Väliaikainen versio
JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
TAMARA ĆAPETA
12 päivänä maaliskuuta 2026 (1)
Lausuntomenettely 1/24,
jonka Euroopan komissio on pannut vireille
SEUT 218 artiklan 11 kohdan mukainen lausunto – Lentoliikenne – Omanin sulttaanikunnan sekä Euroopan unionin ja sen jäsenvaltioiden välinen lentoliikennesopimus – SEUT 3 artiklan 2 kohta – Kansainvälinen sopimus, joka voi vaikuttaa yhteisiin sääntöihin – Euroopan unionin toimivalta tehdä mainittu sopimus yksin
Sisällys
I Johdanto
II Asian tausta
A Kyseessä olevan sopimusehdotuksen hyväksymiseen johtaneet tapahtumat
B Menettely unionin tuomioistuimessa
C Suunnitellun sopimuksen tausta
1. Kansainvälinen oikeuskehys
2. Jäsenvaltioiden ja unionin open skies tuomioiden jälkeen tekemät lentoliikennesopimukset
3. Omanin sulttaanikunnan kanssa suunnitellun sopimuksen sisältö
III Asian tarkastelu
A Tutkittavaksi ottaminen
B Unionin ulkoisen toimivallan olemassaolo ja luonne
1. Unionin ulkoisen toimivallan olemassaolo
2. Unionin ulkoisen toimivallan luonne
3. Sekasopimukset
C Liikenneoikeuksien myöntämistä kolmansille maille koskevan toimivallan antaminen unionille
D Unionin yksinomainen toimivalta tehdä suunniteltu sopimus välttämättömyyden perusteella
E Unionin yksinomainen toimivalta tehdä suunniteltu sopimus ERTA-vaikutuksen perusteella
1. Todistustaakka
2. Tämän menettelyn osapuolten tärkein erimielisyyden aihe
3. ERTA-vaikutus ja vaikutus yhteisiin sääntöihin
4. Soveltaminen suunniteltuun sopimukseen
a) Arvioitavat sitoumukset
b) Suunnitellun sopimuksen 3 artikla (”Oikeuksien myöntäminen”)
1) Onko päällekkäisyyttä olemassa?
2) Vaikutetaanko unionin yhteisiin sääntöihin myös ilman päällekkäisyyttä?
c) 8 artikla (”Tasapuolinen kilpailu”)
d) 11 artikla (”Tullit, verot ja maksut”)
e) Muut I osaston määräykset
IV Ratkaisuehdotus
I Johdanto
1. ”Vain taivas on rajana”.
2. Käsiteltävässä asiassa tulee esille kysymys siitä, onko taivas (edelleen) rajana Euroopan unionin yksinomaiselle toimivallalle tehdä lentoliikennettä koskevia sopimuksia kolmansien maiden kanssa.
3. Euroopan komissio esitti tämän kysymyksen 13.9.2024 päivätyssä lausuntopyynnössään, jolla se pyysi SEUT 218 artiklan 11 kohdan nojalla unionin tuomioistuimelta lausuntoa seuraavasta kysymyksestä:
”Onko Euroopan unionilla yksinomainen toimivalta tehdä Omanin sulttaanikunnan sekä Euroopan unionin ja sen jäsenvaltioiden välinen lentoliikennesopimus?”
4. Keskeinen seikka tämän kysymyksen taustalla on se, onko unioni saanut yksinomaisen toimivallan myöntää liikenneoikeuksia kolmansille maille. Tällaisten oikeuksien myöntäminen antaa kolmansien maiden lentoliikenteen harjoittajille mahdollisuuden lentää jäsenvaltiosta toiseen, jäsenvaltioiden alueen yläpuolella tai jäsenvaltioiden alueelle.
5. Yhteisöjen tuomioistuin katsoi antamissaan ns. open skies ‑tuomioissa(2) , että unionin oikeuden tuolloisessa tilassa unionilla ei ollut yksinomaista toimivaltaa lentoliikenteen alalla.(3) Komissio, jota Euroopan parlamentti tukee, väittää, että unionin oikeuden nykytila edellyttää toisenlaista vastausta.
6. Jos unionin tuomioistuin vastaa tähän kysymykseen myöntävästi, tästä seuraisi, että jäsenvaltiot eivät voisi enää tehdä lentoliikennesopimuksia kolmansien maiden – Omanin sulttaanikunnan, josta käsiteltävässä asiassa on kyse, sen enempää kuin minkään muunkaan kolmannen maan – kanssa.
7. Vastaus komission esittämään kysymykseen edellyttää, että unionin tuomioistuin tutkii seikkaperäisesti unionin perustuslaillisen sääntelyn monitahoista alaa, jolla säännellään unionin ulkoista toimivaltaa. Unionin tuomioistuimen on etenkin selvennettävä menetelmiä, joilla se arvioi SEUT 3 artiklan 2 kohdassa esitettyä kolmatta tilannetta, jonka mukaan unionilla on yksinomainen toimivalta tehdä kansainvälinen sopimus siltä osin kuin se ”voi vaikuttaa yhteisiin sääntöihin tai muuttaa niiden ulottuvuutta”.
8. Ratkaisuehdotukseni rakenne on seuraavanlainen. Selitän ensin käsiteltävänä olevan asian taustaa (II jakso). Tämän jälkeen kerron pääpiirteittäin suunniteltuun sopimukseen johtaneista tapahtumista, sopimuksen sisällöstä sekä kansainvälisen ja unionin oikeuden muodostamasta asiayhteydestä, johon sopimus on tarkoitus sisällyttää. Siirryn sitten tarkastelemaan unionin tuomioistuimelle esitettyä kysymystä (III jakso). Esitän ensin kantani tämän unionin tuomioistuimen lausuntopyynnön väitettyyn tutkittavaksi ottamisen edellytysten puuttumiseen (III jakson A alajakso). Seuraavaksi arvioin uudelleen oikeuskäytäntöä, joka koskee ulkoisen toimivallan olemassaoloa ja luonnetta (III jakson B alajakso). Tämän jälkeen arvioin joidenkin osapuolten esille tuomaa kysymystä siitä, onko unionilla toimivalta myöntää liikenneoikeuksia kolmansille maille (III jakson C alajakso), ja tarkastelen sitten tämän SEUT 3 artiklan 2 kohdan mukaisen toimivallan mahdollista yksinomaista luonnetta välttämättömyyden (III jakson D alajakso) tai ERTA-vaikutuksen (III jakson E alajakso) perusteella.
II Asian tausta
A Sopimusehdotuksen hyväksymiseen johtaneet tapahtumat
9. Komissiolle annettiin vuonna 2018 neuvotteluohjeissa lupa tehdä kattava lentoliikennesopimus unionin ja sen jäsenvaltioiden sekä Omanin sulttaanikunnan välillä.(4)
10. Nämä ohjeet annettiin kahdella erillisellä päätöksellä.
11. Ensin neuvosto antoi komissiolle luvan aloittaa neuvottelut Omanin sulttaanikunnan kanssa unionin yksinomaiseen toimivaltaan kuuluvissa asioissa.(5)
12. Toisen päätöksen tekivät neuvostossa kokoontuneet jäsenvaltiot eikä neuvosto unionin toimielimenä. Kyseisellä päätöksellä komissio valtuutettiin neuvottelemaan Omanin sulttaanikunnan kanssa tehtävän sopimuksen määräyksistä asioissa, jotka eivät kuulu unionin yksinomaiseen toimivaltaan.(6)
13. Kummassakaan näistä kahdesta päätöksestä ei täsmennetä, mitkä asiat niiden mukaan kuuluvat ja mitkä eivät kuulu unionin yksinomaiseen toimivaltaan.
14. Kyseisten kahden päätöksen hyväksymistä seuranneessa pysyvien edustajien komitean (Coreper) kokouksessa komissio ilmaisi vastustavansa tapaa, jolla edellä mainitut neuvotteluohjeet annettiin sille. Se väitti muun muassa seuraavaa:
”2. Komissio katsoo, että unioni on toimivaltainen neuvottelemaan ja tekemään kattavia sopimuksia lentoliikenteen alalla kaikilta osin. Se myös muistuttaa, että unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan, sellaisena kuin se ilmenee asiasta C‑459/03 (92–95 kohta), unionin ulkoisen toimivallan olemassaolo ei lähtökohtaisesti riipu sellaisten johdetun oikeuden toimien antamisesta, joissa säädettäisiin kyseessä olevasta asiasta.
– –
4. Komissio katsoo lisäksi, että kattavan lentoliikennesopimuksen neuvotteleminen yksinomaan unionin toimesta on tehokkain tapa saavuttaa yhteisen liikennepolitiikan tavoitteet etenkin, kun kyse on kolmansiin maihin sijoittautuneille lentoliikenteen harjoittajille myönnettävästä samasta kohtelusta unionissa ja kolmansien maiden unionin lentoliikenteen harjoittajille myöntämästä samasta kohtelusta.
5. Jotta kansainvälisistä ilmailusopimuksista voidaan hyötyä ilman tarpeettomia viivästyksiä, niitä olisi sovellettava mahdollisimman pian niiden allekirjoittamisen jälkeen. Nykyinen käytäntö osoittaa, että jäsenvaltioiden osallistuminen tällaisiin sopimuksiin aiheuttaa huomattavia viivästyksiä niiden voimaantulossa, samalla kun niiden väliaikaista soveltamista ei aina varmisteta näissä tapauksissa.”(7)
15. Neuvottelut suunnitellusta sopimuksesta saatiin päätökseen 7.6.2020, ja sopimuksen tekstin laadinta aloitettiin 1.12.2021.
16. Kyseisen sopimuksen luonnos, sellaisena kuin se toimitettiin unionin tuomioistuimelle, sisältää sekä unionin että kaikkien sen jäsenvaltioiden allekirjoitukset. Tästä seuraa, että nykymuodossaan sopimus on tarkoitus tehdä sekasopimuksena.
17. Komissio ei ole vielä esittänyt ehdotusta neuvoston päätökseksi mainitun sopimuksen allekirjoittamisesta unionin puolesta.(8)
B Menettely unionin tuomioistuimessa
18. Kirjallisia huomautuksia komission unionin tuomioistuimelle esittämästä lausuntopyynnöstä esittivät parlamentti, neuvosto ja kaikkien jäsenvaltioiden hallitukset Romaniaa lukuun ottamatta. Parlamentti tukee komission kantaa, jonka mukaan unionilla on yksinomainen toimivalta tehdä kyseinen sopimus, kun taas neuvosto ja kaikki menettelyyn osallistuvat jäsenvaltiot edustavat päinvastaista näkemystä.
19. Parlamentti, neuvosto, komissio sekä Belgian, Bulgarian, Tšekin, Tanskan, Saksan, Kreikan, Espanjan, Ranskan, Italian, Kyproksen, Liettuan, Luxemburgin, Unkarin, Maltan, Alankomaiden, Itävallan, Portugalin, Slovakian ja Ruotsin hallitukset sekä Irlanti osallistuivat 7. ja 8.7.2025 pidettyyn istuntoon.
C Suunnitellun sopimuksen tausta
1. Kansainvälinen oikeuskehys
20. Vuonna 1944 54 valtion edustajat kokoontuivat Chicagossa (Amerikan yhdysvallat, jäljempänä Yhdysvallat) ”tehdäkseen järjestelyjä väliaikaisten maailmanlaajuisten lentoreittien ja ‑palvelujen perustamiseksi välittömästi” ja ”keskustellakseen uuden ilmailusopimuksen hyväksymisessä noudatettavista periaatteista ja menetelmistä”.(9)
21. Chicagon konferenssin tuloksena hyväksyttiin kansainvälisen siviili-ilmailun yleissopimus.(10)
22. Chicagon yleissopimus on yhä nykyäänkin erittäin tärkeä kansainvälinen oikeusväline, jolla säännellään valtioiden oikeuksia ja velvoitteita kansainvälisessä siviili-ilmailussa.(11) Kaikki Euroopan unionin jäsenvaltiot ovat kyseisen yleissopimuksen sopimuspuolia, toisin kuin unioni.(12)
23. Chicagon yleissopimuksen 1 artiklassa tunnustetaan yksiselitteisesti, että ”jokaisella valtiolla on täydellinen ja yksinomainen herruus oman alueensa yläpuolella olevaan ilmatilaan”.(13)
24. Tästä syystä, kuten Chicagon yleissopimuksen 6 artiklassa määrätään, ”aikataulunmukaista kansainvälistä lentoliikennettä saa harjoittaa sopimusvaltion alueen yläpuolella tai alueelle vain sanotun valtion erityisellä luvalla tai muulla valtuutuksella ja niissä olevien ehtojen mukaisesti”.
25. Tämän kehyksen perusteella lupa kansainvälisen lennon suorittamiseen maiden rajojen yli on teoriassa saatava kyseessä olevilta valtioilta, joihin lento vaikuttaa, joko kahden- tai monenvälisellä sopimuksella.(14)
26. Samanaikaisesti Chicagon konferenssin kanssa – joskin erillään Chicagon yleissopimuksesta(15) – neuvottelijat muotoilivat joukon kaupallista lentoliikennettä koskevia oikeuksia, joista käytetään nimitystä ”ilmailun vapaudet”.(16)
27. Nykyään Kansainvälinen siviili-ilmailujärjestö (jäljempänä ICAO) erottaa yhdeksän ilmailun vapautta. Ne esitetään visuaalisesti alla:(17)
28. Ainoastaan kolmannesta yhdeksänteen vapaudet mahdollistavat kaupallisen lentoliikenteen, ja niistä käytetään usein nimitystä ”liikenneoikeudet”. Ne antavat pääsyn markkinoille yhdessä valtiossa alkaville ja toisen valtion alueelle päättyville tai siellä pysähtyville lennoille.(18) Ensimmäisen ja toisen vapauden ei katsota antavan pääsyä markkinoille.
29. Chicagon konferenssissa hyväksyttiin kaksi monenvälistä sopimusta, jotka mahdollistavat tiettyihin ilmailun vapauksiin liittyvien liikenneoikeuksien vaihtamisen.
30. Ensinnäkin kauttakulusta kansainvälisessä lentoliikenteessä tehty sopimus(19) mahdollistaa lentoliikenneoikeuksien, toisin sanoen ylilento-oikeuden (ensimmäinen ilmailun vapaus) ja oikeuden laskeutua teknisiä tarkoituksia varten (toinen ilmailun vapaus), monenvälisen vaihdon. Kaikki unionin jäsenvaltiot ovat kyseisen sopimuksen sopimuspuolia.(20)
31. Toiseksi kansainvälisestä ilmakuljetuksesta tehdyn sopimuksen oli tarkoitus mahdollistaa ensimmäisestä viidenteen vapauden monenvälinen vaihto.(21) Sopimuksen allekirjoitti ja hyväksyi kuitenkin vain pieni määrä valtioita, ja siitä tulikin pohjimmiltaan kuollut kirjain.(22)
32. Sellaisen sopimuksen puuttuminen, joka mahdollistaisi liikenneoikeuksien monenvälisen vaihdon, on johtanut sellaisten kahdenvälisten tai alueellisten lentoliikennesopimusten leviämiseen, joissa avataan vastavuoroisesti asianomaisten valtioiden kansallinen ilmatila ja kansalliset markkinat kansainväliselle lentoliikenteelle.(23)
33. Ennen open skies ‑tuomioita vakiintuneena käytäntönä unionissa olikin, että jäsenvaltiot tekivät lentoliikennesopimuksia kahdenvälisesti kolmansien maiden kanssa.(24) Vuonna 2003 tällaisia kahdenvälisiä sopimuksia arvioitiin olleen noin 1 500.(25)
34. Kuten Saksan hallitus korosti, kun liikenneoikeuksia vaihdetaan kahdenvälisillä sopimuksilla, useimmiten vaihdetaan ensimmäisestä neljänteen vapautta, samalla kun viidettä ja kuudetta vapautta tavallisesti rajoitetaan, seitsemännestä vapaudesta sovitaan vain harvoin ja kahdeksas ja yhdeksäs vapaus jätetään lähes aina sopimuksen ulkopuolelle.(26)
35. Käsiteltävässä asiassa kyseessä oleva Omanin sulttaanikunnan kanssa suunniteltu sopimus koskee ainoastaan ensimmäisestä neljänteen vapauteen liittyvien liikenneoikeuksien myöntämistä.(27)
2. Jäsenvaltioiden ja unionin open skies ‑tuomioiden jälkeen tekemät lentoliikennesopimukset
36. Tilanne unionissa muuttui open skies ‑tuomioiden antamisen jälkeen. Sitä on näin ollen paikallaan kuvata lyhyesti.
37. 1990-luvun alkupuolelta lähtien ja siten ajanjaksona, jona unionin lainsäätäjä antoi erilaisia asetuksia lentoliikenteen sisämarkkinoiden toteuttamisesta,(28) komissio pyysi toistuvasti neuvostolta ohjeita, joissa se valtuutetaan neuvottelemaan lentoliikennesopimuksesta Yhdysvaltojen kanssa kyseisen maan ja unionin jäsenvaltioiden välisten useiden kahdenvälisten sopimusten korvaamista silmällä pitäen.(29) Komissio myös pyysi jäsenvaltioita yhteensovittamaan kantansa ennen neuvottelujen aloittamista Yhdysvaltojen kanssa.
38. Kun neuvosto oli toistuvasti evännyt komissiolta tällaiset valtuudet (vuoteen 1996 saakka)(30) ja kun komissio oli todennut, ettei sen pyyntöjä jäsenvaltioiden kantojen yhteensovittamisesta ollut noudatettu, komissio aloitti jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevat menettelyt Yhdistynyttä kuningaskuntaa, Tanskaa, Ruotsia, Suomea, Belgiaa, Luxemburgia, Itävaltaa ja Saksaa vastaan.(31)
39. Mainituissa asioissa antamissaan tuomioissa yhteisöjen tuomioistuin hyväksyi vain osittain komission väitteet jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisestä. Ensinnäkin se oli samaa mieltä komission kanssa siitä, että jäsenvaltiot olivat neuvotelleet tietyistä lausekkeista, jotka koskivat kysymyksiä, joista oli unionin sisäisten sääntöjen olemassaolon vuoksi tullut unionin yksinomaiseen toimivaltaan kuuluvia.(32) Toiseksi se katsoi, että jokaiseen Yhdysvaltojen ja jäsenvaltion tekemään open skies ‑sopimukseen sisältynyt lentoyhtiöiden omistusta ja valvontaa rajoittava erityinen lauseke oli SEUT 52 artiklassa taatun sijoittautumisvapauden vastainen.(33)
40. Yhteisöjen tuomioistuin kuitenkin katsoi – mikä on erityisen tärkeää käsiteltävän asian kannalta –, että tuolloisessa yhteisön oikeudessa ei säännelty yhteisön ulkopuolisille lentoliikenteen harjoittajille myönnettäviä liikenneoikeuksia tai ‑lupia. Näin ollen näiden jäsenvaltioiden liikenneoikeuksien vaihtamisesta kolmannen maan kanssa tekemän kansainvälisen sitoumuksen ei voitu katsoa vaikuttavan unionin lainsäädäntöön.(34)
41. Käytännössä yhteisöjen tuomioistuimen toteamus, jonka mukaan kolmansien maiden kanssa tehtyjen kahdenvälisten lentoliikennesopimusten tietyt osat kuuluivat unionin yksinomaiseen toimivaltaan, tarkoitti sitä, etteivät jäsenvaltiot voineet enää tehdä tällaisia sopimuksia ilman, että unioni on myös sopimuspuoli. Unionin oli toisin sanoen oltava tällaisten sopimusten osapuoli. Tämä antoi komissiolle sysäyksen alkaa kehittää unionin yhteistä ulkoista ilmailupolitiikkaa.(35)
42. Open skies ‑tuomioissa todettujen jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisten ratkaisemiseksi komissiolle annettiin horisontaaliset valtuudet neuvotella uudelleen Yhdysvaltojen kanssa tehdyt sopimukset. Sille annettiin myös ohjeet neuvotella uudelleen jäsenvaltioiden kahdenvälisesti tekemät sopimukset, joihin sisältyi lausekkeita, joiden katsottiin kuuluvan unionin yksinomaiseen toimivaltaan tai olevan unionin oikeuden vastaisia.(36)
43. Tämän seurauksena syntyneillä horisontaalisilla sopimuksilla ei kuitenkaan korvattu jäsenvaltioiden kahdenvälisiä sopimuksia vaan ainoastaan muutettiin tai täydennettiin näihin sopimuksiin sisältyviä asiaa koskevia määräyksiä, joiden katsottiin kuuluvan unionin yksinomaiseen toimivaltaan tai olevan unionin oikeuden vastaisia.
44. Komission open skies ‑tuomioiden antamisen jälkeen harjoittamaan uuteen ulkoiseen lentoliikennepolitiikkaan kuuluu pyrkimys tehdä kattavia lentoliikennesopimuksia unionin strategisten kumppaneiden ja naapurivaltioiden kanssa. Sen jälkeen, kun nämä sopimukset tulevat voimaan, jäsenvaltioiden ja kolmansien maiden väliset kahdenväliset sopimukset jäävät pois käytöstä, ja ne korvataan edellä mainituilla sopimuksilla.
45. Useimmat tällaisista sopimuksista tehdään ”sekasopimuksina”, kuten Yhdysvaltojen kanssa tehty kattava lentoliikennesopimus,(37) tiettyjen naapurimaiden kanssa tehty Euroopan yhteisen ilmailualueen (ECAA) perustamista koskeva sopimus(38) ja useat tiettyjen kolmansien maiden kanssa tehdyt kahdenväliset sopimukset.(39)
46. Tiettyjä kattavia lentoliikennesopimuksia tehtiin kuitenkin siten, että ainoastaan unioni on niiden sopimuspuoli. Ensimmäinen tällainen sopimus tehtiin Norjan kuningaskunnan kanssa vuonna 1992.(40) Sitä seurasi Sveitsin valaliiton kanssa vuonna 2002 tehty sopimus.(41) Yhdistyneen kuningaskunnan kanssa solmittu kauppa- ja yhteistyösopimus,(42) joka tehtiin sen jälkeen, kun Yhdistynyt kuningaskunta erosi Euroopan unionista, tehtiin myös siten, että vain unioni on sen sopimuspuoli, mutta se sisältää lentoliikennettä ja liikenneoikeuksien myöntämistä koskevia lukuja. Vaikka nämä sopimukset ovat osoitus siitä, että unionin on mahdollista tehdä lentoliikennesopimuksia yksin, se, etteivät jäsenvaltiot ole näiden sopimusten osapuolia, ei ole todiste kaikkien tällaisten lentoliikennesopimusten osien kuulumisesta unionin yksinomaiseen toimivaltaan, kuten jäljempänä selitän.
47. Komissio viittasi lausuntopyynnössään ja istunnossa näihin esimerkkeihin lentoliikennesopimuksista, joissa unioni on ainoa sopimuspuoli, korostaakseen argumenttia, jonka mukaan unionin ulkoista ilmailupolitiikkaa yksinkertaistettaisiin ja vauhditettaisiin, jos unioni voisi tehdä yksin tällaisia sopimuksia kolmansien maiden kanssa. Komissio muun muassa selitti, että sekasopimusten voimaantulo kestää usein yli 10 vuotta, mikä viivästyttää hyötyjä, joita unionin lentoliikenteen harjoittajat, koko unionin ilmailuala ja tällaisten palvelujen käyttäjät voisivat saada mainituista sopimuksista.
48. Olipa asia sitten näin tai ei, tällaiset poliittiset argumentit eivät voi muuttaa ulkoisen toimivallan, sellaisena kuin siitä on sovittu perussopimuksissa, olemassaoloa tai luonnetta. On yksin unionin tuomioistuimen tehtävä ratkaista, mahdollistaako unionin lentoliikennelainsäädännön, luettuna asiaa koskevan unionin perustuslaillisen kehyksen valossa, nykytila päätelmän, jonka mukaan – Omanin sulttaanikunnan kanssa suunnitellun kaltainen – lentoliikennesopimus kuuluu kokonaisuudessaan unionin yksinomaiseen toimivaltaan.
49. Tämän arvioimiseksi on tarpeen esitellä lyhyesti suunnitellun sopimuksen sisältö.(43)
3. Omanin sulttaanikunnan kanssa suunnitellun sopimuksen sisältö
50. Suunnitellun sopimuksen johdanto-osassa esitetään sen tarkoitus, joka on muun muassa parantaa lentoliikennepalveluja, varmistaa lentoturvallisuuden ja turvatoimien korkea taso, edistää kilpailua, markkinoille pääsyä ja ympäristönsuojelua sekä rajoittaa kasvihuonekaasupäästöjä, saavuttaa matkustajien korkeatasoinen suoja ja helpottaa lentoliikennealan pääoman saantia.
51. Sopimus jakaantuu kolmeen osastoon. Nimetöntä jaksoa, joka sisältää kaksi määräystä (määritelmiä koskeva 1 artikla ja välittömän oikeusvaikutuksen poissulkemista koskeva 2 artikla), seuraava I osasto sisältää suunnitellun sopimuksen ”taloudelliset määräykset”,(44) II osasto koskee ”sääntely-yhteistyötä”(45) ja III osastoon sisältyvät ”institutionaaliset määräykset”.(46) Suunniteltuun sopimukseen sisältyy myös siirtymämääräykset käsittävä liite.
52. Luettelo allekirjoituksista suunnitellun sopimuksen lopussa osoittaa, että sopimus oli tarkoitus tehdä sekasopimuksena, jossa sopimuspuolina ovat unioni ja sen kaikki jäsenvaltiot.
53. Tämän menettelyn osapuolet ovat, joko nimenomaisesti tai implisiittisesti, yhtä mieltä siitä, että suurin osa suunnitellun sopimuksen määräyksistä kuuluu unionin yksinomaiseen toimivaltaan tai on pelkästään liitännäisiä tämän toimivallan käyttöön nähden. Erimielisyyttä on kuitenkin tämän toimivallan luonteesta suunnitellun sopimuksen I osastoon kuuluvien tiettyjen määräysten osalta.
54. Tärkein erimielisyys koskee suunnitellun sopimuksen 3 artiklan 2 kohtaa – liikenneoikeuksien myöntämistä. Kyseisen määräyksen mukaan sopimuspuolet myöntävät vastavuoroisesti ensimmäisestä neljänteen ilmailun vapautta koskevia liikenneoikeuksia.(47)
55. Yhtäältä neuvosto ja jäsenvaltiot katsovat, että näiden oikeuksien myöntäminen ei kuulu unionin yksinomaiseen toimivaltaan. Nämä osapuolet väittävät, että unionin oikeudessa ei sen nykytilassa vahvisteta näiden oikeuksien myöntämiselle yhteisiä sääntöjä. Ne viittaavat erityisesti open skies ‑tuomioihin. Kuten edellä selitettiin, mainituissa tuomioissa katsottiin, että yhteisön oikeudessa, sellaisena kuin se oli tuomioiden antamisajankohtana, ei säännelty liikenneoikeuksien myöntämistä eikä jäsenvaltioiden ja kolmannen maan välisen kansainvälisen sopimuksen tekeminen voisi siten vaikuttaa yhteisön oikeuteen. Toisaalta komissio katsoo parlamentin tukemana, että lentoliikennettä koskevan unionin oikeuden tila on kehittynyt huomattavasti open skies ‑tuomioiden antamisesta. Jos jäsenvaltiot tekevät suunnitellun sopimuksen, se voisi näin ollen vaikuttaa unionin oikeuden, sellaisena kuin se on nyt voimassa, kyseiseen alaan.
III Asian tarkastelu
56. Unionin ulkoisen toimivallan ala on yksi unionin perustuslaillisen sääntelyn monimutkaisimmista aloista. Siihen liittyy usein sekaannusta olennaisten käsitteiden, etenkin annetun toimivallan ja toimivallan jaetun tai yksinomaisen luonteen, ja sopimusten sekamuotoisuuden syiden välillä.(48)
57. Vaikka kysymys, sellaisena kuin komissio on sen esittänyt, perustuukin olettamaan unionin toimivallan olemassaolosta ja siinä kyseenalaistetaan siten ainoastaan sen luonne, useat väliintulijoina olevat jäsenvaltiot väittävät tältä osin, että liikenneoikeuksien myöntäminen kuuluu jäsenvaltioiden toimivaltaan, jota ei annettu unionille.
58. Tästä syystä jäsennän tarkasteluni seuraavasti. Hylättyäni lyhyen tarkastelun jälkeen tämän unionin tuomioistuimen lausuntoa koskevan pyynnön tutkittavaksi ottamisesta esitetyt argumentit (III jakson A alajakso) määritän niiden käsitteiden rajat, jotka ovat merkityksellisiä unionin yksinomaisen ulkoisen toimivallan toteamisen kannalta (III jakson B alajakso). Sen jälkeen ehdotan, että unionin tuomioistuin hylkää argumentit, joiden mukaan unionilla ei ole toimivaltaa myöntää liikenneoikeuksia (III jakson C alajakso). Seuraavaksi voinkin tarkastella argumentteja, jotka tukevat sen toteamista, että suunniteltu sopimus kuuluu unionin yksinomaiseen toimivaltaan. Käänteisessä järjestyksessä kuin se, jota komissio käytti lausuntopyynnössään, pohdin ensin, saiko unioni yksinomaisen toimivallan tehdä suunniteltu sopimus SEUT 3 artiklan 2 kohdan toisen tilanteen eli ”välttämättömyyttä koskevan argumentin” perusteella (III jakson D alajakso). Tämän jälkeen tutkin, seuraako yksinomainen toimivalta SEUT 3 artiklan 2 kohdan kolmannen tilanteen eli ERTA-vaikutuksen perusteella (III jakson E alajakso).
A Tutkittavaksi ottaminen
59. Useat väliintulijoina olevat jäsenvaltiot kyseenalaistavat tämän lausuntopyynnön tutkittavaksi ottamisen ja väittävät, ettei se täytä edellytyksiä SEUT 218 artiklan 11 kohdassa määrätyn menettelyn aloittamiselle.
60. Tältä osin on muistutettava unionin tuomioistuimen todenneen selkeästi, että SEUT 218 artiklan 11 kohdan nojalla jäsenvaltio, parlamentti, neuvosto tai komissio voi pyytää unionin tuomioistuimelta lausuntoa ”minä ajankohtana tahansa ennen kuin [Euroopan unionin] suostumus sitoutua sopimukseen on lopullisesti ilmaistu”.(49)
61. Omanin sulttaanikunnan kanssa suunniteltu sopimus on edelleen ”suunnitteilla”, koska komission on vielä ehdotettava, että neuvosto tekee SEUT 218 artiklan 5 kohdan nojalla päätöksen, jolla annetaan lupa sopimuksen allekirjoittamiseen.(50)
62. Tässä valossa ensinnäkin se joidenkin jäsenvaltioiden esille tuoma seikka, että komissio on odottanut kolme vuotta esittääkseen tämän lausuntopyynnön SEUT 218 artiklan 11 kohdan nojalla, ei muuta kyseisen sopimuksen ”suunniteltua” luonnetta. Se ei näin ollen voi vaikuttaa komission pyynnön tutkittavaksi ottamiseen. Näin on, vaikka komission olisi – vilpittömän yhteistyön hengessä – pitänyt esittää tämä pyyntö mahdollisimman pian.
63. Toiseksi useat jäsenvaltiot väittävät, että kysymys toimivallanjaosta suunnitellun sopimuksen osalta on jo ratkaistu neuvoston ja jäsenvaltioiden vuonna 2018 tekemillä päätöksillä antaa lupa neuvottelujen aloittamiseen.(51) Niiden mukaan komissio ei siten voisi nyt enää muuttaa tätä toimivallan jakoa. Pyyntö toimivallanjakoa koskevasta unionin tuomioistuimen lausunnosta olisi siten hypoteettinen.
64. Tämäkään argumentti ei kestä lähempää tarkastelua. SEUT 218 artiklan 11 kohdan nojalla esitetyn pyynnön tutkittavaksi ottamisen kannalta on merkityksetöntä, ovatko yhtäältä neuvosto ja jäsenvaltiot ja toisaalta komissio samaa vai eri mieltä toimivallanjaosta tietyn sopimuksen tekemisessä.(52)
65. Päinvastainen tarkoittaisi, että tehdessään päätöksen luvan antamisesta neuvottelujen aloittamiseen kansainvälisestä sopimuksesta neuvosto ja jäsenvaltiot voisivat ratkaista unionin toimivallanjaon ottamatta huomioon perussopimuksissa määrättyjä valtuuksia ja menettelyjä.(53) Tämän seurauksena SEUT 218 artiklan 11 kohdassa määrätty menettely menettäisi merkityksensä.(54)
66. Tästä seuraa, että komission lausuntopyyntö unionin tuomioistuimelle ei ole hypoteettinen, koska tämän menettelyn lopputulos voi vaikuttaa tapaan, jolla suunniteltu sopimus tehdään.
B Unionin ulkoisen toimivallan olemassaolo ja luonne
1. Unionin ulkoisen toimivallan olemassaolo
67. Jotta unioni voi tehdä kansainvälisen sopimuksen, sillä on oltava riittävä toimivalta tähän. Unionin oikeudessa tästä periaatteesta käytetään nimitystä ”annetun toimivallan periaate”.(55)
68. Kuten SEU 5 artiklan 2 kohdassa määrätään, annetun toimivallan periaatteen mukaisesti unioni toimii ”ainoastaan jäsenvaltioiden sille perussopimuksissa antaman toimivallan rajoissa ja kyseisissä sopimuksissa asetettujen tavoitteiden saavuttamiseksi”. Kuten SEU 4 artiklan 1 kohdassa ja SEU 5 artiklan 2 kohdassa selitetään, toimivalta, jota perussopimuksissa ei ole annettu unionille, kuuluu näin ollen yksinomaan jäsenvaltioille. Tästä seuraava asiaintila on yksinkertainen: unioni ei voi toimia, ellei sille ole annettu toimivaltaa siihen.
69. Mikä tahansa arviointi, joka koskee sitä, onko unionin ulkoinen toimivalta yksinomaista vai jaettua, edellyttää näin ollen, että perussopimuksissa unionille on alun alkaenkin annettu tarvittava toimivalta toimia.
70. Ulkoista toimivaltaa voidaan antaa unionille nimenomaisesti tai implisiittisesti.(56)
71. Nykyään kysymystä kansainvälisen sopimuksen tekemistä koskevan unionin toimivallan olemassaolosta säännellään SEUT 216 artiklan 1 kohdassa. Kyseinen määräys käsittää sekä nimenomaisen että implisiittisen toimivallan.(57) Se lisättiin EUT-sopimukseen Lissabonin sopimuksella ja se kuvastaa sitä edeltänyttä oikeuskäytännön kehitystä.
72. SEUT 216 artiklan 1 kohdassa määrätään neljästä tilanteesta, joissa unioni voi tehdä sopimuksen yhden tai useamman kolmannen valtion tai kansainvälisen järjestön kanssa.(58) Ne ovat seuraavat:
i) kun perussopimuksissa on asiaa koskeva määräys (nimenomainen toimivalta)
ii) kun sopimuksen tekeminen on välttämätöntä jonkin unionin politiikalle perussopimuksissa vahvistetun tavoitteen saavuttamiseksi (implisiittinen toimivalta, ”rinnakkainen ulkoinen toimivalta”)(59)
iii) kun sopimuksen tekemisestä säädetään oikeudellisesti sitovassa unionin säädöksessä (implisiittinen toimivalta, sellaisena kuin sitä on selvennetty lausunnossa 1/94 (WTO-sopimuksen liitteenä olevat sopimukset))(60) tai
iv) kun sopimuksen tekeminen voi vaikuttaa yhteisiin sääntöihin tai muuttaa niiden ulottuvuutta (implisiittinen toimivalta, sellaisena kuin se esitettiin ensimmäisen kerran tuomiossa ERTA).(61)
73. Kuten jäljempänä yksityiskohtaisemmin selitän, useat tässä menettelyssä väliintulijoina olevat jäsenvaltiot katsovat, että ainoastaan jäsenvaltioilla on edelleen toimivalta myöntää liikenneoikeuksia. Näin ollen on tarpeen ensin arvioida, annettiinko tämä toimivalta unionille joko nimenomaisesti tai implisiittisesti (ks. C alajakso).
2. Unionin ulkoisen toimivallan luonne
74. Kun on todettu, että toimivalta on annettu unionille, seuraava kysymys kuuluu, onko kyseinen toimivalta jaettua vai yksinomaista.
75. Mitä tarkoittaa, että toimivalta on jaettua tai yksinomaista?
76. Jos unionilla on yksinomainen toimivalta, jäsenvaltiot eivät voi toimia tämän toimivallan alaan kuuluvassa asiassa. Näin on, vaikka unioni ei ole toiminut sen osalta.(62) Toisin sanoen unionin yksinomaiseen toimivaltaan kuuluvalla alalla ainoastaan unioni voi toimia.
77. Jos tätä sovelletaan unionin tuomioistuimelle käsiteltävässä asiassa esitettyyn kysymykseen, toteamus, jonka mukaan unionilla on yksinomainen toimivalta myöntää liikenneoikeuksia kolmansille maille, tarkoittaisi sitä, että jäsenvaltiot eivät voisi enää tehdä lentoliikennettä koskevia kansainvälisiä sopimuksia. Näin on siinäkin tapauksessa, että unioni päättäisi olla tekemättä lentoliikennesopimusta tietyn kolmannen maan kanssa – paitsi jos unioni siirtäisi yksinomaisen toimivaltansa käytön jäsenvaltioille tällaisten sopimusten tekemiseksi.
78. Sitä vastoin, jos kyseessä oleva toimivalta annetaan jaettuna, sekä jäsenvaltiot että unioni voivat päättää käyttää sitä. Päätös siitä, olisiko unionin käytettävä tätä toimivaltaa tietyn kolmannen maan tai maaryhmän osalta, on poliittinen päätös, jota rajoittavat perustuslailliset toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaate.(63)
79. Kun on kyse toimista, joilla säännellään unionin politiikkoja sisäisesti, jos unioni käyttää jaettua toimivaltaa, SEUT 2 artiklan 2 kohdan toinen ja kolmas virke estävät jäsenvaltioita toimimasta niin kauan kuin kysymystä säännellään unionin tasolla. Tämä tunnetaan syrjäyttämisperiaatteena. Kyseisen periaatteen perustana on eturistiriitojen välttäminen ja unionin yhteisten sääntöjen suojelu.(64) Lissabonin sopimukseen liitetyssä jaetun toimivallan käyttöä koskevassa pöytäkirjassa N:o 25 (jäljempänä pöytäkirja N:o 25) selitetään, että syrjäyttäminen ei kata kuin kyseessä olevassa unionin säädöksessä säädellyt asiat eikä se siten koske asianomaista alaa kokonaisuudessaan.(65)
80. Jäsenvaltion toiminnan syrjäyttämisellä on samankaltainen seuraus kuin silloin, jos unionille annetaan yksinomainen toimivalta: jäsenvaltiot eivät voi enää säännellä tiettyä kysymystä. Tässä on kuitenkin yksi merkittävä ero: syrjäyttämisen myötä jäsenvaltiot eivät ”menetä” oikeuttaan käyttää jaettua toimivaltaa; ne voivat käyttää tätä toimivaltaa uudelleen, jos unioni päättää peruuttaa tiettyä aihetta koskevan unionin toimenpiteen. Käänteisesti alalla, joka kuuluu unionin yksinomaiseen toimivaltaan, jäsenvaltiot eivät voi toimia, vaikka tietystä aiheesta ei olisikaan toteutettu unionin toimea.(66)
81. Unionin yksinomaiseen toimivaltaan kuuluvat alat luetellaan tyhjentävästi SEUT 3 artiklan 1 kohdassa.(67) Jäsenvaltiot eivät voi antaa sisäisiä säädöksiä tai tehdä kansainvälisiä sopimuksia näillä aloilla.
82. Sen lisäksi, että edellä mainittujen alojen määritettiin Lissabonin sopimuksella kuuluvan yksinomaisen toimivallan piiriin, kyseisellä sopimuksella lisättiin SEUT 3 artiklaan 2 kohta.
83. Kyseinen kohta merkitsee sitä, että siinä määrätyissä erityisolosuhteissa tietystä toimivallasta, joka on annettu jaettuna, voi tulla yksinomaista sen ulkoisen ulottuvuuden osalta. Toisin sanoen tätä toimivaltaa ei anneta ex ante EUT-sopimuksessa yksinomaisena, mutta siitä voi tulla yksinomaista unionin lainsäädännön antamisen kautta. Tämäntyyppiseen toimivaltaan on viitattu ”myöhempänä yksinomaisuutena”, ”käytön seurauksena syntyvänä yksinomaisuutena”(68) tai ”muotoutuvana yksinomaisuutena”.(69)
84. Unionin ulkoinen toimivalta on lähtökohtaisesti jaettua, ellei kyseessä oleva kansainvälinen sopimus kata kysymystä, joka kuuluu sen SEUT 3 artiklan 1 kohdassa määrätyn unionin nimenomaisen toimivallan alaan, joka on yksinomaista tai josta on myöhemmin tullut yksinomaista SEUT 3 artiklan 2 kohdan perusteella.
85. Unionin lentoliikennepolitiikka, tai liikennepolitiikka yleisemmin, ei kuulu politiikkoihin, joiden osalta unionille on annettu SEUT 3 artiklan 1 kohdassa yksinomainen toimivalta.
86. Liikenne on sen sijaan yksi SEUT 4 artiklan 2 kohdan g alakohdassa (ei-tyhjentävästi) luetelluista jaetun toimivallan alaan kuuluvista politiikoista.
87. Näin ollen jäsenvaltioiden voitaisiin katsoa olevan estyneitä tekemästä lentoliikennesopimusta vain, jos kyseisen jaetun toimivallan käytöstä tulee yksinomaista kyseessä olevan aiheen osalta siten, että yksi SEUT 3 artiklan 2 kohdassa asetetuista edellytyksistä täyttyy.
88. SEUT 3 artiklan 2 kohta voi näin ollen estää jäsenvaltioita tekemästä kansainvälistä sopimusta alalla, jolla ne eivät alun alkaenkaan antaneet (nimenomaista) yksinomaista toimivaltaa unionille – edellyttäen, että kyseisessä määräyksessä asetetut edellytykset täyttyvät.
89. Koska perussopimuksissa määrätään sellaisesta syrjäyttämisestä, joka johtaa yksinomaiseen toimivaltaan ulkosuhteissa, toisessa määräyksessä kuin sellaisesta syrjäyttämisestä, joka koskee unionin sisäisiä politiikkoja, on aiheellista käsitellä näitä kahta syrjäyttämisen lajia eri tavalla. Unionin tuomioistuin onkin jo katsonut, että pöytäkirja N:o 25 ei koske sellaista syrjäyttämistä, jolla unionille annetaan yksinomainen toimivalta tehdä kansainvälinen sopimus SEUT 3 artiklan 2 kohdan nojalla.(70) Unionin antaman sisäisen sääntelyn vaikutuksia sen ulkoisen toimivallan luonteeseen säännellään ainoastaan SEUT 3 artiklan 2 kohdalla eikä SEUT 2 artiklan 2 kohdalla, johon pöytäkirjassa N:o 25 viitataan.
90. SEUT 3 artiklan 2 kohdassa määrätään, että unionilla on myös yksinomainen toimivalta tehdä kansainvälinen sopimus:
i) kun sopimuksen tekemisestä on säädetty lainsäätämisjärjestyksessä hyväksytyssä unionin säädöksessä
ii) kun tämä on välttämätöntä, jotta unioni voi käyttää sisäistä toimivaltaansa (jäljempänä toinen tilanne tai välttämättömyyteen perustuva yksinomaisuus) tai
iii) siltä osin kuin se voi vaikuttaa yhteisiin sääntöihin tai muuttaa niiden ulottuvuutta (jäljempänä kolmas tilanne tai ERTA-vaikutus).
91. Aluksi on tärkeää kiinnittää huomiota SEUT 216 artiklan 1 kohdassa ja SEUT 3 artiklan 2 kohdassa käytetyn sanamuodon huomattavaan samankaltaisuuteen. Vaikka tämä samankaltaisuus onkin (mielestäni perustellusti) herättänyt oikeuskirjallisuudessa kritiikkiä,(71) unionin tuomioistuin ei voi arvostella perussopimusten tekstiä, vaan sen on tulkittava sitä.
92. Huomautan tältä osin, että mainitut kaksi määräystä koskevat eri asioita ja että niitä olisikin tulkittava omassa asiayhteydessään. SEUT 216 artiklan 1 kohta koskee ulkoisen toimivallan olemassaoloa ja liittyy siten annetun toimivallan periaatteeseen, kun taas SEUT 3 artiklan 2 kohta koskee mainitun ulkoisen toimivallan luonnetta ja siinä määritetään tilanteet, joissa kansainväliset sopimukset on tehtävä siten, että vain unioni on sopimuspuolena.(72)
93. Tietääkseni ei ole olemassa unionin säädöstä, jossa edellytettäisiin, että unioni tekee lentoliikennesopimuksen nimenomaisesti Omanin sulttaanikunnan kanssa tai yleisemmin kolmansien maiden kanssa. Aion näin ollen tulkita tämän menettelyn osapuolten argumentteja siten, että ne koskevat yksinomaan toista ja kolmatta tilannetta, joissa toimivallan yksinomaisuus voi syntyä SEUT 3 artiklan 2 kohdan nojalla.
3. Sekasopimukset
94. Ennen kuin tutkin, onko unionilla yksinomainen toimivalta tehdä suunniteltu sopimus, on ratkaistava toinen tähän liittyvä kysymys: voidaanko aikomuksesta tehdä suunniteltu sopimus sekasopimuksena tehdä jonkinlaisia päätelmiä, ja jos voidaan, niin millaisia?
95. Tämän kysymyksen ratkaiseminen on merkityksellistä, kun otetaan huomioon, että useat tämän menettelyn osapuolet, komissio mukaan luettuna, ovat esittäneet argumentteja kansainvälisten sopimusten ”sekamuotoisuudesta”.
96. ”Sekasopimuksia” kansainvälisten sopimusten erityisryhmänä ei mainita perussopimuksissa, vaan ne ovat käytännön tulosta. Unionin tuomioistuin on määritellyt sekasopimukset sopimuksiksi, jotka ”sekä unionin että jokaisen sen jäsenvaltion allekirjoitettava ja tehtävä”.(73)
97. Oikeuskirjallisuudessa erotetaan pakolliset ja valinnaiset sekasopimukset.(74)
98. Jos sopimukseen sisältyy osia, jotka kuuluvat jäsenvaltioiden yksinomaiseen toimivaltaan, ja osia, jotka kuuluvat unionin joko yksinomaiseen tai jaettuun toimivaltaan, unioni ei voi tehdä tällaista sopimusta yksin vaan ainoastaan yhdessä jäsenvaltioidensa kanssa. Tässä tapauksessa sekamuotoisuus on pakollista.
99. Toinen tapaus, jossa sekamuotoisuus saattaa olla pakollista ja jota voidaan kutsua käänteiseksi pakottavaksi sekamuotoisuudeksi, on open skies ‑tuomioissa kyseessä ollut tilanne: jos jäsenvaltion neuvottelemaan kansainväliseen sopimukseen sisältyy osia, jotka kuuluvat unionin yksinomaiseen toimivaltaan, jäsenvaltio ei voi tehdä kyseistä sopimusta yksin.(75) Tällaisessa tapauksessa on niin, että jos jäsenvaltiot haluavat olla tällaisen sopimuksen sopimuspuolia, myös unionin on oltava sen sopimuspuoli.(76)
100. Sekamuotoisuuden tarkastelun kannalta merkityksellinen on se seikka, että open skies ‑tuomioiden seurauksena unioni antoi asetuksen (EY) N:o 847/2004.(77) Kyseisessä säädöksessä annetaan muun muassa jäsenvaltioille mahdollisuus tehdä sopimuksia, joissa on sopimuspuolena ainoastaan asianomainen jäsenvaltio, edellyttäen, että näihin sopimuksiin sisältyy vakiolausekkeita ja että jäsenvaltiot ilmoittavat komissiolle sopimuksista ennalta määritetyn menettelyn mukaisesti.(78) Asetusta N:o 847/2004 – joka on tärkeä tässä menettelyssä myös sen kannalta, onko unionilla toimivalta tehdä suunniteltu sopimus yksin – voitaisiin pitää esimerkkinä unionin säädöksestä, jossa jäsenvaltioille annetaan mahdollisuus tehdä kansainvälinen sopimus ilman, että unioni on sen sopimuspuoli, vaikka kyseinen sopimus koskisikin osittain unionin yksinomaiseen toimivaltaan kuuluvia asioita.(79)
101. Lisäksi on niin, että jos sopimus koskee yksinomaan jaetun toimivallan alaan kuuluvia asioita, se voidaan tehdä joko sekasopimuksena tai sopimuksena, jossa ainoastaan unioni on sopimuspuolena. Päätös siitä, miten kyseinen sopimus tehdään, olipa se sitten sekasopimus tai sellainen, jossa sopimuspuolena on ainoastaan unioni, perustuu poliittiseen valintaan(80) eikä perussopimusten sanelemaan pakkoon.(81)
102. Tästä seuraa, että on kaksi syytä, miksi kansainvälinen sopimus voitaisiin tehdä siten, että ainoastaan unioni on sen sopimuspuolena: joko siksi, että unionilla todellakin oli yksinomainen toimivalta koko sopimuksen osalta, tai siksi, että toimivalta koko sopimuksen tai sen joidenkin osien osalta oli jaettu ja että poliittisella tasolla oli päätetty, että unioni käyttää tätä toimivaltaa yksin.
103. Edellä mainituista syistä tämän tarkastelun kannalta ei ole ratkaisevaa, että aiemmin liikenneoikeuksien myöntämisestä sovittiin Norjan kuningaskunnan, Sveitsin valaliiton ja Yhdistyneen kuningaskunnan kanssa sopimuksilla, joissa sopimuspuolena oli ainoastaan unioni.(82) Itse asiassa sitä, että ainoastaan unioni oli sopimuspuolena näissä sopimuksissa, voidaan selittää yhtä hyvin argumentilla, jonka mukaan poliittisesti katsottiin asianmukaiseksi, että unioni tekee nämä sopimukset yksin, kuin sillä argumentilla, että unionilla on yksinomainen toimivalta näiden sopimusten koko sisällön osalta, liikenneoikeuksien myöntäminen mukaan lukien.
104. Näin ollen on todettava, että vaikka suunniteltu sopimus kuuluisi (osittain) jaetun toimivallan alaan, tämä ei estä mainitun sopimuksen tekemistä siten, että ainoastaan unioni on sen sopimuspuoli. Vain, jos suunnitellun sopimuksen kaikki osatekijät kuuluvat unionin yksinomaisen toimivallan alaan, perussopimuksista johtuvat eivätkä poliittiset syyt määräävät, että sopimus on tehtävä siten, että ainoastaan unioni on sen sopimuspuoli.
105. Tarkastelen jäljempänä D ja E alajaksossa sitä, onko tällaisia perussopimuksista johtuvia syitä olemassa.
C Liikenneoikeuksien myöntämistä kolmansille maille koskevan toimivallan antaminen unionille
106. Useat tässä menettelyssä väliintulijoina olevat jäsenvaltiot väittävät, ettei liikenneoikeuksien myöntämistä koskevaa toimivaltaa annettu unionille vaan että näiden oikeuksien myöntäminen kuuluu edelleen jäsenvaltioiden toimivaltaan.(83) Niiden mukaan se, että kolmansien maiden lentoliikenteen harjoittajien sallitaan lentää niiden alueelle, liittyy oman alueen yläpuolella olevaa ilmatilaa koskevan herruuden, sellaisena kuin se vahvistetaan Chicagon yleissopimuksen 1 artiklassa, käyttämiseen. Tämän seikan vuoksi unioni ei voisi koskaan myöntää liikenneoikeuksia, koska sille ei ole annettu tällaista toimivaltaa.
107. Tämä kanta huomioon ottaen on tarpeen arvioida, onko unionille annettu toimivalta myöntää liikenneoikeuksia kolmansille maille.
108. Kuten edellä selitettiin, on mahdollista, että tällainen toimivalta annettiin nimenomaisesti tai implisiittisesti. Tällaisen nimenomaisen toimivallan toteamiseksi on tarkasteltava sitä, sisältyykö perussopimuksiin oikeusperusta, jossa määrätään erityisesti, että unioni voi tehdä juuri tätä kysymystä koskevan sopimuksen.(84)
109. Huomautan tältä osin, että vaikka niiden määräysten lukumäärä, joissa annetaan unionille nimenomaisesti toimivalta toimia kolmansien maiden tai kansainvälisten järjestöjen suhteen, on kasvanut Rooman sopimuksen tekemisestä lähtien,(85) liikennepolitiikkaa koskevaan lukuun ei edelleenkään sisälly nimenomaista lauseketta, jossa unionille annettaisiin toimivalta tehdä kansainvälisiä sopimuksia liikenteen alalla.
110. Unionin liikennepolitiikan ulkoinen ulottuvuus mainitaan nimenomaisesti ainoastaan SEUT 207 artiklan 5 kohdassa.
111. Tämä viittaus tehtiin kuitenkin liikenteen jättämiseksi yhteisen kauppapolitiikan ja siten viimeksi mainitun nimenomaisesti yksinomaisen luonteen ulkopuolelle.(86)
112. SEUT 207 artiklan 5 kohdassa viitataan sen sijaan perussopimuksen yhteistä liikennepolitiikkaa käsittelevään lukuun (kolmannen osan VI osasto), jossa itsessään ei viitata nimenomaisesti unionin toimivaltaan tehdä kansainvälisiä sopimuksia. Tämä on mielestäni syy siihen, miksi SEUT 207 artiklan 5 kohtaan sisältyvää viittausta liikennepolitiikkaa käsittelevään lukuun (joka nykyään sisältää myös lentoliikenteen) kyseistä alaa koskevan kansainvälisen sopimuksen neuvottelemista ja tekemistä varten ei voida tulkita nimenomaiseksi unionin toimivallaksi tehdä lentoliikennesopimuksia. Kyseinen ristiviittaus viittaa pikemminkin siihen, että lentoliikennesopimusten tekemistä koskeva unionin ulkoinen toimivalta on implisiittistä ulkoista toimivaltaa.
113. SEUT 216 artiklan 1 kohdan perusteella implisiittistä ulkoista toimivaltaa on olemassa muun muassa aina, kun unionille annetaan sisäistä toimivaltaa, käytetäänpä tätä sisäistä toimivaltaa tai ei, ja kun kyseisen sopimuksen tekeminen on välttämätöntä jonkin unionin tavoitteen saavuttamiseksi. Tällainen rinnakkainen toimivalta, jossa tunnustetaan se, että unionin politiikoilla voi olla sisäinen ja ulkoinen ulottuvuus,(87) kehitettiin ja vahvistettiin unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä ennen sen kodifiointia SEUT 216 artiklan 1 kohdassa.(88)
114. Implisiittiseen ulkoiseen toimivaltaan sovelletaan kuitenkin edelleen annetun toimivallan periaatetta. Tämä tarkoittaa, että SEUT 216 artiklan 1 kohtaa ei voida itsessään käyttää oikeusperustana kansainvälisen sopimuksen tekemiseen. Asianmukaisen oikeusperustan tällaiselle sopimukselle on löydyttävä perussopimusten määräyksistä, joilla unionille annetaan toimivalta säännellä tiettyä alaa tai kysymystä.
115. Kun kansainvälisen sopimuksen kattama ala on lentoliikenne, oikeusperustan implisiittiselle toimivallalle allekirjoittaa tällainen sopimus muodostaa SEUT 100 artiklan 1 kohta.
116. Lentoliikenne (yhdessä meriliikenteen kanssa) on unionin liikennepolitiikan erityinen osa, koska sen kehittäminen (sekä sisäisesti että siten myös ulkoisesti) riippuu SEUT 100 artiklan nojalla parlamentin ja neuvoston toteuttamista lainsäädäntötoimenpiteistä.
117. Nykyään yhteisen lentoliikennepolitiikan sisäistä ulottuvuutta säännellään kuitenkin pääosin unionin yhteisillä säännöillä. Tämä seikka ilmentää parlamentin ja neuvoston poliittista valintaa toteuttaa tätä unionin politiikkaa.
118. Sisäisen lentoliikennepolitiikan olemassaolosta seuraa, että siinä on myös oltava implisiittinen ulkoinen ulottuvuus.
119. Tämä jättää kuitenkin edelleen avoimeksi sen, annettiinko unionille toimivalta kaikkien sellaisten osatekijöiden osalta, jotka ovat merkityksellisiä lentoliikenteen tyhjentävän sääntelyn kannalta, vai onko sellaisia tiettyjä näkökohtia, kuten liikenneoikeuksien myöntäminen, joiden osalta jäsenvaltiot päättivät olla antamatta unionille toimivaltaa eli jotka ne päättivät pitää oman toimivaltansa piirissä.
120. Tältä osin on ensinnäkin huomautettava, että alueellisen suvereniteetin periaatteen, joka ilmaistaan Chicagon yleissopimuksen 1 artiklassa, perusteella minkä tahansa lentoliikennepolitiikan toteuttaminen unionissa on riippuvainen liikenneoikeuksien myöntämisestä.
121. Ainakin kun on kyse kaupallisesta lentoliikenteestä, lentoliikennepolitiikkaa ei ole mahdollista kehittää ilman liikenneoikeuksien myöntämistä, olipa kyse sitten unionin sisäisestä tai ulkoisesta ulottuvuudesta. Tässä mielessä sen, että perussopimuksiin sisältyy mahdollisuus kehittää unionin yhteistä lentoliikennepolitiikkaa SEUT 100 artiklan 1 kohdan nojalla, on väistämättä tarkoitettava myös sitä, että unionilla on toimivalta päättää, myönnetäänkö liikenneoikeuksia, ja jos myönnetään, niin mille maille.
122. Sisäisesti liikenneoikeuksien vaihtaminen jäsenvaltioiden välillä ja tähän liittyvät unionin lentoliikenteen harjoittajien oikeudet harjoittaa kaupallista lentoliikennettä unionissa perustuvat asetukseen (EY) N:o 1008/2008 (jäljempänä lentoliikenneasetus).(89) Sillä unionin lainsäätäjä pyrki toteuttamaan lentoliikenteen sisämarkkinat.(90)
123. Lentoliikenneasetuksella ei viedä jäsenvaltioilta herruutta oman alueensa yläpuolella olevaan ilmatilaan. Kyseinen asetus on pelkästään seurausta siitä, että unioni käyttää jäsenvaltioiden suvereeneja oikeuksia annetun toimivallan perusteella harjoittaakseen unionin lentoliikennepolitiikkaa.(91)
124. Unionilla on siten implisiittinen ulkoinen toimivalta kehittää unionin lentoliikennepolitiikan ulkoista ulottuvuutta, joka voidaan luoda vain myöntämällä liikenneoikeuksia kolmansille maille.(92)
125. Kun tämä kysymys on nyt ratkaistu, voin siirtyä tarkastelemaan komission esittämää kysymystä, kuuluuko tämä politiikka kokonaisuudessaan unionin yksinomaiseen ulkoiseen toimivaltaan siten, että unionin yksin olisi tehtävä suunniteltu sopimus.
D Unionin yksinomainen toimivalta tehdä suunniteltu sopimus välttämättömyyden perusteella
126. Komissio vetoaa SEUT 3 artiklan 2 kohdan toiseen tilanteeseen ja väittää, että se, että ainoastaan unioni on suunnitellun sopimuksen sopimuspuoli, on välttämätöntä sisäisen (jaetun) toimivallan käyttämiseksi liikennepolitiikan alalla.
127. Voin käsitellä tätä kysymystä vain lyhyesti, koska se ratkaistiin jo open skies ‑tuomioissa. Niissä yhteisöjen tuomioistuin ensinnäkin selitti, että lausunto 1/76 Euroopan sisävesiliikenteen seisontarahaston perustamista koskeva sopimusluonnos)(93) huomioon ottaen välttämättömyyteen perustuva yksinomainen toimivalta on kyseessä, jos sisäistä toimivaltaa voidaan tehokkaasti käyttää ainoastaan yhdessä ulkoisen toimivallan käytön kanssa; tai, toisin sanoen, mainittua sisäistä toimivaltaa ei voida saavuttaa sisäisiä sääntöjä antamalla.(94)
128. Tässä SEUT 216 artiklan 1 kohtaan ja SEUT 3 artiklan 2 kohtaan sisältyvä välttämättömyysperiaate eroavat toisistaan. SEUT 216 artiklan 1 kohdassa tunnustetaan unionille politiikanaloilla annettu rinnakkainen ulkoinen toimivalta, jonka käyttö voi olla välttämätöntä kyseiselle politiikalle perussopimuksissa vahvistetun tavoitteen saavuttamiseksi. Tämä toimivalta on olemassa, mutta mainitussa määräyksessä ei mainita mitään siitä, olisiko unionin käytettävä sitä. Käänteisesti SEUT 3 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu ”välttämättömyys” merkitsee sitä, että unionilla on yksinomainen toimivalta toimia, koska sen sisäisen toimivallan käyttäminen olisi mahdotonta, ellei kansainvälistä sopimusta tehdä.
129. Tämä käy selvästi ilmi tavasta, jolla yhteisöjen tuomioistuin totesi unionin yksinomaisen toimivallan lausunnossa 1/76 (Euroopan sisävesiliikenteen seisontarahaston perustamista koskeva sopimusluonnos).(95)Tämä tarkoittaa, että yhteisöjen tuomioistuin valitsi välttämättömyyden käsitteen suppean tulkinnan perusteena yksinomaiselle toimivallalle. Näin se myös vältti sekoittamasta keskenään ”rinnakkaisen ulkoisen toimivallan” ja sen ”yksinomaisuuden” käsitteiden taustalla olevaa merkitystä. Päinvastainen tulkinta johtaisi unionin jaetun ulkoisen toimivallan häviämiseen, jolloin sillä olisi yksinomainen toimivalta toimia ulkoisesti aina, kun sillä on valtuudet toteuttaa tiettyä politiikkaa. Unionin tuomioistuin ei kuitenkaan ole toistaiseksi katsonut, että tämä olisi ollut Lissabonin sopimuksen laatijoiden tarkoituksena, kun ne sisällyttivät välttämättömyyteen perustuvan yksinomaisuuden käsitteen SEUT 3 artiklan 2 kohtaan.
130. Open skies ‑tuomioissa yhteisöjen tuomioistuin katsoi, ettei sille ollut osoitettu riittävästi näyttöä siitä, että lentoliikenteen sisämarkkinoiden toteuttamista koskevan tavoitteen saavuttamiseksi unionilla olisi myös oltava yksinomainen toimivalta tehdä lentoliikennesopimuksia kolmansien maiden kanssa.(96) Se huomautti lisäksi, että näiden tuomioiden antamisajankohtana lentoliikenteen sisämarkkinat oli toteutettu onnistuneesti, mikä kumoaa siten välttämättömyyttä koskevan argumentin.(97)
131. Ainoana uutena argumenttinaan open skies ‑tuomioiden tilanteeseen verrattuna komissio väittää käsiteltävässä asiassa, että lentoliikenteen alasta, jota yhteisöjen tuomioistuimen kyseisissä tuomioissa esittämän toteamuksen mukaan säänneltiin ainoastaan ”suhteellisen rajoitetusti”, on nykyisin annettu paljon enemmän unionin lainsäädäntöä. Asia voi olla näin, mutta tämä ei auta komissiota sen väitteessä, jonka mukaan suunnitellun sopimuksen tekeminen Omanin sulttaanikunnan kanssa on ”välttämätöntä”, jotta unioni voi käyttää SEUT 3 artiklan 2 kohdassa tarkoitettua sisäistä toimivaltaansa. Se päinvastoin tukee argumenttia, jonka mukaan sisäinen politiikka toteutettiin menestyksellisesti ilman, että oli ”välttämätöntä” tehdä kansainvälistä lentoliikennesopimusta.
132. Komissio kuitenkin väittää, että monia unionin sisäisen lainsäädännön uusia säännöksiä sovelletaan paitsi unionin myös kolmansien maiden lentoliikenteen harjoittajiin (esimerkiksi lentoliikenneasetuksen 15 artiklan 5 kohta ja 22–24 artikla). Tämän vuoksi unionin on komission mukaan välttämätöntä tehdä kansainvälisiä lentoliikennesopimuksia. Komissio esittää mielestäni nurinkurisen argumentin. Kyseisissä säännöksissä ei edellytetä, että kolmansien maiden lentoliikenteen harjoittajille myönnetään pääsy unionin lentoliikennemarkkinoille. Nämä säännökset ovat pikemminkin olemassa sellaisia tilanteita varten, joissa tällainen pääsy myönnettiin. Näin ollen ei voida väittää, että unionilla on oltava yksinomainen toimivalta myöntää liikenneoikeuksia kolmansien maiden lentoliikenteen harjoittajille, koska unionissa on annettu säännöksiä, joilla säännellään niiden oikeuksia tai velvoitteita sen jälkeen, kun tällaiset oikeudet on myönnetty.
133. Ehdotan näin ollen, että unionin tuomioistuin toteaa, ettei unionilla ole yksinomaista toimivaltaa tehdä lentoliikennesopimusta Omanin sulttaanikunnan kanssa SEUT 3 artiklan 2 kohtaan sisältyvän toisen tilanteen perusteella.
E Unionin yksinomainen toimivalta tehdä suunniteltu sopimus ERTA-vaikutuksen perusteella
134. Käsiteltävässä asiassa esitetty tärkein ja monitahoisin argumentti koskee SEUT 3 artiklan 2 kohtaan sisältyvää kolmatta tilannetta. Sen mukaan unionilla on yksinomainen toimivalta tehdä kansainvälinen sopimus ”siltä osin kuin se voi vaikuttaa yhteisiin sääntöihin tai muuttaa niiden ulottuvuutta”.
1. Todistustaakka
135. Ennen kuin tarkastelen SEUT 3 artiklan 2 kohdan soveltamisesta esitettyjä argumentteja, pidän tarpeellisena ottaa kantaan yhteen neuvoston väitteeseen. Neuvosto vihjaa, että komission argumentit eivät riitä osoittamaan ERTA-vaikutuksen olemassaoloa, ja väittää, että unionin ulkoisen toimivallan yksinomaiseen luonteeseen vetoavan osapuolen on esitettävä todisteita tai argumentteja tämän toimivallan osoittamiseksi.
136. Vaikka onkin niin, että unionin tuomioistuin on käyttänyt samankaltaista sanamuotoa, se esitti nämä huomautukset asiayhteydessä, joka koski SEUT 263 artiklan nojalla nostettuja suoria kanteita.(98)
137. SEUT 218 artiklan 11 kohdan mukainen menettely ei kuitenkaan ole kontradiktorinen menettely, jossa on vastakkain kaksi osapuolta. Lausunnon pyytämistä unionin tuomioistuimelta koskevan menettelyn tarkoituksena ei ole hyväksyä tai hylätä menettelyn aloittaneen osapuolen väitettä. Kyseinen menettely palvelee pikemminkin sen estämistä koskevaa yleistä etua, että tehdään perussopimusten vastainen kansainvälinen sopimus, joka voisi aiheuttaa vaikeuksia (ja häpeää) unionille suhteessa sen kansainvälisiin kumppaneihin.(99)
138. Tässä mielessä, vaikka lausuntoa SEUT 218 artiklan 11 kohdan nojalla pyytäneen toimielimen esittämät argumentit, aivan kuten menettelyn muidenkin osapuolten esittämät, ovat arvokkaita unionin tuomioistuimelle, sen vastaus ei ole riippuvainen näistä argumenteista.
2. Tämän menettelyn osapuolten tärkein erimielisyyden aihe
139. Komissio, jota parlamentti tukee, ehdottaa ERTA-vaikutuksen toteamiseksi menetelmää, joka poikkeaa neuvoston ja jäsenvaltioiden puoltamasta.
140. Komissio ja parlamentti katsovat, että SEUT 3 artiklan 2 kohdalla kodifioitiin unionin yksinomaista ulkoista toimivaltaa koskeva oikeuskäytäntö nimenomaisena annettuna toimivaltana. Näiden osapuolten mukaan ERTA-vaikutuksen olisi ymmärrettävä tarkoittavan sitä, että kun ”alaa säännellään” täysin tai ainakin ”suurelta osin” unionin yhteisillä säännöillä, kuten lentoliikenteen alan tapauksessa, on katsottava, että lentoliikennettä ja myös liikenneoikeuksia koskeva sopimus voi vaikuttaa yhteisiin sääntöihin tai muuttaa niiden ulottuvuutta. Unionin toimivallan on silloin oltava yksinomaista. Sillä ei ole merkitystä, säännelläänkö liikenneoikeuksien antamista kolmansille maille unionin säännöillä, koska nämä säännöt kuuluvat lentoliikenteen laajempaan alaan, josta on olemassa sisäisesti unionin yhteisiä sääntöjä. Tämän seurauksena mainitut toimielimet hylkäävät ”seikkaperäisen” lähestymistavan, joka edellyttäisi kansainvälisen sopimuksen jokaisen sitoumuksen arvioimista sen kannalta, onko asiaa koskevia erityisiä unionin yhteisiä sääntöjä olemassa.
141. Neuvosto ja jäsenvaltiot myöntävät, että on olemassa riski siitä, että unionin yhteisiin sääntöihin saatetaan vaikuttaa kielteisesti tai niitä saatetaan muuttaa, jos kansainväliset sitoumukset kuuluvat näiden yhteisten sääntöjen soveltamisalaan. Ne ovat myös yhtä mieltä siitä, että näihin unionin yhteisiin sääntöihin saatetaan vaikuttaa tai niitä saatetaan muuttaa, vaikka kyseessä olevan kansainvälisen sopimuksen ja asiaa koskevien unionin sääntöjen soveltamisala eivät olisikaan täysin samat, niin kauan kuin kyseessä olevat sitoumukset kuuluvat tästä huolimatta alaan, jonka unionin säännöt jo ”kattavat suurelta osin”. Neuvoston ja jäsenvaltioiden mukaan pelkkä sen toteaminen, että unionin säännöt ”kattavat suurelta osin” jonkin politiikanalan, ei voi kuitenkaan itsessään johtaa yksinomaisen toimivallan toteamiseen. Ne väittävät, että tältä osin edellytetään ”todellista” riskiä vaikuttamisesta, jota ei voida todeta pelkästään luettelemalla useita tiettyä alaa säänteleviä unionin sääntöjä. Sen sijaan on selitettävä täsmällisesti, miten suunnitellut kansainväliset sitoumukset saattaisivat vaikuttaa näihin sääntöihin. Unionin tuomioistuimen arviointi olisi näin ollen kaksivaiheinen: ensimmäisessä arvioitaisiin kyseessä olevien kaksien sääntöjen – toisin sanoen kyseessä olevien asian kannalta merkityksellisten unionin sääntöjen ja tehtävien kansainvälisten sitoumusten – soveltamisalaa ja päällekkäisyyttä ja toisessa määritettäisiin todellinen riski siitä, että ne vaikuttavat asiaa koskeviin unionin sääntöihin. Tämä arviointi on tehtävä sääntökohtaisesti, jotta voidaan yksilöidä tarkasti merkityksellinen vaikuttamisriski. Neuvoston näkemyksen mukaan komission lausuntopyynnössä sivuutetaan tämä jälkimmäinen vaihe.
3. ERTA-vaikutus ja vaikutus yhteisiin sääntöihin
142. Muistutan, että SEUT 3 artiklan 2 kohdan mukaan unionilla on yksinomainen toimivalta tehdä kansainvälinen sopimus siltä osin kuin se ”voi vaikuttaa yhteisiin sääntöihin tai muuttaa niiden ulottuvuutta”. Mitä ”vaikuttaminen” tässä pitää sisällään?
143. SEUT 3 artiklan 2 kohdan sanamuoto(100) ja sen valmisteluasiakirjat eivät tuo tähän juurikaan lisävalaistusta.(101)
144. SEUT 3 artiklan 2 kohdan perustana oleva ajatus – eli se, että unionin jaettu toimivalta voi muuttua unionin yksinomaiseksi toimivallaksi, kun kansainvälinen sopimus voi vaikuttaa yhteisiin sääntöihin tai muuttaa niiden ulottuvuutta – juontaa juurensa tuomiosta ERTA. Unionin tuomioistuin on vahvistanut, että kyseinen oikeuskäytäntö on edelleen merkityksellinen, katsomalla, että SEUT 3 artiklan 2 kohdan kolmatta tilannetta on tulkittava kyseisen tuomion ja sitä seuranneen oikeuskäytännön ”valossa”.(102)
145. Vaikka tuomio ERTA annettiinkin kauan ennen SEUT 3 artiklan 2 kohdan sisällyttämistä perussopimuksen tekstiin, sen ”idea” on edelleen merkityksellinen niiden edellytysten tulkinnan kannalta, joiden täyttyessä yksinomainen toimivalta syntyy.(103)
146. ERTA-vaikutuksessa on nähdäkseni kaksi tärkeää näkökohtaa.
147. Ensimmäinen tärkeä näkökohta ilmenee tuomion ERTA 17 kohdasta, jossa yhteisöjen tuomioistuin totesi, että ”aina silloin kun [unioni] antaa perustamissopimuksessa määrätyn yhteisen politiikan toteuttamiseksi säännöksiä, joilla otetaan käyttöön yhteisiä sääntöjä, olivatpa ne missä muodossa tahansa, jäsenvaltioilla ei ole enää yksittäistä tai edes yhteistä oikeutta sopia kolmansien valtioiden kanssa näihin sääntöihin vaikuttavista tai niiden sisältöä muuttavista velvoitteista”.(104)
148. Tämä toteamus viittaa siihen, että ERTA-vaikutus perustuu syrjäyttämisen käsitteeseen: kun unioni antaa yhteisiä sääntöjä, se ”valtaa” kyseisen unionin oikeuden alan sillä seurauksella, ettei jäsenvaltioilla ole enää oikeutta toimia samalla alalla.(105)
149. Lissabonin sopimuksen tekemisen ja SEUT 3 artiklan 2 kohdan käyttöönoton myötä tuli kuitenkin kyseenalaiseksi, olisiko ERTA-vaikutus ymmärrettävä syrjäyttämisvaikutuksena vai, kuten komissio tässä menettelyssä väittää, yksinomaisen toimivallan nimenomaisena antamisena.(106)
150. Kuten edellä selitin (ks. tämän ratkaisuehdotuksen 89 kohta), unionin tuomioistuin on sulkenut pois pöytäkirjan N:o 25 soveltamisen SEUT 3 artiklan 2 kohtaan. Tällä unionin tuomioistuin hylkäsi näin ollen sen mahdollisuuden, että ”ERTA-syrjäyttäminen” olisi ymmärrettävä samalla tavalla kuin ”sisäinen syrjäyttäminen”, joka rajoittuu syrjäyttämiseen tietyn säännön osalta.
151. Tämä päätelmä ei mielestäni kuitenkaan estä ERTA-vaikutuksen tarkastelemista syrjäyttämisen näkökulmasta yleisesti. Se tarkoittaa pelkästään sitä, ettei ERTA-vaikutus rajoitu ainoastaan sisäisen toimivallan yhteydessä tunnustetun kaltaiseen syrjäyttämiseen, joka rajoittuu toisin sanoen pelkästään konkreettisiin sääntöihin, vaan se voisi olla laajempi.
152. Tältä osin SEUT 3 artiklan 2 kohta on komission mukaan ymmärrettävä siten, että se mahdollistaa jopa ”alakohtaisen syrjäyttämisen”.
153. Neuvosto ja jäsenvaltiot eivät kuitenkaan ole samaa mieltä tästä tulkinnasta. Esimerkiksi Ruotsin hallitus selitti tässä menettelyssä, että siitä, ettei pöytäkirjaa N:o 25 voida soveltaa SEUT 3 artiklan 2 kohtaan, ei sen mukaan seuraa, että SEUT 3 artiklan 2 kohdan nojalla riittää pelkästään sen toteaminen, että unionin säännöt kattavat asianomaisen ”alan suurelta osin”. Se väitti näin ollen, että vaikka ERTA-vaikutusta ei voitaisikaan ymmärtää syrjäyttämisen näkökulmasta, tämä ei tarkoita, ettei yksinomaisen toimivallan toteaminen edellytä yksityiskohtaista analyysiä.
154. Tästä pääsenkin ERTA-vaikutuksen toiseen tärkeään näkökohtaan eli siihen, että se voidaan selittää osittain vilpittömän yhteistyön periaatteella,(107) joka ilmaistaan nykyään SEU 4 artiklan 3 kohdassa.
155. Tuomiossa ERTA yhteisöjen tuomioistuin totesi vilpittömän yhteistyön periaatteeseen viitattuaan, että ”silloin kun [unionin] sääntöjä annetaan perustamissopimuksen tavoitteiden toteuttamisia varten, jäsenvaltiot eivät voi yhteisten toimielinten ulkopuolella tehdä sitoumuksia, jotka voivat vaikuttaa kyseisiin sääntöihin tai muuttaa niiden merkitystä”.(108)
156. Jäsenvaltioiden toimivallan poissulkeminen perustui siten syrjäyttämisen logiikkaan, kun taas tukeutuminen vilpittömän yhteistyön periaatteeseen ja siitä seuraaviin velvoitteisiin johti ”vaikuttamisen” logiikan käyttöönottoon tuomiossa ERTA.(109) ERTA-vaikutuksen perusteella jäsenvaltioita estetään siten tekemästä kansainvälisiä sitoumuksia, jotka voivat vaikuttaa yhteisiin sääntöihin.
157. Tuomiota ERTA seuranneessa oikeuskäytännössä, sekä ennen Lissabonin sopimuksen voimaantuloa että sen jälkeen, oli nähdäkseni vaikeuksia selittää selkeästi ERTA-vaikutusta ja etenkin sitä, miten voidaan katsoa, että kyseessä on vaikuttaminen, joka syrjäyttää jäsenvaltioiden toiminnan. Joissain tapauksissa voitaisiin katsoa, että kyseisessä oikeuskäytännössä jopa hyväksyttiin ”alakohtaisen syrjäyttämisen” logiikka,(110) ja toisissa taas vaikutti siltä, että siinä pidettiin kiinni vaikuttamisen seikkaperäisestä, sääntökohtaisesta tarkastelusta.(111) Onkin ymmärrettävää, että tätä oikeuskäytäntöä on kuvattu oikeuskirjallisuudessa sekavaksi ja epäselväksi.(112)
158. Vaikutelma siitä, että unionin tuomioistuin omaksui erilaisen kannan eri tapauksissa, on mielestäni kuitenkin usein seurausta siitä, ettei oteta huomioon sitä erityistä asiayhteyttä, jossa asianomaiset asiat saatettiin unionin tuomioistuimen käsiteltäviksi. Tämä asiayhteys saattaa vaikuttaa vaiheisiin, joita unionin tuomioistuin piti tarpeellisina yksinomaisen toimivallan toteamiseksi tai poissulkemiseksi.(113)
159. Vaikka unionin tuomioistuin ei olekaan koskaan sijoittanut ERTA-vaikutusta yhteen oikeuskirjallisuudessa tarkastelluista lokeroista, sen oikeuskäytäntö ei vaikuta tukevan komission esittämää alakohtaista syrjäyttämistä koskevaa tulkintaa.
160. Toisaalta, vaikka neuvosto vaikuttaakin selittävän täsmällisemmin oikeuskäytännössä vaaditut vaiheet, oikeuskäytännössä ei ymmärtääkseni tästä huolimatta edellytetä, että tehdään aina artiklakohtainen arviointi.
161. Oikeuskäytäntö voidaan mielestäni ymmärtää, jos lähtökohdaksi otetaan ERTA-vaikutuksen tavoite. 7.2.2006 annetussa lausunnossa 1/03 (Uusi Luganon yleissopimus) (EU:C:2006:81) yhteisöjen tuomioistuin selitti, että ERTA-vaikutuksen tavoitteena on ”varmistaa [unionin] sääntöjen yhdenmukainen ja johdonmukainen soveltaminen ja niillä perustetun järjestelmän moitteeton toiminta [unionin] oikeuden tehokkaan oikeusvaikutuksen säilyttämiseksi”.(114)
162. Unionin oikeuden yhtenäinen ja johdonmukainen soveltaminen ja sillä luodun järjestelmän asianmukainen toiminta voivat vaarantua, jos on riski siitä, että jäsenvaltioiden kansainvälisellä tasolla tekemä sitoumus vaikuttaa yhteisiin sääntöihin. Kuten unionin tuomioistuin selitti, vaikuttaminen tässä mielessä tarkoittaa, että tällainen sitoumus voi ”vaikuttaa” unionin yhteisten sääntöjen ”sisältöön, ulottuvuuteen ja tehokkuuteen”.(115)
163. ERTA-vaikutuksen toteamiseksi on siten kysyttävä, voivatko tietyn jäsenvaltion kansainvälisellä tasolla tekemät sitoumukset vaikuttaa unionin yhteisten sääntöjen sisältöön, ulottuvuuteen ja tehokkuuteen.
164. Tässä valossa tarkasteltuna ERTA-vaikutuksen voidaan tulkita edistävän tavoitetta poistaa ”esteet”, joita jäsenvaltioiden ulkoinen toiminta voi luoda, jotta suojellaan yhtenäistä unionin oikeusjärjestystä, jolle ovat tunnusomaisia yhteiset säännöt; kyse on toisin sanoen eräänlaisesta ”esteiden syrjäyttämisestä”.(116)
165. Sitä, muodostaako kansainvälinen sitoumus esteen unionin yhteisillä säännöillä luodun järjestelmän suojelulle, voidaan arvioida eri tavoin, kun kyseessä on monenvälinen sopimus, jolla pyritään sääntelemään kansainvälisellä tasolla tiettyä alaa, jolla on jo annettu unionin yhteisiä sääntöjä,(117) useita politiikanaloja käsittävä kattava kahdenvälinen sopimus(118) tai jäsenvaltioiden tekemä alakohtainen kansainvälinen sopimus, johon voi sisältyä sääntöjä, joissa on päällekkäisyyksiä unionin yhteisten sääntöjen kanssa.(119)
166. On kuitenkin kiistatonta, että jotta riski vaikuttamisesta unionin sääntöihin syntyy, kansainvälisten sääntöjen ja unionin sääntöjen välillä on oltava jonkinlaista vuorovaikutusta.(120)
167. Tällaista vuorovaikutusta tapahtuu kahdessa tilanteessa: tilanteessa, jossa säännöissä on päällekkäisyyksiä, ja tilanteessa, jossa näin ei ole.
168. ERTA-vaikutuksen ensimmäinen tilanne on siten tilanne, jossa kansainvälisissä ja unionin säännöissä on päällekkäisyyksiä. Unionin tuomioistuin totesikin vastaavasti vaikutuksen yhteisiin sääntöihin, koska kansainväliset sitoumukset kuuluivat unionin yhteisten sääntöjen soveltamisalaan.(121)
169. Otetaan esimerkiksi vaikka Haagin yleissopimus(122) ja Euroopan neuvoston yleissopimus yleisradio-organisaatioiden lähioikeuksien suojaamisesta.(123) Lausunnossa 1/13 (Kolmansien valtioiden liittyminen Haagin yleissopimukseen)(124) ja tuomiossa komissio v. neuvosto unionin(125) tuomioistuin saattoi päätellä pelkkää päällekkäisyyttä (vaikkakin vain osittaista) koskevasta arvioinnista, että näiden kaksien kansainvälisesti sovittujen sääntöjen soveltamisala ja luonne saattaisivat vaikuttaa unionin oikeuden olemassa oleviin sääntöihin ja niiden ennakoitavissa olevaan kehitykseen. Koska todettiin, että kyseessä olevat sitoumukset koskivat samaa alaa ja samoja tilanteita kuin ne, joita säännellään unionin oikeudessa, jokaista yksittäistä sitoumusta ei ollut tarpeen tarkastella yksilöllisesti. Unionin tuomioistuin saattoi siten oikeutetusti katsoa, että nämä kansainväliset sopimukset kokonaisuutena tarkasteltuna voivat vaikuttaa unionin yhteisiin sääntöihin.(126)
170. Tällaisen päätelmän tekeminen ei edellytä, että kyseiset kahdet säännöt ovat ristiriidassa keskenään.(127)
171. Peruste yksinomaisen toimivallan antamiseen unionille on juuri tällaisen ristiriidan estäminen. Toiminta kansainvälisellä tasolla antaa unionille mahdollisuuden joko sopia kansainvälisessä sopimuksessa samoista säännöistä kuin ne, jotka ovat olemassa yhteisinä sääntöinä, tai hyväksyä erilaisia kansainvälisiä sitoumuksia tietoisena siitä, että unionin yhteisiä sääntöjä on mukautettava (asia, josta vain unioni – toisin kuin sen jäsenvaltiot – voi sopia). Molemmissa tapauksissa kuitenkin vältetään kiista kansainvälisellä tasolla, koska kansainvälisen sitoumuksen tekee unioni eivätkä sen jäsenvaltiot.
172. Siten pelkkä mahdollisuus siihen, että jäsenvaltiot käyttävät ulkoisesti toimivaltaa, jota unioni on jo käyttänyt sisäisesti säännelläkseen tiettyä aihetta, voi riittää sen toteamiseen, että on olemassa riski vaikuttamisesta unionin sääntöjen yhteiseen järjestelmään.
173. Tällaista riskiä koskevan toteamuksen edellytyksenä ei ole se, että kansainvälisten sitoumusten kattama ala ja unionin säännöstön kattama ala ovat täysin yhdenmukaiset.(128)
174. Unionin tuomioistuimen mukaan riski vaikuttamisesta (päällekkäisten sitoumusten seurauksena) voi nimittäin syntyä, jos unionin oikeuden yhteiset säännöt kattavat ”suurelta osin” alan, joka muodostaa kansainvälisen sitoumuksen kohteen.(129)
175. ”Suurelta osin kattamaa alaa” koskevaan argumenttiin ei kuitenkaan voida vedota, jos päällekkäisyyttä ei ole lainkaan, esimerkiksi jos kyseessä olevilla unionin säännöillä säännellään ainoastaan sisäistä tilannetta mutta kyseessä olevat kansainväliset sitoumukset koskevat yksinomaan ulkoista tilannetta. Tällaisessa skenaariossa unionin yhteisissä säännöissä ja kansainvälisessä sitoumuksessa ei ole päällekkäisyyttä. ”Suurelta osin (sisäisesti) kattamaa alaa” koskevaa konseptia ei siten voida soveltaa vaikuttamisriskin toteamiseen.
176. Vaikka, kuten komissio ja parlamentti ilmeisesti väittävät, unionin oikeuden yhteiset säännöt kattavat nykyään täysin lentoliikenteen – yhdessä siihen läheisesti liittyvien kysymysten, kuten lentoturvallisuuden ja ilmailun turvaamisen, kanssa – tai ympäristönsuojelun alan sisäisesti, tämä ei riitä antamaan automaattisesti ulkoista yksinomaista toimivaltaa tämän alueen sellaisen osan osalta, jota yhteiset sisäiset säännöt eivät koske. Tällaisessa tapauksessa päällekkäisyyttä ei ole.
177. Kuten olen jo korostanut tämän ratkaisuehdotuksen 167 kohdassa, toinen tilanne, jossa kansainvälinen sitoumus voi olla vuorovaikutuksessa unionin oikeuden yhteisten sääntöjen kanssa, on sellainen, jossa päällekkäisyyttä ei ole.
178. Tällaisessa tapauksessa, vaikka kansainvälinen sitoumus ei koske samaa kysymystä kuin se, jota säännellään unionin säännöllä, se voi silti vaikuttaa kyseiseen unionin sääntöön.
179. Tämäntyyppiseen vaikuttamiseen, johon ei liity päällekkäisyyttä, unionin tuomioistuin viittaa mielestäni oikeuskäytännössään, kun se selittää, että ERTA-vaikutuksen ”on perustuttava suunnitellun kansainvälisen sopimuksen ja voimassa olevan unionin oikeuden välisen suhteen kokonaisvaltaisesta ja konkreettisesta tarkastelusta tehtyihin päätelmiin. Tässä tarkastelussa on otettava huomioon sekä unionin sääntöjen että suunnitellun sopimuksen määräysten kattama ala, niiden ennustettavissa olevat kehitysnäkymät sekä näiden sääntöjen ja määräysten luonne ja sisältö sen varmistamiseksi, onko kyseessä oleva sopimus omiaan haittaamaan unionin sääntöjen yhtenäistä ja johdonmukaista soveltamista ja niillä perustetun järjestelmän moitteetonta toimintaa”.(130)
180. Kun tätä sovelletaan käsiteltävään asiaan, näistä kahdesta mahdollisen vaikuttamisen tilanteesta voidaan päätellä, että unionilla on yksinomainen toimivalta tehdä suunniteltu sopimus joko siksi, että unioni on käyttänyt sisäisesti jaettua toimivaltaansa antaa liikenneoikeuksia kolmansille maille, tai – ellei tällaisia sisäisiä sääntöjä ole – siksi, että se, että jäsenvaltiot myöntävät liikenneoikeuksia Omanin sulttaanikunnalle, voi vaikuttaa unionin yhteisillä säännöillä perustettuun sisäisen lentoliikenteen järjestelmään.
181. Kuvattuani arviointia, joka unionin tuomioistuimen on tehtävä, tarkastelen seuraavaksi tämän kehyksen soveltamista suunniteltuun sopimukseen sisältyviin sitoumuksiin.
4. Soveltaminen suunniteltuun sopimukseen
a) Arvioitavat sitoumukset
182. Tämän ratkaisuehdotuksen 50 kohdassa ja sitä seuraavissa kohdissa olen selittänyt suunnitellun sopimuksen rakennetta ja sopimuksen erityyppisiä määräyksiä. Muistin virkistämiseksi suunniteltu sopimus jakautuu kolmenlaisiin määräyksiin: taloudellisia määräyksiä koskevaan I osastoon, sääntely-yhteistyötä koskevaan II osastoon ja institutionaalisia määräyksiä koskevaan III osastoon.
183. Menettelyn osapuolten erimielisyyden – ja koko suunnitellun sopimuksen – keskiössä on liikenneoikeuksien myöntäminen sen 3 artiklan nojalla. Kyseinen määräys kuuluu suunnitellun sopimuksen I osastoon. Kuten neuvosto ja jäsenvaltiot selittävät, juuri liikenneoikeuksien myöntäminen on kansainvälisten lentoliikennesopimusten ”tarkoitus”, koska, ellei liikenneoikeuksia vaihdeta, tällaiset sopimukset menettäisivät kaiken mielekkään vaikutuksensa. Tarkastelen näin ollen kyseistä määräystä ja siitä esitettyjä argumentteja seikkaperäisesti (jäljempänä b alajaksossa).
184. Menettelyn osapuolet ovat eri mieltä myös kahden muun I osastoon kuuluvan määräyksen yksinomaisesta luonteesta: 8 artiklan (tasapuolinen kilpailu) ja 11 artiklan (tullit, verot ja maksut). Tarkastelenkin erikseen myös näitä kahta määräystä (jäljempänä c alajaksossa).
185. Muut I osastoon sisältyvät (taloudelliset) määräykset koskevat lähinnä lentoliikenteen harjoittamista ja siihen liittyviä palveluja. Käsiteltävässä asiassa on riidatonta, että ainakin jotkin näistä määräyksistä koskevat alaa, jonka unionin säännöt jo kattavat (osittain tai kokonaan), tai että ne voivat vaikuttaa unionin sääntöihin, joilla säännellään suoraan kolmansien maiden lentoliikenteen harjoittajien oikeuksia tai velvollisuuksia, kun ne saapuvat yhtenäiseen eurooppalaiseen ilmatilaan. Täydellisyyden vuoksi arvioin kuitenkin lyhyesti useimpia näistä määräyksistä (jäljempänä d alajaksossa).
186. En sitä vastoin tarkastele tiettyjen I osastoon kuuluvien määräysten ja II ja III osastoon kuuluvien määräysten yksinomaan unionia koskevaa luonnetta seuraavista syistä.
187. Ensinnäkin suunnitellun sopimuksen II osasto koskee sääntely-yhteistyötä. Siltä osin kuin näihin määräyksiin todellakin sisältyy sitovia sitoumuksia, jotka voivat synnyttää SEUT 3 artiklan 2 kohdan kolmannen tilanteen,(131) nämä määräykset kattavat aloja, joilla on jo annettu unionin yhteisiä sääntöjä.(132) Näiden näkökohtien osalta on selvää (ja riidatonta), että sääntely-yhteistyö tapahtuu unionin yksinomaisen toimivallan nojalla. Tämä johtuu siitä, että jos näiden määräysten mukainen sääntely-yhteistyö johtaa sellaisten tiettyjen, esimerkiksi lentoturvallisuutta(133) tai ilmailun turvaamista(134) koskevien standardien hyväksymiseen, jotka eroavat unionin oikeuden nojalla hyväksytyistä nykyisistä standardeista tai täydentävät niitä, tämän sääntely-yhteistyön seuraukset voivat vaikuttaa unionin yhteisiin sääntöihin. Kuten tämän ratkaisuehdotuksen 171 kohdassa selitin, ainoastaan unioni voi hyväksyä tällaiset seuraukset, ja siten vain unionilla on lupa osallistua tällaiseen yhteistyöhön. Tästä seuraa, ettei II osaston määräyksiä ole tarpeen arvioida erikseen.
188. Toiseksi suunniteltuun sopimukseen sisältyy useita määräyksiä, jotka koskevat sen institutionaalista kehystä ja muita suunniteltuun sopimukseen liittyviä liitännäisiä näkökohtia. Useimmat niistä sisältyvät III osastoon; tähän ryhmään kuuluvat kuitenkin myös I osastossa olevat 1 artikla (”Määritelmät”), 2 artikla (”Välitön oikeusvaikutus”), 6 artikla (”Lentoliikenteen harjoittajien omistajuuden ja määräysvallan vapauttaminen”),(135) 9 artikla ”Liiketoiminnan harjoittaminen”)(136) ja 14 artikla (”Tilastot”).(137) Kaikkien näiden määräysten tarkoituksena on varmistaa niiden aineellisten sitoumusten tehokkuus, joita niillä edistetään. Tällaisten määräysten osalta ”oikeuskäytännössä on jo katsottu, että kansainvälisten sitoumusten tekemistä koskevaan unionin toimivaltaan kuuluu toimivalta liittää näihin sitoumuksiin institutionaalisia määräyksiä. Sillä, että niitä on sopimuksessa, ei ole vaikutusta sopimuksen tekemistä koskevan toimivallan luonteeseen. Nämä määräykset ovat nimittäin luonteeltaan liitännäisiä, ja ne kuuluvat siis samaan toimivaltaan kuin aineelliset määräykset, joihin ne on liitetty”.(138) Näitäkään määräyksiä ei siten ole tarpeen tarkastella erikseen.
b) Suunnitellun sopimuksen 3 artikla (”Oikeuksien myöntäminen”)
1) Onko päällekkäisyyttä olemassa?
189. Olen selittänyt, että open skies ‑tuomioissaan yhteisöjen tuomioistuin totesi, että unionin oikeuden tuolloisessa tilassa unioni ei ollut käyttänyt sisäistä jaettua toimivaltaansa säännelläkseen liikenneoikeuksien myöntämistä kolmansille maille.(139) Tästä syystä yhteisöjen tuomioistuin katsoi, että se, että jäsenvaltiot myöntävät liikenneoikeuksia Yhdysvalloille, ei voinut vaikuttaa lentoliikenteen alaa koskevan unionin jaetun toimivallan sisäiseen käyttämiseen.
190. Komissio kuitenkin väittää asiaintilan muuttuneen.
191. Ensinnäkin se katsoo, että unionin oikeuden yhteiset säännöt, etenkin lentoliikenneasetus, kattavat nykyisin koko lentoliikennealan. Nämä säännöt ovat nyt, komission sanoja lainatakseni, syrjäyttäneet ”kahdenvälisten sopimusten muodostaman historiallisen hämähäkinverkon” siten, että näitä suhteita ei enää säännellä kansainvälisessä oikeudessa vaan ainoastaan unionin oikeudessa.
192. Sääntelyn lisääntyminen, johon komissio vetoaa, ei mielestäni ole muuttanut unionin oikeutta aineellisesti merkityksellisellä tavalla siihen tilanteeseen nähden, kun open skies ‑tuomiot annettiin, jotta voitaisiin todeta, että liikenneoikeuksien myöntämistä ulkoisesti koskevaa jaettua toimivaltaa käytettiin sisäisesti.
193. Kuten Tšekin hallitus perustellusti toteaa, lentoliikenneasetus koskee lentoliikennepalvelujen sisämarkkinoita, joilla unionin lentoliikenteen harjoittajilla on automaattisesti oikeus harjoittaa lentoliikennettä ja joihin kuuluu liikenneoikeuksien myöntäminen jäsenvaltioiden välillä.(140) Tämä ilmenee kyseisen asetuksen 19 artiklasta, luettuna yhdessä sen 2 artiklan 14 alakohtaan sisältyvän liikenneoikeuden määritelmän kanssa. Toisin sanoen lentoliikenneasetuksessa on kyse sen unionin jaetun toimivallan sisäisestä käyttämisestä, joka koskee liikenneoikeuksien sääntelemistä sisäisesti, siis jäsenvaltioiden välillä. Kuten olen selittänyt, tämäntyyppinen unionin jaetun toimivallan käyttö ei voi synnyttää ERTA-vaikutusta – eikä siten estää jäsenvaltioita käyttämästä kyseisen jaetun toimivallan ulkoista osaa, joka koostuu liikenneoikeuksien myöntämisestä kolmansille maille.
194. Tästä seuraa, että antaessaan lentoliikenneasetuksen unioni ei käyttänyt liikenneoikeuksien myöntämistä kolmansille maille koskevaa jaettua toimivaltaansa, jonka osalta liikenneoikeuksien myöntämistä Omanin sulttaanikunnalle koskeva jäsenvaltioiden sitoumus olisi päällekkäinen.
195. Toiseksi komissio vetoaa asetukseen N:o 847/2004 väittääkseen, että nykyisin on olemassa unionin yhteisiä sääntöjä, joilla säännellään liikenneoikeuksien myöntämistä kolmansille maille. Kyseinen asetus on komission mukaan osoitus siitä, että unionin oikeuden nykytilassa myös liikenneoikeuksien myöntämistä kolmansille maille säännellään unionin yhteisillä säännöillä. Suunnitellun sopimuksen 3 artiklan 2 kohta vaikuttaa siten unionin oikeuden yhteisiin sääntöihin.
196. En yhdy komission kyseisen asetuksen soveltamisalasta esittämään tulkintaan.
197. Pitää paikkansa, että asetus N:o 847/2004 on esimerkki lentoliikenteen ulkoisen näkökohdan sääntelyä koskevan unionin jaetun toimivallan käyttämisestä sisäisesti. Kyseisen asetuksen, joka annettiin reaktiona open skies ‑tuomioihin, pääasiallinen tarkoitus on kuitenkin koordinoida komission kanssa neuvotteluja kahdenvälisistä sopimuksista, joilla jäsenvaltiot myöntävät liikenneoikeuksia kolmansille maille, jotta varmistetaan tällaisten sopimusten yhteensopivuus unionin oikeuden kanssa ja siten suojellaan unionin yhteisiä sääntöjä.(141) Tätä tarkoitusta varten asetuksessa N:o 847/2004 järjestetään jäsenvaltioiden toimivalta tehdä lentoliikennesopimuksia kolmansien maiden kanssa open skies ‑tuomioissa, joiden mukaan lentoliikennesopimukseen tavallisesti sisältyvät tietyt määräykset saattavat vaikuttaa unionin yhteisiin sääntöihin, esitettyjen toteamusten huomioon ottamiseksi. Se tehdään kyseisessä asetuksessa edellyttämällä, että kahdenvälisesti neuvoteltuihin sopimuksiin sisältyy vakiolausekkeita, joilla suojellaan yhteisiä sääntöjä, ja että sopimuksista ilmoitetaan komissiolle ennen niiden tekemistä, jotta kyseinen toimielin voi arvioida, onko olemassa riski siitä, että jotkin muut sen määräykset voivat vaikuttaa unionin yhteisiin sääntöihin.(142)
198. Asetukseen N:o 847/2004 ei kuitenkaan sisälly liikenneoikeuksien myöntämistä kolmansille maille koskevia yhteisiä sääntöjä, eikä sillä rajoiteta jäsenvaltioiden vapautta myöntää tällaisia oikeuksia kolmansille maille. Komission tulkinnalle, jonka mukaan kyseisellä asetuksella siirretään jäsenvaltioille liikenneoikeuksien myöntämistä koskeva toimivalta, josta on sittemmin tullut unionin yksinomaista toimivaltaa, ei nähdäkseni ole perustaa kyseisessä asetuksessa tai unionin muussa lainsäädännössä. Kun otetaan huomioon, että asetuksella N:o 847/2004 säännellään sitä, miten jäsenvaltiot voivat myöntää liikenneoikeuksia, kyseinen väline tukee itse asiassa mielestäni päätelmää, jonka mukaan ulkoisesti liikenneoikeuksien käyttäminen kuuluu edelleen jäsenvaltioille.
199. Asetus N:o 847/2004 ei siten merkitse liikenneoikeuksien myöntämistä kolmansille maille koskevan unionin jaetun toimivallan käyttämistä sisäisesti. Tästä syystä suunnitellun sopimuksen 3 artiklan 2 kohtaan sisältyvä sitoumus ei ole päällekkäinen kyseiseen asetukseen sisältyvien yhteisten sääntöjen kanssa.
200. Lisäksi se, että unioni teki aiemmin yksin lentoliikennesopimuksen kolmannen maan kanssa,(143) ei tue päätelmää, jonka mukaan liikenneoikeuksien myöntämistä kolmansille maille koskevaa unionin jaettua toimivaltaa on lopullisesti käytetty ulkoisesti, mikä voisi oikeuttaa yksinomaisen toimivallan minkä tahansa kolmannen maan kanssa tehtävän tällaisen sopimuksen osalta. Kuten olen selittänyt, nämä ennakkotapaukset ovat pelkästään osoitus siitä mahdollisuudesta, että unioni voi tehdä lentoliikennesopimuksia yksin, koska kaikki niiden osat kuuluvat unionin toimivaltaan, mutta ne eivät ole osoitus unionin yksinomaisesta toimivallasta koko lentoliikennesopimuksen osalta eikä tällaista toimivaltaa voida johtaa niistä.
201. Tältä osin Tanskan ja Ruotsin hallitukset korostavat kahta asetusta, jotka annettiin, jotta unioni voi luoda perusluonteiset lentoyhteydet Yhdistyneen kuningaskunnan kanssa erosopimuksessa määrätyn siirtymäkauden päätyttyä,(144) jotta unioni voi käyttää toimivaltaansa ja myös myöntää liikenneoikeuksia Yhdistyneen kuningaskunnan osalta.(145) Näissä asetuksissa kuitenkin rajoitetaan ajallisesti tämä unionin toimivallan käyttäminen koskemaan mainittujen asetusten soveltamisaikaa. Tämän seikan osalta molemmista asetuksista ilmenee nimenomaisesti, että ”unionin toimivallan käyttäminen tämän asetuksen nojalla ei rajoita jäsenvaltioiden toimivaltaa liikenneoikeuksien osalta meneillään olevissa tai tulevissa neuvotteluissa lentoliikennepalveluja koskevista kansainvälisistä sopimuksista sekä tällaisten sopimusten allekirjoittamisessa tai tekemisessä muiden kolmansien maiden kanssa ja tämän asetuksen soveltamisen päättymisen jälkeen Yhdistyneen kuningaskunnan kanssa”.(146)
202. Kyseiset asetukset ovat näin ollen vähintäänkin osoitus puuttuvasta poliittisesta tahdosta antaa unionille mahdollisuus käyttää liikenneoikeuksien myöntämistä kolmansille maille koskevaa toimivaltaa. Unionin tuomioistuin ei kuitenkaan voi korvata sitä, ettei unionin lainsäätäjä ollut poliittisesti valmis antamaan unionille yksinomaista toimivaltaa tältä osin.
203. Katsonkin, että liikenneoikeuksien myöntämistä kolmansille maille koskevaa unionin sisäistä toimivaltaa ei ole vielä käytetty antamalla yhteisiä sääntöjä, joten suunnitellun sopimuksen 3 artiklan 2 kohta ei ole päällekkäinen tällaisten sääntöjen kanssa.
2) Vaikutetaanko unionin yhteisiin sääntöihin myös ilman päällekkäisyyttä?
204. Koska yhteisiä sääntöjä, joiden kanssa suunnitellun sopimuksen 3 artiklan 2 kohdalla voisi olla päällekkäisyyksiä, ei ole, unionin tuomioistuimen on seuraavaksi arvioitava, onko kyseinen määräys omiaan vaikuttamaan unionin oikeuden muihin sääntöihin.
205. Tältä osin komissio väittää, että jos liikenneoikeuksia myönnetään Omanin sulttaanikunnalle, sen lentoliikenteen harjoittajat voisivat alkaa osallistua lentoliikenteen sisämarkkinoille. Unionin oikeuden tiettyjä sääntöjä, joilla säännellään näitä markkinoita, voitaisiin siten soveltaa näihin kolmannen maan lentoliikenteen harjoittajiin. Tähän puolestaan liittyisi riski näihin sääntöihin vaikuttamisesta. Joka tapauksessa, vaikka liikenneoikeuksia ei myönnettäisi, komissio väittää olevan useita sisäisiä sääntöjä, joita sovelletaan paitsi sisäisesti myös suoraan kolmansien maiden lentoliikenteen harjoittajiin.
206. Tältäkään osin komissio ei nähdäkseni ole osoittanut SEUT 3 artiklan 2 kohdassa tarkoitettua vaikuttamista.
207. Kuten myös istunnossa selvennettiin, suunnitellun sopimuksen tekeminen ei ensinnäkään anna Omanin sulttaanikunnan lentoliikenteen harjoittajille mahdollisuutta osallistua unionin lentoliikennemarkkinoille. Näitä lentoliikenteen harjoittajia ei rinnasteta unionin lentoliikenteen harjoittajiin unionin sisäisten lentojen osalta, sillä suunnitellulla sopimuksella myönnettävät liikenneoikeudet koskevat yksinomaan ensimmäisestä neljänteen ilmailun vapautta. Toisin sanoen nämä lentoliikenteen harjoittajat eivät saa kuljettaa matkustajia tai rahtia eri jäsenvaltioiden tai saman jäsenvaltion lentoasemien välillä (eivätkä ne siten osallistu lentoliikenteen sisämarkkinoille).(147)
208. Toiseksi mahdollisuus lentää Omanin sulttaanikuntaan tietyistä paikoista Euroopan unionissa ja Omanin sulttaanikunnasta niihin tarkoittaa useiden sellaisten unionin yhteisten sääntöjen soveltamista, jotka liittyvät lentoturvallisuuteen, ilmailun turvaamiseen, ympäristönsuojeluun, lentoasemia koskeviin sääntöihin, lähtö- ja saapumisaikojen jakaminen mukaan lukien, ja muihin sääntöihin.(148) Kuten useat menettelyyn osallistuvat jäsenvaltioiden hallitukset totesivat, tämä tarkoittaa kuitenkin vain sitä, että näitä sääntöjä voidaan soveltaa useisiin uusiin lentoliikenteen harjoittajiin, eikä sitä, että näihin sääntöihin ”vaikutetaan”. Näiden sääntöjen pelkkä soveltaminen itsessään ei johda ”[vaikuttamiseen niiden] sisältöön, ulottuvuuteen ja tehokkuuteen” (ks. tämän ratkaisuehdotuksen 162 kohta). Toisin sanoen komission väittämän kaltainen ”tosiasiallinen” vaikuttaminen ei riitä synnyttämään ERTA-vaikutusta.(149)
209. Lisäksi, jos tietyillä unionin oikeuden yhteisillä säännöillä säännellään jo nykyisin samalla tavalla unionin ja kolmansien maiden lentoliikenteen harjoittajien toimintaa tai jos ne koskevat erityisesti ainoastaan kolmansien maiden lentoliikenteen harjoittajia, näitä sääntöjä sovelletaan joka tapauksessa vasta liikenneoikeuksien myöntämisen jälkeen. Liikenneoikeuksien myöntäminen ei näin ollen voi vaikuttaa niihin, koska niitä sovelletaan tämän myöntämisen seurauksena, jos yksi tai useampi Omanin sulttaanikunnan lentoliikenteen harjoittaja päättää käyttää näitä liikenneoikeuksia.
210. Tämä ei tietenkään tarkoita, että suunnitellun sopimuksen muut määräykset, jotka voivat olla merkityksellisiä liikenneoikeuksien käyttämisen kannalta, eivät voi vaikuttaa näihin unionin yhteisiin sääntöihin, joita sovelletaan samalla tavalla unionin ja kolmansien maiden lentoliikenteen harjoittajiin. Ainakin siltä osin kuin kyse on suunnitellun sopimuksen 3 artiklan 2 kohtaan sisältyvästä sitoumuksesta, en ole kuitenkaan vakuuttunut siitä, että on olemassa ERTA-oikeuskäytännössä tarkoitettu vaikuttamisen riski.
211. Katson näin ollen, ettei unioni ole saanut yksinomaista toimivaltaa myöntää liikenneoikeuksia kolmansille maille sen riskin perusteella, että suunnitellun sopimuksen kyseinen määräys vaikuttaa unionin oikeuden yhteisiin sääntöihin, joiden kanssa siinä ei ole päällekkäisyyksiä.
212. Kaikista näistä syistä ehdotan, että unionin tuomioistuin katsoo, ettei unionilla ole yksinomaista toimivaltaa myöntää liikenneoikeuksia kolmansille maille ERTA-vaikutuksen perusteella, sellaisena kuin siitä määrätään SEUT 3 artiklan 2 kohdassa. Tämä tarkoittaa samalla sitä, ettei unionilla ole yksinomaista toimivaltaa tehdä koko lentoliikennesopimusta Omanin sulttaanikunnan kanssa.
c) 8 artikla (”Tasapuolinen kilpailu”)
213. Suunnitellun sopimuksen 8 artiklassa vahvistetaan oikeudenmukaista ja kilpailullista toimintaympäristöä koskeva yhteinen tavoite. Tältä osin molemmat osapuolet sitoutuvat antamaan tai pitämään voimassa kilpailulainsäädäntöä, perustamaan riippumattomat kilpailuviranomaiset, joilla on tarvittavat valtuudet ja resurssit, kieltämään kaikenlaisen syrjinnän tai epäoikeudenmukaiset käytännöt ja olemaan myöntämättä ja pitämättä voimassa tukia, jotka vääristävät tasapuolisia kilpailuedellytyksiä. Kyseisessä määräyksessä myös määrätään, että osapuolet voivat tukea lentoliikenteen harjoittajia tietyissä tilanteissa ja tietyin edellytyksin.
214. Useat jäsenvaltiot vetosivat oikeuteen antaa taloudellista tukea lentoliikenteen harjoittajille tietyissä olosuhteissa ja väittivät, ettei 8 artikla ole omiaan vaikuttamaan kilpailua ja valtiontukien valvontaa koskeviin unionin oikeuden yhteisiin sääntöihin, koska kyseisessä määräyksessä ei edellytetä niiden toteuttavan tukitoimia, jotka ovat unionin oikeuden vastaisia.
215. Se seikka, että kansainvälisen sopimuksen määräys on nykyisten unionin sääntöjen mukainen, ei kuitenkaan estä toteamasta vaikuttamista silloin, kun niissä on päällekkäisyyksiä. Täsmällisistä olosuhteista, joiden perusteella taloudellisia tukitoimenpiteitä voidaan toteuttaa suunnitellun sopimuksen 8 artiklan nojalla, riippumatta kyseisen määräyksen kohde kuuluu unionin oikeuden yhteisten sääntöjen alaan – itse asiassa kahdestakin näkökulmasta tarkasteltuna. Näin ollen on olemassa riski siitä, että – jos asia jätettäisiin yksin jäsenvaltioiden päätettäväksi – kyseisenlainen kansainväliseen sopimukseen sisältyvä määräys voisi vaikuttaa yhteisiin sääntöihin, joiden kanssa siinä on päällekkäisyyksiä.
216. Ensinnäkin on olemassa unionin lainsäädäntövälineitä,(150) joilla säännellään yleisesti SEUT 101, SEUT 102, SEUT 107 ja SEUT 108 artiklan soveltamista toimintoihin, jotka voivat vaikuttaa sisämarkkinoihin, myös lentoliikenteen alalla.(151) Toiseksi suunnitellun sopimuksen 8 artiklan kohteessa on myös päällekkäisyyksiä tiettyjen unionin oikeuden sääntöjen kanssa, joilla säännellään nimenomaisesti kilpailua ja valtiontukia koskevien sääntöjen soveltamista kolmansia maita koskevan lentoliikenteen alalla. Asetuksessa (EY) N:o 487/2009(152) vahvistetaan siten säännöt SEUT 101 artiklan 3 kohdan soveltamisesta lentoliikenteen alan sopimusten ja yhdenmukaistettujen menettelytapojen ryhmiin, myös unionin ja kolmansien maiden välillä.(153) Unionin lainsäätäjä antoi jokin aika sitten myös asetuksen (EU) 2019/712,(154) jossa vahvistetaan alakohtaisia sääntöjä kilpailun turvaamisesta lentoliikenteessä ja joka neuvoston sanoja lainatakseni ”kohdistuu erityisesti kolmansiin maihin ja kolmansien maiden yhteisöihin”. Kyseisessä asetuksessa annetaan komissiolle toimivalta puuttua kolmansien maiden alueella esiintyviin käytäntöihin, tuet mukaan lukien, jotka vääristävät kilpailua unionin lentoliikenteen harjoittajien ja kolmansien maiden lentoliikenteen harjoittajien välillä ja aiheuttavat tai uhkaavat aiheuttaa haittaa unionin lentoliikenteen harjoittajille.(155)
217. Tästä seuraa, että suunnitellun sopimuksen 8 artiklassa on päällekkäisyyksiä unionin yhteisten sääntöjen kanssa siten, että kyseinen määräys voi vaikuttaa näihin yhteisiin sääntöihin. Jäsenvaltiot eivät näin ollen voi enää sopia kolmansien maiden kanssa toimenpiteistä näitä yhteisiä sääntöjä koskevien kysymysten osalta.
d) 11 artikla (”Tullit, verot ja maksut”)
218. Suunnitellun sopimuksen 11 artikla koskee vapauttamista polttoainetta, laitteita, varaosia ja muita tavaroita (esim. elintarvikkeita, juomia tai muita matkustajille myytäviä tavaroita), joita lentoliikenteen harjoittajat lastaavat, purkavat tai käyttävät asianomaisen sopimusvaltion alueella lentoliikennepalvelujen tarjoamisen yhteydessä, koskevista tuontitulleista ja veroista.
219. Ainakin siviili-ilmailuun käytettäviä energiatuotteita koskevasta verovapautuksesta unionin tuomioistuin on jo todennut, että direktiiviin 2003/96/EY,(156) joka annettiin muun muassa Chicagon yleissopimuksen noudattamisen varmistamiseksi, sisältyy asiaa koskevia unionin yhteisiä sääntöjä.(157) Koska näitä sääntöjä sovelletaan sekä unionin että kolmansien maiden lentoliikenteen harjoittajiin, suunnitellun sopimuksen 11 artiklassa on, ainakin tältä osin, päällekkäisyyksiä unionin oikeudessa säännellyn kohteen kanssa. Neuvosto hyväksyi tämän päätelmän istunnossa.
220. Neuvosto ja useat jäsenvaltiot kuitenkin väittävät, että siltä osin kuin suunnitellun sopimuksen 11 artiklassa määrätään muista tulleista ja veroista vapauttamisesta myös varaosien ja muiden tavaroiden kuljettamisen osalta, unionin oikeudessa ei ole tätä koskevia yhteisiä sääntöjä.
221. Suunniteltuun sopimukseen liitetystä neuvottelumuistiosta kuitenkin ilmenee, että ”suunnitellun sopimuksen 11 artiklan osalta unionin valtuuskunta selitti, että tulleja ja arvonlisäveroa (alv) koskevista unionin vapautuksista säädetään neuvoston asetuksessa (EY) 1186/2009(158) (tullien osalta) ja neuvoston direktiivissä 2009/132/EY(159) (alv:n osalta) ja että 11 artiklaan sisältyy nimenomaisesti ilmailua koskevia vapautuksia, sellaisina kuin ne sallitaan neuvoston asetuksessa 1186/2009 ja neuvoston direktiivissä 2009/132 Kansainvälisen siviili-ilmailujärjestön suosittelemien käytäntöjen osalta”.(160)
222. Neuvosto ja jäsenvaltiot eivät kiistä tätä toteamusta.
223. Asetuksen (EY) 1186/2009, jossa luodaan tuonti- ja vientitulleja sekä tiettyjä muita toimenpiteitä koskeva unionin tullittomuusjärjestelmä,(161) 132 artiklan b alakohdassa säädetään, että kyseisen asetuksen säännökset ”eivät rajoita [ilma-alusten polttoaineen ja muonitusvarastojen täydennystä koskevien säännösten] soveltamista”. Direktiivin 2009/132, jossa määritetään tiettyjen arvonlisäverovapautusten soveltamisala,(162) 93 artiklan c alakohdassa säädetään, että kyseinen direktiivi ”ei estä jäsenvaltioita pitämästä voimassa – – vapautuksia, jotka perustuvat [Chicagon] yleissopimuksen osapuolina olevien kolmansien maiden kanssa vastavuoroisesti tehtyihin sopimuksiin, joiden tarkoituksena on mainitun yleissopimuksen liitteessä 9 olevien 4.42 ja 4.44 menettelytapasuosituksen täytäntöönpaneminen”.
224. Toisin sanoen unionin oikeudessa säännellään tulleista ja arvonlisäverosta vapauttamista tiettyjen tavaroiden tuonnissa ja viennissä mutta jätetään jäsenvaltioille mahdollisuus myöntää tähän alaan kuuluvia tiettyjä poikkeuksia kolmansiin maihin ja kolmansista maista suuntautuvan lentoliikenteen tarkoituksia varten ja niiden Chicagon yleissopimuksen mukaisten velvoitteiden noudattamisen varmistamiseksi.
225. Tämäntyyppinen sääntelykin merkitsee unionin toimivallan käyttöä, koska sillä puututaan jäsenvaltioiden vapauteen antaa sääntelyä tällä jaetun toimivallan piiriin kuuluvalla alalla näitä nimenomaisia tekijöitä laajemmin. Koska näitä sääntöjä sovelletaan sekä unionin että kolmansien maiden lentoliikenteen harjoittajiin, suunnitellun sopimuksen 11 artiklaan sisältyvät sitoumukset ovat päällekkäisiä näiden sääntöjen kanssa ja voivat siten vaikuttaa niihin.
226. Kuten komissio lisäksi selitti istunnossa – eikä sitä kiistetty –, edellä mainittuja sääntöjä täydentävät yhtäältä direktiivissä (EU) 2020/262(163) säädetty lentopolttoaineen vapauttaminen valmisteveroista ja asetuksessa (EU) 2018/581(164) säädetty ilmailulaitteiden vapauttaminen valmisteveroista ja toisaalta direktiiviin 2006/112/EY(165) perustuva vapautuksia arvonlisäverotuksen alalla koskeva kattava järjestelmä; kaikkia näitä sovelletaan yhtä lailla kolmansien maiden lentoliikenteen harjoittajiin. Viimeksi mainitulla direktiivillä perustetaan yhteinen arvonlisäverojärjestelmä,(166) ja sen 148 artiklan e, f ja g alakohdan mukaan arvonlisäverosta on vapautettava ”tavaroiden luovutukset, jotka on tarkoitettu sellaisten ilma-alusten polttoaineen tankkausta ja varastojen täydennystä varten, joita käyttävät pääasiassa kansainvälistä vastikkeellista liikennettä harjoittavat lentoyhtiöt”, ”ilma-alusten luovutus, muutostyö, korjaus, huolto ja vuokraus sekä näihin ilma-aluksiin liittyvän tai niissä käytetyn varustuksen luovutus, vuokraus, korjaus ja huolto” ja ”muut kuin [edellä] tarkoitetut palvelujen suoritukset, jotka suoraan palvelevat [tällaisten] ilma-alusten tai niiden lastin välittömiä tarpeita”. Komissio totesi – eikä tätäkään kiistetty –, että nämä arvonlisäverovapautukset kattavat kaikki suunnitellun sopimuksen 11 artiklassa luetellut asiat.
227. Lisäksi on tarpeen ottaa kantaa neuvoston ja joidenkin jäsenvaltioiden toiseen väitteeseen, jonka mukaan vapauttaminen muista veroista ja maksuista, kuten varallisuus- tai pääomaverosta, ei koske unionin toimivallan käyttöä.
228. Tämä argumentti koskee toimivallan olemassaoloa. Kuten olen selittänyt, unionilla on kuitenkin toimivalta antaa sääntelyä lentoliikenteen alalla. Osana tämän toimivallan käyttämistä unionilla on oikeus tehdä mitä tahansa sitoumuksia, joiden ensisijaisena tavoitteena on auttaa tämän unionin toimivallan käytössä.(167)
229. Näin on suunnitellun sopimuksen 11 artiklan tapauksessa: kyseisellä sitoumuksella pyritään vapauttamaan tulleista, veroista ja muista maksuista ”toisen osapuolen lentoliikenteen harjoittajien ilma-alukset” ja niiden vakiovarusteet, tarvikkeet ja muut tuotteet, ”jotka on tarkoitettu käytettäväksi tai joita käytetään yksinomaan [mainitun] ilma-aluksen toimintaa tai huoltoa varten”.(168) Se palvelee siten suunnitellun sopimuksen ensisijaista tavoitetta vapauttaa sopimuspuolten välinen lentoliikenne. Tämä tarkoittaa, että se kuuluu unionin toimivallan käyttämiseen lentoliikenteen alalla.
230. Vaikka saattaa hyvin olla niin, että ainakaan tietääkseni tällä hetkellä ei ole unionin oikeuden yhteisiä sääntöjä, joissa kolmansien maiden ilma-alukset ja niiden vakiovarusteet, tarvikkeet ja muut tuotteet vapautettaisiin pääoma- ja varallisuusveroista, tällä ei ole merkitystä sen päätelmän kannalta, että suunnitellun sopimuksen 11 artikla kokonaisuutena ottaen vaikuttaa aiheeseen, jonka unionin yhteiset säännöt jo suurelta osin kattavat, ja sen voidaan näin ollen huolimatta siitä, että päällekkäisyys on ainoastaan osittaista, tulkita kuuluvan unionin yksinomaiseen toimivaltaan SEUT 3 artiklan 2 kohdan nojalla.
231. Katsonkin, että suunnitellun sopimuksen 11 artikla on omiaan vaikuttamaan unionin oikeuden yhteisiin sääntöihin.
e) Muut I osaston määräykset
232. Suunnitellun sopimuksen 4, 5, 7, 10, 12 ja 13 artikla koskevat kaikki aineellisia sääntöjä, joilla säännellään mahdollisuutta harjoittaa lentoliikennettä ja tarjota siihen liittyviä palveluja sekä niiden rajoittamista. Nämä sitoumukset koostuvat horisontaalisista ja erityisistä velvoitteista, joista osa on ilmaistu pakottavaa ja osa taas sallivampaa sanamuotoa käyttäen ja jotka on osoitettu joko osapuolille itselleen tai niiden lentoliikenteen harjoittajille.
233. Ensinnäkin suunnitellun sopimuksen 4 ja 5 artiklalla säännellään lähinnä edellytyksiä liikennöintilupien myöntämiselle ja epäämiselle, peruuttamiselle kokonaan, peruuttamiselle tilapäisesti tai rajoittamiselle (toisin sanoen liikenneoikeuksien myöntämistä seuraavaa edellytystä). Näissä sitoumuksissa edellytetään muun muassa, että Omanin sulttaanikunnan liikenteen harjoittajia kohdellaan samalla tavalla ja että niihin sovelletaan samoja edellytyksiä kuin unionin lentoliikenteen harjoittajiin,(169) ja vaaditaan Omanin sulttaanikunnan lentoliikenteen harjoittajia noudattamaan liikennöintiluvan myöntämiseen, epäämiseen, peruuttamiseen kokonaan tai tilapäisesti, sitä koskevien ehtojen asettamiseen tai rajoittamiseen sovellettavia unionin oikeuden sääntöjä.(170) Liikennöintiluvan myöntämiseen ja voimassa pitämiseen liittyvät edellytykset kuuluvat lentoliikenneasetuksen soveltamisalaan.(171) Suunnitellun sopimuksen 4 ja 5 artiklassa on siten päällekkäisyyksiä tätä aihetta sääntelevien tiettyjen unionin oikeuden sääntöjen kanssa. Näin ollen ne vaikuttavat näihin unionin yhteisiin sääntöihin.
234. Toisekseen suunnitellun sopimuksen 7 artiklan otsikko on ”Lakien ja määräysten noudattaminen” – istunnossa tähän määräykseen viitattiin myös ”noudattamislausekkeena”. Sen 1 kohdassa edellytetään yleisesti, että Omanin sulttaanikunnan lentoliikenteen harjoittajat noudattavat lentoliikenteessä kaikkia Euroopan unionin aluetta koskevia ”maahanpääsyyn, liikennöintiin tai maasta poistumiseen liittyviä lakeja ja määräyksiä”. Sen 2 kohdassa täydennetään tätä asettamalla sama noudattamisvelvoite myös, kun ”ilma-alusten matkustajat, miehistö, matkatavarat, rahti ja/tai posti tulevat [Euroopan unionin] alueelle, ovat siellä tai lähtevät sieltä”.
235. Toisin sanoen yhdessä tarkasteltuina suunnitellun sopimuksen 7 artiklan 1 ja 2 kohdassa määrätään horisontaalisesti, että Omanin sulttaanikunnan lentoliikenteen harjoittajien on sopimuksen 3 artiklan nojalla myönnettyjä liikenneoikeuksia käyttäessään noudatettava kaikkia unionin oikeuden sovellettavia sääntöjä, jotka koskevat lentoliikennettä ja siihen liittyviä palveluja. Kyseiset kohdat kuvastavat näin ollen eittämättä Chicagon yleissopimuksen 11 artiklaa, jossa edellytetään kansallisten lakien ja määräysten noudattamista, kun harjoitetaan lentoliikennettä toisen sopimusvaltion alueella.
236. Suunnitellun sopimuksen 7 artiklaan sisältyy siten sitoumus suojella lentoliikenteen harjoittamista Euroopan unionissa koskevien sääntöjen tehokkuutta ja yhtenäisyyttä ja koko unionin oikeusjärjestyksen tehokkuutta. Ellei näin olisi, jäsenvaltiot voisivat tehdä kansainvälisen sitoumuksen, joka voisi edellyttää unionin yhteisten sääntöjen mukauttamista Omanin sulttaanikunnan lentoliikenteen harjoittajien Euroopan unioniin ja Euroopan unionista suuntautuvien tiettyjen lentojen mahdollistamiseksi. Näistä syistä 7 artikla on unionin yksinomaiseen toimivaltaan kuuluva määräys, koska sen tarkoituksena on estää vaikuttaminen yhteisiin sääntöihin.
237. Kolmanneksi suunnitellun sopimuksen 10 artikla koskee lähinnä lentoliikenteen harjoittamiseen liittyvää kaupallista toimintaa ja palveluja. Tämä toiminta koskee muun muassa oikeutta tarjota maahuolintaa, lähtö- ja saapumisaikojen jakamista lentoasemilla, tiettyjä yhteisiä markkinointijärjestelyjä, kuten yhteisten reittitunnusten käyttöä, ja tietynlaisia ilma-alusten liisausjärjestelyjä.(172) Nämä sitoumukset kuuluvat kaikki unionin oikeuden alaan, ja niitä sovelletaan yhtä lailla kolmansien maiden lentoliikenteen harjoittajiin, kun kyseessä on suunniteltuun sopimukseen sisältyvän kaltainen sitoumus: maahuolinnan tarjoamisesta säädetään siten direktiivissä 96/67/EY,(173) lähtö- ja saapumisaikojen jakamisesta asetuksessa (ETY) N:o 95/93(174) ja yhteisten reittitunnusten käytön ja ilma-alusten liisausjärjestelyjen kaltaisista yhteisistä markkinointijärjestelyistä lentoliikenneasetuksessa.(175) Suunnitellun sopimuksen 10 artiklassa on siten päällekkäisyyksiä unionin oikeuden yhteisten sääntöjen kattaman alan kanssa ja se vaikuttaa siihen.
238. Neljänneksi suunnitellun sopimuksen 12 artikla koskee käyttömaksujen maksamista lentosuunnistus- ja lennonjohtopalvelujen ja lentoasemien ja ilmailun turvaamisen sekä niihin liittyviin toimintoihin tarkoitettujen tilojen ja laitteiden ja palvelujen käytöstä. Nykyisin(176) tämäkin määräys koskee aihetta, jota säännellään unionin oikeuden yhteisillä säännöillä: täytäntöönpanoasetuksessa (EU) 2019/317(177) vahvistetaan siten yhteiset säännöt, jotka koskevat lennonvarmistuspalvelujen ja verkkotoimintojen maksujärjestelmää,(178) ja sitä sovelletaan kaikkiin ”ilmatilan käyttäjiin”(179) ja siten yhtä lailla unionin ja kolmansien maiden lentoliikenteen harjoittajiin, kuten Omanin sulttaanikunnan lentoliikenteen harjoittajiin.
239. Samoin direktiivissä 2009/12/EY(180) vahvistetaan yhteiset periaatteet lentoasemaksujen perimiselle yhteisön lentoasemilla,(181) ja näitä periaatteita sovelletaan kaikkien ”lentoaseman käyttäjien”(182) maksamiin maksuihin syrjimättömästi(183) ja siten riippumatta siitä, onko kyseessä kolmannen maan lentoliikenteen harjoittaja. Tästä seuraa, että suunnitellun sopimuksen 12 artiklassa on päällekkäisyyksiä unionin oikeuden yhteisten sääntöjen kanssa ja se vaikuttaa niihin.(184)
240. Viidenneksi suunnitellun sopimuksen 13 artikla koskee lähinnä lentohintoja ja kuljetusmaksuja, ja sillä pyritään varmistamaan, että lentoyhtiöt voivat määritellä omat hintansa ilman viranomaisten tarpeetonta vaikuttamista siihen. Unionissa hinnoittelua ja lentohintojen ja kuljetusmaksujen määrittelemistä ja avoimuutta säännellään lentoliikenneasetuksella. Sen 22 artiklassa ulotetaan erityisesti lentohintoja ja kuljetusmaksuja koskeva hinnoittelun vapaus koskemaan kolmansien maiden lentoliikenteen harjoittajia vastavuoroisuuden perusteella.(185) Samoin kyseisen asetuksen 23 artiklassa asetetaan erityisiä velvoitteita lentohintojen ja kuljetusmaksujen selkeydelle ja avoimuudelle ja vahvistetaan ajatus siitä, että lentohintojen ja kuljetusmaksujen on oltava saatavilla syrjimättä. Näitä sääntöjä sovelletaan, ”kun liikennöidään – – jäsenvaltion alueella sijaitsevalta lentoasemalta”,(186) ja siten myös tällaista lentoliikennettä harjoittaviin Omanin sulttaanikunnan lentoliikenteen harjoittajiin, jos suunniteltu sopimus tehdään. Suunnitellun sopimuksen 13 artikla koskee siten aihetta, jota säännellään unionin oikeudessa, ja se on omiaan vaikuttamaan näihin yhteisiin sääntöihin.
241. Katson näin ollen, että suunnitellun sopimuksen 4, 5, 7, 10, 12 ja 13 artikla vaikuttavat unionin oikeuden yhteisiin sääntöihin.
IV Ratkaisuehdotus
242. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa esitettyyn kysymykseen seuraavasti:
Euroopan unionilla ei ole yksinomaista toimivaltaa tehdä Omanin sulttaanikunnan sekä Euroopan unionin ja sen jäsenvaltioiden välinen lentoliikennesopimus.
Toimivaltaa myöntää liikenneoikeuksia kolmansille maille ei käytetty sisäisesti, ja näiden oikeuksien myöntäminen kuuluu näin ollen edelleen unionin ja sen jäsenvaltioiden jaettuun toimivaltaan.
1 Alkuperäinen kieli: englanti.
2 Tuomio 5.11.2002, komissio v. Yhdistynyt kuningaskunta (C‑466/98, EU:C:2002:624); tuomio 5.11.2002, komissio v. Tanska (C‑467/98, EU:C:2002:625); tuomio 5.11.2002, komissio v. Ruotsi (C‑468/98, EU:C:2002:626); tuomio 5.11.2002, komissio v. Suomi (C‑469/98, EU:C:2002:627); tuomio 5.11.2002, komissio v. Belgia (C‑471/98, EU:C:2002:628); tuomio 5.11.2002, komissio v. Luxemburg (C‑472/98, EU:C:2002:629); tuomio 5.11.2002, komissio v. Itävalta (C‑475/98, EU:C:2002:630) ja tuomio 5.11.2002, komissio v. Saksa (C‑476/98, EU:C:2002:631) (jäljempänä yhdessä open skies ‑tuomiot). Viittaamisen helpottamiseksi viittaan jäljempänä 5.11.2022 annetun tuomion komissio v. Belgia (C‑471/98, EU:C:2002:628; jäljempänä tuomio komissio v. Belgia) numerointiin.
3 Ks. myös tuomio ATAA, 69 ja 70 kohta, jossa unionin tuomioistuin totesi, että ”vaikka unioni tosin onkin saanut lisäksi tiettyä yksinomaista toimivaltaa tehdä kolmansien valtioiden kanssa sitoumuksia, jotka kuuluvat kansainvälistä lentoliikennettä koskevan unionin säännöstön soveltamisalaan ja siis Chicagon yleissopimuksen soveltamisalaan, – – jäsenvaltiot ovat nimittäin säilyttäneet kyseisen yleissopimuksen alaan kuuluvaa toimivaltaa, joka koskee esimerkiksi liikenneoikeuksien myöntämistä”.
4 Nämä ohjeet ovat seurausta komission vuonna 2015 tekemästä aloitteesta aloittaa neuvottelut kattavista lentoliikennesopimuksista unionin ja useiden Persianlahden arabimaiden yhteistyöneuvoston jäsenmaiden välillä. Ks. Recommendation for a Council decision in order to authorise the Commission to open negotiations on comprehensive air transport agreements between the European Union and the six Member States of the Gulf Cooperation Council (suositus neuvoston päätökseksi valtuuksien antamiseksi komissiolle neuvottelujen aloittamiseen kattavista lentoliikennesopimuksista Euroopan unionin ja kuuden Persianlahden arabimaiden yhteistyöneuvoston jäsenmaan välillä) (COM(2015) 607 final). Suosituksen teksti ei ole julkisesti saatavilla, mutta komissio toimitti sen unionin tuomioistuimelle hakemuksensa liitteenä.
5 Luvan antamisesta komissiolle aloittaa neuvottelut Euroopan unionin ja sen jäsenvaltioiden sekä Omanin sulttaanikunnan välisestä kattavasta lentoliikennesopimuksesta unionin yksinomaiseen toimivaltaan kuuluvissa asioissa annettu neuvoston päätös (asiakirja nro 11258/18, 30.8.2018).
6 Neuvostossa kokoontuneiden jäsenvaltioiden hallitusten edustajien päätös Euroopan komission valtuuttamisesta neuvottelemaan jäsenvaltioiden puolesta Euroopan unionin ja sen jäsenvaltioiden sekä Omanin sulttaanikunnan välisen kattavan lentoliikennesopimuksen määräyksistä asioissa, jotka eivät kuulu unionin yksinomaiseen toimivaltaan (asiakirja nro 11273/18, 30.8.2018).
7 Summary Record of the Permanent Representatives Committee of 12 and 14 September 2018 (pysyvien edustajien komitean 12. ja 14.9.2018 pidetyn kokouksen kokousmuistio) (asiakirja nro 12469/18, 25.9.2018, s. 10).
8 Komissio selitti istunnossa, että syy siihen, ettei se ole esittänyt ehdotusta neuvostolle, liittyi sisäiseen päätökseen olla aloittamatta suunnitellun sopimuksen allekirjoittamista ennen kuin unionin tuomioistuin antaa lausuntonsa käsiteltävässä asiassa.
9 Proceedings of the International Civil Aviation Conference, ”Invitation of the United States of America to the Conference”, nide 1, osa I, s. 1. Kyseisen konferenssin visiosta ks. myös Yhdysvaltojen apulaisulkoministerin Berlen, joka toimi tuolloin Chicagon konferenssin väliaikaisena puheenjohtajana, Chicagossa 1.11.1944 pitämä puhe, US Department of State Bulletin, osa XI, nro 260, 5.11.1944, s. 530: ”Ilman käytölle ja merten käytölle on yhteistä tämä: kumpikin on luonnon kaikille ihmisille tarjoama valtatie. Ilma eroaa meristä tässä: se kuuluu niiden kansakuntien itsemääräämisoikeuden piiriin, joiden yli se liikkuu. Kansakuntien olisikin sovittava keskenään sen käytöstä tavalla, joka hyödyttää eniten koko ihmiskuntaa maantieteellisestä sijainnista riippumatta”.
10 Kansainvälisen siviili-ilmailun yleissopimus, allekirjoitettu Chicagossa 7.12.1944 (Yhdistyneiden kansakuntien sopimussarja, osa 15, nro 102; jäljempänä Chicagon yleissopimus).
11 Chicagon yleissopimuksen soveltamisalaa kuvataan 21.12.2011 annetussa tuomiossa Air Transport Association of America ym. (C‑366/10, EU:C:2011:864, 50 ja 59 kohta; jäljempänä tuomio ATAA).
12 Ks. tuomio ATAA, 60 kohta. Ks. myös vastaavasti Chicagon yleissopimuksen 92 artiklan a kohta.
13 Mendes De Leon selittää, että valtion ilmatilaa koskevan suvereniteettiperiaatteen vahvistamisen taustalla olivat muun muassa sotilaalliset syyt. Kun toisen valtion kansallisen ilmatilan yli lentävien sotilaskoneiden määrä kasvoi erityisesti toisen maailmansodan aikana, pidettiin siten tarpeellisena valvoa tiukasti ilmatilan rajoja. Tukeutuminen suvereniteettiin toimi välineenä tämän valvonnan varmistamiseen. Ks. Mendes De Leon, P., ”The Dynamics of Sovereignty and jurisdiction in International Aviation Law”, teoksessa Kreijen, G., Brus, M., Duursma, J., de Vos, E. ja Dugard, J. (toim.), State Sovereignty, and International Governance, Oxford University Press, Oxford, 2002, s. 484.
14 Ks. vastaavasti Weld, E., ”ICAO and the major problems of international air transport”, Journal of Air Law and Commerce, osa 20, nro 4, 1953, s. 454–462, erityisesti s. 454–456.
15 Chicagon yleissopimuksessa ei siten määritellä niiden liikenneoikeuksien tyyppejä, joita valtio voi myöntää toiselle valtiolle.
16 Salacuse selittää, että vaikka vapaus lentää toisen sopimusvaltion alueen poikki laskeutumatta oli ilmaistu jo vuonna 1919 tehdyssä Pariisin ilmailusopimuksessa (Convention Relating to the Regulation of Aerial Navigation) (11 LNTS 173), muut vapaudet käsitteellistettiin vasta Chicagon konferenssin aikana; ks. Salacuse, J. W., ”The Little Prince and the Businessman: Conflict and Tensions in Public International Air Law”, Journal of Air Law and Commerce, osa 45, nro 4, 1980, s. 822.
17 Ks. International Civil Aviation Organisation, Manual on the Regulation of International Air Transport (Doc 9626, 2016, s. 117).
18 Ks. esim. Weber, L., ”The Chicago Convention”, teoksessa Dempsey, P. S. ja Jakhu, R. (toim.), Routledge Handbook of public Aviation Law, Routledge, London, 2016, s. 9–32, erityisesti s. 14 ja 15 (jossa selitetään, että ”liikenneoikeudet ovat kaupallisia oikeuksia, nimittäin oikeuksia lentää toisen valtion alueelle matkustajien, rahdin tai postin ottamiseksi koneeseen ja/tai poistamiseksi koneesta kaupallisiin tarkoituksiin. Ne käsittävät kolmannen, neljännen ja viidennen vapauden mukaiset oikeudet, nimittäin oikeuden kuljettaa matkustajia, rahtia tai postia toisessa valtiossa sijaitsevaan paikkaan, oikeuden ottaa matkustajia, rahtia tai postia koneeseen toisessa valtiossa sijaitsevassa paikassa niiden kuljettamiseksi lentoliikenteen harjoittajan kotivaltioon ja oikeuden kuljettaa matkustajia, rahtia tai postia toisessa valtiossa sijaitsevasta paikasta kolmannen valtion alueella sijaitsevaan paikkaan. Kuudennen, seitsemännen, kahdeksannen ja yhdeksännen vapauden mukaisista oikeuksista tai erioikeudesta käytetään toisinaan myös nimitystä ’liikenneoikeudet’.”).
19 Sopimus kauttakulusta kansainvälisessä lentoliikenteessä, allekirjoitettu Chicagossa 7.12.1944 (84 UNTS 389).
20 Ks. ICAO:n luettelo kauttakulusta kansainvälisessä lentoliikenteessä tehdyn kansainvälisen sopimuksen sopimuspuolista, saatavilla osoitteessa: https://www.icao.int/sites/default/files/secretariat/legal/CurrentListofParties/Transit_EN.pdf.
21 International Air Transport Agreement, s. 255 ja 256; ks. jäljempänä alaviite 26.
22 Vaikuttaa siltä, että Kreikka (vaikka se ei myönnäkään viidennen vapauden mukaisia oikeuksia) ja Alankomaat ovat ainoita jäsenvaltioita, jotka ovat hyväksyneet kansainvälisestä ilmakuljetuksesta tehdyn sopimuksen. Ks. ICAO:n luettelo kansainvälisestä ilmakuljetuksesta tehdyn sopimuksen sopimuspuolista, saatavilla osoitteessa: https://www.icao.int/sites/default/files/secretariat/legal/CurrentListofParties/Transport_EN.pdf.
23 Chicagon yleissopimuksen 83 artiklan mukaan sopimusvaltioiden on rekisteröitävä kahden- ja monenvälisten kansainvälisten lentoliikennesopimusten tekeminen ICAO:ssa. En kuitenkaan pystynyt selvittämään voimassa olevien lentoliikennesopimusten tarkkaa määrää.
24 Unionin ulkoisen lentoliikennepolitiikan kehityksestä ennen open skies ‑tuomioita ja niiden jälkeen ks. Savić, I., Spreading the Wings of EU Aviation Acquis: Comprehensive Air Transport Agreements, Faculty of Law, University of Zagreb, Zagreb, 2019, 2.3 osasto, s. 32.
25 Ks. House of Lords (Yhdistynyt kuningaskunta), Select Committee on the European Union, ”’Open Skies’ or open markets? The effect of the European Court of Justice (ECJ) judgments on aviation relations between the European Union (EU) and the United States of America (USA)”, Session 2002-03, 17th Report, 8.4.2003, s. 9.
26 Ks. myös vastaavasti Salazar, J. C. ja van Fenema, P., ”International air transport agreements” teoksessa Dempsey, P. S. ja Jakhu, R. (toim.), Routledge Handbook of Public Aviation Law, Routledge, London, 2016, s. 252–294, erityisesti s. 258 ja 259.
27 Ks. suunnitellun sopimuksen 3 artiklan 2 kohta.
28 Ks. tältä osin tietokonepohjaisten paikanvarausjärjestelmien käyttöä koskevista käyttäytymissäännöistä 24.7.1989 annettu neuvoston asetus (ETY) N:o 2299/89 (EYVL 1989, L 220, s. 1), yhteisön lentoliikenteen harjoittajien toimiluvista 23.7.1992 annettu neuvoston asetus (ETY) N:o 2407/92 (EYVL 1992, L 240, s. 1), yhteisön lentoliikenteen harjoittajien pääsystä yhteisön sisäisen lentoliikenteen reiteille 23.7.1992 annettu neuvoston asetus (ETY) N:o 2408/92 (EYVL 1992, L 240, s. 8), lentoliikenteen kuljetus- ja rahtimaksuista 23.7.1992 annettu neuvoston asetus (ETY) N:o 2409/92 (EYVL 1992, L 240, s. 15) ja lähtö- ja saapumisaikojen jakamista yhteisön lentoasemilla koskevista yhteisistä säännöistä 18.1.1993 annettu neuvoston asetus (ETY) N:o 95/93 (EYVL 1993, L 14, s. 1).
29 Sopimukset, joita jäsenvaltiot olivat tehneet Yhdysvaltojen kanssa, olivat osa kyseisen maan open skies ‑politiikkaa. Näillä sopimuksilla pyrittiin pohjimmiltaan vapauttamaan oikeus lentää Yhdysvaltojen ja kunkin kyseessä olevan jäsenvaltion välillä. Stadlmeierin mukaan tämä politiikka perustui hajota ja hallitse ‑strategiaan: se tarjosi valikoiduille pienemmille eurooppalaisille valtioille, joilla oli kansainvälisesti toimivia lentoyhtiöitä ja ainakin yksi merkittävä lentoasema, joka muodosti aluetasoa laajemman liikenteen solmukohdan, rajoitettua vapauttamista (lisäämällä saapumispisteitä Yhdysvaltoihin) vastineena kyseisiin valtioihin suuntautuvan liikenteen täydellisestä vapauttamisesta. Tällä tavalla voitiin painostaa suurempia eurooppalaisia valtioita, joilla oli (tuolloin) vahvempia kansainvälisiä lentoyhtiöitä (kuten Yhdistynyt kuningaskunta ja Ranska), antamalla niiden kilpailijoille, etenkin KLM:lle, Lufthansalle ja Sabenalle, etu Yhdysvaltoihin suuntautuvilla suorilla reiteillä, kun niillä oli käytettävissään enemmän saapumispisteitä Yhdysvalloissa. Samanaikaisesti Euroopan unioniin suuntautuvilla reiteillä yhdysvaltalaiset lentoyhtiöt pystyivät kilpailemaan kovemmin Air Francen ja British Airwaysin kanssa rajoittamattomien viidennen vapauden mukaisten oikeuksien ansiosta. Stadlmeier selittää näillä tekijöillä komission huolenaiheita ja intressiä yhdenmukaistaa jäsenvaltioiden kantoja. Ks. Stadlmeier, S., ”Die Liberalisierung des Luftverkehrs in der EU und die Beziehungen mit Drittstaaten: Divide et Impera?”, teoksessa Simma, B. ja Schulte, C., Völker- und Europarecht in der aktuellen Diskussion: Akten des 23. Österreichischen Völkerrechtstags, Linde, Wien, 1999, s. 167.
30 Yhteisöjen tuomioistuin kuvaa open skies ‑tuomioissa komission pyyntöjä valtuuksien saamiseksi unionin kattavan sopimuksen neuvottelemiseksi Yhdysvaltojen kanssa; ks. tuomio komissio v. Belgia, 15–21 kohta.
31 Näiden menettelyjen taustaa kuvataan lähemmin julkisasiamies Tizzanon ratkaisuehdotuksessa komissio v. Yhdistynyt kuningaskunta (C‑466/98, EU:C:2002:63, 8 kohta ja sitä seuraavat kohdat).
32 Tämä koskee tarkemmin ottaen sääntöjä, jotka liittyvät liikenteenharjoittajien veloittamiin lentoliikenteen kuljetusmaksuihin unionin sisäisillä reiteillä, tietokonepohjaisiin paikanvarausjärjestelmiin ja lähtö- ja saapumisaikojen jakamiseen ja joiden kaikkien yhteisöjen tuomioistuin katsoi kuuluvan unionin yksinomaiseen toimivaltaan. Ks. esim. tuomio komissio v. Belgia, 112, 114, 116 ja 120 kohta.
33 Ks. tuomio komissio v. Belgia, 142 kohta. Kyseisessä lausekkeessa tunnustettiin Yhdysvalloille oikeus peruuttaa liikenneoikeuksia, keskeyttää niiden soveltaminen tai rajoittaa niitä tapauksissa, joissa Belgian kuningaskunnan nimeämät lentoliikenteen harjoittajat eivät ole Belgian kuningaskunnan tai Belgian kansalaisten omistuksessa.
34 Ks. tuomio komissio v. Belgia, 103–106 kohta.
35 Ks. tältä osin komission tiedonanto yhteisön ulkoisen ilmailupolitiikan kehittämisestä, 11.3.2005 (KOM(2005) 79 lopullinen).
36 Tässä menettelyssä unionin tuomioistuimelle esittämänsä lausuntopyynnön liitteessä komissio toimitti unionin tuomioistuimelle luettelon tällaisista sopimuksista, joita on tällä hetkellä voimassa 21 kolmannen maan kanssa. Tällaisia sopimuksia tehdään siten, että sopimuspuolena on ainoastaan unioni, koska ne liittyvät ainoastaan aloihin, jotka kuuluvat unionin yksinomaiseen toimivaltaan.
37 Euroopan yhteisön ja sen jäsenvaltioiden sekä Amerikan yhdysvaltojen välisen lentoliikennesopimuksen tekemisestä Euroopan unionin puolesta 23.1.2018 annettu neuvoston päätös (EU) 2020/1110 (EUVL 2020, L 244, s. 6).
38 Ks. Euroopan yhteisen ilmailualueen (ECAA) perustamista koskevan, Euroopan yhteisön ja sen jäsenvaltioiden, Albanian tasavallan, Bosnia ja Hertsegovinan, Bulgarian tasavallan, entisen Jugoslavian tasavallan Makedonian, Islannin tasavallan, Kroatian tasavallan, Montenegron tasavallan, Norjan kuningaskunnan, Romanian, Serbian tasavallan ja Yhdistyneiden Kansakuntien väliaikaisen Kosovon-siviilioperaation monenvälisen sopimuksen tekemisestä unionin puolesta 9.10.2017 annettu neuvoston päätös (EU) 2018/145 (EUVL 2018, L 26, s. 1).
39 Ks. esim. Euroopan yhteisön ja sen jäsenvaltioiden sekä Kanadan välisen lentoliikennesopimuksen tekemisestä unionin puolesta 15.4.2019 annettu neuvoston päätös (EU) 2019/702 (EUVL 2019, L 120, s. 1) ja Euroopan unionin ja sen jäsenvaltioiden sekä Georgian välisen yhteistä ilmailualuetta koskevan sopimuksen tekemisestä unionin puolesta 26.6.2020 annettu neuvoston päätös (EU) 2020/948 (EUVL 2020, L 212, s. 1). Euroopan unioni on myös tehnyt ja allekirjoittanut muita tällaisia sopimuksia, mutta ne eivät ole tulleet vielä voimaan, koska niiden ratifiointi jäsenvaltioissa on kesken. Tällainen on esimerkiksi Qatarin valtion kanssa tehty sopimus, joka tehtiin sekasopimuksena, vaikka komissio ehdotti mainitun sopimuksen tekemistä siten, että ainoastaan unioni on sen sopimuspuoli; ks. Recommendation for a Council decision in order to authorise the Commission to open negotiations on comprehensive air transport agreements between the European Union and the six Member States of the Gulf Cooperation Council (suositus neuvoston päätökseksi valtuuksien antamiseksi komissiolle neuvottelujen aloittamiseen kattavista lentoliikennesopimuksista Euroopan unionin ja kuuden Persianlahden arabimaiden yhteistyöneuvoston jäsenmaan välillä) (COM(2015) 607 final) ja Euroopan unionin ja sen jäsenvaltioiden ja Qatarin valtion välinen lentoliikennesopimus (EUVL 2021, L 391, s. 3).
40 Euroopan talousyhteisön sekä Norjan kuningaskunnan ja Ruotsin kuningaskunnan välinen siviili-ilmailua koskeva sopimus (EYVL 1992, L 200, s. 21).
41 Euroopan yhteisön ja Sveitsin valaliiton sopimus lentoliikenteestä (EYVL 2002, L 114, s. 73).
42 Ks. Euroopan unionin ja Euroopan atomienergiayhteisön sekä Ison-Britannian ja Pohjois-Irlannin yhdistyneen kuningaskunnan välinen kauppa- ja yhteistyösopimus (EUVL 2021, L 149, s. 10), jonka toisen osan toisen otsakkeen I osasto koskee lentoliikennettä ja sen 419 artikla liikenneoikeuksien myöntämistä.
43 Omanin sulttaanikunnan kanssa suunnitellun sopimuksen neuvoteltu teksti ei ole julkisesti saatavilla tätä ratkaisuehdotusta laadittaessa, mutta komissio toimitti sen unionin tuomioistuimelle tämän menettelyn aloittaneen hakemuksensa kanssa.
44 Suunnitellun sopimuksen I osastoon kuuluvat 3 artikla (”Oikeuksien myöntäminen”), 4 artikla (”Liikennöintiluvat”), 5 artikla (”Luvan epääminen, peruuttaminen kokonaan, peruuttaminen tilapäisesti ja rajoittaminen”), 6 artikla (”Lentoliikenteen harjoittajien omistajuuden ja määräysvallan vapauttaminen”), 7 artikla (”Lakien ja määräysten noudattaminen”), 8 artikla (”Tasapuolinen kilpailu”), 9 artikla (”Liiketoiminnan harjoittaminen”), 10 artikla (”Kaupalliset mahdollisuudet”), 11 artikla (”Tullit, verot ja maksut”), 12 artikla (”Käyttömaksut”), 13 artikla (”Tariffit”) ja 14 artikla (”Tilastot”).
45 Suunnitellun sopimuksen II osastoon kuuluvat 15 artikla (”Lentoturvallisuus”), 16 artikla (”Ilmailun turvaaminen”), 17 artikla (”Ilmaliikenteen hallinta”), 18 artikla (”Ympäristö”), 19 artikla (”Lentoliikenteen harjoittajien korvausvastuu”), 20 artikla (”Kuluttajansuoja”), 21 artikla (”Tietokonepohjaiset paikanvarausjärjestelmät”) ja 22 artikla (”Sosiaaliset näkökohdat”).
46 Suunnitellun sopimuksen II osastoon kuuluvat 23 artikla (”Tulkinta ja täytäntöönpano”), 24 artikla (”Sekakomitea”), 25 artikla (”Riitojen ratkaiseminen ja välimiesmenettely”), 26 artikla (”Suhde muihin sopimuksiin”), 27 artikla (”Muutokset sopimukseen”), 28 artikla (”Euroopan unionin uusien jäsenvaltioiden liittyminen”), 29 artikla (”Sopimuksen irtisanominen”), 30 artikla (”Sopimuksen rekisteröinti”) ja 31 artikla (”Voimaantulo ja väliaikainen soveltaminen”).
47 Tämän menettelyn osapuolilla on myös erimielisyyttä siitä, kuuluvatko suunnitellun sopimuksen 8, 10 ja 11 artikla unionin yksinomaiseen toimivaltaan.
48 Tämä menettely korostaa erityisesti tiettyä sekaannusta toimivallan olemassaolon ja sen luonteen välillä. Esimerkiksi väitettyään, että liikenneoikeuksien myöntäminen kuuluu jaetun toimivallan alaan, jotkin jäsenvaltiot myös katsoivat, että jos unionin tuomioistuin katsoo sen kuuluvan unionin yksinomaiseen toimivaltaan, tämä olisi annetun toimivallan periaatteen vastaista.
49 Ks. esim. lausunto 1/94 (WTO-sopimuksen liitteenä olevat sopimukset), 15.11.1994 (EU:C:1994:384, 12 kohta).
50 Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 17 kohta.
51 Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 10–12 kohta.
52 Ks. analogisesti lausunto 1/20 (SEUT 218 artiklan 11 kohdan nojalla 16.6.2022 annettu lausunto (Uudistettu sopimus energiaperuskirjasta)) (EU:C:2022:485, 36 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen) (jossa selitetään, että SEUT 218 artiklan 11 kohtaan perustuva mahdollisuus esittää lausuntopyyntö ei edellytä, että toimielimet, joita asia koskee, ovat ensin päässeet keskenään lopulliseen yhteisymmärrykseen).
53 Ks. vastaavasti tuomio 9.4.2024, komissio v. neuvosto (Kansainvälisten sopimusten allekirjoittaminen) (C‑551/21, EU:C:2024:281, 82 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen) (jossa selitetään, että käytännöllä ei voida muuttaa perussopimusten sääntöjä, joita toimielinten on noudatettava).
54 Voidaan lisätä, että kahdessa päätöksessä, joissa komissiolle annettiin neuvotteluvaltuudet, ei joka tapauksessa ole ilmaistu neuvoston ja jäsenvaltioiden kantaa siihen, mitkä suunnitellun sopimuksen osat kuuluvat unionin jaetun ja mitkä sen yksinomaisen toimivallan alaan. Ks. tältä osin tämän ratkaisuehdotuksen 14 kohta.
55 Toimivallan jakautumista liittovaltiomuotoisissa oikeusjärjestyksissä koskevista erilaisista näkemyksistä ks. Beaud, O., ”The Allocation of Competences in a Federation – A General Introduction”, teoksessa Azoulai, L. (toim.), The Question of Competence in the European Union, Oxford University Press, Oxford, 2014, s. 19–38.
56 Implisiittisen toimivallan käsite tunnetaan unionin lisäksi myös muissa oikeusjärjestyksissä. Se myös hyväksytään kansainvälisessä oikeudessa kansainvälisten järjestöjen yhteydessä. Ks. yleisesti Advisory Opinion on Reparations for Injuries suffered in the service of the United Nations (ICJ Reports 1949, s. 174).
57 SEUT 216 artikla aloittaa EUT-sopimuksen V osaston, jonka otsikko on ”Kansainväliset sopimukset”. SEUT 216 artikla koskee tällaisten sopimusten tekemistä koskevan toimivallan olemassaoloa, kun taas (samaan osastoon kuuluvassa) SEUT 218 artiklassa määrätään menettelystä kansainvälisen sopimuksen tekemiseksi. Tätä menettelyä voidaan kuitenkin mukauttaa, jos perussopimusten muissa määräyksissä näin määrätään.
58 Schütze huomauttaa, että toinen ja kolmas tilanne, joissa SEUT 216 artiklan 1 kohdassa annetaan unionille implisiittinen toimivalta kansainvälisen sopimuksen tekemiseen (ks. tämän ratkaisuehdotuksen 72 kohdassa kuvatut tilanteet iii ja iv), kuuluvat tosiasiassa ensimmäisen tilanteen (samassa kohdassa kuvattu tilanne ii), joka koskee ”rinnakkaista ulkoista toimivaltaa”, alle. Ks. Schütze, R., European Union Law, 4. painos, Cambridge University Press, Cambridge, 2025, s. 293. Voin yhtyä tähän näkemykseen mutta totean lisäksi, että näiden kahden tilanteen mainitseminen on paitsi tarpeetonta myös aiheuttaa todellisuudessa sekaannusta toimivallan olemassaolon ja sen yksinomaisen luonteen, joista määrätään SEUT 3 artiklan 2 kohdassa käyttäen samaa sanamuotoa kuin SEUT 216 artiklan 1 kohdassa, käsitteiden välillä.
59 Yhteisöjen tuomioistuin totesi 31.3.1971 antamassaan tuomiossa komissio v. neuvosto (22/70, EU:C:1971:32, 16 kohta; jäljempänä tuomio ERTA) ensimmäisen kerran, että toimivalta tehdä kansainvälinen sopimus ”ei aiheudu ainoastaan perustamissopimuksen nimenomaisesta määräyksestä – – vaan se voi seurata myös muista perustamissopimuksen määräyksistä ja yhteisön toimielinten näiden määräysten nojalla toteuttamista toimista”. Tämä muotoilu jätti jonkin verran epäselvyyttä siitä, ovatko sisäiset toimet välttämättömiä ulkoisen toimivallan olemassaololle. Tämä ratkaistiin myöhemmässä oikeuskäytännössä ”rinnakkaisen ulkoisen toimivallan” hyväksi. Yhteisöjen tuomioistuin selitti 26.4.1977 antamansa lausunnon 1/76 (Euroopan sisävesiliikenteen seisontarahaston perustamista koskeva sopimus) (EU:C:1977:63) 3 kohdassa, että ”kun yhteisön toimielimille on yhteisön oikeudessa vahvistettu toimivalta yhteisön sisäisissä asioissa jonkin tietyn tavoitteen toteuttamiseksi, yhteisö on tällöin aina toimivaltainen tekemään tarvittavat kansainväliset sitoumukset kyseisen tavoitteen saavuttamiseksi, vaikka tästä ei olisi annettu nimenomaista säännöstä tai määräystä”. Se perustelikin kyseisen lausunnon 4 kohdassa, että tällainen toimivalta ”voidaan joka tapauksessa implisiittisesti johtaa niistä perustamissopimuksen määräyksistä, joissa yhteisön sisäinen toimivalta vahvistetaan”.
60 15.11.1994 annettu lausunto 1/94 (EU:C:1994:384). Ks. sen 95 kohta, jossa yhteisöjen tuomioistuin selittää, että ”jos yhteisö on sisällyttänyt sisäisiin lainsäädäntötoimiinsa kolmansien maiden kansalaisten kohtelua koskevia lausekkeita tai on antanut toimielimilleen nimenomaisesti valtuudet neuvotella kolmansien maiden kanssa, sillä on yksinomainen ulkoinen toimivalta näiden toimien kattamalla alalla”. Ainoastaan toinen tilanne, sellaisena kuin sitä kuvataan tässä kohdassa, sisällytettiin SEUT 216 artiklan 1 kohtaan.
61 Yhteisöjen tuomioistuin totesi tuomion ERTA 16 kohdassa, että toimivalta tehdä kansainvälinen sopimus voi seurata perustamissopimuksen määräyksistä ”ja yhteisön toimielinten näiden määräysten nojalla toteuttamista toimista”. Saman tuomion 17 kohdassa se myös selitti, että ”aina silloin kun yhteisö antaa perustamissopimuksessa määrätyn yhteisen politiikan toteuttamiseksi säännöksiä, joilla otetaan käyttöön yhteisiä sääntöjä, olivatpa ne missä muodossa tahansa, jäsenvaltioilla ei ole enää yksittäistä tai edes yhteistä oikeutta sopia kolmansien valtioiden kanssa näihin sääntöihin vaikuttavista tai niiden sisältöä muuttavista velvoitteista”. Kyseisellä toteamuksella kuvattiin samanaikaisesti tilannetta, jossa unionin implisiittinen toimivalta syntyy, ja sitä, milloin siitä tulee yksinomaista; viimeksi mainitusta määrätään SEUT 3 artiklan 2 kohdassa.
62 Ks. SEUT 2 artiklan 1 kohta.
63 Ks. SEU 5 artiklan 3 ja 4 kohta.
64 SEUT 2 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu syrjäyttäminen merkitsee sitä, että unionin toimenpiteillä säännelty ala on ”varattu”. Tästä syystä jäsenvaltiot eivät voi säännellä samaa kysymystä, vaikka ne päättäisivätkin säännellä sitä tavalla, joka on yhteensopiva kyseessä olevien unionin sääntöjen kanssa. Syrjäyttäminen siten estää oikeussääntöjen välisen ristiriidan mahdollisuuden. Jos jäsenvaltio kuitenkin antaa lainsäädäntöä alalla, josta on jo annettu unionin lainsäädäntöä, ja sen kansalliset säännökset ovat unionin yhteisten sääntöjen vastaisia, toinen periaate – nimittäin unionin oikeuden ensisijaisuuden periaate – ratkaisee tästä syntyvän ristiriidan siten, että sovelletaan kyseessä olevia unionin yhteisiä sääntöjä.
65 Pöytäkirjan N:o 25 sanamuoto on seuraava: ”Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen jaettua toimivaltaa koskevan 2 artiklan 2 kohdan osalta, unionin toteuttaessa toimintaa tietyllä alalla, tämä toimivallan käytön soveltamisala ei kata kuin kyseessä olevassa unionin säädöksessä säädellyt asiat, eikä se siten koske asianomaista alaa kokonaisuudessaan.”
66 Ks. tältä osin Timmermans, C., ”ECJ Doctrines on Competences”, teoksessa Azoulai, L. (toim.), The Question of Competence in the European Union, Oxford University Press, Oxford, 2014, s. 156–167, erityisesti s. 162: ”Tämä estävää vaikutusta, toisin sanoen syrjäyttämistä, koskeva sääntö on erotettava tilanteesta, jossa unionilla on yksinomainen toimivalta ja jossa kansallista toimivaltaa ei ole lainkaan.”
67 Siinä luetellut alat ovat seuraavat: tulliliitto; sisämarkkinoiden toimintaa varten tarvittavien kilpailusääntöjen vahvistaminen; niiden jäsenvaltioiden rahapolitiikka, joiden rahayksikkö on euro; meren elollisten luonnonvarojen säilyttäminen osana yhteistä kalastuspolitiikkaa ja yhteinen kauppapolitiikka.
68 Ks. tältä osin Schütze, R., ”Parallel external powers in the European Union From ’cubist’ perspectives towards ’naturalist’ constitutional principles?”, teoksessa Schütze, R., Foreign Affairs and the EU Constitution: Selected Essays, Cambridge University Press, Cambridge, 2014, s. 272.
69 Ks. esim. Chamon, M., ”Implied exclusive powers in the ECJ’s post-Lisbon jurisprudence: The continued development of the ERTA doctrine”, Common Market Law Review, osa 55, nro 5, 2018, s. 1101–1141.
70 Ks. tuomio 4.9.2014, komissio v. neuvosto (C‑114/12, EU:C:2014:2151, 73 kohta). Tähän näkemykseen oikeuskirjallisuudessa kohdistetusta arvostelusta ks. Chamon, M., ”Implied exclusive powers in the ECJ’s post-Lisbon jurisprudence: The continued development of the ERTA doctrine”, Common Market Law Review, osa 55, nro 5, 2018, s. 1124–1126.
71 Ks. esim. Dashwood, A., ”The relationship between the Member States and the European Union/European Community”, teoksessa McDonnell, A. (toim.), A Review of Forty Years of Community Law: Legal Developments in the European Communities and the European Union, Kluwer Law International, Alphen aan den Rijn, 2005, s. 55; Cremona, M., ”The Union’s external action: Constitutional perspectives”, teoksessa Amato, G., Bribosia, H. ja de Witte, B. (toim.), Genèse et destinée de la Constitution européenne – Genesis and destiny of the European Constitution, Bruylant, Bryssel, 2007, s. 1184–1189 ja Schütze, R., ”Lisbon and the federal order of competences: A prospective analysis”, European law review, osa 33, nro 5, 2008, s. 709–722, erityisesti s. 713 ja 714.
72 Ks. tuomio 5.12.2017, Saksa v. neuvosto (C‑600/14, EU:C:2017:935, 46–50 kohta).
73 Ks. lausunto 2/15 (Vapaakauppasopimus Singaporen kanssa), 16.5.2017 (EU:C:2017:376, 29 kohta). Sekasopimuksista ks. yleisesti Rosas, A., ”Mixity Past, Present and Future: Some Observations”, teoksessa Chamon, M. ja Govaere, I. (toim.), EU External Relations Post-Lisbon, Brill, Leiden, 2020, s 8–18.
74 Käsitteet ”pakollinen” sekamuotoisuus ja ”valinnainen” sekamuotoisuus kehitti Allan Rosas; ks. Rosas, A., ”Mixed Union – Mixed Agreements”, teoksessa Koskenniemi, M. (toim.), International Law Aspects of the European Union, Brill Nijhoff, Leiden, 1998, s. 131. Ks. myös Chamon, M. ja Govaere, I., ”Introduction: Facultative Mixity, More than Just a Childhood Disease of EU Law?”, teoksessa Chamon, M. ja Govaere, I. (toim.), EU External Relations Post-Lisbon, Brill, Leiden, 2020, s. 2; Govaere, I., ”’Facultative’ and ’Functional Mixity’ in light of the Principle of Partial and Imperfect Conferral”, College of Europe Research Papers in Law, 3/2019 ja Hillion, C. ja Chamon, M., ”Facultative Mixity and Sincere Cooperation”, teoksessa Chamon, M. ja Govaere, I. (toim.), EU External Relations Post-Lisbon, Brill, Leiden, 2020, s. 86.
75 Ks. tältä osin tämän ratkaisuehdotuksen 41 kohta.
76 Tällaisia sopimuksia voitaisiin kuitenkin tehdä myös siten, että ainoastaan unioni on niiden sopimuspuoli, edellyttäen, että unionille annetaan toimivalta kaikkien kyseisen sopimuksen osien osalta. Viimeksi mainittu on kuitenkin mahdollista vain, jos mikään kyseessä olevista sopimusmääräyksistä ei kuulu jäsenvaltioiden yksinomaiseen toimivaltaan.
77 Jäsenvaltioiden ja kolmansien maiden välisten lentoliikennesopimusten neuvottelemisesta ja täytäntöönpanosta 29.4.2004 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EUVL 2004, L 157, s. 7).
78 Ks. asetuksen N:o 847/2004 1 artikla.
79 Tarkastelen jäljempänä III jakson E alajaksossa kyseisen asetuksen merkityksellisyyttä siihen kysymykseen vastaamisen kannalta, onko unionilla yksinomainen toimivalta tehdä suunniteltu sopimus.
80 Ks. ratkaisuehdotukseni ÖBB-Infrastruktur Aktiengesellschaft (C‑500/20, EU:C:2022:79, 30 kohta).
81 Ks. vastaavasti tuomio 5.12.2017, Saksa v. neuvosto (C‑600/14, EU:C:2017:935, 68 kohta) ja tuomio 20.11.2018, komissio v. neuvosto (Etelämantereen merelliset suojelualueet) (C‑626/15 ja C‑659/16, EU:C:2018:925, 126 kohta).
82 Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 46 kohta.
83 Istunnossa vastauksena unionin tuomioistuimen niille esittämään kysymykseen tämän kannan vahvistivat nimenomaisesti Bulgarian, Kreikan, Liettuan ja Unkarin hallitukset. Tätä samaa kantaa tukivat nähdäkseni myös, vaikkakaan eivät yhtä nimenomaisesti, Saksan ja Kyproksen hallitukset sekä Irlanti.
84 Ks. esim. SEUT 79 artiklan 3 kohta (joka koskee kolmansien maiden kanssa takaisinotosta tehtäviä sopimuksia), SEUT 191 artiklan 4 kohta (joka koskee ympäristöä) tai SEUT 207 artiklan 3 kohta (joka koskee yhteistä kauppapolitiikkaa).
85 Alkuperäiseen sopimukseen sisältyi vain kaksi määräystä, joissa unionille annettiin nimenomaisesti toimivalta tehdä kansainvälisiä sopimuksia: kauppa- ja tariffisopimuksia (ETY-sopimuksen 113 artikla) ja assosiaatiosopimuksia (ETY-sopimuksen 238 artikla). Yleiskatsauksesta unionin nimenomaiseen ulkoiseen toimivaltaan Lissabonin sopimuksen jälkeen ks. Neframi, E., L’action extérieure de l’Union européenne: Fondements, moyens, principes, LGDJ, 2010, s. 21–58.
86 Ks. lausunto 1/94 (WTO-sopimuksen liitteenä olevat sopimukset), 15.11.1994 (EU:C:1994:384, 48 kohta).
87 Ks. tältä osin Cremona, M., ”EU External Competence-Rationales for Exclusivity", teoksessa Garben, S. ja Govaere, I. (toim.), The division of competences between the EU and the Member States, Hart, 2017, s. 133–150, erityisesti s. 136, joka esittää, että ”216 artiklan 1 kohdan sisällyttäminen EUT-sopimukseen tarkoittaa, että nykyisin on todennäköisesti täsmällisempää olla viittaamatta nimenomaiseen ja implisiittiseen ulkoiseen toimivaltaan vaan pikemminkin erottaa toisistaan toimivalta, joka on nimenomaisesti osa unionin ulkoista toimintaa – – ja toimivalta, jota kuvataan ’[unionin] muiden politiikkojen ulkoisiksi näkökohdiksi’”.
88 Ks. lausunto 1/76, 3 kohta; lausunto 2/91 (ILO:n yleissopimus nro 170), 19.3.1993 (EU:C:1993:106, 7 kohta); lausunto 1/03 (Uusi Luganon yleissopimus), 7.2.2006 (EU:C:2006:81, 114 kohta) ja lausunto 1/13 (Kolmansien valtioiden liittyminen Haagin yleissopimukseen), 14.10.2014 (EU:C:2014:2303, 67 kohta).
89 Lentoliikenteen harjoittamisen yhteisistä säännöistä yhteisössä 24.9.2008 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EUVL 2008, L 293, s. 3; jäljempänä lentoliikenneasetus); ks. sen 15 artiklan 1 kohta, jossa säädetään, että ”yhteisön lentoliikenteen harjoittajilla on oltava oikeus harjoittaa yhteisön sisäistä lentoliikennettä”. Tämä vapauttaminen tapahtui ensin asetuksella N:o 2408/92 (ks. sen 3 artiklan 1 kohta, jossa säädettiin, että ”jollei tässä asetuksessa toisin säädetä, jäsenvaltioiden on sallittava yhteisössä toimivien lentoliikenteen harjoittajien käyttää liikenneoikeuksia yhteisön sisäisillä reiteillä”).
90 Open skies ‑tuomioissa komissio väitti, että lentoliikenteen sisämarkkinat ”toteutettiin” vuonna 1992 (ks. tuomio komissio v. Belgia, 71 kohta).
91 Totean lisäksi, että lentoliikenneasetuksessa varataan nimenomaisesti jäsenvaltioille mahdollisuus rajoittaa tällaisten oikeuksien käyttöä tai evätä se, jos esiintyy vakavia ympäristöongelmia tai yllättäviä ja lyhytaikaisia ongelmia; ks. sen 20 ja 21 artikla. Ellei kyse ole näistä tilanteista, jäsenvaltiot eivät voi rajoittaa näiden liikenneoikeuksien käyttöä unionissa tai evätä niitä niin kauan kuin lentoliikenneasetus on voimassa.
92 Tällaisen implisiittisen ulkoisen toimivallan olemassaoloa ei kyseenalaista erityisesti Unkarin hallituksen esittämä argumentti, jonka mukaan lentoliikennepolitiikalla voi olla yhteyksiä kansalliseen turvallisuuteen, joka SEU 4 artiklan 2 kohdan viimeisen virkkeen mukaan säilyy yksinomaan kunkin jäsenvaltion vastuulla. Tämä yhteys ei ”varaa” mainittua liikenneoikeuksien myöntämistä jäsenvaltioiden yksinomaiseen toimivaltaan. Käsiteltävän asian kannalta SEU 4 artiklan 2 kohdassa pelkästään edellytetään, että unioni ottaa huomioon kansalliseen turvallisuuteen liittyvät jäsenvaltioidensa huolenaiheet päättäessään siitä, myönnetäänkö kolmannelle maalle liikenneoikeuksia lentoliikennesopimuksen tekemistä silmällä pitäen, ja takaa, että näiden oikeuksien myöntäminen ja siitä seuraava mainitun sopimuksen tekeminen eivät estä jäsenvaltioiden keskeisten tehtävien asianmukaista hoitamista. Ks. analogisesti tuomio 15.7.2021, Ministrstvo za obrambo (C‑742/19, EU:C:2021:597, 43 kohta).
93 Lausunto, 26.4.1977 (EU:C:1977:63).
94 Ks. tuomio komissio v. Belgia, 68 kohta, jossa yhteisöjen tuomioistuin viittaa 15.11.1994 annetun lausunnon 1/94 (WTO-sopimuksen liitteenä olevat sopimukset) 89 kohtaan.
95 Lausunto 1/76, 26.4.1977 (EU:C:1977:63). Kyseisen lausunnon taustalla oli Rein- ja Mosel-jokien hallinnointirakenteen luominen tarkoituksena järkeistää sisävesiliikenteen alan taloudellista tilannetta kyseisellä maantieteellisellä alueella. Koska kyseiseen alueeseen kuului myös Sveitsin valaliitto, tätä tavoitetta ei voitaisi saavuttaa ilman kyseisen kolmannen maan osallistumista. Tästä syystä yhteisöjen tuomioistuin katsoi, että unionilla on yksinomainen toimivalta tehdä tarvittavat kansainväliset sopimukset mainitun maan kanssa.
96 Ks. tuomio komissio v. Belgia, 72 kohta.
97 Ks. tuomio komissio v. Belgia, 71 kohta.
98 Ainoa oikeuskäytäntö, johon neuvosto viittaa todistustaakkaa koskevan väitteensä osalta, pohjautuu nimittäin kumoamiskanteisiin: ks. tuomio 4.9.2014, komissio v. neuvosto (C‑114/12, EU:C:2014:2151, 75 kohta) ja tuomio 20.11.2018, komissio v. neuvosto (Etelämantereen merelliset suojelualueet) (C‑626/15 ja C‑659/16, EU:C:2018:925, 115 kohta) ja julkisasiamies Szpunarin ratkaisuehdotus komissio v. neuvosto (Kansainvälinen merenkulkujärjestö) (C‑161/20, EU:C:2021:957, 120 kohta).
99 Ks. vastaavasti Lenaerts, K., Gutman, K. ja Nowak, J.T., EU Procedural Law, 2. painos, Oxford European Union Law Library, Oxford, 2023, s. 521, 12.01 kohta, jonka mukaan SEUT 218 artiklan 11 kohdan mukaisen menettelyn tarkoituksena on muun muassa ehkäistä hankaluuksia, joita voisi seurata kiistoista, jotka koskevat unionia sitovien kansainvälisten sopimusten yhteensopivuutta perussopimusten kanssa, ja estää kielteisten seurausten aiheutuminen kansainvälisissä suhteissa.
100 Eri kieliversioiden kielellinen tarkastelu paljastaa tiettyjä eroja. Yhtäältä tietyissä kieliversioissa, etenkin englannin- (”affect”), espanjan- (”affectar”), ranskan- (”affecter”) ja kroatiankielisissä (”utjecati”) versioissa käytetään kaikissa käsitettä, joka viittaa siihen, että kyseessä olevista kansainvälisistä sitoumuksista seuraava mahdollisesti vähäinenkin vaikutus unionin oikeuteen olisi riittävä sovellettaessa SEUT 3 artiklan 2 kohtaa. Muissa kieliversioissa, kuten saksan- (”beeinträchtigen”) ja hollanninkielisissä (”aantasten”), käytetään käsitettä, joka viittaa siihen, että kyseessä olevien sitoumusten on häirittävä unionin oikeuden yhteisiä sääntöjä, oltava vahingollisia niille tai jätettävä niihin jälkensä.
101 Kuten julkisasiamiehet Kokott, Sharpston ja Jääskinen ovat niitä jo tutkineet. Julkisasiamies Kokottin ratkaisuehdotus komissio v. neuvosto (C‑137/12, EU:C:2013:441, 111–117 kohta); julkisasiamies Sharpstonin ratkaisuehdotus komissio v. neuvosto (C‑114/12, EU:C:2014:224, 95–97 kohta) ja julkisasiamies Jääskisen ratkaisuehdotus 1/13 ((Kolmansien valtioiden liittyminen Haagin yleissopimukseen), EU:C:2014:2292, 69 ja 70 kohta).
102 Ks. tuomio 4.9.2014, komissio v. neuvosto (C‑114/12, EU:C:2014:2151, 66 ja 67 kohta); lausunto 1/13 (Kolmansien valtioiden liittyminen Haagin yleissopimukseen), 14.10.2014 (EU:C:2014:2303, 71 kohta) ja lausunto 2/15 (Vapaakauppasopimus Singaporen kanssa), 16.5.2017 (EU:C:2017:376, 180 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
103 Tilanpuutteen vuoksi en voi selittää yksityiskohtaisesti tuomioon ERTA johtaneita olosuhteita. Hyvin lyhyesti sanottuna kyseinen asia koski kansainvälisessä tieliikenteessä käytettävien ajoneuvojen miehistöjen työtä koskevan Euroopan sopimuksen tekemistä Yhdistyneiden kansakuntien alaisuudessa. Väittääkseen yhteisöjen tuomioistuimessa, että (silloisella) yhteisöllä oli toimivalta tehdä kyseinen sopimus, komissio vetosi tieliikenteen sosiaalilainsäädännön yhdenmukaistamisesta 25.3.1969 annettuun neuvoston asetukseen (ETY) N:o 543/69 (EYVL 1969, L 77, s. 49). Yhteisöjen tuomioistuin oli avoin tälle argumentille ja katsoi ensin, että toimivalta tehdä kansainvälinen sopimus voitaisiin johtaa toimivallan antamisesta (silloiselle) Euroopan yhteisölle kyseisellä politiikanalalla, vaikka perustamissopimukseen ei sisältynytkään nimenomaista valtuutusta tehdä tieliikennettä koskevia kansainvälisiä sopimuksia. Samanaikaisesti yhteisöjen tuomioistuin totesi, että kyseessä olevan asetuksen kattamalla alalla jäsenvaltioilla ei ole enää oikeutta tehdä suunniteltua sopimusta (ks. tuomio ERTA, 16 ja 17 kohta). Tuomio ERTA on siten esimerkki tuomiosta, jossa yhteisöjen tuomioistuin kehitti kaksi tärkeää unionin oikeuden käsitettä samanaikaisesti: implisiittisen toimivallan käsitteen ja sen mahdollisuuden, että jos tällaista implisiittistä ulkoista toimivaltaa käytetään sisäisesti, siitä voi tulla yksinomaista. Tuomioon ERTA liittyneiden olosuhteiden yksityiskohtaisesta kuvauksesta ks. McNaughton, A., ”Acts of Creation: The ERTA Decision as a Foundation Stone of the EU Legal System”, teoksessa Nicola, F. ja Davies, B. (toim.), EU Law Stories, Contextual and Critical Histories of European Jurisprudence, Cambridge University Press, Cambridge, 2017, s. 134–153.
104 Tuomio ERTA, 17 kohta (kursivointi tässä).
105 Ks. Lenaerts, K., ”Les Répercussions des compétences de la Communauté européenne sur les compétences externes des états membres et la question de ’pre-emption’”, teoksessa Demaret, P. (toim.), Relations extérieures de la Communauté européenne et marché intérieur: aspects juridiques et fonctionnels, Bruges, 1986, s. 39, 42 ja 43.
106 Se, että yksinomaisen toimivallan saamista SEUT 3 artiklan 2 kohdan perusteella pidetään toimivallan ehdottomana antamisena, aiheuttaa kuitenkin teoreettisia perustuslaillisia ongelmia. Kuten Schütze huomauttaa, se seikka, että toimivallan luonne voi muuttua unionin lainsäädännön sisällä pikemminkin kuin perussopimusten määräysten perusteella, sopii huonosti yhteen annetun toimivallan – yhtenä perussopimuksissa annetun toimivallan ryhmänä – periaatteen kanssa. Syrjäyttämisen logiikka voi siten selittää paremmin ERTA-vaikutusta. Ks. Schütze, R., ”Parallel external powers in the European Union From ’cubist’ perspectives towards ’naturalist’ constitutional principles?”, teoksessa Schütze, R., Foreign Affairs and the EU Constitution: Selected Essays, Cambridge University Press, Cambridge, 2014.
107 Ks. tuomio ERTA, 21 ja 22 kohta. Tuomion ERTA antamisajankohtana kyseinen periaate ilmaistiin Euroopan talousyhteisön perustamissopimuksen 5 artiklassa.
108 Tuomio ERTA, 22 kohta (kursivointi tässä). ERTA-tuomiossa kyseessä olleissa olosuhteissa oli jo olemassa yhteisiä sääntöjä jäsenvaltioiden ja kolmansien maiden välisissä kuljetuksissa sovellettavien ajo- ja lepoaikojen yhdenmukaistamisesta (asetuksella N:o 543/69). Jäsenvaltiot eivät näin ollen voineet antaa rinnakkaisia kansainvälisiä sitoumuksia saman kohteen – ts. tällaisissa kuljetuksissa sovellettavia ajo- ja lepoaikoja koskevien sääntöjen – osalta tekemällä kansainvälisen sopimuksen.
109 Voidaan kuitenkin myös väittää, ettei mitään todellista eroa ole, koska syrjäyttämisen tarkoituksena on myös estää unionin sääntöihin vaikuttaminen.
110 Näin on etenkin tapauksissa, joissa unionin tuomioistuin vaikuttaa päätyneen yksinomaisen toimivallan kannalle sen argumentin perusteella, että ”unionin säännöt kattavat alan suurelta osin”. Ks. esim. lausunto 2/91 (ILO:n yleissopimus nro 170), 19.3.1993 (EU:C:1993:106, 25 ja 26 kohta).
111 Ks. esim. Verellen, jonka mukaan ”periaatteellisella tasolla unionin tuomioistuimen piirtämä kuva on epäselvä. Yhtäältä se kannattaa ’yhteisten sääntöjen suurelta osin kattamaa alaa’ koskevaa testiä. Toisaalta se korostaa ’yksityiskohtaisen tarkastelun’ tekemisen tarpeellisuutta.” Ks. Verellen, T., ”The ERTA Doctrine in the Post-Lisbon Era: Note under Judgment in Commission v Council (C‑114/12) and Opinion 1/13”, Columbia Journal of European Law, osa 21, nro 2, 2015, s. 383–410, erityisesti s. 402.
112 Esim. Kuijper totesi, että ”ERTA-doktriinista on tullut niin monimutkainen, että se on lähes hyödytön yhteisön poliittisille instituutioille uusien toimien ohjenuorana”. Ks. Kuijper, P.-J., Of Mixity and Double-hatting: EU External Relations Law Explained, Vossiuspers UvA, Amsterdam, 2008, s. 9.
113 Tähän kuuluu tiettyyn tuomioon johtaneen menettelyn tyypin huomioon ottaminen. Asiat, joista tämän menettelyn osapuolet vaihtoivat näkemyksiä, tulivat nimittäin unionin tuomioistuimen käsiteltäviksi eri tavoin: joidenkin taustalla oli SEUT 218 artiklan 11 kohdan nojalla unionin tuomioistuimelle esitetty lausuntopyyntö (kuten lausunto 1/13 (Kolmansien valtioiden liittyminen Haagin yleissopimukseen), 14.10.2014 (EU:C:2014:2303)), toisten taas kumoamiskanteet (esim. tuomio 4.9.2014, komissio v. neuvosto (C‑114/12, EU:C:2014:2151)), jotkin tulivat unionin tuomioistuimeen jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan menettelyn seurauksena (kuten open skies ‑tuomioissa) ja toiset taas ennakkoratkaisumenettelyssä (esim. tuomio 26.11.2014, Green Network (C‑66/13, EU:C:2014:2399)). Näiden menettelyllisten erojen ei kuitenkaan pitäisi muuttaa vaikuttamisen, joka johtaa unionin yksinomaiseen toimivaltaan, merkitykseen annettavaa vastausta.
114 Ks. lausunto 1/03 (Uusi Luganon yleissopimus), 7.2.2006 (EU:C:2006:81, 128 kohta). Cremona on vastaavasti huomauttanut, että Lissabonin sopimuksen jälkeisessä oikeuskäytännössä ”[unionin tuomioistuimen] painopiste on pikemminkin sen tunnistamisessa, missä määrin unionin säännöillä luodaan yhdenmukainen järjestelmä ja voiko sen tehokas toiminta vaarantua”. Ks. Cremona, M., ”External Relations of the European Union: The Constitutional Framework for International Action”, teoksessa Craig, P. ja de Búrca, G. (toim.), The Evolution of EU Law, Oxford University Press, Oxford, 2021, s. 458.
115 Ks. lausunto 1/13 (Kolmansien valtioiden liittyminen Haagin yleissopimukseen), 14.10.2014 (EU:C:2014:2303, 85 kohta). Ks. myös uudemmasta oikeuskäytännöstä tuomio 20.11.2018, komissio v. neuvosto (Etelämantereen merelliset suojelualueet) (C‑626/15 ja C‑659/16, EU:C:2018:925, 114 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
116 Samansuuntaisesti ks. Schütze, R., ”Supremacy without Pre-emption? The Very Slowly Emergent Doctrine of Community Pre-emption”, Common Market Law Review, osa 43, nro 4, 2006, s. 1023–1048, s. 1036–. Ks. myös Chamon, M., ”Implied Exclusive Powers in the ECJ’s post-Lisbon jurisprudence: The continued development of the ERTA”, Common Market Law Review, osa 55, nro 4, 2018, s. 1101–1142.
117 Ks. esim. tuomio 4.9.2014, komissio v. neuvosto (C‑114/12, EU:C:2014:2151) ja lausunto 1/13 (Kolmansien valtioiden liittyminen Haagin yleissopimukseen), 14.10.2014 (EU:C:2014:2303).
118 Ks. esim. lausunto 2/15 (Vapaakauppasopimus Singaporen kanssa), 16.5.2017 (EU:C:2017:376).
119 Palauttaakseni mieleen open skies ‑tuomioiden kohteen.
120 Ks. samaan tapaan julkisasiamies Szpunar, joka katsoi, että ”jos kansainvälisellä sitoumuksella ei ole mitään vaikutusta unionin oikeuteen (kun otetaan huomioon sen ennustettavissa olevat kehitysnäkymät), se, että kyseiset kaksi sääntelyjärjestelmää koskevat samaa alaa, olisi merkityksetöntä SEUT 3 artiklan 2 kohdan kannalta”. Ks. julkisasiamies Szpunarin ratkaisuehdotus komissio v. neuvosto (Kansainvälinen merenkulkujärjestö) (C‑161/20, EU:C:2021:957, 117 kohta).
121 Ks. esim. lausunto 1/13 (Kolmansien valtioiden liittyminen Haagin yleissopimukseen), 14.10.2014 (EU:C:2014:2303, 71 kohta) ja tuomio 4.9.2014, komissio v. neuvosto (C‑114/12, EU:C:2014:2151, 68 kohta).
122 Kyseessä lausunnossa 1/13 (Kolmansien valtioiden liittyminen Haagin yleissopimukseen), 14.10.2014 (EU:C:2014:2303).
123 Kyseessä tuomiossa 4.9.2014, komissio v. neuvosto (C‑114/12, EU:C:2014:2151).
124 Lausunto, 14.10.2014 (EU:C:2014:2303).
125 Tuomio 4.9.2014 (C‑114/12, EU:C:2014:2151).
126 Ks. myös lausunto 2/15 (Vapaakauppasopimus Singaporen kanssa), 16.5.2017 (EU:C:2017:376, 201 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen), jossa unionin tuomioistuin selittää, että ”kun unionin ja kolmannen valtion välisessä sopimuksessa määrätään tässä sopimuksessa tarkoitettuihin kansainvälisiin suhteisiin sovellettavista säännöistä, jotka ovat suurelta osin päällekkäisiä unionin sisäisiin tilanteisiin sovellettavien unionin yhteisten sääntöjen kanssa, on katsottava, että tämä sopimus saattaa vaikuttaa näiden yhteisten sääntöjen ulottuvuuteen tai muuttaa sitä”.
127 Ks. vastaavasti tuomio 4.9.2014, komissio v. neuvosto (C‑114/12, EU:C:2014:2151, 71 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen) ja lausunto 3/15 (Marrakeshin sopimus julkaistujen teosten saatavuuden helpottamisesta), 14.2.2017 (EU:C:2017:114, 113 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen) (jossa selitetään, että riski siitä, että kansainväliset sitoumukset voivat vaikuttaa unionin yhteisiin sääntöihin tai muuttaa niitä, pätee myös, ”vaikka ei olisi olemassa mahdollista ristiriitaa näiden sitoumusten ja [unionin yhteisten] sääntöjen välillä”). Ks. myös tältä osin julkisasiamies Tizzanon ratkaisuehdotus komissio v. Yhdistynyt kuningaskunta (C‑466/98, EU:C:2002:63, 71 ja75 kohta).
128 Ks. lausunto 1/13 (Kolmansien valtioiden liittyminen Haagin yleissopimukseen), 14.10.2014 (EU:C:2014:2303, 72 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
129 Ks. esim. lausunto 2/91 (ILO:n yleissopimus nro 170), 19.3.1993 (EU:C:1993:106, 25 kohta) (jossa selitetään, että kyseisen yleissopimuksen tietty osa ”kuuluu alaan, jota jo suurelta osin kattavat yhteisön säännöt, joita on annettu asteittain vuodesta 1967 alkaen tavoitteena yhä laajempi yhdenmukaistaminen”, joten mainittujen sitoumusten ”on todettava – – [kuuluvan edellä] mainittujen direktiivien soveltamisalaan”) ja lausunto 1/13 (Kolmansien valtioiden liittyminen Haagin yleissopimukseen), 14.10.2014 (EU:C:2014:2303, 73 kohta) (jossa selitetään, että ”erityisesti kansainväliset sitoumukset voivat vaikuttaa unionin yhteisten sääntöjen ulottuvuuteen tai muuttaa sitä silloin, kun kyseiset sitoumukset kuuluvat alaan, jonka tällaiset säännöt jo suurelta osin kattavat”).
130 Ks. mm. lausunto 1/13 (Kolmansien valtioiden liittyminen Haagin yleissopimukseen), 14.10.2014 (EU:C:2014:2303, 74 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen) ja lausunto 3/15 (Marrakeshin sopimus julkaistujen teosten saatavuuden helpottamisesta), 14.2.2017 (EU:C:2017:114, 74 kohta). Kursivointi tässä.
131 Kuten unionin tuomioistuin selitti 16.5.2017 annetussa lausunnossa 2/15 (Vapaakauppasopimus Singaporen kanssa) (EU:C:2017:376, 275 ja 276 kohta), jos tällaiset sitoumukset eivät sisällä sitovia sitoumuksia, niillä ei voi olla vaikutusta suunnitellun sopimuksen tekemistä koskevan toimivallan luonteeseen.
132 15 artiklasta (”Lentoturvallisuus”) ks. esim. yhteisistä siviili-ilmailua koskevista säännöistä ja Euroopan unionin lentoturvallisuusviraston perustamisesta, Euroopan parlamentin ja neuvoston asetusten (EY) N:o 2111/2005, (EY) N:o 1008/2008, (EU) N:o 996/2010, (EU) N:o 376/2014 ja direktiivien 2014/30/EU ja 2014/53/EU muuttamisesta sekä Euroopan parlamentin ja neuvoston asetusten (EY) N:o 552/2004, (EY) N:o 216/2008 ja neuvoston asetuksen (ETY) N:o 3922/91 kumoamisesta 4.7.2018 annettu asetus (EU) 2018/1139 (EUVL 2018, L 212, s. 1); 16 artiklasta (”Ilmailun turvaaminen”) ks. esim. yhteisistä siviili-ilmailun turvaamista koskevista säännöistä ja asetuksen (EY) N:o 2320/2002 kumoamisesta 11.3.2008 annettu asetus (EY) N:o 300/2008 (EUVL 2008, L 97, s. 72); 17 artiklasta (”Ilmaliikenteen hallinta”) ks. esim. yhtenäisen eurooppalaisen ilmatilan toteuttamisesta 23.10.2024 annettu asetus (EU) 2024/2803 (EUVL 2024/2803); 18 artiklasta (”Ympäristö”) ks. esim. direktiivin 2003/87/EY muuttamisesta voimassa olevan ilmailutoimintaa koskevan rajoitetun soveltamisen jatkamiseksi ja maailmanlaajuisen markkinaperusteisen toimenpiteen vuonna 2021 alkavan täytäntöönpanon valmistelemiseksi 13.12.2017 annettu asetus (EU) 2017/2392 (EUVL 2017, L 350, s. 7) ja tasapuolisten toimintaedellytysten varmistamisesta kestävälle lentoliikenteelle 18.10.2023 annettu asetus (EU) 2023/2405 (EUVL L 2023/2405); 19 artiklasta (”Lentoliikenteen harjoittajien korvausvastuu”) ks. esim. lentoliikenteen harjoittajien korvausvastuusta onnettomuustapauksissa 9.10.1997 annettu neuvoston asetus (EY) N:o 2027/97 (EYVL 1997, L 285, s. 1); 20 artiklasta (”Kuluttajansuoja”) ks. esim. matkustajille heidän lennolle pääsynsä epäämisen sekä lentojen peruuttamisen tai pitkäaikaisen viivästymisen johdosta annettavaa korvausta ja apua koskevista yhteisistä säännöistä sekä asetuksen (ETY) N:o 295/91 kumoamisesta 11.2.2004 annettu asetus (EY) N:o 261/2004 (EUVL 2004, L 46, s. 1); 21 artiklasta (”Tietokonepohjaiset paikanvarausjärjestelmät”) ks. tietokonepohjaisia paikanvarausjärjestelmiä koskevista käytännesäännöistä ja neuvoston asetuksen (ETY) N:o 2299/89 kumoamisesta 14.1.2009 annettu asetus (EY) N:o 80/2009 (EUVL 2009, L 35, s. 47) ja open skies ‑tuomiot, 115–117 kohta ja 22 artiklasta (”Sosiaaliset näkökohdat”) ks. esim. vammaisten ja liikuntarajoitteisten henkilöiden oikeuksista lentoliikenteessä 5.7.2006 annettu asetus (EY) N:o 1107/2006 (EUVL 2006, L 204, s. 1).
133 Lentoturvallisuudesta on annettu unionin yhteisiä sääntöjä, sellaisina kuin niistä säädetään mm. asetuksessa 2018/1139 (EUVL 2018, L 212, s. 1.
134 Ilmailun turvaamisesta on annettu yhteisiä sääntöjä unionin oikeudessa mm. asetuksessa 2018/1139 ja asetuksessa N:o 300/2008.
135 Suunnitellun sopimuksen 6 artikla koskee lentoliikenteen harjoittajien omistajuuden ja määräysvallan vapauttamista. Siinä määrätään, että osapuolet ”tunnustavat” lentoliikenteen harjoittajiensa omistuksen ja määräysvallan asteittaisesta vapauttamista aiheutuvat potentiaaliset hyödyt ja ”sopivat tarkastelevansa sopivassa vaiheessa” (suunnitellun sopimuksen 24 artiklan mukaisesti perustetussa) sekakomiteassa lentoliikenteen harjoittajien omistuksen ja määräysvallan vastavuoroista vapauttamista siten, että sekakomitea ”voi – – suositella” muutoksia sopimukseen. Tämä sanamuoto ilmentää yhteistyön ja ajatustenvaihdon erityispiirteitä, toisin kuin sitoumus, joka voisi vaikuttaa unionin oikeuden yhteisiin sääntöihin.
136 Suunnitellun sopimuksen 9 artiklan, jonka otsikko on ”Liiketoiminnan harjoittaminen”, mukaan osapuolet sopivat, että ”niiden lentoliikenteen harjoittajien kohtaamat esteet lentoliikennepalvelujen tarjoamiselle – – voisivat heikentää tällä sopimuksella saatavia hyötyjä”. Tätä tarkoitusta varten osapuolet sopivat ”tekevänsä yhteistyötä” tällaisten esteiden poistamisessa, ja sekakomitea ”seuraa” tämän yhteistyön edistymistä. Sen lisäksi, että kyseisessä määräyksessä asetetaan sekakomitealle velvoite toimia tietyllä tavalla, siihen ei vaikuta sisältyvän sitoumusta, jota voitaisiin arvioida SEUT 3 artiklan 2 kohdan nojalla.
137 Suunnitellun sopimuksen 14 artikla koskee tilastoja. Mainitun määräyksen 1 kohdassa asetetaan kullekin osapuolelle velvollisuus vaihtaa suunnitellun sopimuksen mukaista lentoliikennettä koskevia saatavilla olevia tilastotietoja, ”joita voidaan kohtuudella vaatia”, siltä osin kuin se sallitaan osapuolten kansallisissa laeissa ja määräyksissä. Sen 2 kohdan mukaan osapuolet tekevät yhteistyötä, jolla helpotetaan mainittujen tilastotietojen vaihtoa. On selvää, että kyseisen määräyksen 2 kohtaan ei sisälly sitoumusta, joka voisi vaikuttaa yhteisiin sääntöihin (ja se muistuttaakin paljon enemmän suunnitellun sopimuksen II osastoon sisältyviä sitoumuksia). Vaikka kyseisen määräyksen 1 kohta on muotoiltu siten, että siinä asetetaan velvoite vaihtaa tilastoja, tämä velvoite liittyy yksinomaan osapuolten välistä lentoliikennettä, sellaisena kuin se on vapautettu suunnitellulla sopimuksella, koskeviin tilastoihin. Lisäksi, kuten kyseiseen kohtaan sisältyvä viittaus sekakomiteaan osoittaa, mainittu vaihto tapahtuu yksinomaan kyseisen komitean yhteydessä ja ainoastaan ”tämän sopimuksen mukaisen lentoliikenteen kehityksen seuraamiseksi”. Vaikuttaakin siltä, että kyseinen määräys kohdistuu todellisuudessa koko sopimuksen tehokkuuden turvaamiseen eikä se siten voi kuulua SEUT 3 artiklan 2 kohdan soveltamisalaan.
138 Ks. lausunto 2/15 (Vapaakauppasopimus Singaporen kanssa), 16.5.2017 (EU:C:2017:376, 276 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
139 Unionin tuomioistuin muistutti samasta päätelmästä myös tuomiossa ATAA, 70 ja 71 kohta ja 18.3.2014 antamassaan tuomiossa International Jet Management (C‑628/11, EU:C:2014:171, 39 kohta).
140 Näin myös yhteisöjen tuomioistuin lähinnä totesi open skies ‑tuomioissa lentoliikenneasetuksen edeltäjästä eli lentoliikenneasetuksesta (EYVL 1992, L 240, s. 8); ks. tuomio komissio v. Belgia, 104 kohta.
141 Ks. asetuksen N:o 847/2004 johdanto-osan 16 perustelukappale, jonka asian kannalta merkityksellisessä osassa todetaan, että ”asetuksen tavoitteita – – ovat kolmansien maiden kanssa käytävien neuvottelujen koordinointi lentoliikennesopimusten tekemiseksi, yhdenmukaistetun lähestymistavan varmistaminen sopimusten täytäntöönpanossa ja soveltamisessa sekä sen tarkastaminen, että sopimukset ovat yhteisön oikeuden mukaisia”.
142 Ks. asetuksen N:o 847/2004 johdanto-osan toisesta neljänteen perustelukappale, joissa palautetaan mieleen tietyt yhteisöjen tuomioistuimen open skies ‑tuomioissa esittämät toteamukset ja todetaan sen jälkeen, että näiden tuomioiden seurauksena olisi otettava käyttöön yhteistyömenettely.
143 Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 46 kohta.
144 Sopimus Ison-Britannian ja Pohjois-Irlannin yhdistyneen kuningaskunnan eroamisesta Euroopan unionista ja Euroopan atomienergiayhteisöstä (EUVL 2019, C 384I, s. 1).
145 Ks. perusluonteiset lentoyhteydet Ison-Britannian ja Pohjois-Irlannin yhdistyneen kuningaskunnan unionista eroamisen yhteydessä varmistavista yhteisistä säännöistä 25.3.2019 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) 2019/502 (EUVL 2019, L 85I, s. 49) ja perusluonteiset lentoyhteydet Ison-Britannian ja Pohjois-Irlannin yhdistyneen kuningaskunnan eroamista Euroopan unionista ja Euroopan atomienergiayhteisöstä koskevassa sopimuksessa määrätyn siirtymäkauden päättymisen jälkeen varmistavista yhteisistä säännöistä 23.12.2020 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) 2020/2225 (EUVL 2020, L 437, s. 86).
146 Ks. asetuksen 2019/502 2 artiklan 2 kohta ja asetuksen 2020/2225 2 artiklan 2 kohta.
147 Istunnossa keskusteltiin siitä, voisiko se, että suunnitellun sopimuksen 10 artiklan 10 kohta antaa mahdollisuuden yhteisten reittitunnusten käyttämiseen Omanin sulttaanikunnan ja unionin lentoliikenteen harjoittajien välillä, mahdollistaa tällaisen pääsyn lentoliikenteen sisämarkkinoille. Näissä keskusteluissa kuitenkin selvennettiin, että vaikka Omanin sulttaanikunnan lentoliikenteen harjoittajat voivat kyseisen määräyksen nojalla ottaa käyttöön yhteisten reittitunnusten käyttöä koskevia järjestelyjä, mainostaa näitä järjestelyjä ja myydä lippuja näille lennoille, unionin lentoliikenteen harjoittajien on suoritettava unionin sisäiset lennot, vaikka lennoilla olisi sama reittitunnus. Tältä osin suunnitellun sopimuksen 10 artiklan 10 kohta ei anna Omanin sulttaanikunnan lentoliikenteen harjoittajille mahdollisuutta osallistua unionin lentoliikenteen sisämarkkinoille.
148 Itse asiassa valtion, josta tai johon lentoliikenteen harjoittaja lentää, sääntöjen sovellettavuudesta määrätään Chicagon yleissopimuksen 11 artiklassa, ja samantyyppinen velvoite toistetaan suunnitellun sopimuksen 7 artiklassa.
149 Ks. vastaavasti lausunto 1/94 (WTO-sopimuksen liitteenä olevat sopimukset), 15.11.1994 (EU:C:1994:384, 78 ja 79 kohta) ja tuomio komissio v. Belgia, 98 kohta.
150 Ks. perustamissopimuksen 81 ja 82 artiklassa vahvistettujen kilpailusääntöjen täytäntöönpanosta 16.12.2002 annettu neuvoston asetus (EY) N:o 1/2003 (EYVL 2003, L 1, s. 1) ja Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 107 ja 108 artiklan soveltamisesta tiettyihin valtion monialaisen tuen muotoihin 13.7.2015 annettu neuvoston asetus (EU) 2015/1588 (EUVL 2015, L 249, s. 1).
151 Ks. vastaavasti tuomio 30.4.1986, Asjes ym. (209/84–213/84, EU:C:1986:188, 45 kohta). Jos kilpailunvastainen menettely tapahtuu Euroopan unionin alueen ulkopuolella mutta vaikuttaa sisämarkkinoihin, SEUT 101 ja SEUT 102 artiklan soveltamista koskevia sääntöjä on jo katsottu voitavan soveltaa pelkästään kolmansien maiden alueelle rajoittuviin käytäntöihin. Ks. vastaavasti tuomio 27.9.1988, Ahlström Osakeyhtiö ym. v. komissio (89/85, 104/85, 114/85, 116/85, 117/85 ja 125/85–129/85, EU:C:1988:447, 17 ja 18 kohta) ja tuomio 6.9.2017, Intel v. komissio (C‑413/14 P, EU:C:2017:632, 43–45 kohta).
152 Perustamissopimuksen 81 artiklan 3 kohdan soveltamisesta lentoliikenteen alan sopimusten ja yhdenmukaistettujen menettelytapojen ryhmiin 25.5.2009 annettu neuvoston asetus (EUVL 2009, L 148, s. 1).
153 Ks. asetuksen N:o 487/2009 johdanto-osan kolmas perustelukappale, jossa selitetään, että ”komissiolle olisi annettava valtuudet myöntää tällaisia ryhmäpoikkeuksia – – yhteisön ja kolmansien maiden väliselle lentoliikenteelle”.
154 Kilpailun turvaamisesta lentoliikenteessä ja asetuksen (EY) N:o 868/2004 kumoamisesta 17.4.2019 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EUVL 2019, L 123, s. 4). Kyseisellä asetuksella pyritään ottamaan käyttöön alakohtainen lähestymistapa, joka omaksuttiin myöhemmin muiden taloudenalojen osalta sisämarkkinoita vääristävistä ulkomaisista tuista 14.12.2022 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksella (EU) 2022/2560 (EUVL 2022, L 330, s. 1).
155 Ks. asetuksen (EU) 2019/712 johdanto-osan yhdeksäs perustelukappale (jonka mukaan ”tarvitaan tehokasta, oikeasuhteista ja varoittavaa lainsäädäntöä, jotta voidaan ylläpitää olosuhteita, jotka edistävät unionin yhteyksien hyvää toimivuutta, ja varmistaa tasapuolinen kilpailu kolmansien maiden lentoliikenteen harjoittajien kanssa. Tätä varten komissiolle olisi annettava toimivalta suorittaa tutkinta ja ryhtyä tarvittaessa toimenpiteisiin. Tällaisten toimenpiteiden olisi oltava käytettävissä, kun kilpailua vääristävät käytännöt aiheuttavat haittaa unionin lentoliikenteen harjoittajille.”). Ks. myös kyseisen asetuksen 2 artiklan 6 alakohta, jossa olevan määritelmän mukaan ”kilpailua vääristävillä käytännöillä” tarkoitetaan ”syrjintää ja tukia”, jotka määritellään saman artiklan 8 ja 9 alakohdassa.
156 Energiatuotteiden ja sähkön verotusta koskevan yhteisön kehyksen uudistamisesta 27.10.2003 annettu neuvoston direktiivi 2003/96/EY (EUVL 2003, L 283, s. 51).
157 Ks. tuomio ATAA, 67 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen (jossa selitetään, että direktiivin 2003/96/EY ”14 artiklan 1 kohdan b alakohdassa säädetään vapautettaviksi verosta energiatuotteet, jotka toimitetaan käytettäviksi moottoripolttoaineena muussa ilmailussa kuin yksityisessä huvi-ilmailussa, ja tällöin on tavoitteena, kuten mainitun direktiivin johdanto-osan 23 perustelukappaleesta ilmenee, että unioni noudattaa muun muassa tiettyjä kansainvälisiä velvoitteita, mukaan lukien ne, jotka koskevat siviili-ilmailuun käytettävien energiatuotteiden verovapautuksia, jotka myönnetään lentoliikenteen harjoittajille Chicagon yleissopimuksen ja sellaisten kahdenvälisten kansainvälisten lentoliikennesopimusten perusteella, jotka unioni ja/tai jäsenvaltiot ovat tehneet joidenkin kolmansien valtioiden kanssa”).
158 Yhteisön tullittomuusjärjestelmän luomisesta 16.11.2009 annettu neuvoston asetus (EUVL 2009, L 324, s. 23).
159 Direktiivin 2006/112/EY 143 artiklan b ja c alakohdan soveltamisalasta vapautettaessa tietty tavaroiden lopullinen maahantuonti arvonlisäverosta 19.10.2009 annettu neuvoston direktiivi (EUVL 2009, L 292, s. 5).
160 Ks. sopimukseen liitetyn neuvottelumuistion 10 kohta.
161 Ks. asetuksen N:o 1186/2009 1 artikla.
162 Ks. direktiivin 2009/132 1 artikla.
163 Valmisteveroja koskevasta yleisestä järjestelmästä 19.12.2019 annettu neuvoston direktiivi (EU) 2020/262 (EUVL 2020, L 58, s. 4). Komissio viittaa kyseisen direktiivin 11 artiklan f alakohtaan, jossa vapautetaan valmisteveroista tavarat, jotka on tarkoitettu ”kolmansien maiden tai kansainvälisten järjestöjen kanssa tehtyyn sopimukseen perustuvaan kulutukseen, jos tällainen sopimus on hyväksyttävä tai sallittu arvonlisäverosta vapauttamisen kannalta”.
164 Ks. tiettyjen ilma-aluksiin asennettavien tai niissä käytettävien tavaroiden yhteisen tullitariffin autonomisten tullien väliaikaisesta suspensiosta ja asetuksen (EY) N:o 1147/2002 kumoamisesta 16.4.2018 annettu neuvoston asetus (EUVL 2018, L 98, s. 1) ja erityisesti sen 1 artiklan 1 kohta, jossa säädetään, että ”suspendoidaan [tariffi- ja tilastonimikkeistöstä ja yhteisestä tullitariffista 23.7.1987 annetussa] asetuksessa (ETY) N:o 2658/87 säädetyt yhteisen tullitariffin autonomiset tullit sellaisten osien, komponenttien ja muiden tavaroiden osalta, jotka on tarkoitettu joko asennettaviksi ilma-aluksiin ja niiden osiin tai käytettäviksi ilma-aluksissa ja niiden osissa niiden valmistamisen, korjauksen, huollon, uudelleenrakentamisen, muuttamisen tai muuntamisen aikana”.
165 Yhteisestä arvonlisäverojärjestelmästä 28.11.2006 annettu neuvoston direktiivi (EUVL 2006, L 347, s. 1).
166 Katso direktiivin 2006/112 1 artiklan 1 kohta.
167 Ks. analogisesti lausunto 2/15 (Vapaakauppasopimus Singaporen kanssa) 16.5.2017 (EU:C:2017:376, 163 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen) (jossa selitetään, että ”olisi epäjohdonmukaista katsoa, että määräykset unionin ja kolmannen valtion välisen kaupan vapauttamisesta kuuluvat yhteiseen kauppapolitiikkaan mutta määräykset, joilla pyritään varmistamaan, että tämä vapauttaminen tapahtuu kestävän kehityksen mukaisesti, eivät kuulu siihen. Kestävän kehityksen tavoitteen mukaisesti tapahtuva kaupankäynti on nimittäin erottamaton osa yhteistä kauppapolitiikkaa”).
168 Ks. suunnitellun sopimuksen 11 artiklan 1 kohta.
169 Ks. suunnitellun sopimuksen 4 artiklan 2 kohta, jossa selitetään, että ”osapuolten on liikennöintilupia ja teknisiä lupia myöntäessään kohdeltava toisen osapuolen lentoliikenteen harjoittajia syrjimättömästi”.
170 Ks. suunnitellun sopimuksen 4 artiklan 1 kohdan d alakohta ja 5 artiklan 1 kohdan c alakohta, joissa molemmissa viitataan ”niihin lakeihin ja määräyksiin perustuviin” ehtoihin, joita tavallisesti sovelletaan kansainvälisen lentoliikenteen harjoittamiseen. Suunnitellun sopimuksen 5 artiklan 1 kohdan c alakohdassa viitataan myös 7 artiklassa tarkoitettujen lakien ja määräysten noudattamatta jättämiseen perusteena liikennöintiluvan epäämiselle, peruuttamiselle kokonaan tai tilapäisesti, sitä koskevien ehtojen asettamiseen tai rajoittamiseen.
171 Ks. lentoliikenneasetuksen 3–14 artikla. Ks. myös lentoliikenneasetuksen johdanto-osan viides perustelukappale ja 8 artiklan 2 kohta, jossa säädetään velvoitteesta seurata liikennöintilupien edellytysten jatkuvaa täyttymistä.
172 Kyseiseen määräykseen sisältyy lisäksi selkeä sitoumus noudattaa asianomaisen osapuolen sovellettavia lakeja ja määräyksiä, ja siihen sisältyy näin velvoite noudattaa unionin oikeutta. Ks. tältä osin sopimuksen 10 artiklan 2, 3, 4, 5, 14 ja 15 kohta.
173 Ks. pääsystä maahuolinnan markkinoille yhteisön lentoasemilla 15.10.1996 annettu neuvoston direktiivi (EYVL 1996, L 272, s. 36) ja erityisesti sen johdanto-osan 26 perustelukappale ja 20 artiklan 1 kohta, jossa ulotetaan kyseisessä direktiivissä tunnustetut oikeudet koskemaan kolmannen maan maahuolinnan palvelujen tarjoajia ja lentoasemien käyttäjiä vastavuoroisuuden perusteella.
174 Lähtö- ja saapumisaikojen jakamista yhteisön lentoasemilla koskevista yhteisistä säännöistä 18.1.1993 annettu neuvoston asetus (EYVL 1993, L 14, s. 1) ja erityisesti sen johdanto-osan 14 perustelukappale ja 12 artikla, jossa tarjotaan kolmansien maiden lentoliikenteen tarjoajille yhdenvertainen kohtelu, jollei vastavuoroisuudesta muuta johdu. Ks. myös tuomio komissio v. Belgia (120 kohta), jossa unionin tuomioistuin katsoi tämän aiheen kuuluvan unionin yksinomaiseen toimivaltaan.
175 Ks. lentoliikenneasetuksen johdanto-osan kymmenes perustelukappale ja 15 artiklan 4 ja 5 kohta yhteisten reittitunnusten käyttöä koskevista järjestelyistä ja tällaisten järjestelyjen tarjoamisesta, jos se tapahtuu vastavuoroisesti, ja saman asetuksen 13 artiklan 3 ja 4 kohta ilma-alusten vuokrausta ilman miehistöä ja miehistöineen koskevista sopimuksista kolmansien maiden lentoliikenteen harjoittajien kanssa; miehistöineen tapahtuvan vuokrauksen osalta sovelletaan myös vastavuoroisuutta koskevaa edellytystä.
176 Vrt. tätä tuomioon ATAA, 70 kohta, jossa unionin tuomioistuin katsoi, että lentoasemamaksujen vahvistamisesta ei tuolloin ollut annettu unionin oikeuden yhteisiä sääntöjä.
177 Yhtenäisen eurooppalaisen ilmatilan suorituskyvyn kehittämisjärjestelmästä ja maksujärjestelmästä sekä täytäntöönpanoasetusten (EU) N:o 390/2013 ja (EU) N:o 391/2013 kumoamisesta 11.2.2019 annettu komission täytäntöönpanoasetus (EUVL 2019, L 56, s. 1).
178 Ks. täytäntöönpanoasetuksen (EU) 2019/317 1 artikla.
179 Ks. täytäntöönpanoasetuksen 2019/317 2 artiklan 5 alakohta, jonka mukaan ilmatilan käyttäjän käsitteellä tarkoitetaan ”ilma-aluksen lentotoiminnan harjoittajaa sinä aikana, jona lento suoritetaan, tai jos lentotoiminnan harjoittajan henkilöllisyyttä ei tiedetä, ilma-aluksen omistajaa, ellei voida osoittaa, että toinen henkilö oli tuolloin lentotoiminnan harjoittaja”.
180 Lentoasemamaksuista 11.3.2009 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2009/12 (EUVL 2009, L 70, s. 11; jäljempänä direktiivi 2009/12).
181 Ks. direktiivin 2009/12 1 artikla. Kuten komissio huomauttaa, näitä sääntöjä ei ollut olemassa silloin, kun unionin tuomioistuin arvioi asiaa tuomiossa ATAA, 70 kohta.
182 Lentoaseman käyttäjän käsite määritellään direktiivin 2009/12 2 artiklan 3 alakohdassa siten, että sillä tarkoitetaan ”luonnollista tai oikeushenkilöä, joka vastaa matkustajien, postin ja/tai rahdin kuljetuksesta lentoteitse kyseiselle lentoasemalle tai kyseiseltä lentoasemalta”.
183 Ks. direktiivin 2009/12 3 artikla, jonka mukaan ”jäsenvaltioiden on – – varmistettava, etteivät lentoasemamaksut syrji lentoaseman käyttäjiä keskenään”.
184 Huomautan, että suunnitellun sopimuksen 12 artiklassa edellytetään nimenomaisesti, että sopimuskumppaneiden lentoliikenteen harjoittajien ja siten Omanin sulttaanikunnan lentoliikenteen harjoittajien kohtelu Euroopan unionissa ”ei saa olla epäsuotuisampaa” kuin unionin lentoliikenteen harjoittajien. Huolimatta siitä, että kyseessä olevia unionin sääntöjä sovelletaan kaikkiin lentoaseman käyttäjiin, kyseinen määräys vaikuttaa unionin yhteisiin sääntöihin sen vuoksi, että suunniteltuun sopimukseen sisältyvässä sitoumuksessa rinnastetaan nimenomaisesti Omanin sulttaanikunnan lentoliikenteen harjoittajat unionin lentoliikenteen harjoittajiin.
185 Ks. lentoliikenneasetuksen 22 artiklan 1 kohta.
186 Ks. lentoliikenneasetuksen 23 artiklan 1 kohta.