja tutkijoiden rajalliset taidot hallinnoida julkisen ja yksityisen sektorin yhteisiä tutkimus- ja kehityshankkeita (T&K). Erityisesti pienten ja keskisuurten yritysten ja suurempien yritysten yhdessä muodostamien klusterien ja vakiintuneiden yritysverkkojen rooli innovatiivisten ratkaisujen levittämisessä on yhä vähäinen. Vuonna 2018 toteutettu korkea-asteen koulutusuudistus on joiltain osin parantanut Puolan tiedemaailman tilannetta, mutta siinä puututtiin vain osittain eräisiin tärkeisiin kysymyksiin, kuten tutkimussektorin hajanaisuuteen, tutkijoiden palkkoihin ja Puolan tieteen kansainvälistymiseen. Kotimaisten T&K-bruttomenojen määrä oli vuonna 2017 edelleen noin puolet unionin keskiarvosta, minkä lisäksi alueelliset erot olivat suuria.

(15)

Vaikka terveydenhuollon tulokset ovat edelleen parantuneet, ne ovat edelleen alle unionin keskiarvon. Vuonna 2017 miesten elinajanodote oli 7,9 vuotta lyhyempi kuin naisilla, ja vuonna 2016 ero eniten ja heikoimmin koulutettujen puolalaisten välillä oli 10 vuotta. Alhaiset terveydenhuoltomenot ja henkilöstöpula heikentävät terveydenhuoltopalvelujen saatavuutta ja terveydenhuoltojärjestelmän vaikuttavuutta. Ammatissa toimivien lääkäreiden ja sairaanhoitajien määrä suhteessa väkilukuun on unionin alhaisimpia, ja neljäsosa terveydenhuollon henkilöstöstä on eläkeiässä. Niiden henkilöiden osuus, jotka kokevat jääneensä vaille tarvitsemaansa terveydenhoitoa, pieneni vuonna 2017, mutta se oli silti unionin suurimpia, ja eräiden menettelyjen odotusajat ovat pidentyneet huomattavasti vuodesta 2010. Puolassa on kartoitettu terveydenhuoltopalvelujen tarvetta, mutta kartoitusten tuloksia ei vielä hyödynnetä terveydenhuoltopalveluja ja -investointeja koskevassa päätöksenteossa. Terveydenhuoltojärjestelmän toiminta perustuu edelleen liiaksi sairaalahoitoon, ja perusterveydenhuolto- ja avohoitopalvelut ovat kehittymättömiä. Pitkäaikaishoidon järjestelmä on heikko, eikä standardoituja palveluja ja strategista lähestymistapaa ole. Pitkäaikaishoidosta vastaavat valtaosaksi epäviralliset hoitajat, usein perheenjäsenet, jotka eivät juuri saa institutionaalista tukea. Vuonna 2017 Puolan julkiset terveydenhuoltomenot olivat yhteensä 4,7 prosenttia suhteessa BKT:hen, eli selvästi alle unionin keskiarvon (7 prosenttia suhteessa BKT:hen). Puola aikoo asteittain lisätä näitä menoja tulevina vuosina. Tämä voi kuitenkin olla vaikeaa, sillä äskettäin julkistetut suunnitelmat lisätä sosiaalisia tulonsiirtoja keski- ja suurituloisille kotitalouksille rajoittavat finanssipoliittista liikkumavaraa tulevaisuudessa.

(16)

Puolan infrastruktuuri on parantunut merkittävästi, mutta eräillä aloilla on yhä huomattavia puutteita verkkoyhteyksissä. Tieinvestoinnit, jotka on määrä toteuttaa tienrakennusohjelman mukaisesti vuoteen 2024 mennessä, keskittyvät maan itäosiin, minkä vuoksi yhteydet eräillä pohjoisilla alueilla jäävät heikommiksi. Euroopan laajuisiin liikenneverkkoihin kuuluvissa rautatieyhteyksissä on edelleen merkittäviä puutteita, ja investoinnit rautateihin etenevät hitaammin kuin investoinnit maanteihin. Liikennekuolemien määrä on edelleen unionin suurimpia. Kaupungeissa on yhä enemmän liikenteestä johtuvia ongelmia, kuten ruuhkia ja ilmansaasteita, kun henkilöautokanta kasvaa ja suuri osa autoista on vanhoja. Tieliikenteen kasvihuonekaasupäästöt ovat lisääntyneet voimakkaasti viimeksi kuluneiden viiden vuoden aikana. Nykyiset kannustimet käyttää joukkoliikennettä ja vähäpäästöisiä ja aktiivisia liikennemuotoja eivät ole riittäviä näiden haasteiden ratkaisemiseksi. Kiinteiden internetyhteyksien kattavuus on Puolassa edelleen unionin heikoimpia, sillä ultranopea laajakaista on saatavilla lähinnä vain suurkaupungeissa.

(17)

Puolan talous on yksi unionin vähiten hiilitehokkaita. Julkisten ja yksityisten rakennusten huono eristys lisää energiankulutusta ja energiaköyhyyttä. Puolassa on myös enemmän ilmansaasteista kärsiviä kaupunkeja kuin muualla unionissa, erityisesti maan etelä- ja keskiosissa. Investoimalla energiatehokkuuden parantamiseen erityisesti rakennusalalla, lisäämällä vähähiilisen ja puhtaamman energiantuotannon osuutta ja tukemalla liikenteestä aiheutuvien päästöjen vähentämistä voitaisiin vähentää riippuvuutta fossiilisista polttoaineista ja rajoittaa ilman saastumista sekä alentaa samalla sosiaalisia kustannuksia ja parantaa elämänlaatua. Nykyinen sääntely-ympäristö, muun muassa kaasun varastointia ja sähkön hintojen jäädyttämistä koskevat lait sekä rannikoiden tuulivoimapuistoja koskevat säännökset, voi vaikeuttaa sähkö- ja kaasumarkkinoille tehtäviä investointeja ja heikentää Puolan energia-alan ja energiaintensiivisten toimialojen kilpailukykyä pitkällä aikavälillä.

(18)

Uuden ja tarkistetun lainsäädännön laatu sekä vakaa ja ennustettavissa oleva liiketoimintaympäristö ovat erittäin tärkeitä suotuisten taloudellisten olosuhteiden säilyttämiseksi ja yksityisten investointien lisäämiseksi. Epävakaa sääntelykehys ja muut yritysten laajentumista vaikeuttavat esteet vähentävät investointeja ja tuottavuutta. Todellinen vuoropuhelu kaikkien sidosryhmien kanssa parantaisi osaltaan lainsäädännön laatua, ja tarvittavien tarkistusten määrän väheneminen edistäisi liiketoimintaympäristön vakautta. Siksi työmarkkinaosapuolten kuulemisen ja julkisten kuulemisten vaikutuksen vahvistaminen siten, että varmistetaan kuulemisten riittävä kesto, otetaan sidosryhmien näkemykset paremmin huomioon ja vähennetään niiden lakien määrää, joiden valmistelu on vapautettu kuulemisista, auttaisi merkittävällä tavalla vähentämään lainsäädännön jatkuvista muutoksista johtuvaa hallinnollista rasitusta, lisäisi investointeja ja edistäisi kestävää talouskasvua pitkällä aikavälillä. Oikeusvaltioperiaatteen noudattamisen ja oikeuslaitoksen riippumattomuuden takaaminen on tässä yhteydessä niin ikään tärkeää. On syytä muistaa, että joulukuussa 2017 komissio esitteli neuvostolle perustellun ehdotuksensa sen toteamiseksi, että Puolassa on olemassa selvä vaara oikeusvaltioperiaatteen vakavaan loukkaukseen. Euroopan unionin tuomioistuin on antanut näitä kysymyksiä koskevan tuomion, ja niitä käsitellään kyseisessä tuomioistuimessa parhaillaan vireillä olevissa menettelyissä. Oikeusvarmuus ja luottamus sääntely-, vero- ja muiden politiikkojen ja instituutioiden laatuun ja ennakoitavuuteen ovat investointiympäristön kannalta tärkeitä tekijöitä.

(19)

Kaudella 2021–2027 voitaisiin unionin rahastoja koskevan ohjelmasuunnittelun avulla auttaa korjaamaan joitakin suosituksissa havaituista puutteista, erityisesti vuoden 2019 maaraportin liitteen D kattamilla osa-alueilla. Näin Puola voisi mainituilla aloilla hyödyntää kyseisiä rahastoja parhaalla mahdollisella tavalla ottaen huomioon alueelliset erot.

(20)

Valtion rooli on viime vuosina kasvanut voimakkaasti pankki-, vakuutus- ja energia-aloilla. Valtionomistuksen lisääntyminen on uusi haaste kilpailulle sekä sääntely- ja hallintokehykselle. Hallinnon laadusta ja sääntely- ja valvontaviranomaisten riippumattomuudesta on sen vuoksi tulossa yhä tärkeämpiä tekijöitä, kun otetaan huomioon mahdolliset eturistiriidat ja rahoituksen vahvemmat yhteydet julkiseen talouteen.

(21)

Neuvosto on tutkinut vuoden 2019 lähentymisohjelman tämän arvioinnin perusteella, ja sen lausunto (6) ilmenee erityisesti jäljempänä esitettävästä suosituksesta 1,