Asia T‑179/24

Novis Insurance Company, Novis Versicherungsgesellschaft,
Novis Compagnia di Assicurazioni, Novis Poisťovňa a.s.

vastaan

Euroopan komissio

Unionin yleisen tuomioistuimen määräys (seitsemäs jaosto) 23.5.2025

Kumoamiskanne – Euroopan finanssivalvontajärjestelmä – Unionin oikeuden rikkomista koskeva tutkinta – Komission virallinen lausunto unionin oikeuden noudattamiseksi tarpeellisista toimenpiteistä – Asetuksen (EU) N:o 1094/2010 17 artiklan 4 kohta – Kannekelpoinen toimi – Toimi ei koske kantajaa suoraan – Tutkimatta jättäminen

Kumoamiskanne – Kannekelpoiset toimet – Käsite – Toimet, joilla on sitovia oikeusvaikutuksia – Kansalliselle viranomaiselle osoitettu komission virallinen lausunto unionin oikeuden noudattamiseksi tarpeellisista toimenpiteistä – Tällainen virallinen lausunto kuuluu kyseisen käsitteen alaan

(SEUT 263 artikla; Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen N:o 1094/2010 17 artiklan 4 kohta)

(ks. 31–33 ja 35 kohta)
Kumoamiskanne – Luonnolliset henkilöt tai oikeushenkilöt – Suoraan ja erikseen luonnollisia henkilöitä tai oikeushenkilöitä koskevat toimet – Kantajaa suoraan koskeva toimi – Edellytykset – Kansalliselle viranomaiselle osoitettu komission virallinen lausunto unionin oikeuden noudattamiseksi tarpeellisista toimenpiteistä – Kyseiselle viranomaiselle jää harkintavaltaa sen suhteen, peruutetaanko unionin oikeutta rikkoneen finanssilaitoksen toimilupa – Kanne, jonka kyseinen finanssilaitos on nostanut virallisesta lausunnosta – Toimi ei koske kantajaa suoraan – Tutkimatta jättäminen

(SEUT 263 artiklan neljäs kohta; Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen N:o 1094/2010 17 artiklan 4 kohta)

(ks. 46–52 ja 75 kohta)

Tiivistelmä

Unionin yleinen tuomioistuin, joka käsittelee kumoamiskannetta, jonka se jättää tutkimatta, koska toimi ei koske kantajaa suoraan, lausuu ensimmäistä kertaa siitä, mikä asema oikeudenkäynnissä on Euroopan komission antamilla virallisilla lausunnoilla, jotka on asetuksen N:o 1094/2010 ( 1 ) 17 artiklan 4 kohdan nojalla osoitettu kansalliselle viranomaiselle ja joissa vahvistetaan unionin oikeuden noudattamiseksi tarpeelliset toimenpiteet. Unionin yleinen tuomioistuin täsmentää tässä yhteydessä Euroopan vakuutus- ja lisäeläkeviranomaisen (EIOPA) ja komission kyseisen 17 artiklan nojalla antamien toimien oikeudellista luonnetta ja siten myös sitä, voivatko nämä toimet olla kumoamiskanteen kohteena.

Kantaja, joka on Novis Insurance Company, Novis Versicherungsgesellschaft, Novis Compagnia di Assicurazioni, Novis Poisťovňa a.s. ‑niminen yhtiö, on henkivakuutusyritys, jonka kotipaikka on Slovakiassa ja joka on Národná banka Slovenskan (Slovakian keskuspankki, jäljempänä NBS) valvonnassa. EIOPA oli suorittanut tutkinnan, jonka tarkoituksena oli määrittää, oliko NBS käyttänyt valvontatoimivaltaansa kantajaan nähden Solvenssi II-direktiivin ( 2 ) mukaisesti. EIOPA antoi tämän tutkinnan johdosta NBS:lle osoitetun suosituksen Solvenssi II-direktiivin noudattamiseksi tarpeellisista toimenpiteistä, ja kantaja on nostanut tästä suosituksesta unionin yleisessä tuomioistuimessa kumoamiskanteen, joka on kirjattu asianumerolla T‑204/24. ( 3 )

Euroopan komissio antoi 13.9.2022 NBS:lle osoitetun virallisen lausunnon Solvenssi II-direktiivin noudattamiseksi tarpeellisista toimenpiteistä (jäljempänä riidanalainen toimi). ( 4 ) Komissio katsoi kyseisessä virallisessa lausunnossa, että kunnes kyseinen kansallinen viranomainen on ottanut käyttöön valvontatoimenpiteitä, jotka päättävät rikkomiset rakenteellisella ja kestävällä tavalla, mainittu kansallinen viranomainen edelleen rikkoo unionin oikeutta. Komissio toteaa NBS:n jatkuvasti rikkoneen unionin oikeutta ja selostaa mihin toimiin tämän on ryhdyttävä kyseisen rikkomisen päättämiseksi. Komission mukaan on kyse siitä, että kantajaan on neljän kuukauden kuluessa kohdistettava lopullinen päätös valvontatoimenpiteistä, joilla voidaan varmistaa unionin oikeuden noudattaminen, esimerkiksi päätös kantajan toimiluvan peruuttamisesta.

NBS peruutti kantajan toimiluvan kyseisen virallisen lausunnon antamisen jälkeen.

Unionin yleisen tuomioistuimen arviointi asiasta

Unionin yleinen tuomioistuin, jolle komissio on tehnyt tutkittavaksi ottamisen edellytyksiä koskevan oikeudenkäyntiväitteen, tutkii ensin, onko riidanalainen toimi sellainen toimi, joka voi olla SEUT 263 artiklassa tarkoitetun kumoamiskanteen kohteena.

Unionin yleinen tuomioistuin muistuttaa, että kumoamiskanteen kohteena voivat olla toimenpiteet, säännökset tai määräykset, joilla on tarkoitus olla sitovia oikeusvaikutuksia. Vaikka näin ei lähtökohtaisesti ole lausuntojen kohdalla, kumoamiskanteen nostaminen lausunnosta ei ole mahdotonta, jos riitautettu toimi ei sisältönsä vuoksi ole todellinen lausunto.

Tältä osin on todettava, että sen määrittämiseksi, onko toimella sitovia oikeusvaikutuksia, on tarkasteltava toimen sisältöä ja arvioitava sen vaikutuksia toimen sisällön kaltaisten objektiivisten arviointiperusteiden valossa ottaen tarvittaessa huomioon toimen toteuttamisen asiayhteys ja toimen toteuttaneen unionin toimielimen, elimen tai laitoksen toimivalta. Täydentävästi voidaan ottaa huomioon myös toimen toteuttajan tarkoitusta koskeva subjektiivinen arviointiperuste.

Riidanalaisen toimen antamisen asiayhteydestä ja sen antajan toimivallasta unionin yleinen tuomioistuin huomauttaa, että asetuksen N:o 1094/2010 17 artiklalla otetaan käyttöön kolmivaiheinen mekanismi sen varalta, että kansallisen viranomaisen katsotaan valvontakäytännössään jättäneen soveltamatta tai soveltaneen epäasianmukaisesti tai vain osittain unionin oikeutta ja erityisesti Solvenssi II-direktiiviä.

Näin ollen ensimmäisessä vaiheessa EIOPA tarvittaessa tutkii unionin oikeuden väitettyä rikkomista tai soveltamatta jättämistä. ( 5 ) EIOPA voi kyseisen tutkinnan päätteeksi antaa asianomaiselle kansalliselle viranomaiselle ”suosituksen siitä, mihin toimiin on ryhdyttävä unionin oikeuden noudattamiseksi”. ( 6 )

Jos kyseinen kansallinen viranomainen ei ole noudattanut unionin oikeutta yhden kuukauden kuluessa EIOPA:n suosituksen vastaanottamisesta, komissio voi toisessa vaiheessa antaa ”virallisen lausunnon, jossa [tätä] viranomaista vaaditaan toteuttamaan toimet, joita tämä unionin oikeuden noudattaminen edellyttää.” ( 7 )

Jos kyseinen kansallinen viranomainen ei noudata komission antamaa virallista lausuntoa siinä asetetussa määräajassa ja jos tietyt edellytykset täyttyvät, EIOPA voi kolmannessa vaiheessa tehdä asianomaiselle finanssilaitokselle osoitetun ”yksittäisen päätöksen, jossa sitä vaaditaan toteuttamaan toimet unionin oikeuden mukaisten velvollisuuksiensa noudattamiseksi, mukaan luettuna mahdollisesta käytännöstä luopuminen”. ( 8 )

Asetuksen N:o 1094/2010 17 artiklan sanamuodosta ilmenee siten, että EIOPA:n 17 artiklan 3 kohdan nojalla antamissa suosituksissa ainoastaan vahvistetaan toteutettavat toimet, kun taas komission 17 artiklan 4 kohdan nojalla antamissa virallisissa lausunnoissa ja EIOPA:n 17 artiklan 6 kohdan nojalla tekemissä yksittäisissä päätöksissä niitä tahoja, joille nämä lausunnot tai päätökset on osoitettu, ”vaaditaan” toteuttamaan tarpeelliset toimet.

Lisäksi asetuksen N:o 1094/2010 17 artiklan 7 kohdan toisessa alakohdassa säädetään, että toteuttaessaan toimia sellaisten kysymysten osalta, joista komissio on antanut virallisen lausunnon tai joista EIOPA on tehnyt yksittäisen päätöksen, asianomaisten kansallisten viranomaisten ”on, tapauksen mukaan, noudatettava joko kyseistä virallista lausuntoa tai päätöstä”. Kyseisessä säännöksessä tai missään muussakaan kyseisen asetuksen säännöksessä ei kuitenkaan säädetä, että kyseisten viranomaisten olisi noudatettava EIOPA:n antamia suosituksia.

Edellä esitetyt näkökohdat kokonaisuutena huomioon ottaen unionin yleinen tuomioistuin toteaa, että EIOPA:n asetuksen N:o 1094/2010 17 artiklan 3 kohdan nojalla antamat suositukset ovat vain suosituksia eikä niillä ole sinänsä tarkoitus olla sitovia oikeusvaikutuksia asianomaista kansallista viranomaista kohtaan tai asianomaista finanssilaitosta kohtaan. Sen sijaan komission saman asetuksen 17 artiklan 4 kohdan nojalla antamilla virallisilla lausunnoilla ja EIOPA:n saman asetuksen 17 artiklan 6 kohdan nojalla antamilla yksittäisillä päätöksillä on sitovia oikeusvaikutuksia niitä tahoja kohtaan, joille ne on osoitettu.

Tässä tilanteessa ja ottaen huomioon myös riidanalaisen toimen sisältö ja sanamuoto ja sen antajan tarkoitus unionin yleinen tuomioistuin toteaa nyt käsiteltävässä asiassa, että riidanalaisella toimella on sitovia oikeusvaikutuksia NBS:ää kohtaan, koska tämä velvoitetaan kyseisellä toimella neljän kuukauden kuluessa tekemään kantajalle osoitetun lopullisen päätöksen, jossa määrätään valvontatoimenpiteistä, joilla voidaan varmistaa unionin oikeuden noudattaminen. Näin ollen kyseiseen toimeen voidaan – toisin kuin komissio väittää – kohdistaa SEUT 263 artiklan mukainen kumoamiskanne.

Unionin yleinen tuomioistuin tutkii toiseksi, onko kantajalla asiavaltuutta ja erityisesti koskeeko riidanalainen toimi sitä suoraan. Unionin yleinen tuomioistuin muistuttaa, että edellytys, jonka mukaan luonnollisen henkilön tai oikeushenkilön nostaman kanteen kohteena olevan toimenpiteen on koskettava tätä henkilöä suoraan, vaatii kahden edellytyksen täyttymistä kumulatiivisesti eli yhtäältä kyseisen toimenpiteen on vaikutettava välittömästi kyseisen henkilön oikeusasemaan eikä se toisaalta saa jättää niille, joille se on osoitettu ja joiden tehtävänä on sen toimeenpano, lainkaan harkintavaltaa, jolloin toimeenpano on täysin automaattista ja perustuu yksinomaan unionin lainsäädäntöön eikä edellytä muiden sen toimeenpanoa tai soveltamista koskevien sääntöjen soveltamista.

Nyt käsiteltävässä asiassa NBS velvoitetaan riidanalaisella toimella neljän kuukauden kuluessa tekemään kantajalle osoitettu lopullinen päätös, jossa määrätään valvontatoimenpiteistä, joilla voidaan varmistaa unionin oikeuden noudattaminen. Tästä seuraa, ettei kyseinen toimi jätä NBS:lle harkintavaltaa sen lähtökohdan osalta, jonka mukaan asiassa on tehtävä päätös ja määrättävä valvontatoimenpiteistä asetetussa määräajassa.

Sen sijaan unionin yleinen tuomioistuin katsoo, että riidanalainen toimi kiistämättä jättää NBS:lle harkintavaltaa toteutettavien valvontatoimenpiteiden luonteen osalta. NBS:ää ei nimittäin tällä toimella velvoiteta toteuttamaan tiettyä toimenpidettä eikä sitä kielletä toteuttamasta tiettyä toimenpidettä. Komissio ei etenkään ole velvoittanut NBS:ää peruuttamaan kantajan toimilupaa. Tässä tilanteessa NBS:n harkintavaltaa rajoittivat ainoastaan sovellettavat oikeussäännöt, joiden nojalla kotijäsenvaltion valvontaviranomainen voi joissakin tapauksissa peruuttaa vakuutus- tai jälleenvakuutusyritykselle annetun toimiluvan ja joiden nojalla sen on joissakin tapauksissa peruutettava kyseinen toimilupa.

Unionin yleinen tuomioistuin päättelee tästä, että NBS:lle on jäänyt harkintavaltaa kantajan suhteen toteuttavien toimien määrittämisen osalta ja että siten ainoastaan NBS:n toteuttamat toimenpiteet ovat voineet vaikuttaa kantajaan suoraan. Näin ollen riidanalaisen toimen ja NBS:n sittemmin kantajaan kohdistamien täytäntöönpanotoimenpiteiden vaikutusten välillä ei ole välitöntä yhteyttä. Unionin yleinen tuomioistuin toteaa tällä perusteella, että ainakaan toinen kumulatiivisista kriteereistä, jotka liittyvät toimen suoraa vaikutusta kantajaan koskevaan edellytykseen, ei nyt käsiteltävässä asiassa täyty, joten kyseinen edellytys ei täyty. Näin ollen se jättää kanteen tutkimatta.

( 1 ) Euroopan valvontaviranomaisen (Euroopan vakuutus- ja lisäeläkeviranomainen) perustamisesta sekä päätöksen N:o 716/2009/EY muuttamisesta ja komission päätöksen 2009/79/EY kumoamisesta 24.11.2010 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 1094/2010 (EUVL 2010, L 331, s. 48).

( 2 ) Vakuutus- ja jälleenvakuutustoiminnan aloittamisesta ja harjoittamisesta (Solvenssi II) 25.11.2009 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2009/138/EY (EUVL 2009, L 335, s. 1; jäljempänä Solvenssi II-direktiivi).

( 3 ) Suositus annettiin asetuksen N:o 1094/2010 17 artiklan 3 kohdan nojalla.

( 4 ) Lausunto annettiin asetuksen N:o 1094/2010 17 artiklan 4 kohdan nojalla.

( 5 ) Tutkinta suoritetaan asetuksen N:o 1094/2010 17 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan nojalla.

( 6 ) Suositus annetaan asetuksen N:o 1094/2010 17 artiklan 3 kohdan ensimmäisen alakohdan nojalla.

( 7 ) Lausunto annetaan asetuksen N:o 1094/2010 17 artiklan 4 kohdan ensimmäisen alakohdan nojalla.

( 8 ) Päätös tehdään asetuksen N:o 1094/2010 17 artiklan 6 kohdan ensimmäisen alakohdan nojalla.