ERITYISKERTOMUS (98/C 44/09)

Strasbourg, 15. joulukuuta 1997

JOSÉ MARÍA GIL-ROBLES GIL-DELGADO

puhemies Euroopan parlamentti

Rue Wiertz

B-1047 Bryssel

Hyvä puhemies,

Kesäkuussa 1996 ryhdyin omasta aloitteestani tutkimaan, miten tiettyjen yhteisön toimielinten ja laitosten asiakirjat ovat yleisön saatavilla. Päätökseeni 20. joulukuuta 1996 sisältyi oikeusasiamiehen ohjesäännön 3 artiklan 6 kohdan mukaisia suositusluonnoksia.

Oheisena esitän Teille ohjesäännön 3 artiklan 7 kohdan mukaisesti erityiskertomuksen niiden toimielinten ja laitosten yksityiskohtaisista lausunnoista, joille suositusluonnokset osoitettiin.

Tämä on ensimmäinen oikeusasiamiehen Euroopan parlamentille lähettämä erityiskertomus. Ohjesäännön 3 artiklan 7 kohdan mukaisesti kopio kertomuksesta lähetetään myös kyseisille yhteisön toimielimille ja laitoksille.

Euroopan oikeusasiamiehen mahdollisuus esittää erityiskertomus parlamentille on erittäin tärkeä osa oikeusasiamiehen työtä. Jotkut kansalliset oikeusasiamiehet ovat joutuneet taistelemaan pitkään saadakseen vastaavan mahdollisuuden. Siksi erityiskertomuksia ei pitäisi esittää liian usein, vaan ainoastaan tärkeissä asioissa silloin, kun parlamentti voi toimia oikeusasiamiehen auttamiseksi oikeusasiamiehen ohjesäännön mukaisesti.

Euroopan parlamentti voinee käsitellä erityiskertomusta samalla menettelyllä kuin vuosikertomusta.

JACOB SÖDERMAN

Euroopan oikeusasiamies

Euroopan oikeusasiamiehen erityiskertomus Euroopan parlamentille asiakirjojen julkisuutta koskevan oman aloitteen johdosta (616/PUBAC/F/IJH)

Kesäkuussa 1996 Euroopan oikeusasiamies alkoi tutkia omasta aloitteestaan, miten yhteisön toimielinten ja laitosten asiakirjat ovat yleisön saatavilla. Tutkimus ei koskenut neuvostoa ja komissiota, jotka olivat jo hyväksyneet omat ja julkisesti saatavissa olevat säännöksensä siitä, miten niiden asiakirjat ovat yleisön saatavilla (1).

Oikeusasiamies teki asiassa päätöksen 20. joulukuuta 1996. Päätöksen mukaan voidaan pitää hallinnollisena epäkohtana, jos toimielimellä tai laitoksella ei ole säännöksiä siitä, miten yleisö voi saada niiden asiakirjoja haltuunsa, ja jos säännökset eivät ole helposti yleisön saatavilla. Päätökseen sisältyi suositusluonnoksia toimielimille ja laitoksille.

Oikeusasiamiehen päätös 20. joulukuuta 1996 esitettiin Euroopan parlamentille oikeusasiamiehen vuosikertomuksessa 1996. Se sisältää johtopäätösten ja suositusluonnosten lisäksi kaikki tiedot tutkimuksesta sekä oikeusasiamiehen näkemyksistä.

Oikeusasiamiehen ohjesäännön 3 artiklan 6 kohdan mukaisesti oikeusasiamies ilmoitti päätöksestään ja suositusluonnoksistaan kyseisille toimielimille ja laitoksille. Saman säännöksen mukaan tällaisen ilmoituksen saaneen toimielimen tai laitoksen on lähetettävä yksityiskohtainen lausunto oikeusasiamiehelle kolmen kuukauden kuluessa.

Tämä erityiskertomus käsittelee toimielinten ja laitosten lausuntoja oikeusasiamiehelle.

Jäljempänä mainituista syistä oikeusasiamies ei anna mitään virallisia suosituksia ohjesäännön 3 artiklan 7 kohdan mukaisesti. Kertomuksessa viitataan kuitenkin monessa kohdin kysymyksiin, joita Euroopan parlamentti voi käsitellä edelleen. Nämä kohdat on lihavoitu.

A. OIKEUSASIAMIEHEN TUTKIMUS JA SUOSITUSLUONNOKSET

Tutkimus sekä oikeusasiamiehen johtopäätökset ja suositusluonnokset on selostettu tarkemmin oikeusasiamiehen päätöksessä 20. joulukuuta 1996 (ks. liite).

Yleisesti ottaen tutkimuksessa kysyttiin 15:ltä yhteisön toimielimeltä ja laitokselta (2), miten niiden hallussa olevat asiakirjat olivat yleisön saatavilla, ja erityisesti, olivatko ne antaneet yleisiä säännöksiä, jotka ovat helposti yleisön saatavilla, tai sisäisiä ohjeita henkilökunnalle asiakirjojen julkisuudesta ja luottamuksellisuudesta.

Toimielinten ja laitosten oikeusasiamiehelle toimittamista tiedoista kävi ilmi, että yksi laitos (3) oli jo hyväksynyt säännökset ja että useimmat - eivät kuitenkaan kaikki - muut toimielimet ja laitokset aikoivat tehdä niin.

Kun otetaan huomioon, että Euroopan yhteisöjen tuomioistuin on korkein yhteisön oikeutta toteuttava viranomainen, ja kun otetaan huomioon tuomioistuimen oikeuskäytäntö (4) sekä unionin pyrkimys avoimuuteen ja unionin yhden toimielinrakenteen olemassaolo, oikeusasiamies katsoi voitavan pitää hallinnollisena epäkohtana sitä, että asiakirjojen julkisuudesta ei ole säännöksiä ja ettei sellaisia ole saatettu yleisön saataville. Siksi hän teki toimielimille ja laitoksille suositusluonnoksia, joiden mukaan niiden pitäisi hyväksyä ja saattaa helposti yleisön saataville säännökset kaikkien sellaisten asiakirjojen julkisesta käytöstä, joita eivät vielä koske mitkään sellaiset oikeudelliset määräykset, jotka takaavat asiakirjojen saatavuuden tai edellyttävät niiden luottamuksellisuutta.

Mitä tulee Euroopan yhteisöjen tuomioistuimeen, Euroopan parlamenttiin ja Euroopan rahapoliittiseen instituuttiin, suositukset koskevat vain hallinnollisia asiakirjoja. (Tuomioistuimen toiminta lainkäyttöelimenä on oikeusasiamiehen toimivallan ulkopuolella EY:n perustamissopimuksen 138 e artiklan mukaan, eikä hallinnollisen epäkohdan käsitteen piiriin kuulu parlamentin poliittinen työ. Euroopan rahapoliittisen instituutin rahoitukseen liittyvien asiakirjojen saannista määrää sen oman työjärjestyksen 11 artiklan 2 kohta.)

Oikeusasiamies ilmoitti suositusluonnoksistaan kullekin toimielimelle ja laitokselle ohjesäännön 3 artiklan 6 kohdan mukaan ja pyysi yksityiskohtaista lausuntoa 30. huhtikuuta 1997 mennessä.

B. VASTAUKSET OIKEUSASIAMIEHEN SUOSITUKSIIN

Lausunnoista suurin osa käsittää kopion toimielimen tai laitoksen hyväksymistä säännöksistä, jotka koskevat asiakirjojen julkisuutta.

Tilintarkastustuomioistuin, Euroopan investointipankki ja Euroopan lääkearviointivirasto ilmoittivat kukin oikeusasiamiehelle ennen 30. huhtikuuta 1997, että ne olivat noudattaneet suosituksia, ja ne lähettivät hyväksymänsä säännökset liitteenä. Euroopan lääkearviointivirastosta oikeusasiamies sai tietää, että sen johtaja oli hyväksynyt säännökset väliaikaisesti vuoden 1997 loppuun saakka ja että säännöksiä voidaan muuttaa, kun niistä on saatu kokemusta, ja kun johtokuntaa sekä asian muita osapuolia oli kuultu.

Euroopan ammatillisen koulutuksen kehittämiskeskus (Cedefop) ja Euroopan huumausaineiden ja niiden väärinkäytön seurantakeskus ilmoittivat kumpikin oikeusasiamiehelle ennen 30. huhtikuuta 1997, että ne olivat hyväksyneet suositusluonnokset sekä komission säännökset ja menettelyt.

Muut toimielimet ja laitokset pyysivät enemmän aikaa laatiakseen säännökset ja saattaakseen päätökseen niiden hyväksymismenettelyn. Tuomioistuin, Euroopan parlamentti ja Euroopan rahapoliittinen instituutti ilmoittivat tarvitsevansa lisäaikaa, jotta ne voisivat käsitellä erikseen hallinnollisia asiakirjojaan. Siksi oikeusasiamies jatkoi lausuntojen antamisen määräaikaa 31. heinäkuuta 1997 asti.

3. kesäkuuta 1997 Euroopan ympäristökeskus ilmoitti oikeusasiamiehelle, että se oli hyväksynyt säännökset 16. toukokuuta 1997 päivätyllä päätöksellään.

4. kesäkuuta 1997 Euroopan rahapoliittinen instituutti ilmoitti oikeusasiamiehelle, että se oli hyväksynyt hallinnollisia asiakirjojaan koskevat säännökset 3. kesäkuuta 1997 tehdyllä päätöksellä 9/97.

9. kesäkuuta 1997 Talous- ja sosiaalikomitea ilmoitti oikeusasiamiehelle, että se oli hyväksynyt säännökset 27. toukokuuta 1997 päivätyllä päätöksellä.

27. kesäkuuta 1997 Euroopan elin- ja työolojen kehittämissäätiö ilmoitti oikeusasiamiehelle, että sen hänelle 16. lokakuuta 1996 lähettämät säännösluonnokset otettaisiin käyttöön väliaikaisesti odotettaessa asian käsittelyä hallituksessa marraskuussa 1997.

23. heinäkuuta 1997 Alueiden komitea ilmoitti oikeusasiamiehelle, että sen säännökset esitettäisiin hyväksyttäviksi sen puhemiehistön seuraavassa kokouksessa 17. syyskuuta 1997 ja että odotettaessa näiden säännösten hyväksymistä komitea jatkaisi komission ja neuvoston yhteisten menettelytapasääntöjen soveltamista sisäisenä ohjeena.

28. heinäkuuta 1997 Euroopan parlamentti ilmoitti oikeusasiamiehelle, että se oli hyväksynyt säännökset 10. heinäkuuta 1997 tehdyllä päätöksellä.

Oikeusasiamiehen 4. elokuuta 1997 saamassa päiväämättömässä kirjeessä Euroopan koulutussäätiö lähetti luonnoksen säännöksistä, jotka oli määrä antaa sen hallituksen hyväksyttäväksi 27. lokakuuta 1997. 4. marraskuuta 1997 säätiö ilmoitti oikeusasiamiehelle, että määräykset oli hyväksytty 27. lokakuuta 1997.

21. marraskuuta 1997 Euroopan unionin elinten käännöskeskus lähetti oikeusasiamiehelle säännökset, jotka se oli hyväksynyt 27. lokakuuta 1997.

23. huhtikuuta 1997 Tuomioistuin ilmoitti oikeusasiamiehelle, että se tutki hallinnollisten asiakirjojensa julkisuutta koskevaa asetusluonnosta, mutta aikaa tarvittaisiin enemmän asianmukaisesti laaditun asetuksen hyväksymiseksi, minkä odotettiin tapahtuvan ennen kesää 1997.

Kirjeenvaihdon jälkeen Tuomioistuin ilmoitti oikeusasiamiehelle 21. lokakuuta 1997, että sen oli äärimmäisen vaikea tehdä selvää jakoa niiden asiakirjojen välillä, jotka liittyvät sen toimintaan lainkäyttöelimenä ja niiden jotka eivät. Tuomioistuin ilmoitti oikeusasiamiehelle myös, että se oli käskenyt omaa työjärjestyskomiteaansa tutkimaan kaikkia oikeudellisten asiakirjojen saatavuuteen liittyviä kysymyksiä ja että oli hyvin mahdollista, että tämä saattaisi johtaa ehdotettuihin tarkistuksiin tuomioistuimen työjärjestyksessä. Ei ollut kuitenkaan mahdollista sanoa etukäteen päivämäärää, johon mennessä tämä työ saataisiin päätökseen. 21. lokakuuta 1997 päivätty kirje on ilmeisesti tuomioistuimen lausunto.

C. SUOSITUSLUONNOKSIIN SAATUJEN VASTAUSTEN ANALYYSI

1. Yksityiskohtaiset lausunnot

Kaikki toimielimet ja laitokset, joille suositusluonnoksia lähetettiin, ovat lähettäneet oikeusasiamiehen ohjesäännön 3 artiklan 6 kohdan mukaisen yksityiskohtaisen lausunnon. Jotkut niistä pyysivät lisäaikaa, jotta ne saavat päätökseen säännösten hyväksymismenettelyt.

2. Säännösten hyväksyminen

13 niistä 14 laitoksesta, joille suositusluonnoksia lähetettiin, on hyväksynyt asiakirjojensa julkisuutta koskevat uudet säännökset.

Euroopan rahapoliittisen instituutin hyväksymät säännökset koskevat vain hallinnollisia asiakirjoja oikeusasiamiehen suositusten mukaisesti.

Euroopan parlamentin hyväksymät säännökset koskevat kaikkia asiakirjoja, eivät pelkästään hallinnollisia. Oikeusasiamies pitää tervetulleena parlamentin päätöstä sisällyttää kaikki asiakirjat säännöstensä piiriin.

Tuomioistuimen yksityiskohtaisen lausunnossa todetaan, että kaikkien sen asiakirjojen julkisuutta koskevien asioiden tutkimus jatkuu. Oikeusasiamies pitää hyvin tervetulleena sitä, että tuomioistuin on mennyt hänen antamiaan suositusluonnoksia pidemmälle ja sisällyttänyt tutkimukseen oikeudelliset asiakirjat. Euroopan kansalaisten kannalta tulee olemaan erittäin hyödyllistä, että hyväksytyt säännökset koskevat tuomioistuimen kaikkia asiakirjoja. Ikävä kyllä tämän työn loppuunsaattamiselle ei ole kuitenkaan määritetty mitään aikataulua.

Koska tuomioistuimen toiminta lainkäyttöelimenä on oikeusasiamiehen toimivallan ulkopuolella, mitään virallista suositusta ei voi antaa ohjesäännön 3 artiklan 7 kohdan mukaisesti.

Euroopan parlamentilla on mahdollisuus pyytää tuomioistuimelta asiasta lisätietoja.

3. Säännösten sisältö

Monet yhteisön toimielimet ja laitokset ovat aivan oikein perustaneet asiakirjojen julkista saantia koskevat säännöksensä neuvoston ja komission vastaaviin säännöksiin (5). Tekemällä niin ne ovat noudattaneet täysin oikeusasiamiehen suositusluonnoksia, jotka koskivat säännösten olemassaoloa ja julkisuutta. Yhteisön oikeuden nykytilassa oikeusasiamies ei antanut mitään suositusluonnoksia säännösten sisällöstä. Siksi ei olisi asianmukaista, että tämä erityiskertomus antaisi ohjesäännön 3 artiklan 7 kohdan mukaisesti asiaa koskevan virallisen suosituksen.

Joihinkin kansallisia hallintoelimiä koskeviin määräyksiin verrattuina säännökset yhteisön toimielinten ja laitosten hallussa olevien asiakirjojen julkisuutta ovat yleensä verrattain rajoitetut. Erityisesti voidaan todeta, että ne eivät oikeuta sellaisten laitoksen hallussa olevien asiakirjojen saantiin, jotka ovat peräisin toisesta laitoksesta. Ne eivät myöskään edellytä sellaisten asiakirjarekistereiden perustamista, jotka sekä auttaisivat kansalaisia käyttämään saantioikeuttaan että edistäisivät hyvää hallintoa estämällä asiakirjojen katoamisen.

Euroopan parlamentilla on mahdollisuus tutkia, takaavatko hyväksytyt säännökset sen asteisen avoimuuden, jota Euroopan kansalaiset odottavat Euroopan unionilta.

Kahden vuoden kuluessa Amsterdamin sopimuksen voimaanastumisesta parlamentti osallistuu asiakirjojen saantia koskevien yleisten periaatteiden ja rajoitusten määrittämiseen asetuksella, joka hyväksytään EY:n perustamissopimuksen uuden 191 a artiklan mukaisesti (6). Yhdenmukaisuus ja kansalaisten yhdenvertainen kohtelu edellyttävät, että kun tästä asetuksesta tulee osa yhteisön oikeutta, sen määrittämiä yleisiä periaatteita ja rajoituksia pitäisi soveltaa yhteisön kaikessa hallinnossa (7).

4. Säännösten saattaminen helposti yleisön saataville

Oikeusasiamies teki suositusluonnoksen, jonka mukaan hyväksyttyjen säännösten pitäisi olla helposti yleisön saatavissa.

Euroopan parlamentin säännökset on julkaistu kaikilla kielillä Euroopan yhteisöjen virallisessa lehdessä (EYVL L 263, 25.9.1997, s. 27).

Tilintarkastustuomioistuin ja talous- ja sosiaalikomitea toimittavat kumpikin säännöksensä oikeusasiamiehelle kaikilla yhteisön virallisilla kielillä.

Alueiden komitea ilmoitti oikeusasiamiehelle, että se aikoo julkaista säännöksensä Euroopan yhteisöjen virallisessa lehdessä.

Euroopan ympäristökeskuksen säännökset on julkaistu kaikilla kielillä Euroopan yhteisöjen virallisessa lehdessä (EYVL C 282, 18.9.1997, s. 5).

Euroopan koulutussäätiön hyväksymien säännösten 4 artiklan mukaan säännökset julkaistaan Euroopan yhteisöjen virallisessa lehdessä.

Euroopan lääkearviointiviraston hyväksymien säännösten 5 artiklan mukaan säännökset julkaistaan Internetissä viraston kotisivulla (http://www.eudra.org/emea.html).

Oikeusasiamies pitää tervetulleena sitä, että Euroopan lääkearviointivirasto on järjestänyt myös säännöksiään koskevia julkisia kuulemistilaisuuksia työryhmissä, joihin kutsuttiin osallistumaan erityisesti kuluttajien, lehdistön, terveydenhoitoalan sekä lääketeollisuuden edustajia ja joihin liittyen suurta yleisöä pyydettiin kommentoimaan alustavia, viraston Internet-verkkosivulla julkaistuja säännöksiä.

Oikeusasiamies ei suositellut mitään erityistä tapaa saattaa säännökset suuren yleisön käytettäviin helpolla tavalla, koska kunkin toimielimen ja laitoksen pitäisi arvioida itse, mikä niille parhaiten sopii. Siksi ei olisi asianmukaista, että oikeusasiamies antaisi ohjesäännön 3 artiklan 7 kohdan mukaan asiassa virallisen suosituksen.

Euroopan parlamentilla on mahdollisuus kehottaa toimielimiä ja laitoksia, jotka eivät ole vielä julkaisseet säännöksiään yhteisön kaikilla virallisilla kielillä, tekemään sen.

Euroopan parlamentti ja kolme yhteisön laitosta ovat joko julkaisseet säännöksensä Euroopan yhteisöjen virallisessa lehdessä tai ilmoittaneet tekevänsä niin. Euroopan lääkearviointivirasto on julkaissut säännöksensä verkkosivuillaan Internetissä.

Euroopan parlamentilla on mahdollisuus kehottaa toimielimiä ja laitoksia julkaisemaan säännöksensä sopivassa muodossa.

5. Loppuhuomautukset

Euroopan oikeusasiamies pitää tervetulleena sitä, että yhteisön toimielimet ja laitokset ovat vastanneet myönteisessä yhteistyöhengessä tämän oma-aloitteisen tutkimuksen kaikissa vaiheissa.

Säännökset, jotka on nyt hyväksytty, ovat merkittävä askel eteenpäin yhteisön hallinnon avoimuuden parantamisessa Euroopan kansalaisten odotusten mukaisesti ja heidän hyväkseen.

Jacob SÖDERMAN

(1) Neuvosto ja komissio hyväksyivät yhteiset menettelysäännöt (EYVL L 340, 31.12.1993, s. 41), jotka otettiin käyttöön neuvoston 20. joulukuuta 1993 tekemällä päätöksellä neuvoston asiakirjojen julkisuudesta (EYVL L 340, 31.12.1993, s. 43) ja komission 8. helmikuuta 1994 tekemällä päätöksellä komission asiakirjojen julkisuudesta (EYVL L 46, 18.2.1994, s. 58).

(2) Toimielimet ja laitokset olivat:

Euroopan parlamentti

Tuomioistuin

Tilintarkastustuomioistuin

Euroopan investointipankki

Talous- ja sosiaalikomitea

Alueiden komitea

Euroopan rahapoliittinen instituutti

Sisämarkkinoilla toimiva yhtenäistämisvirasto

Euroopan koulutussäätiö

Euroopan ammatillisen koulutuksen kehittämiskeskus (Cedefop)

Euroopan elin- ja työolojen kehittämissäätiö

Euroopan ympäristökeskus

Euroopan unionin elinten käännöskeskus

Euroopan huumausaineiden ja niiden väärinkäytön seurantakeskus

Euroopan lääkearviointivirasto.

(3) Sisämarkkinoilla toimiva yhdenmukaistamisvirasto.

(4) "On todettava, että niin kauan kuin yhteisön lainsäätäjä ei ole antanut yhteisiä säännöksiä yleisön oikeudesta saada tutustua yhteisön toimielinten hallussa oleviin asiakirjoihin, toimielinten on päätettävä tällaisten pyyntöjen käsittelyä koskevista toimenpiteistä sellaisen sisäisten asioidensa järjestämistä koskevan toimivallan nojalla, jonka perusteella ne voivat tehdä asianmukaisia toimia niiden sisäisen toiminnan takaamiseksi hyvän hallintotavan mukaisesti."(Asia C-58/94, Alankomaat v. neuvosto [1996] KOK.-I-2169).

(5) Komission päätös 93/731/EY (EYVL L 340, 31.12.1993, s. 43), komission päätös 94/90/EHTY, EY, Euratom (EYVL L 46, 18.2.1994, s. 58).

(6) 1. Kaikilla unionin kansalaisilla ja kaikilla luonnollisilla henkilöillä, jotka asuvat jossain jäsenvaltiossa, tai kaikilla oikeushenkilöillä, joilla on sääntömääräinen kotipaikka jossain jäsenvaltiossa, on oikeus tutustua Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission asiakirjoihin jäljempänä 2 ja 3 kohdan mukaisesti määritellyin periaattein ja edellytyksin.

2. Neuvosto vahvistaa 189 b artiklassa määrättyä menettelyä noudattaen kahden vuoden kuluessa sopimuksen voimaantulosta asiakirjoihin tutustumisoikeutta koskevat yleisperiaatteet ja rajoitukset julkisen tai yksityisen edun huomioon ottamiseksi.

3. Kukin toimielin vahvistaa omassa työjärjestyksessään erityismääräykset oikeudesta tutustua toimielimen asiakirjoihin.

(7) Tässä mielessä 191 a artikla ja oikeusasiamiehen suositukset täydentävät toisiaan. Artikla määrittää nimenomaisen oikeuden tutustua yhteisön kolmen toimielimen asiakirjoihin. Oikeusasiamiehen tutkimuksen tuloksena muillakin yhteisön toimielimillä ja laitoksilla on oltava tällaista saantia koskevat säännökset hyvän hallinnon edellytysten mukaisesti ja vastaten tuomioistuimen tuomiota asiassa C-58/94, Alankomaat v. neuvosto, [1996] KOK.-I-2169.

Euroopan oikeusasiamies (98/C 44/10)

Oikeusasiamiehen ohjesäännön 14 artiklan mukaisesti Euroopan oikeusasiamies on vahvistanut täytäntöönpanoa koskevat määräykset, jotka tulevat voimaan 1. tammikuuta 1998.

Täytäntöönpanoa koskevat määräykset sisältävät menettelyt, jotka liittyvät oikeusasiamiehelle osoitettujen kantelujen käsittelemiseen ja oikeuteen tutustua oikeusasiamiehen hallussa oleviin asiakirjoihin.

Täytäntöönpanoa koskevat määräykset ovat saatavilla kaikilla Euroopan unionin virallisilla kielellä. Ne voidaan tilata kirjoittamalla oikeusasiamiehelle jäljempänä olevaan osoitteeseen tai internetin välityksellä (http://www.euro-ombudsman.eu.int).

Euroopan oikeusasiamies

1, avenue du Président Robert-Schuman

BP 403

F-67001 Strasbourg Cedex