Väliaikainen versio
UNIONIN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (neljäs jaosto)
9 päivänä heinäkuuta 2026 (*)
Ennakkoratkaisupyyntö – Ympäristö – Vaarallisista aineista aiheutuvien suuronnettomuusvaarojen torjunta – Direktiivi 2012/18/EU – 2 artikla – Soveltamisala – 3 artiklan 12 alakohta – Käsite ”vaarallisten aineiden olemassaolo” – Tuotantolaitoksessa tosiasiallisesti olevien aineiden jatkuva seuranta – Ennakoitu tai kohtuudella ennakoitavissa oleva olemassaolo – Määrittely viittaamalla toiminnan harjoittamista koskevassa luvassa ilmoitettuihin aineiden enimmäismääriin
Asiassa C‑224/24,
jossa on kyse SEUT 267 artiklaan perustuvasta ennakkoratkaisupyynnöstä, jonka Consiglio di Stato (ylin hallintotuomioistuin, Italia) on esittänyt 21.3.2024 tekemällään päätöksellä, joka on saapunut unionin tuomioistuimeen 25.3.2024, saadakseen ennakkoratkaisun asiassa
Società Eredi Raimondo Bufarini Srl – Servizi Ambientali
vastaan
Ministero dell’Interno,
Ministero della Transizione Ecologica,
Comitato tecnico regionale delle Marche ja
Coordinamento per l’uniforme applicazione sul territorio nazionale di cui all’art. 11 del D.Lgs. 105/2015,
ja jossa asian käsittelyyn osallistuvat:
Regione Marche ja
FP,
UNIONIN TUOMIOISTUIN (neljäs jaosto),
toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja I. Jarukaitis (esittelevä tuomari), presidentti K. Lenaerts, joka hoitaa neljännen jaoston tuomarin tehtäviä, sekä tuomarit M. Condinanzi, N. Jääskinen ja R. Frendo,
julkisasiamies: N. Emiliou,
kirjaaja: A. Calot Escobar,
ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä esitetyn,
ottaen huomioon huomautukset, jotka sille ovat esittäneet
– Società Eredi Raimondo Bufarini Srl – Servizi Ambientali, edustajanaan L. Filippucci, avvocato,
– Euroopan komissio, asiamiehinään L. Di Masi, J. Jokubauskaitė ja D. Milanowska,
kuultuaan julkisasiamiehen 23.10.2025 pidetyssä istunnossa esittämän ratkaisuehdotuksen,
on antanut seuraavan
tuomion
1 Ennakkoratkaisupyyntö koskee vaarallisista aineista aiheutuvien suuronnettomuusvaarojen torjunnasta sekä neuvoston direktiivin 96/82/EY muuttamisesta ja myöhemmästä kumoamisesta 4.7.2012 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2012/18/EU (EUVL 2012, L 197, s. 1) 3 artiklan 12 alakohdan ja 7 artiklan tulkintaa.
2 Tämä pyyntö on esitetty asiassa, jossa vastakkain ovat yhtäältä Italian oikeuden mukaan perustettu yhtiö Società Eredi Raimondo Bufarini Srl – Servizi Ambientali ja toisaalta Ministero dell’Interno (sisäministeriö), Ministero della Transizione Ecologica (ekologisesta siirtymästä vastaava ministeriö), Comitato tecnico regionale delle Marche (Marchen (Italia) alueellinen tekninen komitea; jäljempänä tekninen komitea) ja Coordinamento per l’uniforme applicazione sul territorio nazionale di cui all’art. 11 del D. Lgs 105/2015 (asetuksen nro 105/2015 11 §:ssä säädetty yhdenmukaisesta soveltamisesta valtion alueella vastaava koordinointiyksikkö) ja jossa on kyse teknisen komitean päätöksestä, jolla kyseiselle yhtiölle annettiin virallinen huomautus ja sitä vaadittiin toimittamaan vaarallisista aineista aiheutuvien suuronnettomuusvaarojen torjuntaa koskevat asiakirjat.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Unionin oikeus
EUT-sopimus
3 SEUT 191 artiklassa määrätään seuraavaa:
”1. [Euroopan u]nionin ympäristöpolitiikalla myötävaikutetaan seuraavien tavoitteiden saavuttamiseen:
– ympäristön laadun säilyttäminen, suojelu ja parantaminen,
– ihmisten terveyden suojelu,
– luonnonvarojen harkittu ja järkevä käyttö,
– sellaisten toimenpiteiden edistäminen kansainvälisellä tasolla, joilla puututaan alueellisiin tai maailmanlaajuisiin ympäristöongelmiin, ja erityisesti ilmastonmuutoksen torjuminen.
2. Unionin ympäristöpolitiikalla pyritään suojelun korkeaan tasoon unionin eri alueiden tilanteiden erilaisuus huomioon ottaen. Unionin ympäristöpolitiikka perustuu ennalta varautumisen periaatteelle sekä periaatteille, joiden mukaan ennalta ehkäiseviin toimiin olisi ryhdyttävä, ympäristövahingot olisi torjuttava ensisijaisesti niiden lähteellä ja saastuttajan olisi maksettava.
– –”
4 SEUT 192 artiklan 1 kohdassa määrätään seuraavaa:
”Euroopan parlamentti ja [Euroopan unionin] neuvosto päättävät tavallista lainsäätämisjärjestystä noudattaen sekä [Euroopan] talous- ja sosiaalikomiteaa ja [Euroopan] alueiden komiteaa kuultuaan unionin toimista 191 artiklassa tarkoitettujen tavoitteiden toteuttamiseksi.”
Direktiivi 2008/98/EY
5 Jätteistä ja tiettyjen direktiivien kumoamisesta 19.11.2008 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2008/98/EY (EUVL 2008, L 312, s. 3) 23 artiklan, jonka otsikko on ”Lupien myöntäminen”, 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Jäsenvaltioiden on edellytettävä, että kaikilla laitoksilla tai yrityksillä, jotka aikovat käsitellä jätettä, on toimivaltaisen viranomaisen myöntämä lupa.
Luvissa on määriteltävä vähintään seuraavat seikat:
a) käsiteltävän jätteen lajit ja määrät;
b) kutakin luvassa hyväksyttyä toimintotyyppiä koskevat tekniset ja mahdolliset muut vaatimukset, jotka ovat tarpeen kyseisen jätteidenkäsittelypaikan osalta;
c) toteutettavat turva- ja varotoimet;
d) kuhunkin toimintotyyppiin sovellettava menetelmä;
e) tarpeelliset seuranta- ja valvontatoimet;
– –”
Direktiivi 2010/75/EU
6 Teollisuuden päästöistä 24.11.2010 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2010/75/EU (yhtenäistetty ympäristön pilaantumisen ehkäiseminen ja vähentäminen) (EUVL 2010, L 334, s. 17) 4 artiklassa, jonka otsikko on ”Lupavelvollisuus”, säädetään seuraavaa:
”1. Jäsenvaltiot toteuttavat tarvittavat toimenpiteet, jotta laitosta tai polttolaitosta, jätteenpolttolaitosta tai jätettä käyttävää rinnakkaispolttolaitosta ei käytetä ilman lupaa.
– –”
7 Kyseisen direktiivin II lukuun, jonka otsikko on ”Liitteessä I lueteltuja toimintoja koskevat säännökset”, sisältyy kyseisen direktiivin 12 artikla, jonka otsikko on ”Lupahakemukset” ja jossa säädetään seuraavaa:
”1. Jäsenvaltiot toteuttavat tarvittavat toimenpiteet sen varmistamiseksi, että lupahakemus sisältää seuraavat tiedot:
a) tiedot laitoksesta ja sen toiminnasta;
b) tiedot raaka- ja lisäaineista, muista aineista sekä laitoksessa käytetystä tai tuotetusta energiasta;
– –”
8 Saman direktiivin liitteessä I olevassa 5 osassa jätehuolto sisällytetään direktiivin kohteena oleviin toimintoihin.
Direktiivi 2012/18
9 Direktiivin 2012/18 johdanto-osan 2, 3, 4, 6, 12, 15 ja 16 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”(2) Suuronnettomuuksilla on usein vakavia seurauksia – –. Lisäksi vaikutukset saattavat ulottua kansallisten rajojen yli. Tämä korostaa tarvetta varmistaa, että toteutetaan tarvittavat varotoimenpiteet, joilla koko unionissa voidaan taata kansalaisten, yhteisöjen ja ympäristön korkeatasoinen suojelu. Näin ollen on varmistettava, että vallitseva korkea suojelun taso vähintään säilytetään, tai että se paranee.
(3) – – Vaikka yleisesti ottaen tämänhetkiset säännökset palvelevat tarkoitustaan, joitakin muutoksia tarvitaan, jotta suojelun tasoa voidaan edelleen vahvistaa etenkin suuronnettomuuksien ehkäisemisen osalta. – –
(4) Tämän vuoksi on syytä korvata [vaarallisista aineista aiheutuvien suuronnettomuusvaarojen torjunnasta 9.12.1996 annettu neuvoston] direktiivi 96/82/EY [(EYVL 1997, L 10, s. 13)] sen varmistamiseksi, että tämänhetkinen suojelun taso säilyy ja että sitä parannetaan edelleen lisäämällä säännösten tehokkuutta ja toimivuutta ja mahdollisuuksien mukaan vähentämällä hallinnollista taakkaa yhdenmukaistamalla ja yksinkertaistamalla säännöksiä edellyttäen, että turvallisuutta sekä ympäristönsuojelua ja ihmisten terveyden suojelua ei vaaranneta. Samalla uusien säännösten tulisi olla selkeitä, johdonmukaisia ja helppoja ymmärtää, jotta voidaan parantaa täytäntöönpanoa ja sen valvontaa siten, että ihmisten terveyden ja ympäristön suojelun taso pysyy vähintään samana tai paranee. – –
– –
(6) Suuronnettomuuksilla voi olla rajat ylittäviä seurauksia, ja onnettomuuden ekologisista ja taloudellisista kustannuksista joutuvat vastaamaan sekä asianomainen tuotantolaitos että kyseessä olevat jäsenvaltiot. Sen vuoksi olisi vahvistettava ja sovellettava turvallisuuteen ja riskien vähentämiseen liittyviä toimenpiteitä, jotta voidaan ehkäistä mahdollisia onnettomuuksia, vähentää onnettomuuksien riskiä ja lieventää niiden vaikutuksia suojelun korkean tason varmistamiseksi koko unionissa.
– –
(12) Toiminnanharjoittajilla olisi oltava yleinen velvoite toteuttaa kaikki tarvittavat toimenpiteet, joilla ehkäistään ennakolta suuronnettomuudet, lievennetään niiden seurauksia ja korjataan niiden jälkiä. Jos tuotantolaitoksissa on vaarallisia aineita tiettyjä määriä enemmän, toiminnanharjoittajan olisi annettava toimivaltaiselle viranomaiselle riittävästi tietoa, jotta se voisi tunnistaa tuotantolaitoksen, siellä olevat vaaralliset aineet ja mahdolliset vaarat. Toiminnanharjoittajan olisi myös laadittava ja, jos kansalliset lait niin edellyttävät, lähetettävä toimivaltaiselle viranomaiselle suuronnettomuuksien ehkäisemistä koskevat toimintaperiaatteet, joissa esitetään toiminnanharjoittajan yleinen lähestymistapa sekä toimenpiteet, mukaan luettuina asianmukaiset turvallisuusjohtamisjärjestelmät, joilla kontrolloidaan suuronnettomuuksien vaaroja. Kun toiminnanharjoittajat tunnistavat suuronnettomuusvaarat ja arvioivat niitä, olisi kiinnitettävä huomiota myös vaarallisiin aineisiin, joita voi syntyä tuotantolaitoksen sisällä sattuvan vakavan onnettomuuden seurauksena.
– –
(15) Sen osoittamiseksi, että kaikki tarpeellinen on tehty suuronnettomuuksien ehkäisemiseksi, ja pelastussuunnitelmien ja torjuntatoimenpiteiden laatimiseksi, olisi huomattavia määriä vaarallisia aineita sisältävien tuotantolaitosten toiminnanharjoittajien annettava toimivaltaiselle viranomaiselle tietoja turvallisuusselvityksen muodossa. Tässä turvallisuusselvityksessä kerrotaan tarkasti tuotantolaitokseen, siellä oleviin vaarallisiin aineisiin, laitteistoihin tai varastointiin, mahdollisiin suuronnettomuusskenaarioihin ja riskianalyyseihin, ehkäisemis- ja pelastustoimiin sekä johtamisjärjestelmiin liittyvistä seikoista suuronnettomuuksien ehkäisemiseksi ja niiden vaaran vähentämiseksi, sekä niiden seurausten rajoittamiseksi tarvittavien toimenpiteiden mahdollistamiseksi. – –
(16) Hätätilanteisiin varautumisen kannalta on tärkeää, että niissä tuotantolaitoksissa, joissa on huomattavia määriä vaarallisia aineita, laaditaan sisäiset ja ulkoiset pelastussuunnitelmat sekä otetaan käyttöön menettelyt, joilla varmistetaan suunnitelmien testaus ja niiden tarkistaminen tarvittaessa, sekä suunnitelmien käyttöönotto suuronnettomuuden tapahtuessa tai sen uhatessa. Tuotantolaitoksen henkilöstöä olisi kuultava sisäisestä pelastussuunnitelmasta ja yleisölle, jota asia koskee, olisi annettava mahdollisuus esittää mielipiteensä ulkoisesta pelastussuunnitelmasta. – –”
10 Direktiivin 2012/18 1 artiklassa, jonka otsikko on ”Kohde”, säädetään seuraavaa:
”Tässä direktiivissä vahvistetaan säännöt sellaisten suuronnettomuuksien ehkäisemiseksi, joissa on mukana vaarallisia aineita, ja rajoitetaan suuronnettomuuksista ihmisten terveydelle ja ympäristölle aiheutuvia seurauksia, jotta koko unionissa voitaisiin taata yhdenmukaisesti ja tehokkaasti korkea suojelun taso.”
11 Direktiivin 2 artiklan, jonka otsikko on ”Soveltamisala”, 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Tätä direktiiviä sovelletaan 3 artiklan 1 kohdassa määriteltyihin tuotantolaitoksiin.”
12 Kyseisen direktiivin 3 artiklan 1–3, 5 ja 8–12 alakohtaan sisältyvät seuraavat määritelmät:
”Tässä direktiivissä tarkoitetaan:
1. ’tuotantolaitoksella’ koko sitä toiminnanharjoittajien valvonnassa olevaa aluetta, jossa on vaarallisia aineita yhdessä tai useammassa laitoksessa, yhteiset tai toisiinsa liittyvät infrastruktuurit tai toiminnot mukaan lukien; tuotantolaitokset ovat joko alemman tason tuotantolaitoksia tai ylemmän tason tuotantolaitoksia;
2. ’alemman tason tuotantolaitoksella’ tuotantolaitosta, jossa on vaarallisia aineita vähintään niin suuria määriä kuin liitteessä I olevan 1 osan sarakkeessa 2 tai liitteessä I olevan 2 osan sarakkeessa 2 mainitaan, mutta vähemmän kuin määriä, jotka mainitaan liitteessä I olevan 1 osan sarakkeessa 3 tai liitteessä I olevan 2 osan sarakkeessa 3, soveltaen tarvittaessa liitteessä I olevassa huomautuksessa 4 esitettyä yhteenlaskusääntöä;
3. ’ylemmän tason tuotantolaitoksella’ tuotantolaitosta, jossa on vaarallisia aineita vähintään niin suuria määriä kuin liitteessä I olevan 1 osan sarakkeessa 3 tai liitteessä I olevan 2 osan sarakkeessa 3 mainitaan, – –
– –
5. ’uudella tuotantolaitoksella’
– –
b) toimintapaikkaa, joka kuuluu tämän direktiivin soveltamisalaan, tai alemman tason tuotantolaitosta, josta tulee ylemmän tason tuotantolaitos tai päinvastoin 1 päivänä kesäkuuta 2015 tai sen jälkeen siitä syystä, että sen laitoksia tai toimintaa muutetaan siten, että se johtaa muutokseen tuotantolaitoksen vaarallisten aineiden luettelossa;
– –
8. ’laitoksella’ tuotantolaitoksen sisäpuolella olevaa joko maanpäällistä tai maanalaista teknistä yksikköä, jossa tuotetaan, käytetään, käsitellään tai varastoidaan vaarallisia aineita;
9. ’toiminnanharjoittajalla’ ketä tahansa luonnollista henkilöä tai oikeushenkilöä, joka käyttää tai jolla on hallinnassaan tuotantolaitos tai laitos tai, jos kansallisessa lainsäädännössä niin määrätään, ketä tahansa henkilöä, jolle on luovutettu merkittävää taloudellista valtaa tai päätäntävaltaa tuotantolaitoksen tai laitoksen teknisen toiminnan suhteen;
10. ’vaarallisella aineella’ liitteessä I olevassa 1 osassa mainittua tai 2 osassa lueteltua ainetta tai seosta, mukaan lukien raaka-aineen, tuotteen, sivutuotteen, jäämän tai välituotteen muodossa olevat;
11. ’seoksella’ seosta tai liuosta, joka koostuu kahdesta tai useammasta aineesta;
12. ’vaarallisten aineiden olemassaololla’ sitä, että vaarallisia aineita on tai niitä ennakoidaan olevan tuotantolaitoksessa tai että voidaan kohtuudella ennakoida näitä aineita muodostuvan tuotantolaitoksen sisäpuolella sijaitsevan laitoksen prosessien, myös varastossa harjoitettavan toiminnan, hallinnan menettämisen seurauksena niin suuria tai suurempia määriä kuin liitteessä I olevassa 1 osassa tai 2 osassa säädetyt soveltamisen vähimmäismäärät”.
13 Direktiivin 2012/18 5 artiklan, jonka otsikko on ”Toiminnanharjoittajan yleiset velvoitteet”, 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Jäsenvaltioiden on varmistettava, että toiminnanharjoittaja velvoitetaan toteuttamaan kaikki tarvittavat toimenpiteet suuronnettomuuksien ehkäisemiseksi ja niistä ihmisten terveydelle ja ympäristölle aiheutuvien seurauksien rajoittamiseksi.”
14 Kyseisen direktiivin 7 artiklassa, jonka otsikko on ”Tiedoksianto”, säädetään seuraavaa:
”1. Jäsenvaltioiden on vaadittava toiminnanharjoittajaa lähettämään toimivaltaiselle viranomaiselle ilmoitus, jossa on seuraavat tiedot:
– –
d) tiedot, joiden avulla vaaralliset aineet, joita tuotantolaitoksessa on tai voi olla, ja näiden aineiden luokka voidaan tunnistaa;
e) kyseis(t)en vaarallis(t)en aine(id)en määrä ja olomuoto;
– –
2. Ilmoitus tai sen ajanmukaistettu versio on lähetettävä toimivaltaiselle viranomaiselle seuraavissa määräajoissa:
a) uusista tuotantolaitoksista kohtuullisessa määräajassa ennen kuin rakentaminen tai toiminta aloitetaan tai ennen muutoksia, jotka johtavat muutokseen vaarallisten aineiden luettelossa;
– –
4. Toiminnanharjoittajan on etukäteen ilmoitettava toimivaltaiselle viranomaiselle seuraavista tapahtumista:
a) toiminnanharjoittajan 1 kohdan mukaisesti tekemässä ilmoituksessa mainittu vaarallisen aineen määrä kasvaa tai vähenee merkittävästi tai aineen ominaisuudet ja olomuoto muuttuvat taikka prosessit, joissa sitä käytetään, muuttuvat merkittävästi;
b) tuotantolaitokseen tai laitokseen tehdään muutoksia, jotka saattavat vaikuttaa merkittävästi suuronnettomuusvaaroihin;
– –”
15 Kyseisen direktiivin 8 artiklassa, jonka otsikko on ”Toimintaperiaatteet suuronnettomuuksien ehkäisemiseksi”, säädetään seuraavaa:
”1. Jäsenvaltioiden on vaadittava, että toiminnanharjoittaja laatii kirjallisesti asiakirjan, jossa toiminnanharjoittaja selostaa toimintaperiaatteensa suuronnettomuuksien ehkäisemiseksi, ja varmistaa, että näitä toimintaperiaatteita noudatetaan. Nämä toimintaperiaatteet on laadittava niin, että ne takaavat korkeatasoisen ihmisten terveyden ja ympäristön suojelun. Ne on suhteutettava tuotantolaitoksessa esiintyviin suuronnettomuuden vaaroihin. – –
2. Toimintaperiaatteet suuronnettomuuksien ehkäisemiseksi on laadittava ja kansallisen lainsäädännön sitä edellyttäessä lähetettävä toimivaltaiselle viranomaiselle seuraavissa määräajoissa:
a) uusista tuotantolaitoksista kohtuullisessa määräajassa ennen kuin rakentaminen tai toiminta aloitetaan tai ennen muutoksia, jotka johtavat muutokseen vaarallisten aineiden luettelossa;
– –”
16 Kyseisen direktiivin 10 artiklan, jonka otsikko on ”Turvallisuusselvitys”, 1 kohdassa säädetään, että jäsenvaltioiden on velvoitettava ”ylemmän tason tuotantolaitoksen” toiminnanharjoittaja tekemään turvallisuusselvitys muun muassa osoittaakseen, että on otettu käyttöön toimintaperiaatteet suuronnettomuuksien ehkäisemiseksi, että suuronnettomuuden vaarat ja mahdolliset suuronnettomuusskenaariot on tunnistettu ja että on toteutettu tarpeelliset toimenpiteet tällaisten onnettomuuksien estämiseksi ja niiden aiheuttamien seurauksien rajoittamiseksi ja että riittävä turvallisuus- ja luotettavuustaso on otettu huomioon kyseisten laitosten suunnittelussa, rakentamisessa, käytössä ja kunnossapidossa. Kyseisen 10 artiklan 3 ja 5 kohdan mukaan turvallisuusselvitys on lähetettävä toimivaltaiselle viranomaiselle uusista tuotantolaitoksista kohtuullisessa määräajassa ennen kuin rakentaminen tai toiminta aloitetaan tai ennen muutoksia, jotka johtavat muutokseen vaarallisten aineiden luettelossa, ja toisaalta toiminnanharjoittajan on säännöllisesti tarkistettava ja tarvittaessa saatettava ajan tasalle turvallisuusselvitys. Lisäksi kyseisen 10 artiklan 6 kohdan mukaan toimivaltaisen viranomaisen on ilmoitettava toiminnanharjoittajalle turvallisuusselvitystä koskevat johtopäätöksensä ja soveltuvissa tapauksissa kiellettävä kyseessä olevan tuotantolaitoksen käyttöönotto tai sen toiminnan jatkaminen.
17 Direktiivin 2012/18 11 artiklassa, jonka otsikko on ”Muutosten tekeminen laitoksiin, tuotantolaitoksiin tai varastoihin”, säädetään seuraavaa:
”Jos laitoksen, tuotantolaitoksen, varaston, prosessin tai vaarallisten aineiden laadun, olomuodon tai määrien muutoksella voi olla merkittäviä seurauksia suuronnettomuuksiin liittyvien vaarojen suhteen tai jos muutos voi johtaa siihen, että alemman tason tuotantolaitoksesta tulee ylemmän tason tuotantolaitos tai päinvastoin, jäsenvaltioiden on varmistettava, että toiminnanharjoittaja tarkistaa ja tarvittaessa saattaa ajan tasalle ilmoituksen, toimintaperiaatteet suuronnettomuuksien ehkäisemiseksi, turvallisuusjohtamisjärjestelmän ja turvallisuusselvityksen, ja ilmoittaa toimivaltaiselle viranomaiselle näistä ajan tasalle saattamisista ennen muutosten toteuttamista.”
18 Kyseisen direktiivin 12 artiklan, jonka otsikko on ”Pelastussuunnitelmat”, 1 kohdan a ja b alakohdassa säädetään, että jäsenvaltioiden on varmistettava kaikkien ylemmän tason tuotantolaitosten osalta, että toiminnanharjoittaja laatii sisäisen pelastussuunnitelman toimenpiteistä, jotka toteutetaan tuotantolaitoksen sisällä, ja toimittaa toimivaltaiselle viranomaiselle tiedot, jotka tarvitaan ulkoisen pelastussuunnitelman laatimista varten, ja sen 2 kohdan a alakohdassa säädetään, että uusien tuotantolaitosten toiminnanharjoittajien on noudatettava näitä velvoitteita kohtuullisessa ajassa ennen kuin toiminta aloitetaan tai ennen muutoksia, jotka johtavat muutokseen vaarallisten aineiden luettelossa.
19 Mainitun direktiivin liitteessä I, jonka otsikko on ”Vaaralliset aineet”, säädetään seuraavaa:
”Tässä liitteessä olevan 1 osan sarakkeessa 1 lueteltuun vaarakategoriaan kuuluvia vaarallisia aineita koskevat 1 osan sarakkeessa 2 ja 3 säädetyt soveltamisen vähimmäismäärät.
Mikäli aine tai seos kuuluu tässä liitteessä olevan 1 osan soveltamisalaan ja se on lueteltu myös 2 osassa, sitä koskevat 2 osan sarakkeessa 2 ja 3 säädetyt soveltamisen vähimmäismäärät.
– –”
20 Kyseisen direktiivin liitettä I koskevissa huomautuksissa 3 ja 5 todetaan seuraavaa:
”3. – –
Artikloja sovellettaessa otetaan huomioon korkeimmat millä tahansa hetkellä kyseessä olevassa paikassa esiintyvät tai mahdollisesti esiintyvät määrät. – –
– –
5. Jos tuotantolaitoksessa on tai voi olla vaarallisia aineita, joita [aineiden ja seosten luokituksesta, merkinnöistä ja pakkaamisesta sekä direktiivien 67/548/ETY ja 1999/45/EY muuttamisesta ja kumoamisesta ja asetuksen (EY) N:o 1907/2006 muuttamisesta 16.12.2008 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston] asetus (EY) N:o 1272/2008 [(EUVL 2008, L 353, s. 1)] ei koske, mukaan lukien jäte, mutta joilla kuitenkin on tai voi olla tuotantolaitoksessa vallitsevissa olosuhteissa vastaavanlaisia ominaisuuksia mahdollisina suuronnettomuuksien aiheuttajina, nämä aineet on nimettävä väliaikaisesti mahdollisimman samankaltaiseen tämän direktiivin soveltamisalaan kuuluvaan kategoriaan tai nimettyyn vaaralliseen aineeseen.”
Italian oikeus
21 Direktiivi 2012/18 on saatettu osaksi Italian oikeusjärjestystä vaarallisista aineista aiheutuvien suuronnettomuusvaarojen torjunnasta annetun direktiivin 2012/18/EU täytäntöönpanosta 26.6.2015 annetulla asetuksella (decreto legislativo) nro 105 (Attuazione della direttiva 2012/18/EU relativa al controllo del pericolo di incidenti rilevanti connessi con sostanze pericolose; GURI nro 161, 14.7.2015, Supplemento ordinario nro 38; jäljempänä asetus nro 105/2015). Kyseisessä asetuksessa todetaan, että sitä ei sovelleta sellaisiin tuotantolaitoksiin, joissa vaaralliset aineet eivät ylitä siinä vahvistettua alempaa tasoa. Sitä vastoin silloin, kun vaarallisten aineiden esiintyminen sijoittuu alemman ja ylemmän tason väliin, sovelletaan kyseisen asetuksen ”alemman tason tuotantolaitoksia” koskevia säännöksiä. Lisäksi asetusta nro 105/2015 sovelletaan kokonaisuudessaan ”ylemmän tason tuotantolaitoksiin”.
22 Asetuksen nro 105/2015 3 §:n n alakohdassa määritellään vaarallisten aineiden olemassaolon käsite samalla tavalla kuin direktiivin 2012/18 3 artiklan 12 alakohdassa.
23 Asetuksen nro 105/2015 13 §:n, jossa toistetaan olennaisilta osin direktiivin 2012/18 7 artiklan sanamuoto, 1 ja 2 momentissa säädetään tuotantolaitoksen toiminnanharjoittajan velvollisuudesta lähettää kyseisen 13 §:n 5 momentissa säädettyjen yksityiskohtaisten sääntöjen mukaisesti ilmoitus, joka on laadittu mainitun asetuksen liitteessä 5 olevan lomakkeen mukaisesti ja joka sisältää kyseisen 13 §:n 2 momentissa luetellut tiedot.
Pääasia ja ennakkoratkaisukysymykset
24 Pääasian valittajalla on Falconara Marittimassa (Italia) nestemäisten vaarallisten ja vaarattomien jätteiden käsittelylaitos, jonka toimintaan Anconan maakunta (Italia) on myöntänyt yhdennetyn ympäristöluvan, jonka perusteella se voi varastoida enintään 800 tonnia vaarallisia jätteitä ja käsitellä enintään 200 tonnia tällaista jätettä päivässä.
25 Teknisen komitean, joka toimi direktiivissä 2012/18 tarkoitettuna toimivaltaisena viranomaisena, alaisuuteen perustettu työryhmä tuli 18.2.2020 siihen tulokseen, ettei pääasian valittajan tuotantolaitosta voitu jättää vaarallisista aineista aiheutuvien suuronnettomuusvaarojen torjuntaa koskevan Italian säännöstön ja erityisesti asetuksen nro 105/2015 soveltamisalan ulkopuolelle.
26 Näin ollen tekninen komitea antoi 28.5.2020 tekemällään päätöksellä pääasian valittajalle virallisen huomautuksen ja vaati sitä toimittamaan kyseisen asetuksen 13 §:ssä säädetyn ilmoituksen ja samoin kyseisessä asetuksessa tarkoitetun turvallisuusselvityksen.
27 Uuden valvontamenettelyn päätteeksi tekninen komitea antoi uuden virallisen huomautuksen 24.11.2020 tekemällään päätöksellä ja totesi, että muussa tapauksessa pääasian valittajan oli rajoitettava fyysisesti sen tuotantolaitoksessa olevien tiettyjen polttoainesäiliöiden käyttöä siten, ettei asetuksessa nro 105/2015 säädettyjä rajoja ylitetä.
28 Pääasian valittaja riitautti viimeksi mainitun päätöksen Tribunale amministrativo regionale per le Marchessa (Marchen alueellinen hallintotuomioistuin, Italia), joka hylkäsi kanteen 23.6.2021 antamallaan tuomiolla.
29 Pääasian valittaja valitti tästä tuomiosta Consiglio di Statoon (ylin hallintotuomioistuin, Italia), joka on ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin, ja väitti, että kyseessä oleva Italian lainsäädäntö oli vaarallisista aineista aiheutuvien suuronnettomuusvaarojen torjuntaa koskevan unionin oikeuden vastainen, ja vaati näin ollen kyseistä tuomioistuinta esittämään unionin tuomioistuimelle ennakkoratkaisukysymyksen direktiivin 2012/18 3 artiklan 12 alakohdan tulkinnasta.
30 Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin päätti 25.1.2022 tekemällään päätöksellä lykätä ratkaisun antamista ja esittää unionin tuomioistuimelle ensimmäisen ennakkoratkaisupyynnön pääasiassa. Tällä pyynnöllä ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin esitti unionin tuomioistuimelle kolme ennakkoratkaisukysymystä, joista kaksi ensimmäistä koskivat SEUT 267 artiklan tulkintaa siltä osin kuin kyse on yhtäältä kansallisen ylimmän oikeusasteen tuomioistuimen oikeudesta olla esittämättä unionin tuomioistuimelle ennakkoratkaisukysymystä, jos se katsoo, ettei kyseisen unionin oikeuden säännöksen tulkinnasta ole perusteltua epäilystä, ja toisaalta siitä, onko kansallinen lainsäädäntö, jonka nojalla tällainen kansallinen tuomioistuin voidaan saattaa siviilioikeudelliseen ja kurinpidolliseen vastuuseen sen vuoksi, että se on hylännyt jonkin siinä vireillä olevan asian asianosaisen esittämän pyynnön ennakkoratkaisupyynnön esittämisestä unionin tuomioistuimelle, yhteensopiva kyseisen 267 artiklan kanssa. Kolmas ennakkoratkaisukysymys, joka esitettiin siltä varalta, että unionin tuomioistuin olisi vastannut kahteen ensimmäiseen kysymykseen myöntävästi, koski sitä, onko käytäntö jätteidenkäsittelylaitoksessa olevien vaarallisten aineiden määrien määrittämiseksi direktiivin 2012/18 3 artiklan 12 alakohdan mukainen.
31 Unionin tuomioistuin vastasi ensimmäiseen kysymykseen 15.12.2022 antamallaan määräyksellä Società Eredi Raimondo Bufarini (C‑144/22, EU:C:2022:1013) lähinnä, että SEUT 267 artiklaa on tulkittava siten, että kansallinen tuomioistuin, jonka ratkaisuihin ei kansallisen oikeuden mukaan saa hakea muutosta, voi olla esittämättä unionin tuomioistuimelle unionin oikeuden tulkintaa koskevan kysymyksen ja ratkaista sen omalla vastuullaan, jos unionin oikeuden oikea tulkinta on niin ilmeinen, ettei siitä ole perusteltua epäilystä. Tällaisen mahdollisuuden olemassaoloa on arvioitava ottaen huomioon unionin oikeuden ominaispiirteet, sen tulkintaan liittyvät erityiset vaikeudet ja vaara, joka liittyy siihen, että oikeuskäytäntöön unionissa syntyy toisistaan eriäviä linjauksia.
32 Se täsmensi tältä osin, että tällaisen kansallisen tuomioistuimen ei ole seikkaperäisesti näytettävä toteen, että jäsenvaltioiden muut viimeisen oikeusasteen tuomioistuimet ja unionin tuomioistuin tulkitsisivat kysymystä samalla tavalla, mutta sen on kyseisten seikkojen perusteella tekemänsä arvioinnin tuloksena oltava vakuuttunut siitä, että asian ratkaisu on yhtä lailla ilmeinen kyseisille muille kansallisille tuomioistuimille ja unionin tuomioistuimelle.
33 Unionin tuomioistuin katsoi lisäksi kyseisessä määräyksessä, että tämän tuomion 30 kohdassa mainittu toinen kysymys oli jätettävä tutkimatta, koska sillä ei ollut mitään yhteyttä pääasian kohteeseen ja koska ensimmäiseen kysymykseen annettu vastaus huomioon ottaen kolmanteen kysymykseen ei ollut tarpeen vastata.
34 Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin päätti saman pääasian yhteydessä esittää unionin tuomioistuimelle nyt käsiteltävällä ennakkoratkaisupyynnöllä uudelleen kysymyksiä direktiivin 2012/18 tulkinnasta. Se katsoo näet, että on olemassa perusteltu epäilys kyseisen direktiivin säännösten tulkinnasta.
35 Pääasian valittaja väittää tältä osin ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa, että vaarallisista aineista aiheutuvien suuronnettomuusvaarojen torjuntaa koskevan unionin oikeuden mukaan jätteenkäsittelylaitoksen toiminnanharjoittajan on voitava osoittaa sellaisen hallinnointijärjestelmän avulla, joka mahdollistaa kyseisellä laitoksella olevien aineiden jatkuvan seurannan, että vaarallisten aineiden olemassaolo sen laitoksessa ei koskaan saavuta direktiivissä 2012/18 tarkoitettua alempaa tasoa. Italian lainsäädäntö, jossa ei sallita tällaista ratkaisua, on sen mukaan siten kyseisen direktiivin vastainen.
36 Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo, että direktiivin 2012/18 3 artiklan 12 alakohdassa olevan käsitteen ”vaarallisten aineiden olemassaolo” tulkinta on ratkaiseva sen käsiteltäväksi saatetun asian ratkaisemiseksi erityisesti siltä osin kuin on kyse mahdollisuudesta arvioida tällaista olemassaoloa sen turvallisuusjohtamisjärjestelmän avulla, johon pääasian valittaja vetoaa.
37 Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo lisäksi, että direktiivin 2012/18 7 artiklan tulkinta on merkityksellinen myös sen arvioimiseksi, oliko Italian toimivaltaisen viranomaisen sallittava pääasian valittajan ilmoittavan tiedot, joiden avulla vaarallisten aineiden olemassaolo voidaan todeta, muilla kuin Italian lainsäädännössä säädetyillä tavoilla, ja näin ollen, onko pääasiassa kyseessä oleva virallinen huomautus lainmukainen vai ei. Kyseisen tuomioistuimen mukaan kyseisessä 7 artiklassa jätetään jäsenvaltioille vapaus valita asianmukaisin menetelmä, jonka avulla toiminnanharjoittajan on toimitettava nämä tiedot. Koska kyseisessä direktiivissä edellytetään yleisesti, että ”järjestelmän tehokkuus” on varmistettava, se ei estä jäsenvaltioita valitsemasta yhtä ainoaa tapaa, jolla kyseiset tiedot on toimitettava. Mainitussa 7 artiklassa käytetty käsite ”tiedoksianto” tai ”ilmoitus” viittaa kuitenkin siihen, että kyseisessä direktiivissä ei säädetä konkreettisesta tavasta tällaiselle ilmoittamiselle. Lisäksi sen määrittämiseksi, voivatko jäsenvaltiot määrätä yhden ainoan ilmoitustavan, on ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan punnittava yhtäältä vapaan kilpailun ja sijoittautumisvapauden periaatteita ja toisaalta tarvetta suojella ympäristöä ja turvallisuutta.
38 Tässä tilanteessa Consiglio di Stato päätti lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1) Onko direktiivin [2012/18] 3 artiklan 12 alakohdassa tarkoitettu ’vaarallisten aineiden olemassaolon’ määritelmä esteenä käytännölle, jossa jätteenkäsittelylaitoksessa olevien vaarallisten aineiden määrien arviointi toteutetaan toiminnanharjoittajan täytäntöön panemalla toimintamenettelyllä (joka pannaan tarvittaessa täytäntöön direktiivin [2008/98] 23 artiklassa tai direktiivin [2010/75] 4 artiklassa tarkoitetulla luvalla), jossa jäte luokitellaan direktiivin [2012/18] 3 artiklan 11 alakohdassa tarkoitetuksi seokseksi ja joka käsittää laitoksissa olevien vaarallisten aineiden määrän jatkuvan seurannan sekä takaa, että direktiivin [2012/18] liitteeseen I sisältyvässä sarakkeessa 2 säädettyä alempaa tasoa ja sarakkeessa 3 säädettyä ylempää tasoa ei ylitetä?
2) Onko direktiivin [2012/18] 7 artikla, jossa säädetään, että toiminnanharjoittaja on velvollinen lähettämään ’toimivaltaiselle viranomaiselle ilmoitu[ksen]’, joka sisältää saman direktiivin 7 artiklan 1 kohdassa luetellut tiedot, ja kun sitä tulkitaan vapaan kilpailun ja sijoittautumisvapauden periaatteiden valossa, esteenä [asetuksen nro 105] 13 §:n 1, 2 ja 5 momentin kaltaiselle säännökselle, jossa säädetään, että tiedot voidaan ilmoittaa yksinomaan ’liitteeseen 5 sisältyvän mallin mukaisesti laaditulla ilmoituksella’ (1 momentti), joka on ’allekirjoitettu voimassa olevan lainsäädännön mukaisella omavarmennusmenetelmällä’ (2 momentti) ja jonka ’toiminnanharjoittaja lähettää sähköisesti 1 momentissa tarkoitetuille vastaanottajille käyttämällä sähköisiä lähetyspalveluja ja ‑välineitä, jotka annetaan käyttöön suuronnettomuuksia mahdollisesti aiheuttavien 5 §:n 3 momentissa tarkoitettujen tuotantolaitosten luettelon osalta’, tai ’yksinomaan sähköisellä allekirjoituksella varustetulla varmennetulla sähköpostilla’ (5 momentti), ja jossa suljetaan pois ilmoittamistapa, joka toteutetaan ’toiminnanharjoittajan täytäntöön panemalla toimintamenettelyllä’, joka käsittää laitoksissa olevien vaarallisten aineiden määrän jatkuvan seurannan sekä takaa, että direktiivin [2012/18] liitteeseen I sisältyvässä sarakkeessa 2 säädettyä alempaa tasoa ja sarakkeessa 3 säädettyä ylempää tasoa ei ylitetä?” ”
Ennakkoratkaisukysymysten tarkastelu
Ensimmäinen kysymys
39 Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee ensimmäisellä kysymyksellään lähinnä, onko direktiivin 2012/18 3 artiklan 12 alakohtaa tulkittava siten, että se on esteenä toimivaltaisen hallintoviranomaisen myöntämässä jätehuoltoluvassa mahdollisesti omaksutulle käytännölle, jonka mukaan kyseisessä säännöksessä tarkoitetun ”vaarallisten aineiden olemassaolon” arvioimiseksi tuotantolaitoksessa ja sen osoittamiseksi, että niiden määrät eivät missään vaiheessa saavuta kyseisen direktiivin liitteessä I olevassa 1 osassa tai 2 osassa mainittuja määriä, ei ole sallittua tukeutua yksinomaan kyseisen tuotantolaitoksen toiminnanharjoittajan soveltamaan hallinnointijärjestelmään, jolla varmistetaan tällaisten tuotantolaitoksessa tosiasiallisesti olevien aineiden jatkuva seuranta.
40 Tältä osin direktiivin 2012/18 2 artiklan 1 kohdassa säädetään, että direktiiviä sovelletaan sen 3 artiklassa määriteltyihin tuotantolaitoksiin. Kuten kyseisen 3 artiklan 1–3 ja 10 alakohdasta yhdessä ilmenee, tuotantolaitoksen käsitteellä tarkoitetaan toiminnanharjoittajien valvonnassa olevaa aluetta, jossa on kyseisen direktiivin liitteessä I olevassa 1 osassa tarkoitettuja tai 2 osassa mainittuja vaarallisia aineita yhdessä tai useammassa laitoksessa vähintään niin suuria määriä kuin liitteessä I mainitaan.
41 Tästä seuraa, että tuotantolaitoksessa olevien vaarallisten aineiden määrät ratkaisevat sen, kuuluuko tuotantolaitos direktiivin 2012/18 soveltamisalaan. Sen soveltamisalaan eivät nimittäin kuulu tuotantolaitokset, joissa näitä aineita on vähemmän kuin kyseisen direktiivin liitteessä I olevan 1 osan sarakkeessa 2 tai liitteessä I olevan 2 osan sarakkeessa 2 mainitaan. Lisäksi tuotantolaitokset luokitellaan näiden määrien perusteella mainitun direktiivin 3 artiklan 2 alakohdassa tarkoitetuiksi ”alemman tason tuotantolaitoksiksi” tai 3 artiklan 3 alakohdassa tarkoitetuiksi ”ylemmän tason tuotantolaitoksiksi”. Tämä luokittelu vaikuttaa niiden velvollisuuksien laajuuteen, joita kyseisessä direktiivissä asetetaan asianomaiselle jäsenvaltiolle ja toiminnanharjoittajalle.
42 Direktiivin 2012/18 3 artiklan 12 alakohdassa, jonka tulkintaa ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pyytää, määritellään käsite ”vaarallisten aineiden olemassaolo” siten, että sillä tarkoitetaan sitä, että vaarallisia aineita on tai niitä ennakoidaan olevan tuotantolaitoksessa tai että voidaan kohtuudella ennakoida näitä aineita muodostuvan tuotantolaitoksen sisäpuolella sijaitsevan laitoksen prosessien hallinnan menettämisen seurauksena niin suuria tai suurempia määriä kuin liitteessä I olevassa 1 osassa tai 2 osassa säädetyt soveltamisen vähimmäismäärät.
43 Kyseinen säännös kattaa siten kolme tilannetta, joissa on katsottava, että tuotantolaitoksessa ”on” vaarallisia aineita, eli silloin, kun tällaisia aineita on tiettyjä määriä, kun niitä ennakoidaan olevan tai kun voidaan kohtuudella ennakoida näitä aineita muodostuvan tuotantolaitoksen prosessien hallinnan menettämisen seurauksena.
44 Koska direktiivissä 2012/18 ei määritellä käsitteitä ”on”, ”ennakoidaan olevan” ja ”voidaan kohtuudella ennakoida [vaarallisia] aineita muodostuvan – – prosessien – – hallinnan menettämisen seurauksena” ja koska direktiivissä 2012/18 ei viitata jäsenvaltioiden oikeuteen niiden määrittelemiseksi, on niin, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan näiden ilmaisujen merkitys ja ulottuvuus on määritettävä sen tavanomaisen merkityksen mukaisesti, joka niillä on yleiskielessä, ottaen samalla huomioon asiayhteys, jossa niitä käytetään, ja sen säännöstön tavoitteet, johon ne kuuluvat (ks. vastaavasti tuomio 18.10.2011, Brüstle, C‑34/10, EU:C:2011:669, 25 ja 31 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja tuomio 12.2.2026, Stichting Koskea, C‑490/24, EU:C:2026:89, 24 kohta).
45 Tältä osin näiden ilmaisujen tavanomaisesta merkityksestä on todettava ensinnäkin, että se, että vaarallisia aineita ”on”, merkitsee, että niitä on tosiasiallisesti tai todistetusti olemassa, toiseksi se, että tällaista ainetta ”ennakoidaan olevan”, voidaan ymmärtää siten, että sillä tarkoitetaan ainetta, jota on tarkoitus tai suunniteltua saada tai tuottaa, ja kolmanneksi, että sellaisen vaarallisen aineen olemassaolo, jota ”voidaan kohtuudella ennakoida – – muodostuvan” prosessien menettämisen seurauksena, koskee sellaisen tapahtuman toteutumista, jota voidaan kohtuudella odottaa tietyissä olosuhteissa.
46 Tästä seuraa, että direktiivin 2012/18 3 artiklan 12 alakohta koskee sekä vaarallisia aineita, joita tuotantolaitoksessa on tosiasiallisesti tiettyjä määriä, että vaarallisia aineita, joita tuotantolaitoksessa ennakoidaan olevan tai joiden olemassaolo siellä on kohtuudella ennakoitavissa tietyissä olosuhteissa. Näin ollen se, että tällaisia aineita ei tosiasiallisesti ole tuotantolaitoksesta tiettynä ajankohtana, ei yksinään riitä sulkemaan kyseistä tuotantolaitosta direktiivin 2012/18 soveltamisalan ulkopuolelle sen 2 ja 3 artiklan nojalla, koska huomioon on otettava myös niiden ennakoitu tai kohtuudella ennakoitavissa oleva esiintyminen.
47 Tämän jälkeen on todettava, että tätä direktiivin 2012/18 3 artiklan 12 alakohdan sanamuodon mukaista tulkintaa tukee se asiayhteys, johon kyseinen säännös kuuluu.
48 Kyseisessä säännöksessä viitataan erityisesti tuotantolaitoksessa olevien vaarallisten aineiden määrien määrittämisen osalta direktiivin 2012/18 liitteessä I vahvistettuihin vähimmäismääriin. Kyseistä liitettä I koskevan huomautuksen 3 mukaan kyseisen direktiivin artikloja sovellettaessa otetaan huomioon korkeimmat millä tahansa hetkellä tuotantolaitoksessa esiintyvät tai mahdollisesti esiintyvät määrät. Liitettä I koskevassa huomautuksessa 5 mainitaan myös vaaralliset aineet, joita tuotantolaitoksessa on tai voi olla ja jotka on nimettävä tiettyyn kategoriaan.
49 Kuten direktiivin 2012/18 johdanto-osan 12 perustelukappaleesta lisäksi ilmenee, toiminnanharjoittajilla on yleinen velvoite toteuttaa kaikki tarvittavat toimenpiteet, joilla ehkäistään ennakolta suuronnettomuudet, lievennetään niiden seurauksia ja korjataan niiden jälkiä, ja kiinnittää huomiota myös vaarallisiin aineisiin, joita voi syntyä tuotantolaitoksen sisällä sattuvan vakavan onnettomuuden seurauksena. Kyseisen direktiivin 5 artiklan 1 kohdan sekä 7 ja 8 artiklan, luettuina kyseisen johdanto-osan 12 perustelukappaleen valossa, mukaan toiminnanharjoittajien on tätä tarkoitusta varten muun muassa annettava toimivaltaiselle viranomaiselle riittävästi tietoa, jotta se voisi tunnistaa vaaralliset aineet, jotka ovat tai saattavat olla tuotantolaitoksessa, mukaan lukien niiden luokka, määrä ja olomuoto, ilmoitettava kyseiselle viranomaiselle etukäteen, jos kyseisissä säännöksissä mainittuihin seikkoihin tehdään merkittäviä muutoksia, sekä laadittava ja tarvittaessa toimitettava kyseiselle viranomaiselle asiakirja, jossa määritellään niiden toimintaperiaatteet suuronnettomuuksien ehkäisemiseksi.
50 Lisäksi direktiivin 2012/18 10 ja 12 artiklassa, luettuina direktiivin johdanto-osan 15 ja 16 perustelukappaleen valossa, todetaan, että sen osoittamiseksi, että kaikki tarpeellinen on tehty suuronnettomuuksien ehkäisemiseksi, ”ylemmän tason tuotantolaitosten” on laadittava turvallisuusselvityksiä ja pelastussuunnitelmia, jotka sisältävät muun muassa täsmennyksiä mahdollisista suuronnettomuusskenaarioista, riskianalyyseistä ja ennalta ehkäisevistä toimenpiteistä.
51 Tämän tuomion 49 ja 50 kohdassa mainituista säännöksistä ilmenee myös, että tietyissä tapauksissa, erityisesti kun on kyse uusista tuotantolaitoksista, näissä säännöksissä tarkoitetut asiakirjat on laadittava ja tarvittaessa toimitettava toimivaltaiselle viranomaiselle ennen tällaisten laitosten rakentamisen tai toiminnan aloittamista. Lisäksi kyseisen viranomaisen on tutkittava turvallisuusselvitys etukäteen ja se voi tällaisen tutkimuksen jälkeen tarvittaessa kieltää kyseisen laitoksen käyttöönoton tai toiminnan jatkamisen.
52 Lisäksi direktiivin 2012/18 11 artiklassa säädetään, että jos muun muassa tuotantolaitoksen, laitoksen tai vaarallisten aineiden muutoksella voi olla merkittäviä seurauksia suuronnettomuuksiin liittyvien vaarojen suhteen tai jos muutos voi johtaa siihen, että ”alemman tason tuotantolaitoksesta” tulee ”ylemmän tason tuotantolaitos” tai päinvastoin, toiminnanharjoittajien on ennen muutosten toteuttamista tarkistettava ja tarvittaessa saatettava ajan tasalle ilmoitus, toimintaperiaatteet suuronnettomuuksien ehkäisemiseksi, turvallisuusjohtamisjärjestelmä ja turvallisuusselvitys, ja ilmoitettava toimivaltaiselle viranomaiselle tarvittavat tiedot.
53 Tämän tuomion 49–52 kohdassa tarkoitettujen velvoitteiden sisällöstä ilmenee, että ne ovat luonteeltaan ennalta ehkäiseviä. Näiden velvoitteiden noudattaminen edellyttää siten direktiivin 2012/18 asianomaisten säännösten tehokkaan vaikutuksen säilyttämiseksi ja direktiivillä tavoiteltujen päämäärien toteutumisen varmistamiseksi, että mainitut velvoitteet pannaan täytäntöön riittävän varhaisessa vaiheessa, jotta voidaan taata vaarallisiin aineisiin liittyvien suuronnettomuuksien riskien ennakkoarviointi.
54 Tällainen ennaltaehkäisevä luonne sulkee siis pois direktiivin 2012/18 3 artiklan 12 alakohdan sellaisen tulkinnan, jonka mukaan pelkästään se, että tuotantolaitoksessa ei tosiasiallisesti ole kyseisiä vaarallisten aineiden määriä tiettynä ajankohtana, vapauttaisi kyseisen tuotantolaitoksen toiminnanharjoittajan edellä mainituista velvollisuuksista. Kyseisellä direktiivillä käyttöön otettu suuronnettomuuksien valvontajärjestelmä on nimittäin suunniteltu siten, että vaarallisten aineiden, joita tuotantolaitoksessa on tai voi olla, määrien vaihtelut otetaan huomioon siten, että vertailukohdaksi otetaan, kuten tämän tuomion 48 kohdasta ilmenee, kyseisten aineiden korkeimmat määrät.
55 Lopuksi on todettava, että tällaisella direktiivin 2012/18 3 artiklan 12 alakohdan sanamuodon mukaisella ja asiayhteyteen perustuvalla tulkinnalla voidaan myös varmistaa kyseisen direktiivin tavoitteiden täytäntöönpano, sillä direktiivillä pyritään sen 1 artiklan, luettuna sen johdanto-osan toisen, kolmannen, neljännen ja kuudennen perustelukappaleen valossa, mukaisesti vahvistamaan yhdenmukaisesti ja tehokkaasti korkea suojelun tason koko unionissa sellaisten suuronnettomuuksien ehkäisemiseksi, joissa on mukana vaarallisia aineita, ja niistä ihmisten terveydelle ja ympäristölle aiheutuvien seurausten rajoittamiseksi, mikä edellyttää turvallisuustoimenpiteiden ja riskien vähentämistä koskevien toimenpiteiden vahvistamista ja soveltamista. Lisäksi kyseisessä toisessa perustelukappaleessa mainitaan tarve toteuttaa ”tarvittavat varotoimenpiteet”.
56 Tältä osin on korostettava, että direktiivi 2012/18 on annettu SEUT 192 artiklan 1 kohdan, joka koskee unionin toimia ympäristön alalla SEUT 191 artiklassa tarkoitettujen tavoitteiden toteuttamiseksi, perusteella. SEUT 191 artiklan 1 kohdan ensimmäisessä ja toisessa luetelmakohdassa määrätään, että unionin ympäristöpolitiikalla myötävaikutetaan ympäristön laadun säilyttämistä, suojelua ja parantamista sekä ihmisten terveyden suojelua koskevien tavoitteiden saavuttamiseen. Kyseisen 191 artiklan 2 kohdan mukaan unionin ympäristöpolitiikalla pyritään suojelun korkeaan tasoon, ja se perustuu muun muassa ennalta varautumisen periaatteelle sekä periaatteille, joiden mukaan ennalta ehkäiseviin toimiin olisi ryhdyttävä. Näistä määräyksistä ilmenee, että ympäristön laadun suojelu ja parantaminen sekä ihmisten terveyden suojelu ovat kaksi toisiinsa läheisesti liittyvää osatekijää unionin ympäristöpolitiikassa, johon direktiivi 2012/18 kuuluu. Kyseisellä direktiivillä vahvistetuilla säännöillä konkretisoidaan siten muun muassa SEUT 191 artiklan 1 ja 2 kohdasta seuraavat unionin velvollisuudet ympäristön ja ihmisten terveyden suojelun alalla (ks. analogisesti tuomio 25.6.2024, Ilva ym., C‑626/22, EU:C:2024:542, 67, 68 ja 70 kohta).
57 Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan ennalta varautumisen periaatteen oikea soveltaminen edellyttää ensinnäkin kyseisten vaarallisten aineiden mahdollisten kielteisten ympäristövaikutusten tunnistamista ja toiseksi ympäristöriskien kattavaa arviointia, joka perustuu luotettavimpiin käytettävissä oleviin tieteellisiin tietoihin ja kansainvälisen tutkimuksen tuoreimpiin tuloksiin. Kun siksi, että tehdyt tutkimukset eivät ole riittäviä, vakuuttavia tai selviä, osoittautuu mahdottomaksi määritellä varmasti, onko väitetty riski olemassa tai kuinka merkittävä se on, mutta todellinen vahinko ympäristölle on todennäköinen siinä tilanteessa, että riski toteutuisi, ennalta varautumisen periaatteen nojalla on oikeus toteuttaa rajoittavia toimenpiteitä, kunhan ne ovat syrjimättömiä ja objektiivisia (ks. vastaavasti tuomio 28.3.2019, Verlezza ym., C‑487/17–C‑489/17, EU:C:2019:270, 57 ja 58 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
58 Kun otetaan huomioon tarve varmistaa suojelun korkea taso ja ennalta varautumisen periaatteen noudattaminen, direktiivin 2012/18 3 artiklan 12 alakohdassa tarkoitettua käsitettä ”vaarallisten aineiden olemassaolo” ei näin ollen voida tulkita suppeasti (ks. analogisesti tuomio 14.10.2020, Sappi Austria Produktion ja Wasserverband ”Region Gratkorn-Gratwein”, C‑629/19, EU:C:2020:824, 43 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
59 Edellä esitetyn perusteella on katsottava, että vaikka tuotantolaitoksessa tiettynä ajankohtana tosiasiallisesti olevien vaarallisten aineiden jatkuva seurantajärjestelmä voi antaa päteviä viitteitä siitä, että vaarallisia aineita ”on” kyseisessä laitoksessa, pelkästään tämän järjestelmän perusteella ei voida määrittää direktiivin 2012/18 3 artiklan 12 alakohdassa tarkoitettua vaarallisten aineiden olemassaoloa kyseisessä laitoksessa.
60 Lisäksi olosuhteista, jotka voivat antaa viitteitä siitä, että vaarallisia aineita ”ennakoidaan olevan” tuotantolaitoksessa, tai siitä, että tällaisia aineita voidaan ”kohtuudella ennakoida” muodostuvan prosessien hallinnan menettämisen seurauksena kyseisen 3 artiklan 12 alakohdassa tarkoitetulla tavalla, on muistutettava, että – kuten tämän tuomion 45, 46, 53 ja 54 kohdasta ilmenee – nämä käsitteet liittyvät vaarallisiin aineisiin, joita tuotantolaitoksessa voi olla, eli vaarallisiin aineisiin, joita ennakoidaan olevan tai joita voidaan kohtuudella ennakoida muodostuvan, ja niitä on arvioitava etukäteen ottamalla vertailukohdaksi näiden aineiden enimmäismäärät.
61 Näin ollen on todettava, että kun otetaan huomioon tarve kohtuudella ennakoida näitä enimmäismääriä, tämän tuomion edellisessä kohdassa tarkoitettuihin olosuhteisiin kuuluu kyseisen tuotantolaitoksen enimmäiskapasiteetti varastoida tai käsitellä vaarallisia aineita tuotantolaitoksen toiminnanharjoittajalla olevan toimintaluvan mukaisesti. Tällainen lupa, jota arvioidaan tarvittaessa yhdessä muiden merkityksellisten seikkojen kanssa, mahdollistaa nimittäin lähtökohtaisesti niiden vaarallisten aineiden, joita kyseisessä laitoksessa on tai voi olla, enimmäismäärien objektiivisen arvioinnin.
62 Tämä toteamus pätee erityisesti direktiivin 2008/98 23 artiklassa ja direktiivin 2010/75 4 artiklassa säädettyihin lupiin, joihin sekä ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin että pääasian valittaja viittaavat, ja lisäksi on huomattava, että nämä direktiivit on annettu direktiivin 2012/18 tavoin unionin ympäristöpolitiikan täytäntöönpanemiseksi. Tältä osin on ensinnäkin todettava, että kyseisen 23 artiklan 1 kohdan a alakohdan sanamuodosta ilmenee, että jätehuoltoluvissa on määriteltävä vähintään käsiteltävän jätteen lajit ja määrät.
63 Toiseksi direktiivin 2010/75 4 ja 12 artiklan, luettuina sen liitteessä I olevan 5 osan valossa, mukaan kyseisen direktiivin soveltamisalaan kuuluvia laitoksia, mukaan lukien jätehuoltolaitokset, ei saa käyttää ilman lupaa. Tällaisen luvan myöntäminen edellyttää erityisesti kyseisessä laitoksessa käytettyjen tai tuotettujen raaka- ja lisäaineiden sekä muiden aineiden määrittelemistä. Unionin tuomioistuin on lisäksi katsonut, että tällaisen laitoksen toiminnalla sekä ympäristöön että ihmisten terveyteen olevien vaikutusten ennakkoarvioinnin on oltava erottamaton osa kyseisen direktiivin mukaisia tällaisen luvan myöntämis- tai tarkistamismenettelyjä (ks. vastaavasti tuomio 25.6.2024, Ilva ym., C‑626/22, EU:C:2024:542, 105 kohta).
64 Näin ollen kansallisen tuomioistuimen, jonka käsiteltäväksi on saatettu oikeusriita, joka koskee direktiivin 2012/18 täytäntöönpanemiseksi annetun kansallisen lainsäädännön sovellettavuutta asianomaiseen tuotantolaitokseen ja erityisesti ”vaarallisten aineiden olemassaolon” arviointia kyseisessä tuotantolaitoksessa, on selvitettävä, onko kyseisessä tuotantolaitoksessa kyseisen direktiivin liitteessä I tarkoitettuja vaarallisia aineita vähintään niin suuria määriä kuin liitteessä I tarkoitetaan tai ennakoidaanko niitä olevan tai voidaanko niitä kohtuudella ennakoida muodostuvan. Tämä selvitys on suoritettava ottaen huomioon kaikki asiaan liittyvät seikat huolehtien samalla, että mainitun direktiivin tavoitetta noudatetaan ja että sen tehokkuus turvataan.
65 Lisäksi tietyt seikat voivat olla päteviä viitteitä kyseisein direktiivin 3 artiklan 12 alakohdassa tarkoitetusta ”vaarallisten aineiden olemassaolosta” (ks. analogisesti tuomio 14.10.2020, Sappi Austria Produktion ja Wasserverband ”Region Gratkorn-Gratwein”, C‑629/19, EU:C:2020:824, 45 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Tällaisia seikkoja ovat aineiden enimmäismäärät, joita laitos voi varastoida tai käsitellä toimintaluvan mukaisesti, erityisesti silloin, kun lupa on myönnetty tämän tuomion 62 ja 63 kohdassa mainittujen unionin oikeuden säännösten täytäntöönpanemiseksi annetun lainsäädännön nojalla.
66 Kaiken edellä esitetyn perusteella ensimmäiseen kysymykseen on vastattava, että direktiivin 2012/18 3 artiklan 12 alakohtaa on tulkittava siten, että se ei ole esteenä toimivaltaisen hallintoviranomaisen myöntämässä jätehuoltoluvassa mahdollisesti omaksutulle käytännölle, jonka mukaan kyseisessä säännöksessä tarkoitetun ”vaarallisten aineiden olemassaolon” arvioimiseksi tuotantolaitoksessa ja sen osoittamiseksi, että niiden määrät eivät missään vaiheessa saavuta kyseisen direktiivin liitteessä I olevassa 1 osassa tai 2 osassa mainittuja määriä, ei ole sallittua tukeutua yksinomaan kyseisen tuotantolaitoksen toiminnanharjoittajan soveltamaan hallinnointijärjestelmään, jolla varmistetaan tällaisten tuotantolaitoksessa tosiasiallisesti olevien vaarallisten aineiden jatkuva seuranta.
Toinen kysymys
67 Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee toisella kysymyksellään lähinnä, onko direktiivin 2012/18 7 artiklaa tulkittava siten, että se on esteenä kansalliselle säännöstölle, jossa edellytetään, että kyseisessä 7 artiklassa tarkoitettu tietojen ilmoittaminen toimivaltaiselle viranomaiselle tehdään yksinomaan kyseisessä säännöstössä vahvistettua lomaketta käyttäen ja siinä säädettyjen yksityiskohtaisten sääntöjen mukaisesti, ja jossa suljetaan pois mahdollisuus tehdä tällainen ilmoitus sellaisen hallinnointijärjestelmän avulla, jonka tuotantolaitoksen toiminnanharjoittaja on ottanut käyttöön ja jolla varmistetaan tuotantolaitoksessa olevien vaarallisten aineiden jatkuva seuranta.
68 Pääasian valittaja väittää, että tämän kysymyksen tutkittavaksi ottamisen edellytykset puuttuvat selvästi, koska sillä ei ole yhteyttä pääasiaan.
69 Tältä osin on muistutettava, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan on yksinomaan kansallisen tuomioistuimen, jossa asia on vireillä ja joka vastaa annettavasta ratkaisusta, tehtävänä kunkin asian erityispiirteiden perusteella harkita, onko ennakkoratkaisu tarpeen asian ratkaisemiseksi ja onko sen unionin tuomioistuimelle esittämillä kysymyksillä merkitystä asian kannalta, jolloin olettamana on, että ennakkoratkaisukysymyksillä on merkitystä asian ratkaisun kannalta. Jos esitetty kysymys koskee unionin oikeussäännön tulkintaa tai pätevyyttä, unionin tuomioistuimen on näin ollen lähtökohtaisesti ratkaistava se, paitsi jos on ilmeistä, että pyydetyllä unionin oikeuden tulkitsemisella ei ole mitään yhteyttä kansallisessa tuomioistuimessa käsiteltävän asian tosiseikkoihin tai kohteeseen, jos kyseinen ongelma on luonteeltaan hypoteettinen taikka jos unionin tuomioistuimella ei ole tiedossaan niitä tosiseikkoja ja oikeudellisia seikkoja, jotka ovat tarpeen, jotta se voisi antaa hyödyllisen vastauksen mainittuun kysymykseen (tuomio 13.7.2000, Idéal tourisme, C‑36/99, EU:C:2000:405, 20 kohta ja tuomio 20.3.2025, Arce, C‑365/23, EU:C:2025:192, 38 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
70 Nyt käsiteltävässä asiassa unionin tuomioistuimen käytettävissä olevasta asiakirja-aineistosta tosin ilmenee, että pääasiassa sovellettavalla asetuksella nro 105/2015 on saatettu osaksi Italian oikeutta direktiivin 2012/18 7 artikla, jonka mukaan jäsenvaltioiden on vaadittava toiminnanharjoittajaa lähettämään toimivaltaiselle viranomaiselle ilmoitus, jossa on tiedot muun muassa kyseessä olevasta tuotantolaitoksesta ja siellä olevista vaarallisista aineista.
71 Kuten ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee, pääasian valittaja kuitenkin riitauttaa toimivaltaisena viranomaisena toimivan teknisen komitean päätöksen laillisuuden ja väittää, että sen ylläpitämä nestemäisen jätteen käsittelylaitos ei kuulu kyseisen asetuksen soveltamisalaan. Kyseisen päätöksen lainvastaisuus johtuu sen mukaan siitä, että kyseinen viranomainen on tulkinnut virheellisesti käsitettä ”vaarallisten aineiden olemassaolo”, sellaisena kuin se on määritelty kansallisessa säännöksessä, jolla direktiivin 2012/18 3 artiklan 12 alakohta on saatettu osaksi Italian oikeutta. Valittajan mukaan kyseinen viranomainen on nimittäin katsonut virheellisesti, että valittajan käyttöön ottaman järjestelmän kaltaisen hallinnointijärjestelmän avulla ei voida yksinään osoittaa, ettei kyseisessä laitoksessa ole tällaisia aineita.
72 Mistään unionin tuomioistuimen käytettävissä olevaan asiakirja-aineistoon sisältyvästä seikasta ei siis ilmene, että pääasia koskisi direktiivin 2012/18 7 artiklan täytäntöönpanemiseksi annetuissa kansallisissa säännöksissä edellytettyjen tietojen toimittamista koskevia yksityiskohtaisia sääntöjä ja erityisesti sitä, että näissä säännöksissä säädetään yhdestä ainoasta tavasta tehdä tällainen ilmoitus. Kuten sekä ennakkoratkaisupyynnöstä että pääasian valittajan kirjallisista huomautuksista ilmenee, valittaja ei nimittäin vetoa käyttöön ottamaansa hallinnointijärjestelmään kyseisissä säännöksissä lueteltujen tietojen ilmoittamistapana vaan keinona osoittaa, ettei sen tuotantolaitoksessa ole vaarallisia aineita asetuksen nro 105/2015 soveltamiseksi vaadituissa määrin. Kyseisessä 7 artiklassa ei kuitenkaan säännellä vaarallisten aineiden olemassaoloa tuotantolaitoksessa koskevia todistuskeinoja, vaan sillä pyritään konkretisoimaan kyseisessä direktiivissä tarkoitettujen ”alemman tason” tai ”ylemmän tason” tuotantolaitosten toiminnanharjoittajien velvollisuus toimittaa nämä tiedot toimivaltaiselle viranomaiselle.
73 Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin mainitsee lisäksi, että sen määrittämiseksi, voivatko jäsenvaltiot määrätä yhden ainoan ilmoitustavan direktiivin 2012/18 7 artiklan nojalla, on tarpeen punnita yhtäältä vapaan kilpailun ja sijoittautumisvapauden periaatteita ja toisaalta tarvetta suojella ympäristöä ja turvallisuutta. Se ei kuitenkaan millään tavoin selitä, miten tällainen punninta olisi merkityksellinen sen käsiteltäväksi saatetun asian ratkaisemisen kannalta.
74 Tästä seuraa, että jälkimmäiseen kysymykseen vastaaminen näissä olosuhteissa merkitsisi selvästi neuvoa-antavan lausunnon antamista hypoteettisesta kysymyksestä, mikä olisi vastoin unionin tuomioistuimelle SEUT 267 artiklassa käyttöön otetussa tuomioistuinten välisessä oikeudellisessa yhteistyössä kuuluvaa tehtävää (ks. vastaavasti tuomio 22.2.2022, Stichting Rookpreventie Jeugd ym., C‑160/20, EU:C:2022:101, 84 kohta).
75 Toinen kysymys on näin ollen jätettävä tutkimatta.
Oikeudenkäyntikulut
76 Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely unionin tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä unionin tuomioistuimelle, ei voida määrätä korvattaviksi.
Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (neljäs jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:
Vaarallisista aineista aiheutuvien suuronnettomuusvaarojen torjunnasta sekä neuvoston direktiivin 96/82/EY muuttamisesta ja myöhemmästä kumoamisesta 4.7.2012 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2012/18/EU 3 artiklan 12 alakohtaa
on tulkittava siten, että
se ei ole esteenä toimivaltaisen hallintoviranomaisen myöntämässä jätehuoltoluvassa mahdollisesti omaksutulle käytännölle, jonka mukaan kyseisessä säännöksessä tarkoitetun ”vaarallisten aineiden olemassaolon” arvioimiseksi tuotantolaitoksessa ja sen osoittamiseksi, että niiden määrät eivät missään vaiheessa saavuta kyseisen direktiivin liitteessä I olevassa 1 osassa tai 2 osassa mainittuja määriä, ei ole sallittua tukeutua yksinomaan kyseisen tuotantolaitoksen toiminnanharjoittajan soveltamaan hallinnointijärjestelmään, jolla varmistetaan tällaisten tuotantolaitoksessa tosiasiallisesti olevien vaarallisten aineiden jatkuva seuranta.
Allekirjoitukset
* Oikeudenkäyntikieli: italia.