1.

Vuonna 2022 Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni (viestinnän sääntelyviranomainen, Italia) ( 2 ) määräsi Italiassa pakettipalveluja tarjoaville yrityksille useita tiedonantovelvoitteita.

2.

Osa näistä yrityksistä riitautti AGCOMin päätöksen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimessa, joka hyväksyi niiden vaatimukset. AGCOM valitti ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen tuomioista Consiglio di Statoon (ylin hallintotuomioistuin, Italia), joka kysyy unionin tuomioistuimelta tiivistetysti seuraavaa:

3.

Direktiivin 2 artiklassa säädetään seuraavaa:

”Tässä direktiivissä tarkoitetaan:

– –”

4.

Direktiivin 3 artiklan 7 kohdassa säädetään seuraavaa:

”Tässä artiklassa määriteltyyn yleispalveluun kuuluvat sekä kotimaan- että ulkomaanpalvelut.”

5.

Direktiivin 22 artiklan 2 kohdan ensimmäisessä alakohdassa säädetään seuraavaa:

”Kansallisten sääntelyviranomaisten erityisenä tehtävänä on huolehtia tästä direktiivistä johtuvien velvoitteiden noudattamisesta ennen kaikkea luomalla seuranta- ja sääntelymenettelyjä yleispalvelun tarjonnan varmistamiseksi. Niiden tehtävänä voi olla myös kilpailusääntöjen noudattamisen varmistaminen postialalla.”

6.

Direktiivin 22 a artiklassa säädetään seuraavaa:

”1.   Jäsenvaltioiden on varmistettava, että postipalvelujen tarjoajat antavat etenkin kansallisille sääntelyviranomaisille kaikki tiedot, myös taloudelliset tiedot ja yleispalvelun tarjoamista koskevat tiedot, erityisesti seuraaviin tarkoituksiin:

2.   – – Kansallisen sääntelyviranomaisen pyytämien tietojen on oltava oikeassa suhteessa sen tehtävien suorittamiseen nähden. – –

– –”

7.

Asetuksen johdanto-osan 13 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:

”Tällä hetkellä postipalveluja säännellään direktiivillä [97/67]. – – Tämä asetus täydentää – – rajatylittävien pakettipalvelujen osalta direktiivissä [97/67] vahvistettuja sääntöjä. – –”

8.

Asetuksen 2 artiklan (”Määritelmät”) ( 5 ) 3 alakohdan mukaan ”’pakettipalvelujen tarjoajalla’ tarkoitetaan yritystä, joka tarjoaa yhtä tai useampaa pakettipalvelua, lukuun ottamatta yrityksiä, jotka ovat sijoittautuneet ainoastaan yhteen jäsenvaltioon ja jotka tarjoavat pelkästään kotimaan pakettipalveluja kauppasopimuksen osana ja jotka toimittavat henkilökohtaisesti tuon sopimuksen osana kyseisessä sopimuksessa tarkoitetut tavarat käyttäjälle”.

9.

Asetuksen 4 artiklassa (”Tietojen toimittaminen”) säädetään seuraavaa:

”– –

3.   Kaikkien pakettipalvelujen tarjoajien on toimitettava viimeistään kunkin kalenterivuoden 30 päivänä kesäkuuta seuraavat tiedot sen jäsenvaltion kansalliselle sääntelyviranomaiselle, johon ne ovat sijoittautuneet, ellei kyseinen kansallinen sääntelyviranomainen ole jo pyytänyt ja saanut näitä tietoja:

– –

5.   Kansalliset sääntelyviranomaiset voivat määrätä 1 ja 3 kohdassa tarkoitettujen tietovaatimusten lisäksi myös muita tietovaatimuksia, jos ne ovat tarpeen ja oikeasuhteisia.

6.   Edellä olevaa 1–5 kohtaa ei sovelleta pakettipalvelujen tarjoajaan, jonka lukuun työskenteli edellisenä kalenterivuonna keskimäärin alle 50 henkilöä, jotka osallistuivat pakettipalvelujen tarjoamiseen siinä jäsenvaltiossa, johon kyseinen palveluntarjoaja on sijoittautunut, paitsi jos kyseinen palveluntarjoaja on sijoittautunut useampaan kuin yhteen jäsenvaltioon. Kansallinen sääntelyviranomainen voi sisällyttää 50 henkilön kynnysarvoon henkilöt, jotka työskentelivät pakettipalvelujen tarjoajan alihankkijoiden lukuun.

7.   Sen estämättä, mitä 6 kohdassa säädetään, kansallinen sääntelyviranomainen voi pyytää 1–5 kohtien mukaisten tietojen toimittamista pakettipalvelujen tarjoajalta, jonka palveluksessa oli edellisenä kalenterivuonna keskimäärin 25–49 henkilöä, jos asianomaisen jäsenvaltion erityispiirteet tätä edellyttävät ja jos se on tarpeen ja oikeasuhteista tämän asetuksen noudattamisen varmistamiseksi.”

10.

Asetuksen 5 artiklan (”Rajatylittävien hintojen avoimuus”), 1 kohdassa säädetään seuraavaa:

”Kaikkien rajatylittävien pakettipalvelujen tarjoajien, paitsi niiden, jotka on 4 artiklan 6 ja 7 kohdan nojalla rajattu soveltamisalan ulkopuolelle, on toimitettava sen jäsenvaltion kansalliselle sääntelyviranomaiselle, johon ne ovat sijoittautuneet, julkinen luettelo kunkin kalenterivuoden 1 päivänä tammikuuta liitteessä lueteltuihin luokkiin kuuluvien muiden yksittäisten postilähetysten kuin kirjelähetysten toimittamiseen sovellettavista hinnoista. Tiedot on toimitettava viimeistään kunkin kalenterivuoden 31 päivänä tammikuuta.”

11.

Asetuksen 6 artiklassa (”Yksittäisten pakettien rajatylittävien hintojen arvioiminen”) säädetään seuraavaa:

”1.   Kansallisen sääntelyviranomaisen on tunnistettava 5 artiklan mukaisesti toimitettujen julkisten hintaluetteloiden perusteella kunkin liitteessä luetellun yksittäisen postilähetyksen osalta sellaisten jäsenvaltiostaan lähtöisin olevien pakettipalvelujen tarjoajien rajatylittävät hinnat, jotka kuuluvat yleispalveluvelvoitteen piiriin ja joiden arvioinnin kansallinen sääntelyviranomainen objektiivisesti katsoo tarpeelliseksi.

2.   Kansallisen sääntelyviranomaisen on arvioitava objektiivisesti 1 kohdan mukaisesti tunnistetut rajatylittävät hinnat direktiivin [97/67] 12 artiklan periaatteiden mukaisesti määrittääkseen ne rajatylittävät hinnat, joita se pitää kohtuuttoman korkeina. Arvioinnissa kansallisen sääntelyviranomaisen on otettava huomioon etenkin seuraavat seikat:

– –”

12.

Asetuksen 2 §:n 4 momentin mukaan postialan kansallinen sääntelyviranomainen

” – – hoitaa täysin itsenäistä harkinta- ja päätöksentekovaltaa käyttäen seuraavia tehtäviä:

– –

13.

Asetuksen 14 bis §:ssä toistetaan lähes sanatarkasti direktiivin 97/67 22 a artikla.

14.

Ennakkoratkaisupyynnön ( 7 ) mukaan ”31.3.2022 annetulla päätöksellä nro 94/22/CONS, jonka otsikkona on ’Pakettipalvelujen markkinoiden sääntelyvelvoitteet’, AGCOM asetti pakettipalvelujen markkinoilla toimiville keskisuurille tai suurille yrityksille tiettyjä (symmetrisiä) tiedonantovelvoitteita lisätäkseen valvontaa, joka kohdistuu palvelujen tarjoamisen edellytyksiin, palvelun eri vaiheissa toimivien yritysten välisiä suhteita säänteleviin sopimusehtoihin ja työehtoihin, ja niiden lisäksi erityisiä (epäsymmetrisiä) tiedonantovelvoitteita, jotka AGCOM katsoi aiheelliseksi asettaa yksinomaan Amazonille pakettipalveluja koskevassa markkina-analyysissa esiin nousseiden kriittisten seikkojen perusteella”.

15.

Päätökseen nro 94/22/CONS sisältyy siten seuraavaa:

16.

AGCOM velvoitti ensin mainittuun ryhmään kuuluvat toimijat toimittamaan sille vuosittain

17.

Amazonille asetettujen erityisten tiedonantovelvoitteiden osalta AGCOM velvoitti tämän yrityksen ilmoittamaan sille

18.

Associazione Italiana dei Corrieri Aerei Internazionali (AICAI), DHL Express Italy Srl, TNT Global Express Srl, Fedex Express Italy Srl ja United Parcel Service Italia Srl; BRT SpA; Federazione Italiana Trasportatori (FEDIT) (jäljempänä yhdessä muut toimijat kuin Amazon) sekä Amazon Italia Transport Srl, Amazon Italia Logistica Srl ja Amazon EU Sàrl (jäljempänä yhdessä Amazon) riitauttivat päätöksen nro 94/22/CONS neljällä erillisellä Tribunale amministrativo regionale per il Laziossa (Lazion alueellinen hallintotuomioistuin, Italia; jäljempänä TAR Lazio) nostamallaan kanteella.

19.

TAR Lazio hyväksyi kyseiset neljä kannetta ja kumosi riidanalaisen päätöksen neljällä erillisellä tuomiolla:

20.

AGCOM valitti ensimmäisen oikeusasteen tuomioista Consiglio di Statoon, joka on esittänyt unionin tuomioistuimelle neljä ennakkoratkaisukysymystä, ja niistä esitetään tässä ensimmäinen, toinen ja neljäs kysymys, ( 9 ) joiden sanamuoto on seuraava:

– –

21.

Ennakkoratkaisupyyntö kirjattiin saapuneeksi unionin tuomioistuimeen 10.5.2024.

22.

Kirjallisia huomautuksia ovat esittäneet AICAI ym., Amazon, BRT, FEDIT, Italian hallitus, Euroopan parlamentti, Euroopan unionin neuvosto ja Euroopan komissio. Ne olivat kaikki edustettuina 26.3.2025 pidetyssä istunnossa.

23.

Unionin tuomioistuimen ohjeiden mukaisesti tässä ratkaisuehdotuksessa ei käsitellä kolmatta ennakkoratkaisukysymystä.

24.

Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin haluaa tietää, sovelletaanko asetusta 2018/644 ”tietojen keräämisen osalta – – ainoastaan rajatylittävien pakettipalvelujen tarjoajiin vai yleisesti kaikkiin pakettipalvelujen tarjoajiin, ellei yksittäisiin säännöksiin liittyvistä nimenomaisista poissulkulausekkeista muuta johdu”.

25.

Amazonin mukaan kysymyksellä ei ole merkitystä, koska sen taustalla oleva riita-asia ei koske asetuksen 2018/644 sovellettavuutta rajatylittäviin pakettipalveluihin. Sen mukaan kysymys pitäisi muotoilla uudelleen sen selvittämiseksi, voiko asetus 2018/644 ”olla asianmukainen oikeusperusta, jonka nojalla kansalliset sääntelyviranomaiset voivat asettaa muita kuin rajatylittäviä kysymyksiä koskevia lisätiedonantovelvoitteita”. ( 10 )

26.

On ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen, ei asianosaisten, tehtävänä harkita, ovatko sen unionin tuomioistuimelle esittämät kysymykset tarpeen, ja rajata niiden sisältöä. ( 11 )

27.

Consiglio di Stato katsoo, että kansallinen menettely koskee riidanalaisessa päätöksessä asetettuja tiedonantovelvoitteita, ja pitää ”muun muassa” ( 12 ) epäselvänä sitä, ”onko [kansallisella sääntelyviranomaisella] toimivaltuuksia määrätä tällaisia velvoitteita, etenkään Amazonin kaltaisille muiden kuin rajatylittävien pakettipalvelujen tarjoajille, ja jos on, mikä on tällaisten toimivaltuuksien laajuus”. ( 13 )

28.

Näin ymmärrettynä kysymyksellä on merkitystä. Kun otetaan huomioon ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen epäilyt pakettipalvelujen tarjoajille asetettujen velvoitteiden lainmukaisuudesta, sen on perusteltua pohtia ensinnäkin asetuksen 2018/644 soveltamisalaa. Tähän kysymykseen annettavan vastauksen perusteella se saisi tietää, koskevatko tämän asetuksen tiedonantovelvoitteita koskevat säännökset kaikkia näiden palvelujen tarjoajia, niin kotimaan kuin rajatylittävien palvelujen tarjoajia.

29.

Toistettakoon, ettei kysymys ole merkityksetön, jos ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen ei ole mahdollista selvästi erottaa AGCOMin hoitaman tehtävän oikeusperustaa. Kyseisen tuomioistuimen mukaan näin on sitäkin suuremmalla syyllä, kun ”aiemmin AGCOM näyttää pitäneen poissuljettuna, että oikeus määrätä tiedonantovelvoitteita perustuisi asetukseen 2018/644, kun taas tässä asiassa sen kanta on päinvastainen”. ( 14 )

30.

Asetus 2018/644 koskee nimensä mukaisesti rajatylittäviä pakettipalveluja. Suurimmassa osassa sen säännöksistä viitataan tähän luokkaan kuuluviin palveluihin.

31.

Erityisesti asetuksen 2018/644 1 artiklan mukaan siinä ”vahvistetaan direktiivissä [97/67] vahvistettujen säännösten lisäksi erityissäännökset, joilla edistetään parempia rajatylittäviä pakettipalveluja ja jotka koskevat – –”.

32.

Asetuksen 2018/644 1 artiklan b ja c alakohdassa viitataan ”tiettyjen rajatylittävien pakettipalvelujen hintojen avoimuuteen ja näiden hintojen arviointiin” sekä ”tietoihin, jotka elinkeinonharjoittajat ovat asettaneet kuluttajien saataville rajatylittävistä pakettipalveluista”.

33.

Myös jotkin muut asetuksen 2018/644 säännökset koskevat yksinomaan rajatylittävien pakettipalvelujen tarjoajia. Tällaisia ovat 5 artikla (rajatylittävien hintojen avoimuus), 6 artikla (yksittäisten pakettien rajatylittävien hintojen arvioiminen) ja 7 artikla (kuluttajien tiedonsaanti rajatylittävien pakettien toimitusvaihtoehdoista ja ‑maksuista).

34.

Näiden säännösten perusteella näyttäisi ensi arviolta siltä, ettei asetusta 2018/644 voida soveltaa muihin kuin rajatylittäviin pakettipalveluihin. Asetuksen muiden säännösten perusteella päinvastainen kanta on kuitenkin mahdollinen tiedonantovelvoitteiden osalta.

35.

Ensinnäkin asetuksen 2018/644 1 artiklassa luetellaan sen yhtenä päämääränä ”pakettipalveluihin liittyvä viranomaisvalvonta”, eikä siinä viitata pelkästään rajatylittäviin palveluihin, vaan se kattaa myös kotimaan palvelut.

36.

Toiseksi asetuksen 2018/644 4 artiklan 1 ja 3 kohdassa säädetään tiedoista, jotka pakettipalvelujen tarjoajien on toimitettava sen jäsenvaltion kansalliselle sääntelyviranomaiselle, johon ne ovat sijoittautuneet, ja nämä säännökset osoitetaan yleisesti ja nimenomaisesti ”kaikille pakettipalvelujen tarjoajille” (kursivointi tässä). Niissä ei siis eroteta toisistaan kotimaan ja rajatylittävien palvelujen tarjoajia.

37.

Asetuksen 2018/644 2 artiklan 3 alakohtaan sisältyvä pakettipalvelujen tarjoajan määritelmä vahvistaa tämän tulkinnan. Vastaavasti myöskään direktiivin 97/67 2 artiklan 1 a alakohdassa tarkoitettu postipalvelujen tarjoajan käsite (”yritys, joka tarjoaa yhtä tai useampaa postipalvelua”) ei rajoitu kotimaan palveluihin. Asetuksen 2018/644 2 artiklan ensimmäisen kohdan mukaan tässä asetuksessa sovelletaan kyseistä direktiivin 97/67 määritelmää.

38.

Kolmanneksi asetuksen 2018/644 5, 6 ja 7 artiklassa viitataan tietyntyyppisiin (hintoja tai sopimuksia koskeviin) tietoihin, jotka kaikkien pakettipalvelualan toimijoiden joukosta ainoastaan niiden, jotka harjoittavat rajatylittävää toimintaa, on toimitettava. Nämä tiedot on kuitenkin toimitettava niiden tietojen lisäksi, jotka asetuksen 4 artiklan 1 ja 3 kohdan mukaan erotuksetta kaikkien toimijoiden on toimitettava. Asetuksen 5, 6 ja 7 artikla ovat näin ollen säännöksiä, jotka on osoitettu määrätylle ryhmälle kaikkien – kotimaan ja rajatylittävien –pakettipalvelujen tarjoajien joukossa.

39.

Sillä, onko pakettipalvelu kotimaan palvelu vai rajatylittävä palvelu, voi olla merkitystä asetuksen 2018/644 kannalta. Korostan kuitenkin, ettei tällä perusteella voida rajata tiedonantovelvoitteiden soveltamisalaa – rajoittamalla ne rajatylittävien pakettipalvelujen tarjoajiin –, vaan sen perusteella tarkennetaan, mitä tietoja näiden eri toimijoiden on annettava.

40.

Kuten edellä totesin, on totta, että jotkin asetuksen 2018/644 säännökset koskevat rajatylittäviä palveluja tarjoavien toimijoiden erityistilannetta. Tämä ei kuitenkaan estä säätämästä, että 4 artiklassa tarkoitettuja tiedonantovelvoitteita sovelletaan kaikkiin alan toimijoihin riippumatta siitä, onko niiden tarjoama palvelu kotimaan vai rajatylittävä palvelu.

41.

Sanamuodon perusteella asetuksen 2018/644 4 artiklan 1 ja 3 kohdassa säädetty kriteeri koskee näin ollen tarjotun palvelun aineellista luonnetta eikä sitä, onko kyseessä kotimaan vai rajatylittävä palvelu.

42.

Nähdäkseni tätä tulkintaa tukee asetuksen 2018/644 4 artiklan 3 kohdan c alakohta: pakettipalvelualan toimijoiden on ilmoitettava käsiteltyjen pakettien määrä siinä jäsenvaltiossa, johon ne ovat sijoittautuneet, eriteltynä ”kotimaan sekä – – rajatylittävien pakettien mukaan”. Tiedonantovelvoite ulottuu siis asetuksen mukaan kotimaan paketteihin.

43.

Päämäärän kannalta pakettipalvelualan toimijoille asetetun tiedonantovelvoitteen tarkoitus toteutuu parhaiten, jos kansallisilla sääntelyviranomaisilla on näiden tietojen vastaanottajina tiedot sekä kotimaan palveluista että rajatylittävistä palveluista, jotta ne voivat hoitaa tehtäviään. ( 15 ) Näiden tietojen perusteella ne voivat saada pirstaloituneen kuvan sijaan kattavan käsityksen valvomastaan alasta ja markkinoista, joita niiden on analysoitava.

44.

Näin ollen katson, että tietojen toimittamisen osalta asetusta 2018/644 sovelletaan kaikkiin pakettipalvelujen tarjoajiin, olipa kyse kotimaan palveluista tai rajatylittävistä palveluista.

45.

Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin esittää toisen ennakkoratkaisukysymyksen, jos ensimmäiseen kysymykseen annettavassa vastauksessa vahvistetaan, että asetusta 2018/644 sovelletaan ainoastaan rajatylittävien pakettipalvelujen tarjoajiin.

46.

Toisella kysymyksellä on mielestäni merkitystä ensimmäiseen kysymykseen annettavasta vastauksesta riippumatta. .

47.

Consiglio di Stato haluaa tietää, ”muodostavatko direktiivi [97/67] tai niin sanotut ’implisiittiset toimivaltuudet’ oikeusperustan, jonka nojalla kansallisella sääntelyviranomaisella on joka tapauksessa oikeus määrätä myös muiden kuin rajatylittävien pakettipalvelujen tarjoajille yleisesti tiedonantovelvoitteita”.

48.

. Direktiivin 97/67, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 2008/6, mahdollinen sovellettavuus vaikuttaa tiedonantovelvoitteisiin, joita pakettipalvelujen tarjoajille voidaan asettaa.

49.

Nähdäkseni myös siinä tilanteessa, ettei asetuksen 2018/644 muodostamaa oikeusperustaa olisi, tiedonantovelvoitteiden asettaminen muiden kuin rajatylittävien pakettipalvelujen tarjoajille voisi perustua direktiiviin 97/67. Nykyisin on kiistatonta, että näitä pakettipalveluja voidaan pitää postipalveluina. ( 16 )

50.

Kuten asetuksen 2018/644 johdanto-osan 13 perustelukappaleessa korostetaan, direktiivissä 97/67 ”vahvistetaan yhteiset säännöt postipalvelujen ja yleisen postipalvelun tarjoamiseksi”. Vastaavasti direktiivin 2008/6 johdanto-osan toisessa perustelukappaleessa muistutetaan, että direktiivissä 97/67 ”luotiin postialaa koskeva yhteisön tason sääntelykehys, muun muassa toimenpiteet yleispalvelun takaamiseksi”.

51.

Direktiivin 97/67 soveltamisala kattaa siten kaikki postipalvelujen tarjoajat ( 17 ) eikä ainoastaan yleispalvelun tarjoajia. Lisäksi, kuten komissio huomauttaa, ( 18 ) direktiivin 97/67 3 artiklan 7 kohdan mukaan postin yleispalveluun kuuluvat sekä kotimaan- että ulkomaanpalvelut.

52.

Tästä lähtökohdasta direktiivin 97/67 22 a artiklassa säädetään, että jäsenvaltioiden on varmistettava, että postipalvelujen tarjoajat antavat etenkin kansallisille sääntelyviranomaisille kaikki tiedot, myös taloudelliset tiedot ja yleispalvelun tarjoamista koskevat tiedot. ( 19 )

53.

Postipalvelujen tarjoajiin viitataan jälleen kerran erottelematta kotimaan ja rajatylittäviä palveluja toisistaan. Tämä yleistäminen on tarpeellista erityisesti siksi, että kuten kyseisessä säännöksessä täsmennetään, tavoitteena on, että kansalliset sääntelyviranomaiset ”voivat varmistaa [direktiivin 97/67] säännösten tai sen perusteella tehtyjen päätösten noudattamisen”.

54.

Siltä osin kuin ”direktiivin 97/67 säännökset” koskevat muiden kuin rajatylittävien postipalvelujen tarjoajia, on loogista, että myös niiltä voidaan kerätä yleisesti tietoja. Tätä korostetaan direktiivin 2008/6 johdanto-osan 51 perustelukappaleessa seuraavasti: ”Voidakseen hoitaa tehtävänsä tehokkaasti kansallisten sääntelyviranomaisten on kerättävä markkinatoimijoilta tietoa.”

55.

Kuten komissio totesi istunnossa, direktiivi 97/67 ei myöskään ole esteenä sille, että sen kansallisissa täytäntöönpanosäännöksissä annetaan kansallisille sääntelyviranomaisille oikeus pyytää laajempia tietoja kuin direktiivissä säädetään (edellyttäen, että tiedot ovat oikeassa suhteessa sen tehtävien suorittamiseen nähden).

56.

Toisin sanoen direktiivissä 97/67 sallitaan yleisten tiedonantovelvoitteiden asettaminen kaikille postipalvelujen tarjoajille, niin kotimaan kuin rajatylittävien postipalvelujen, myös pakettipalvelujen, tarjoajille.

57.

Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin haluaa neljännellä ennakkoratkaisukysymyksellään tietää, ”missä rajoissa” kansallinen sääntelyviranomainen voi määrätä pakettipalvelujen tarjoajille tiedonantovelvoitteita. Ennen kaikkea se kysyy, voiko kansallinen sääntelyviranomainen määrätä niille ”symmetrisiä tiedonantovelvoitteita”, jotka koskevat tiettyjä ehtoja ja sopimuksia (joihin viittaan jäljempänä).

58.

Kahteen ensimmäiseen ennakkoratkaisukysymykseen ehdottamani vastauksen mukaisesti katson komission tavoin, että neljänteen kysymykseen vastaamisen kannalta merkityksellisiä säännöksiä ovat asetuksen 2018/644 4 artiklan 3 ja 5 kohta ja direktiivin 97/67 22 a artikla.

59.

Näistä säännöksistä ilmenee yhtäältä, mitä tietoja kansallisille sääntelyviranomaisille pitää toimittaa asetuksen 2018/644 ja direktiivin 97/67 nimenomaisen määräyksen mukaisesti, ja toisaalta, mitä lisätietoja kansalliset sääntelyviranomaiset voivat pyytää pakettipalvelujen tarjoajilta. Molempiin tietoihin lisätään tarvittaessa tiedot, joita kansalliset sääntelyviranomaiset pyytävät kansallisten säännösten perusteella. ( 20 )

60.

Käsittelen ensinnäkin pakollisten tietojen ja lisätietojen, joita kansalliset sääntelyviranomaiset voivat pyytää, luonnetta ja toiseksi tämän tarkastelun vaikutuksia ennakkoratkaisua pyytäneelle tuomioistuimelle annettavaan vastaukseen.

61.

Tiedot, jotka kaikkien toimijoiden on toimitettava vuosittain kansallisille sääntelyviranomaisille, luetellaan asetuksen 2018/644 4 artiklan 3 kohdassa, ( 21 ) ja ne jakautuvat viiteen tietoluokkaan, jotka olen jo toistanut edellä. ( 22 )

62.

Direktiivin 97/67 22 a artiklan sanamuoto on väljempi, eikä siinä eritellä tarkemmin, minkä tyyppisten tietojen toimittaminen on pakollista.

63.

Lisäksi direktiivin 97/67 (22 artiklan 2 kohdan) mukaan kansalliset sääntelyviranomaiset voivat hoitaa kilpailusääntöjen noudattamisen varmistamista postialalla koskevaa tehtävää, jos tällainen tehtävä on niille annettu. ( 23 ) Tällaisessa tilanteessa alan yritykset ovat velvollisia toimittamaan niille tiedot, jotka tavallisesti on toimitettava kilpailuviranomaisille.

64.

Direktiiviin 97/67 ei sisälly nimenomaista säännöstä lisätiedonantovelvoitteista. Kun otetaan huomioon 22 a artiklan laaja sanamuoto, jossa korostetaan pyydettyjen tietojen oikeasuhteisuutta, kansallisten sääntelyviranomaisten on arvioitava tietopyyntöjensä merkityksellisyyttä tämän kriteerin kannalta.

65.

Sen sijaan asetuksen 2018/644 4 artiklan 5 kohdan mukaan kansalliset sääntelyviranomaiset ”voivat määrätä 1 ja 3 kohdassa tarkoitettujen tietovaatimusten lisäksi myös muita tietovaatimuksia, jos ne ovat tarpeen ja oikeasuhteisia”.

66.

Edellä esitettyyn on lisättävä tiedot, joita kansalliset sääntelyviranomaiset voivat pyytää kansallisten säännösten perusteella.

67.

Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen neljäs ennakkoratkaisukysymys jakautuu seuraaviin kahteen kysymykseen:

68.

Ensimmäinen edellä toistamistani kysymyksistä on liian laaja. Mielestäni näin muotoillulla kysymyksellä unionin tuomioistuinta pyydetään antamaan vastaus, joka kattaisi välttämättä kaikenlaiset ”rajat” riippumatta siitä, vaikuttavatko ne riidan lopputulokseen vai eivät. Tällainen lähestymistapa ylittää sen, mikä kuuluu unionin tuomioistuimelle SEUT 267 artiklan perusteella. ( 24 )

69.

Jotta ennakkoratkaisua pyytäneelle tuomioistuimelle voidaan antaa hyödyllinen vastaus ja jotta voidaan välttää liian abstraktit näkökohdat, on parempi keskittyä AGCOMin edellyttämiin tietoihin. ( 25 ) Tämän ennakkoratkaisukysymyksen toisessa osassa tarkoitetut ”symmetriset tiedonantovelvoitteet” vastaavat sisällöltään AGCOMin päätöksen nro 94/22/CONS 1 §:ssä asettamia velvoitteita.

70.

Kuten kaikki asianosaiset myönsivät istunnossa, ei siis ole unionin tuomioistuimen vaan Italian tuomioistuinten tehtävänä arvioida, ovatko kyseisessä päätöksessä pyydetyt tiedot niiden säännösten mukaisia, joissa säädetään niitä koskevasta oikeudellisesta järjestelmästä. Rajoitun näin ollen esittämään näkemykseni siitä, ovatko nämä velvoitteet yleisesti ottaen yhteensopivia niiden unionin oikeussääntöjen kanssa, joihin asiassa on vedottu.

71.

AGCOM asetti tietyt edellytykset täyttäville pakettipalvelualan toimijoille tiedonantovelvoitteita, jotka koskevat a) ”yleisölle tarjottavien palvelujen taloudellisia ehtoja”, b) ”vertailukohdaksi annettuja taloudellisia ehtoja (keskihinnat)” tiettyjen yritysasiakkaiden ryhmien osalta ja c) ”voimassa olevia sopimuksia, jotka sääntelevät kaupallisia suhteita sellaisten alan yritysten kanssa, – – jotka osallistuvat postipalvelun tarjoamiseen”. ( 26 )

72.

Lähtökohtaisesti tämä tiedonantoa koskeva vaatimus voisi kuulua joko asetuksen 2018/644 4 artiklan 3 kohdassa tarkoitetun tietojen toimittamista koskevan velvoitteen piiriin tai direktiivin 97/67 22 a artiklan soveltamisalaan.

73.

Erityisesti siltä osin kuin kyse on vertailukohdaksi annetuista taloudellisista ehdoista tiettyjen asiakkaiden osalta ja voimassa olevista sopimuksista alan yritysten kanssa, ( 27 ) ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin voi arvioida, perustuuko tietopyyntö AGCOMin kilpailuoikeutta koskeviin toimivaltuuksiin postialalla. ( 28 )

74.

Direktiivin 97/67 22 artiklan 2 kohdassa säädetään, että sen lisäksi, että kansalliset sääntelyviranomaiset huolehtivat direktiivistä johtuvien velvoitteiden noudattamisesta, ”niiden tehtävänä voi olla myös kilpailusääntöjen noudattamisen varmistaminen postialalla”.

75.

Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on näin ollen selvitettävä, annetaanko AGCOMille kansallisessa säännöstössä tosiasiallisesti tehtäviä kilpailuoikeuden alalla, minkä Amazon kiistää. Sen on selvitettävä, että kun asetuksen nro 261/1999 2 §:n 4 momentin d kohdassa annetaan AGCOMin tehtäväksi ”kilpailun edistäminen postimarkkinoilla”, annetaanko siinä tälle kansalliselle sääntelyviranomaiselle oikeus kerätä nyt kyseessä olevan kaltaisia tietoja, jotka voivat olla merkityksellisiä postialan markkinaolosuhteiden tuntemisen kannalta, mikä on välttämätön edellytys kilpailun edistämiselle. Postialan kilpailun ”edistäminen” on tuskin mahdollista ilman näiden markkinoiden tilannetta koskevia yksityiskohtaisia tietoja, joita ainoastaan näiden markkinoiden toimijat voivat antaa.

76.

AGCOM edellytti, että samat pakettipalvelujen tarjoajat, jotka se oli velvoittanut toimittamaan kaupallisia tietoja, toimittavat sille a) ”vakuutuksen siitä, että tietojen antaja noudattaa työehtoja kaikkien palvelun tarjoamiseen osallistuvien henkilöiden osalta ja kaikilla verkosto-organisaation tasoilla” ja b) ”kaikilla organisaation tasoilla eri henkilöstöryhmiin kuuluvien työntekijöiden osalta käytetyt vakiosopimusmallit”. ( 29 )

77.

Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on pyydettyjen tietojen luonteen perusteella ensin selvitettävä, kuuluvatko nämä työsuhteisiin liittyvät tiedot asetuksen 2018/644 4 artiklan 3 kohdan b alakohdan soveltamisalaan. ( 30 )

78.

Yleensä tämän tyyppisten tietojen perusteella kansallinen sääntelyviranomainen voi tarkistaa pakettipalveluja tarjoavien yritysten työntekijöiden tilanteen ja näin ollen täyttää velvollisuuden niille työskennelleiden henkilöiden määrän erittelemisestä asetuksen 2018/644 4 artiklan 3 kohdan b alakohdan mukaisesti.

79.

Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin voi myös tarvittaessa arvioida, kuuluvatko nämä työsuhteisiin liittyvät tiedot direktiivin 97/67 22 a artiklan soveltamisalaan. Sen mukaan postipalvelujen tarjoajien on annettava ”kaikki tiedot””tämän direktiivin säännösten noudattamisen” varmistamiseksi. Direktiivin 97/67 ”säännökset” käsittävät seuraavaa:

80.

Edellä esitetyn perusteella AGCOMin päätöksen nro 94/22/CONS 1 §:ssä otsikon ”Yleiset tiedonantovelvoitteet” alla edellyttämät tiedot voisivat perustua sekä asetuksen 2018/644 4 artiklan 3 ja 5 kohtaan että direktiivin 97/67 22 a artiklaan.

81.

Koska päätöksen nro 94/22/CONS 2 §:ssä Amazonille asetetuilla ”erityisillä tiedonantovelvoitteilla” todellisuudessa vain täsmennetään yksityiskohtaisesti yhtä kyseisen päätöksen 1 §:n 2 ja 3 momentissa tarkoitetuista yleisistä velvoitteista, niihin voidaan soveltaa samaa oikeusperustaa.

82.

Jos ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa, että nämä velvoitteet kuuluvat asetuksen 2018/644 ja direktiivin 97/67 asiaa koskevien säännösten soveltamisalaan, sen on tutkittava myös niiden tarpeellisuus ja oikeasuhteisuus.

83.

Asetuksen 2018/644 4 artiklan 3 kohdassa tarkoitetut tiedot koskevat tiivistetysti vuosittaista liikevaihtoa, palkattujen henkilöiden määrää, käsiteltyjen pakettien määrää ja alihankkijoiden nimiä. Näitä tietoja koskevaa vaatimusta perustellaan asetuksessa 2018/644 kansallisille sääntelyviranomaisille annettujen valvontavaltuuksien noudattamisella. Unionin lainsäätäjä suorittaa siis itse näiden tietojen osalta tarpeellisuutta ja oikeasuhteisuutta koskevan arvioinnin ilman, että tämän säännöksen pätevyys olisi riitautettu.

84.

Sama ei koske muita kuin asetuksen 2018/644 4 artiklan 3 kohdassa tarkoitettuja tietoja. ”Muut tietovaatimukset”, joita kansalliset sääntelyviranomaiset voivat asettaa asetuksen 4 artiklan 5 kohdan perusteella, on arvioitava tapauskohtaisesti (jos ne riitautetaan) sen selvittämiseksi, ovatko ne ”tarpeen ja oikeasuhteisia”. Myös direktiivin 97/67 22 a artiklassa viitataan kumpaankin kriteeriin: tietojen on oltava tarpeellisia (1 kohta) ja oikeassa suhteessa kansallisen sääntelyviranomaisen tehtävien suorittamiseen nähden (2 kohta).

85.

Näin ollen tietopyyntöön on sovellettava direktiivin 2008/6 johdanto-osan 51 perustelukappaleen mukaista tarpeellisuuden ja oikeasuhteisuuden kriteeriä (”tietopyyntöjen olisi oltava oikein suhteutettuja eivätkä ne saisi aiheuttaa yrityksille kohtuutonta rasitetta”).

86.

Ennakkoratkaisupyyntö on erittäin suppea tarpeellisuuden ja oikeasuhteisuuden kriteerien osalta, mikä ei helpota niiden tarkastelua. Ennakkoratkaisua pyytäneelle tuomioistuimelle voidaan tästä huolimatta antaa joitakin ohjeita tältä osin.

87.

Riidanalaisten tietojen tarpeellisuus ( 32 ) johtuu siitä, että ilman näitä tietoja kansalliset sääntelyviranomaiset eivät voi hoitaa tehokkaasti niille osoitettuja tehtäviä.

88.

Vaikka ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tehtävänä on arvioida, onko AGCOMin tarpeen saada nämä tiedot vaaditulla tarkkuudella, edellä esitetyn perusteella olen taipuvainen katsomaan, että lähtökohtaisesti postialan kansallisille sääntelyviranomaisille annettujen tehtävien tehokas täyttäminen voisi riippua näistä tiedoista, koska

89.

Sen jälkeen kun pyydettyjen tietojen tarpeellisuus on osoitettu, on vielä määritettävä niiden laajuus ja monimutkaisuus huomioon ottaen, täyttävätkö ne oikeasuhteisuuden kriteerin. Kuten olen jo todennut, kansallisten sääntelyviranomaisten ei pitäisi esittää tietopyyntöjä, jotka aiheuttavat yrityksille kohtuuttoman rasitteen.

90.

Valituksenalaisista tuomioista ilmenee, että alkuperäisessä menettelyssä TAR Lazio tutki yksityiskohtaisesti asetettuja tiedonantovelvoitteita ja arvioi niiden oikeasuhteisuutta. Sen ratkaiseminen, ovatko ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen tässä suhteessa esittämät arvioinnit oikeita, kuuluu yksinomaan Consiglio di Staton toimivaltaan.

91.

Tätä kysymystä on käsitelty erityisesti kirjallisissa huomautuksissa, joita ovat esittäneet BRT ja Amazon yksittäisinä toimijoina sekä järjestöt (FEDIT ja AICAI), jotka edustavat jäseniään.

92.

Ne kaikki vetoavat enemmän tai vähemmän laajasti ja painokkaasti siihen, että neljännessä ennakkoratkaisukysymyksessä tarkoitetut tiedonantovelvoitteet ovat yrityksille organisatorisesti, henkilöstön osalta ja taloudellisesti kestämättömiä. Italian hallitus on puolustanut päinvastaista kantaa.

93.

Näkemykseni, joka on pitkälti sama kuin komission, ( 33 ) on se, että unionin tuomioistuin ei voi ottaa kantaa näihin seikkoihin, vaan niiden arviointi kuuluu yksin ennakkoratkaisua pyytäneelle tuomioistuimelle. Kaikki osapuolet, Italian hallitus mukaan lukien, myönsivät tämän istunnossa.

94.

Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on selvitettävä, merkitseekö riidanalaisten velvoitteiden täyttäminen pyydettyjen tietojen laajuus ja yksityiskohtaisuuden taso huomioon ottaen sellaista rasitetta, joka ei ole kohtuuton eikä kestämätön kyseessä oleville yrityksille, tai voidaanko asetettu tavoite saavuttaa vähemmän raskailla toimenpiteillä. ( 34 )

95.

Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa Consiglio di Staton ensimmäiseen, toiseen ja neljänteen ennakkoratkaisukysymykseen seuraavasti: