Väliaikainen versio
UNIONIN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (seitsemäs jaosto)
27 päivänä kesäkuuta 2024 (*)
Ennakkoratkaisupyyntö – Ympäristö – Direktiivi 2009/28/EY – 1 artikla – 3 artiklan 3 kohdan a alakohta – Oikeusvarmuuden ja luottamuksensuojan periaatteet – Euroopan unionin perusoikeuskirja – 16 artikla – Uusiutuvista lähteistä peräisin olevan energian käytön edistäminen – Sovellettavan järjestelmän muuttaminen – Kyseisen tuen myöntäminen edellyttää sopimusten tekemistä
Asiassa C‑148/23,
jossa on kyse SEUT 267 artiklaan perustuvasta ennakkoratkaisupyynnöstä, jonka Consiglio di Stato (ylin hallintotuomioistuin, Italia) on esittänyt 27.2.2023 tekemällään päätöksellä, joka on saapunut unionin tuomioistuimeen 10.3.2023, saadakseen ennakkoratkaisun asiassa
Gestore dei Servizi Energetici SpA – GSE
vastaan
Erg Eolica Ginestra Srl,
Erg Eolica Campania SpA,
Erg Eolica Fossa del Lupo Srl,
Erg Eolica Amaroni Srl,
Erg Eolica Adriatica Srl,
Erg Eolica San Vincenzo Srl,
Erg Eolica San Circeo Srl,
Erg Eolica Faeto Srl,
Green Vicari Srl,
Erg Wind Energy Srl,
Erg Wind Sicilia 3 Srl,
Erg Wind Sicilia 6 Srl,
Erg Wind 4 Srl,
Erg Wind 6 Srl,
Erg Wind Sicilia 5 Srl,
Erg Wind 2000 Srl,
Erg Wind Sicilia 2 Srl,
Erg Wind Sardegna Srl,
Erg Wind Sicilia 4 Srl,
Enel Hydro Appennino Centrale Srl, aiemmin Erg Hydro Srl,
Erg Power Generation SpA ja
Ministero dello Sviluppo economico,
UNIONIN TUOMIOISTUIN (seitsemäs jaosto),
toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja F. Biltgen, toisen jaoston puheenjohtaja A. Prechal (esittelevä tuomari), joka hoitaa seitsemännen jaoston tuomarin tehtäviä, ja tuomari M. L. Arastey Sahún,
julkisasiamies: A. Rantos,
kirjaaja: hallintovirkamies A. Juhász-Tóth,
ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä ja 7.2.2024 pidetyssä istunnossa esitetyn,
ottaen huomioon huomautukset, jotka sille ovat esittäneet
– Gestore dei Servizi Energetici SpA – GSE, edustajinaan F. Degni, P. R. Molea ja A. Pugliese, avvocati,
– Erg Eolica Ginestra Srl, Erg Eolica Campania SpA, Erg Eolica Fossa del Lupo Srl, Erg Eolica Amaroni Srl, Erg Eolica Adriatica Srl, Erg Eolica San Vincenzo Srl, Erg Eolica San Circeo Srl, Erg Eolica Faeto Srl, Green Vicari Srl, Erg Wind Energy Srl, Erg Wind Sicilia 3 Srl, Erg Wind Sicilia 6 Srl, Erg Wind 4 Srl, Erg Wind 6 Srl, Erg Wind Sicilia 5 Srl, Erg Wind 2000 Srl, Erg Wind Sicilia 2 Srl, Erg Wind Sardegna Srl, Erg Wind Sicilia 4 Srl, Enel Hydro Appennino Centrale Srl, aiemmin Erg Hydro Srl, ja Erg Power Generation SpA, edustajinaan E. Bruti Liberati, A. Canuti ja P. Tanferna, avvocati,
– Italian hallitus, asiamiehenään G. Palmieri, avustajinaan L. G. V. Delbono, S. Fiorentino ja P. Garofoli, avvocati dello Stato,
– Euroopan komissio, asiamiehinään B. De Meester ja G. Gattinara,
päätettyään julkisasiamiestä kuultuaan ratkaista asian ilman ratkaisuehdotusta,
on antanut seuraavan
tuomion
1 Ennakkoratkaisupyyntö koskee yhtäältä uusiutuvista lähteistä peräisin olevan energian käytön edistämisestä sekä direktiivien 2001/77/EY ja 2003/30/EY muuttamisesta ja myöhemmästä kumoamisesta 23.4.2009 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2009/28/EY (EUVL 2009, L 140, s. 16) 1 ja 3 artiklan, luettuina kyseisen direktiivin johdanto-osan 8, 14 ja 25 perustelukappaleen sekä oikeusvarmuuden ja luottamuksensuojan periaatteiden valossa, ja toisaalta Euroopan unionin perusoikeuskirjan (jäljempänä perusoikeuskirja) 16 artiklan tulkintaa.
2 Tämä pyyntö on esitetty asiassa, jossa asianosaisina ovat yhtäältä Italian energiapalvelujen ylläpitäjä Gestore dei Servizi Energetici SpA – GSE ja toisaalta 21 yhtiötä, jotka tuottavat sähköä muista uusiutuvista lähteistä kuin aurinkoenergiasta, nimittäin Erg Eolica Ginestra Srl, Erg Eolica Campania SpA, Erg Eolica Fossa del Lupo Srl, Erg Eolica Amaroni Srl, Erg Eolica Adriatica Srl, Erg Eolica San Vincenzo Srl, Erg Eolica San Circeo Srl, Erg Eolica Faeto Srl, Green Vicari Srl, Erg Wind Energy Srl, Erg Wind Sicilia 3 Srl, Erg Wind Sicilia 6 Srl, Erg Wind 4 Srl, Erg Wind 6 Srl, Erg Wind Sicilia 5 Srl, Erg Wind 2000 Srl, Erg Wind Sicilia 2 Srl, Erg Wind Sardegna Srl, Erg Wind Sicilia 4 Srl, Enel Hydro Appennino Centrale Srl, aiemmin Erg Hydro Srl, ja Erg Power Generation SpA sekä Ministero dello Sviluppo Economico (taloudellisen kehityksen ministeriö, Italia), ja jossa on kyse sähköntuottajien tukijärjestelmän korvaamisesta toisella tukijärjestelmällä, jonka mukaan näiden tuottajien on tehtävä sopimus GSE:n kanssa voidakseen hyötyä viimeksi mainitusta tukijärjestelmästä.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Unionin oikeus
3 Direktiivin 2009/28 johdanto-osan 8, 14 ja 25 perustelukappaleen sanamuoto on seuraava:
”(8) Tammikuuta 10 päivänä 2007 päivätty komission tiedonanto ”Uusiutuvia energialähteitä koskeva etenemissuunnitelma – Uusiutuvat energialähteet 2000-luvulla: kestävämmän tulevaisuuden rakentaminen” osoitti, että uusiutuvista lähteistä peräisin olevan energian 20 prosentin kokonaisosuus ja uusiutuvista lähteistä peräisin olevan energian 10 prosentin osuus liikenteessä olisivat tarkoituksenmukaisia ja saavutettavissa olevia tavoitteita ja että pakollisia tavoitteita sisältävä järjestelmä tarjoaisi liike-elämälle pitkän aikavälin vakautta, jota se tarvitsee voidakseen tehdä uusiutuvan energian alalla järkeviä ja kestäviä investointeja, jotka auttavat vähentämään riippuvuutta fossiilisista tuontipolttoaineista ja lisäämään uuden energiateknologian hyödyntämistä. Nämä tavoitteet liittyvät energiatehokkuuden parantamiseen 20 prosentilla vuoteen 2020 mennessä, mikä asetettiin tavoitteeksi 19 päivänä lokakuuta 2006 annetussa komission tiedonannossa ”Energiatehokkuuden toimintasuunnitelma: Mahdollisuuksien toteuttaminen”, jonka maaliskuussa 2007 kokoontunut Eurooppa-neuvosto hyväksyi ja jota Euroopan parlamentti tuki tätä toimintasuunnitelmaa koskevassa 31 päivänä tammikuuta 2008 antamassaan päätöslauselmassa.
– –
(14) Pakollisten kansallisten tavoitteiden päätarkoituksena on luoda ennakoitavuutta investoijien näkökulmasta ja kannustaa sellaisten tekniikoiden jatkuvaa kehittämistä, joiden avulla tuotetaan energiaa kaikentyyppisistä uusiutuvista lähteistä. Tavoitteen pakollisuutta koskevan päätöksen lykkääminen johonkin tulevaan tapahtumaan saakka ei siten olisi tarkoituksenmukaista.
– –
(25) Jäsenvaltioiden voimavarat uusiutuvan energian alalla ovat eritasoisia, ja ne tukevat uusiutuvista lähteistä peräisin olevan energian käyttöä kansallisella tasolla erilaisin tukijärjestelmin. Suurin osa jäsenvaltioista soveltaa tukijärjestelmiä, joista myönnetään tukea yksinomaan niiden alueella tuotetulle uusiutuvista lähteistä peräisin olevalle energialle. Kansallisten tukijärjestelmien moitteettoman toiminnan kannalta on välttämätöntä, että jäsenvaltiot voivat säännellä kansallisten tukijärjestelmiensä vaikutuksia ja kustannuksia omien voimavarojensa mukaisesti. Yksi tärkeä keino tämän direktiivin tavoitteen saavuttamiseksi on taata [sähköntuotannon edistämisestä uusiutuvista energialähteistä tuotetun sähkön sisämarkkinoilla 27.9.2001 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston] direktiivin 2001/77/EY [(EYVL 2001, L 283, s. 33)] mukaisten kansallisten tukijärjestelmien moitteeton toiminta, jotta investoijien luottamus säilyisi ja jäsenvaltiot voisivat laatia tehokkaita kansallisia toimenpiteitä tavoitteiden täyttämiseksi. – –”
4 Direktiivin 2009/28 1 artiklassa, jonka otsikko on ”Aihe ja soveltamisala”, säädetään seuraavaa:
”Tällä direktiivillä luodaan yhteiset puitteet uusiutuvista lähteistä peräisin olevan energian edistämiselle. Siinä asetetaan sitovat kansalliset tavoitteet, jotka koskevat uusiutuvista lähteistä peräisin olevan energian kokonaisosuutta energian kokonaisloppukulutuksesta ja uusiutuvista lähteistä peräisin olevan energian osuutta liikenteessä. Direktiivi sisältää säännöt jäsenvaltioiden välisistä tilastollisista siirroista, jäsenvaltioiden välisistä sekä jäsenvaltioiden ja kolmansien maiden välisistä yhteishankkeista, alkuperätakuista, hallinnollisista menettelyistä, tiedottamisesta ja koulutuksesta sekä uusiutuvista lähteistä peräisin olevan energian pääsystä sähköverkkoon. Lisäksi siinä vahvistetaan kestävyyskriteerit biopolttoaineille ja bionesteille.”
5 Kyseisen direktiivin 3 artiklassa, jonka otsikko on ”Uusiutuvista lähteistä peräisin olevan energian käyttöä koskevat pakolliset kansalliset kokonaistavoitteet ja toimenpiteet”, säädetään seuraavaa:
”1. Kunkin jäsenvaltion on varmistettava, että – – uusiutuvista lähteistä peräisin olevan energian osuus energian kokonaisloppukulutuksesta on vuonna 2020 vähintään yhtä suuri kuin liitteessä I olevassa A osassa olevan taulukon kolmannessa sarakkeessa asetettu kansallinen kokonaistavoite uusiutuvista lähteistä peräisin olevalle energialle kyseisenä vuonna. Tällaiset pakolliset kansalliset kokonaistavoitteet ovat yhdenmukaisia sen tavoitteen kanssa, jonka mukaan uusiutuvista lähteistä peräisin olevan energian osuuden on oltava vähintään 20 prosenttia energian kokonaisloppukulutuksesta [Euroopan] yhteisössä vuonna 2020. Jotta tässä artiklassa säädetyt tavoitteet voidaan saavuttaa helpommin, kukin jäsenvaltio edistää energiatehokkuutta ja energiansäästöä sekä kannustaa niihin.
2. Jäsenvaltioiden on toteutettava tehokkaasti suunnitellut toimenpiteet sen varmistamiseksi, että uusiutuvista lähteistä peräisin olevan energian osuus on sama tai suurempi kuin liitteessä I olevassa B osassa kuvatussa ohjeellisessa kehityspolussa esitetty osuus.
3. Tämän artiklan 1 ja 2 kohdassa asetettujen tavoitteiden saavuttamiseksi jäsenvaltiot voivat soveltaa muun muassa seuraavia toimenpiteitä:
a) tukijärjestelmät;
– –”
Italian oikeus
Asetus nro 79/1999
6 Sähkön sisämarkkinoita koskevista yhteisistä säännöistä annetun direktiivin 96/92/EY täytäntöönpanosta 16.3.1999 annetulla asetuksella nro 79 (decreto legislativo n. 79 – Attuazione della direttiva 96/92/EY recante norme comuni per il mercato interno dell’energia elettrica; GURI nro 75, 31.3.1999, s. 8) Italian tasavalta oli ottanut käyttöön uusiutuvista lähteistä peräisin olevan sähköntuotannon tukijärjestelmän velvoittamalla uusiutumattomista lähteistä peräisin olevan sähkön maahantuojat ja tuottajat ottamaan seuraavan vuoden aikana kansallisessa verkossa käyttöön uusiutuvista lähteistä tuotetun sähkön kiintiön tai vaihtoehtoisesti hankkimaan kokonaan tai osittain kiintiötä tai siihen liittyviä oikeuksia vastaavan määrän kyseisen sähkön tuottajille myönnettyjen niin sanottujen vihreiden sertifikaattien muodossa muilta tuottajilta sillä edellytyksellä, että nämä syöttävät tämän sähkön verkkoon (jäljempänä vihreiden sertifikaattien järjestelmä).
Asetus nro 28/2011
7 Uusiutuvista lähteistä peräisin olevan energian käytön edistämisestä sekä direktiivien 2001/77/EY ja 2003/30/EY muuttamisesta ja myöhemmästä kumoamisesta annetun direktiivi 2009/28/EY täytäntöönpanemiseksi 3.3.2011 annetussa asetuksessa nro 28 (decreto legislativo no 28 – Attuazione della direttiva 2009/28/CE sulla promozione dell’uso dell’energia da fonti rinnovabili, recante modifica e successiva abrogazione delle direttive 2001/77/CE e 2003/30/CE; GURI nro 71, 28.3.2011, Supplemento ordinario nro 81; jäljempänä asetus nro 28/2011), joka tuli voimaan 29.3.2011, säädetään, että vuodesta 2013 alkaen vihreiden sertifikaattien järjestelmä poistetaan asteittain ja korvataan vuodesta 2016 alkaen tukijärjestelmällä, joka perustuu kannustavien syöttötariffien myöntämiseen (jäljempänä kannustavien syöttötariffien järjestelmä).
8 Tämän asetuksen 24 §:ssä säädetään seuraavaa:
1. Sähköenergian tuotanto laitoksissa, jotka käyttävät uusiutuvia lähteitä ja jotka on otettu käyttöön 31.12.2012 jälkeen, saa hyväkseen kannustimen niiden välineiden avulla ja niiden yleisten perusteiden nojalla, joista säädetään 2 momentissa, ja niiden erityisten perusteiden nojalla, joista säädetään 3 ja 4 momentissa. – –
2. Sähköenergian tuotanto 1 momentissa tarkoitetuissa laitoksissa saa hyväkseen kannustintoimia seuraavien yleisten perusteiden nojalla:
– –
d) kannustimet myönnetään GSE:n ja laitoksista vastaavan yksikön välillä tehtävillä yksityisoikeudellisilla sopimuksilla Autorità per l’Energia Elettrica e il Gasin [(sähkö- ja kaasuviranomainen, AEEG, Italia), josta on tullut Autorità di Regolazione per Energia Reti e Ambiente (ARERA) (energia-, verkko- ja ympäristöalan sääntelyviranomainen, Italia)] määrittelemän vakiosopimuksen perusteella kolmen kuukauden kuluessa 5 momentissa tarkoitetun ensimmäisen asetuksen voimaantulopäivästä
– –
5. Talouskehitysministerin yhteistyössä Ministro dell’Ambiente et della Tutela del Territorio e del Marean [(ympäristö-, luonnonsuojelu- ja meriministeri, Italia)] ja toimivaltaprofiilien osalta Ministero delle Politiche Agricole e Forestalin [(maa- ja metsätalousministeri, Italia)] kanssa ja 28.8.1997 annetun asetuksen nro 281 (decreto legislativo n. 281) 8 §:ssä tarkoitettuja [AEEG:tä] ja Conferenza unificataa [(yhtenäinen konferenssi, Italia)] kuultuaan antamilla asetuksilla määritellään tässä pykälässä säädettyjen kannustinjärjestelmien täytäntöönpanoa koskevat yksityiskohtaiset säännöt edellä 2, 3 ja 4 momentissa vahvistettuja perusteita noudattaen. Asetuksissa säädetään erityisesti:
– –
c) yksityiskohtaiset säännöt, jotka koskevat siirtymistä vanhasta kannustinjärjestelmästä uuteen kannustinjärjestelmään. Määritellyt yksityiskohtaiset säännöt koskevat erityisesti oikeuden vihreisiin sertifikaatteihin korvaamista vuoden 2015 jälkeisinä vuosina myös sellaisten laitosten osalta, joissa ei käytetä uusiutuvia lähteitä, oikeudella käyttää vihreitä sertifikaatteja koskevan oikeuden jäljellä olevana voimassaoloaikana 3 kohdassa tarkoitettuun ryhmittelyyn kuuluvaa kannustinjärjestelmää, jotta voidaan varmistaa toteutettujen investointien kannattavuus.
– –”
9 Asetuksen nro 28/2011 25 §:n 4 momentissa säädetään, että GSE peruuttaa vuosittain uusiutuvista lähteistä peräisin olevan energian tuotantoa vuosina 2011–2015 koskevat vihreät sertifikaatit, jotka mahdollisesti ylittävät ne, joita uusiutuvan energian ostovelvoitteeseen liittyvän kiintiön noudattaminen edellyttää. Edellä mainittujen sertifikaattien peruuttamisen hinta on 78 prosenttia valtion vuotuisen ja monivuotisen talousarvion laatimisesta 24.12.2007 annetun lain nro 244 (talousarviolaki) (legge n. 244 – Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2008); GURI nro 300, 28.12.2007, Supplemento ordinario nro 285) 2 §:n 148 momentissa tarkoitetusta hinnasta.
6.7.2012 annettu asetus
10 Taloudellisen kehityksen ministeriö on yhdessä ympäristö-, maa- ja meriministeriön ja maa- ja metsätalousministeriön kanssa antanut 6.7.2012 asetuksen muista uusiutuvista lähteistä kuin aurinkoenergiasta tuotetun sähköenergian kannustimista 3.3.2011 annetun asetuksen nro 28 24 §:n täytäntöönpanosta (decreto – Attuazione dell’art. 24 del decreto legislativo 3 marzo 2011, n. 28, recante incentivazione della produzione di energia elettrica da impianti a fonti rinnovabili diversi dai fotovoltaici; GURI nro 159, 10.7.2012, Supplemento ordinario nro 143; jäljempänä 6.7.2012 annettu asetus).
11 Kyseisen 6.7.2012 annetun asetuksen 19 §:ssä, jonka otsikko on ”Vihreitä sertifikaatteja koskevan oikeuden muuntaminen kannustimiksi”, säädetään seuraavaa:
”1. Ennen 31.12.2012 käyttöön otettujen uusiutuvia lähteitä käyttävien laitosten sähköntuotannolle – –, joka on saanut oikeuden vihreisiin sertifikaatteihin, myönnetään vuoden 2015 jälkeen oikeuden jäljellä olevana voimassaoloaikana syöttötariffi I aiemmin sovellettujen säännösten mukaisesti kannustinjärjestelmän piiriin kuuluvasta nettotuotannosta – – [tämän jälkeen esitetään matemaattinen kaava syöttötariffin I laskemiseksi].
– –”
12 Asetuksen 20 §:ssä, jonka otsikko on ”Vuosituotannolle vuoteen 2015 asti myönnettyjen vihreiden sertifikaattien peruuttamista koskevat säännökset”, todetaan seuraavaa:
”1. Vuosien 2012–2015 tuotantoa koskevien vihreiden sertifikaattien myöntämiseen ja peruuttamiseen sovelletaan asetuksen [nro 28/2011] 24 §:n 5 momentin c kohdan ensimmäisen virkkeen nojalla seuraavien momenttien säännöksiä.
2. GSE antaa tuottajan pyynnöstä neljännesvuosittain edellisen vuosineljänneksen tuotantoa koskevat vihreät todistukset, jotka perustuvat verkonhaltijoiden GSE:lle kuukausittain toimittamiin mittaustuloksiin, GSE:n 60 päivän kuluessa tämän asetuksen voimaantulosta julkaiseman erityisen menettelyn mukaisesti.
3. – – GSE peruuttaa haltijan pyynnöstä asetuksen nro 28/2011 25 §:n 4 momentissa määritellyllä hinnalla – –:
– –
b) vihreät todistukset, jotka liittyvät vuoden 2012 ensimmäisen vuosipuoliskon tuotantoon, ennen 31.3.2013; vihreät todistukset, jotka liittyvät vuoden 2012 toisen vuosipuoliskon tuotantoon, ennen 30.9.2013
c) vihreät todistukset, jotka liittyvät vuoden 2013 ensimmäisen vuosineljänneksen tuotantoon, ennen 31.12.2013; vihreät todistukset, jotka liittyvät vuoden 2013 toisen vuosineljänneksen tuotantoon, ennen 31.3.2014; vihreät todistukset, jotka liittyvät vuoden 2013 kolmannen vuosineljänneksen tuotantoon, ennen 30.6.2014; vihreät todistukset, jotka liittyvät vuoden 2013 neljännen vuosineljänneksen tuotantoon, ennen 30.9.2014
d) vihreät todistukset, jotka liittyvät vuoden 2014 ensimmäisen vuosineljänneksen tuotantoon, ennen 30.9.2014; vihreät todistukset, jotka liittyvät vuoden 2014 toisen vuosineljänneksen tuotantoon, ennen 31.12.2014; vihreät todistukset, jotka liittyvät vuoden 2014 kolmannen vuosineljänneksen tuotantoon, ennen 31.3.2015; vihreät todistukset, jotka liittyvät vuoden 2014 neljännen vuosineljänneksen tuotantoon, ennen 30.6.2015
e) vihreät todistukset, jotka liittyvät vuoden 2015 ensimmäisen neljänneksen tuotantoon, ennen 30.9.2015; vihreät todistukset, jotka liittyvät vuoden 2015 toisen neljänneksen tuotantoon, ennen 31.12.2015; vihreät todistukset, jotka liittyvät vuoden 2015 kolmannen neljänneksen tuotantoon, ennen 31.3.2016; vihreät todistukset, jotka liittyvät vuoden 2015 neljännen neljänneksen tuotantoon, ennen 30.6.2016.
– –”
13 Mainitun asetuksen 21 §:n 8 momentissa säädetään seuraavaa:
”Ennen kuin laitos saa oikeuden käyttää tässä asetuksessa tarkoitettuja kannustinmekanismeja, sen vastuuhenkilön on tehtävä yksityisoikeudellinen sopimus GSE:n kanssa. GSE toimittaa [AEEG:lle] tarvittavat tiedot, jotta tämä voi kolmen kuukauden kuluessa tämän asetuksen voimaantulosta tehdä asetuksen [nro 28/2011] 24 §:n 2 momentin d kohdassa tarkoitetun vakiosopimuksen.”
14 Asetuksen, joka annettiin 6.7.2012, 30 §:ssä, jonka otsikko on ”Siirtyminen vanhasta kannustinjärjestelmästä uuteen”, todetaan seuraavaa:
”1. Valmisteilla olevien investointien suojaamiseksi ja asteittaisen siirtymisen varmistamiseksi vanhasta järjestelmästä uuteen järjestelmään on mahdollista valita ennen 30.4.2013 käyttöön otettujen laitosten osalta tai ennen 30.6.2013 käyttöön otettujen laitosten osalta, kun kyseessä ovat ainoastaan 8 artiklan 4 kohdan c alakohdassa tarkoitetut jätteellä ruokittavat laitokset, jokin muu kuin tässä asetuksessa säädetty kannustinmekanismi seuraavin ehdoin ja edellytyksin:
– –
b) Laitoksiin, jotka on otettu käyttöön 1 kohdassa tarkoitettuna ajanjaksona, sovelletaan vuoden 2007 lain nro 244, sellaisena kuin se on muutettuna, liitteenä olevissa taulukoissa 1 ja 2 ja [valtion vuotuisen ja monivuotisen taseen laatimista koskevista säännöksistä 27.12.2006 annetun lain nro 296 (legge n. 296 – Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato; GURI nro 299, 27.12.2006, Supplemento ordinario nro 244)], sellaisena kuin se on muutettuna, 382 c §:ssä säädettyjä vihreiden sertifikaattien kokonaistariffeja ja kertoimia, joita sovellettiin tämän asetuksen voimaantulopäivänä ja joita alennettiin 3 prosentilla kuukaudessa tammikuusta 2013 alkaen; tätä vähennystä sovelletaan toukokuusta alkaen ainoastaan laitoksiin, joissa käytetään 8 §:n 4 momentin c kohdassa tarkoitettuja jätteitä.
– –
2. Edellä 1 momentissa tarkoitetuilla laitoksilla on oltava lupa ennen tämän asetuksen voimaantuloa.
– –”
Vakiosopimukset
15 AEEG hyväksyi 16.5.2013 tekemällään päätöksellä N:o 207/2013/R/EFR luonnoksen vakiosopimukseksi nimeltään ”Fonti energetiche rinnovabili” (uusiutuvia lähteitä koskeva sopimus, jäljempänä FER-sopimus), jonka GSE oli laatinut 6.7.2012 annetussa asetuksessa säädettyjen kannustinten myöntämiseksi. Päätös julkaistiin AEEG:n verkkosivuilla 17.5.2013.
16 GSE julkaisi 20.4.2016 verkkosivustollaan luonnoksen vakiosopimukseksi ”Gestione Riconoscimento Incentivo” (mallisopimus kannustimen tunnustamisen hallinnoinnista, jäljempänä GRIN-sopimus).
Pääasian oikeusriita ja ennakkoratkaisukysymys
17 Tämän tuomion 2 kohdassa mainitut 21 yhtiötä (jäljempänä pääasian vastaajat) ovat sellaisten muista uusiutuvista lähteistä kuin aurinkoenergiasta sähköä tuottavien laitosten omistajia, jotka saivat vihreiden sertifikaattien järjestelmän mukaista tukea kyseisen sähkön tuotantoon ja saattoivat näin ollen myydä vihreitä sertifikaatteja muille toimijoille täyttääkseen velvollisuutensa syöttää tietty määrä mainittua sähköä Italian sähköjärjestelmään.
18 Asetuksen nro 28/2011 ja 6.7.2012 annetun asetuksen, joissa säädetään vihreiden sertifikaattien järjestelmän korvaamisesta kannustavien tariffien järjestelmällä, antamisen jälkeen kyseiset omistajat nostivat Tribunale amministrativo regionale per il Laziossa (Lazion alueellinen hallintotuomioistuin, Italia) kanteen, jossa ne riitauttivat GRIN-sopimuksen, joka niiden on tehtävä GSE:n kanssa siirtyäkseen yhdestä järjestelmästä toiseen, laillisuuden.
19 Kyseinen tuomioistuin hyväksyi mainittujen omistajien kanteen sillä perusteella, ettei asetuksessa nro 28/2011 eikä 6.7.2012 annetussa asetuksessa säädetä nimenomaisesti, että siirtyminen edellyttää sopimuksen tekemistä GSE:n kanssa. Kyseisen tuomioistuimen mukaan velvollisuutta tehdä yksityisoikeudellinen sopimus kannustavien tariffien järjestelmän soveltamiseksi, sellaisena kuin siitä säädetään asetuksen nro 28/2011 24 §:n 2 momentin d kohdassa, sovelletaan yksinomaan 31.12.2012 jälkeen käyttöön otettujen uusiutuvia lähteitä käyttävien laitosten toiminnanharjoittajiin eikä sellaisten laitosten, kuten samojen omistajien laitokset, jotka on otettu käyttöön ennen kyseistä päivämäärää, toiminnanharjoittajiin, jotka hyötyivät vihreiden sertifikaattien järjestelmästä.
20 GSE valitti Tribunale amministrativo regionale per il Lazion ratkaisusta Consiglio di Statoon (ylin hallintotuomioistuin, Italia), joka on ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin.
21 Kyseinen tuomioistuin toteaa aluksi lähinnä, että sen oikeuskäytännöstä ja Corte suprema di cassazionen (ylin tuomioistuin, Italia) oikeuskäytännöstä ilmenee, että – toisin kuin ensimmäisessä oikeusasteessa on katsottu – velvollisuutta tehdä sopimus GSE:n kanssa kannustavien tariffien järjestelmän soveltamiseksi sovelletaan sekä toimijoihin, joiden laitokset olivat tulleet käyttöön ennen 31.12.2012, että toimijoihin, joiden laitokset olivat tulleet käyttöön 31.12.2012 jälkeen. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan GSE voi näin ollen käyttää AEEG:n hyväksymää FER-sopimusta tai FER-sopimuksen korvaavaa GRIN-sopimusta edellytyksenä tariffitukitoimenpiteiden myöntämiselle ennen 31.12.2012 käyttöön otettujen laitosten toiminnanharjoittajille, jollei siirtymävaiheen erityispiirteisiin liittyvistä tarpeellisista muutoksista muuta johdu.
22 Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo kuitenkin, että voitaisiin katsoa, että siltä osin kuin pääasiassa kyseessä olevassa kansallisessa säännöstössä velvoitetaan toimijat, joihin sovelletaan vihreiden sertifikaattien järjestelmää, tekemään sopimus GSE:n kanssa, jotta ne voivat hyötyä kannustavien tariffien järjestelmästä, sillä on muutettu yksipuolisesti oikeudellisia edellytyksiä, joihin pääasian vastaajat ovat perustaneet taloudellisen toimintansa, mikä voi olla vastoin direktiivin 2009/28 tavoitetta tarjota sijoittajille tietty varmuus.
23 Asianomaisten yritysten velvollisuus tehdä tällainen sopimus ei nimittäin ole vapaiden neuvottelujen tulos. Lisäksi sopimuksessa asetetaan näille yrityksille lisävelvoitteita. Siinä ei nimittäin määrätä pelkästään siitä, että mainittujen yritysten vihreät todistukset muunnetaan matemaattisen kaavan perusteella tariffitueksi, vaan siihen sisältyy muun muassa näiden yritysten velvollisuus asentaa uusia etäohjauslaitteita, jotta GSE voi kerätä mittaustietoja (GRIN-sopimuksen 5 artikla), luottojen siirtoa koskevia rajoituksia (GRIN-sopimuksen 7 ja 8 artikla), GSE:n toimivalta muuntaa tai irtisanoa yksipuolisesti kannustinjärjestelmiä, kun kyseinen laitos myydään kolmannelle osapuolelle (GRIN-sopimuksen 9 artiklan 2 kohta), GSE:n mahdollisuus irtisanoa mainittu sopimus pelkästään valheellisten tietojen olemassaolon perusteella (GRIN-sopimuksen 12 artikla) sekä GSE:n oikeus irtisanoa kyseinen sopimus ja keskeyttää sen soveltaminen (GRIN-sopimuksen 13 artiklan 3 ja 4 kohta).
24 Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan velvollisuus tehdä tällainen sopimus voi olla vastoin sekä direktiivin 2009/28 tavoitetta, sellaisena kuin se ilmenee kyseisen direktiivin johdanto-osan 8, 14 ja 25 perustelukappaleesta ja sen 1 ja 3 artiklasta, jona on tarjota sijoittajille tietty varmuus, että luottamuksensuojan periaatetta, kun sillä muunnetaan yksipuolisesti oikeudellisia edellytyksiä, joihin pääasian vastaajat ovat perustaneet taloudellisen toimintansa.
25 Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin epäilee sitä, voidaanko katsoa, että käsiteltävässä asiassa huolellinen ja järkevä toimija olisi täysin kykenevä ennakoimaan tarkasti pääasiassa kyseessä olevan säännöstön kehityksen ja riskin sen etuja mahdollisesti vahingoittavien toimenpiteiden toteuttamisesta. Se katsoo, että – toisin kuin asioissa, jotka johtivat 15.4.2021 annettuun tuomioon Federazione nazionale delle imprese elettrotecniche ed elettroniche (Anie) ym. (C‑798/18 ja C‑799/18, EU:C:2021:280) – aiemmin sovellettu säännöstö ei sisältänyt talouden toimijoille riittävän selvää viestiä siitä, että vihreiden sertifikaattien järjestelmän kannustimia voitaisiin muuttaa tai että ne voitaisiin poistaa.
26 Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo lisäksi, että nyt käsiteltävässä asiassa voisi olla kyse myös perusoikeuskirjan 16 artiklassa vahvistetun elinkeinovapauden loukkaamisesta. Yhtäältä pääasiassa kyseessä olevan kansallisen säännöstön voidaan nimittäin katsoa merkitsevän puuttumista vihreiden sertifikaattien järjestelmän piiriin kuuluvien laitosten toiminnanharjoittajien sopimusvapauteen, koska lainsäätäjä on korvannut tämän järjestelmän kannustavien tariffien järjestelmällä ja asettanut näille toiminnanharjoittajille uusia edellytyksiä viimeksi mainitun järjestelmän soveltamiseksi, vaikka ne olivat suunnitelleet ja järjestäneet taloudellisen toimintansa tietyllä ajanjaksolla, jonka vakaus olisi pitänyt säilyttää kohtuullisen ajan. Toisaalta kyseinen kansallinen lainsäädäntö vaikuttaa jokaisen yrityksen oikeuteen käyttää vapaasti käytettävissään olevia taloudellisia ja rahoituksellisia resursseja sen vastuun rajoissa, joka sillä on omista toimistaan.
27 Näissä olosuhteissa Consiglio di Stato päätti lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavan ennakkoratkaisukysymyksen:
”Onko [direktiiviä 2009/28], erityisesti sen johdanto-osan 8, 14 ja 25 perustelukappaletta sekä 1 ja 3 artiklaa, ja [perusoikeuskirjan] 16 artiklaa, luettuina oikeusvarmuuden ja luottamuksensuojan periaatteiden valossa, tulkittava siten, että ne ovat esteenä [asetuksesta nro 28] ja [6.7.2012 annetusta asetuksesta] johtuvan kaltaiselle kansalliselle lainsäädännölle, sellaisena kuin sitä on tulkittu ennakkoratkaisua pyytäneen Consiglio di Staton vakiintuneessa oikeuskäytännössä, kun siinä kannustinten myöntämisen edellytykseksi säädetään GSE:n ja laitoksesta vastaavan tahon välillä tehtävä yksityisoikeudellinen sopimus siinäkin tapauksessa, että uusiutuvista lähteistä peräisin olevan sähköenergian tuotantolaitos on otettu käyttöön aiemmin kuin 31.12.2012?”
Ennakkoratkaisupyynnön tutkittavaksi ottaminen
28 GSE väittää, että ennakkoratkaisupyyntö on jätettävä tutkimatta, koska se ei ole ratkaiseva pääasian ratkaisun kannalta. GSE katsoo, että ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen olisi pitänyt jättää kyseiseen oikeusriitaan johtanut kanne tutkimatta tai kanteen olisi pitänyt johtaa lausunnon antamisen raukeamiseen sellaisen oikeudenkäyntiväitteen johdosta, jonka mukaan pääasian vastaajien riitauttama GRIN-sopimus ei ollut heille vastainen.
29 Tästä on huomautettava, että SEUT 267 artiklassa käyttöön otetussa unionin tuomioistuimen ja kansallisten tuomioistuinten välisessä yhteistyössä yksinomaan kansallisen tuomioistuimen, jossa asia on vireillä ja joka vastaa annettavasta ratkaisusta, tehtävänä on asian erityispiirteiden perusteella harkita, onko ennakkoratkaisu tarpeen asian ratkaisemiseksi ja onko sen unionin tuomioistuimelle esittämillä kysymyksillä merkitystä asian kannalta. Jos esitetyt kysymykset koskevat unionin oikeuden tulkintaa, unionin tuomioistuimen on siten lähtökohtaisesti ratkaistava ne (tuomio 22.2.2024, Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid ym., C‑59/22, C‑110/22 ja C‑159/22, EU:C:2024:149, 43 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
30 Tästä seuraa, että unionin oikeutta koskevilla kysymyksillä oletetaan olevan merkitystä asian ratkaisemisen kannalta. Unionin tuomioistuin voi kieltäytyä vastaamasta kansallisen tuomioistuimen esittämään ennakkoratkaisukysymykseen ainoastaan, jos on ilmeistä, että pyydetyllä unionin säännön tulkitsemisella ei ole mitään yhteyttä pääasian tosiseikkoihin tai kohteeseen, jos kyseinen ongelma on luonteeltaan hypoteettinen taikka jos unionin tuomioistuimella ei ole tiedossaan niitä tosiseikkoja ja oikeudellisia seikkoja, jotka ovat tarpeen, jotta se voisi antaa hyödyllisen vastauksen sille esitettyihin kysymyksiin (tuomio 22.2.2024, Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid ym., C‑59/22, C‑110/22 ja C‑159/22, EU:C:2024:149, 44 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
31 Unionin tuomioistuimen tehtävänä ei näin ollen ole tutkia, onko ennakkoratkaisupyyntö tehty tuomioistuinten toimintaa ja oikeudenkäyntimenettelyä koskevien kansallisten sääntöjen mukaisesti, tai kyseenalaistaa ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen arviointia pääasian kanteen tutkittavaksi ottamisesta (ks. vastaavasti tuomio 16.6.2015, Gauweiler ym., C‑62/14, EU:C:2015:400, 26 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
32 Näin ollen ennakkoratkaisupyyntöä ei voida jättää tutkimatta sillä perusteella, että GSE on väittänyt ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa, että pääasian kanne pitäisi jättää tutkimatta tai että lausunnon antamisen siitä pitäisi raueta.
Ennakkoratkaisukysymyksen tarkastelu
33 Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee kysymyksellään lähinnä, onko direktiivin 2009/28 1 ja 3 artiklaa, luettuina kyseisen direktiivin johdanto-osan 8, 14 ja 25 perustelukappaleen, oikeusvarmuuden ja luottamuksensuojan periaatteiden ja perusoikeuskirjan 16 artiklan valossa, tulkittava siten, että ne ovat esteenä kansalliselle lainsäädännölle, jonka mukaan siinä yhteydessä, kun uusiutuvista lähteistä tuotetun sähkön kansallinen tukijärjestelmä, joka perustuu tämän sähkön syöttämistä kansalliseen verkkoon koskeviin kiintiöihin ja vihreiden sertifikaattien myöntämiseen mainittua sähköä tuottaville yrityksille, korvataan kannustavien syöttötariffien myöntämiseen näille yrityksille perustuvalla tämän sähkön kansallisella tukijärjestelmällä, viimeksi mainitusta järjestelmästä hyötymisen edellytykseksi asetetaan sellaisen sopimuksen tekeminen, joka koskee tuen myöntämisedellytyksiä ja joka tehdään tällaisen yrityksen ja mainittua järjestelmää hallinnoivan ja valvovan valtion valvonnassa olevan yksikön välillä, mukaan lukien yritykset, jotka laitostensa käyttöönottopäivä huomioon ottaen hyötyivät kiintiöihin ja vihreiden sertifikaattien myöntämiseen perustuvasta kansallisesta tukijärjestelmästä.
34 Tältä osin direktiivin 2009/28 1 artiklasta ilmenee, että direktiivin tarkoituksena on luoda yhteiset puitteet uusiutuvista lähteistä peräisin olevan energian edistämiselle asettamalla muun muassa sitovat kansalliset tavoitteet, jotka koskevat tällaisista lähteistä peräisin olevan energian kokonaisosuutta energian kokonaisloppukulutuksesta. Tämän tavoitteen mukaisesti kyseisen direktiivin 3 artiklan 1 ja 2 kohdassa vahvistetaan tavoitellut tavoitteet, joita ovat yhtäältä se, että kunkin jäsenvaltion uusiutuvista lähteistä peräisin olevan energian osuus energian loppukulutuksesta on vuonna 2020 vähintään yhtä suuri kuin kyseisen direktiivin liitteessä I olevassa A osassa vahvistettu jäsenvaltion kansallinen kokonaistavoite, ja toisaalta se, että jäsenvaltioiden on toteutettava tehokkaasti suunnitellut toimenpiteet sen varmistamiseksi, että niiden tällaisista lähteistä peräisin olevan energian osuus on sama tai suurempi kuin saman direktiivin liitteessä I olevassa B osassa kuvatussa ohjeellisessa kehityspolussa esitetty osuus.
35 Kuten direktiivin 2009/28 johdanto-osan 8 ja 14 perustelukappaleesta ilmenee, näiden yhteisten puitteiden ja tavoitteiden määrittelemisen pitäisi antaa liike-elämälle vakautta, jota se tarvitsee voidakseen tehdä uusiutuvan energian alalla kestäviä investointeja, joiden avulla voidaan lisätä kaiken tyyppisistä uusiutuvista lähteistä energiaa tuottavien uusien teknologioiden jatkuvaa kehittämistä ja käyttöä.
36 Direktiivin 2009/28 3 artiklan 3 kohdan a alakohdassa, luettuna yhdessä sen johdanto-osan 25 perustelukappaleen kanssa, säädetään, että jäsenvaltiot voivat soveltaa tukijärjestelmiä mainittujen tavoitteiden saavuttamiseksi ja että näiden tukijärjestelmien moitteettoman toiminnan varmistamiseksi on välttämätöntä, että nämä jäsenvaltiot voivat säännellä järjestelmiensä vaikutuksia ja kustannuksia uusiutuvan energian voimavarojensa mukaan, sillä ne vaihtelevat jäsenvaltioittain. Kyseisessä perustelukappaleessa korostetaan myös, että direktiivissä 2001/77 säädettyjen kansallisten tukijärjestelmien moitteettoman toiminnan takaaminen on tärkeä keino investoijien luottamuksen säilyttämiseksi ja direktiivin 2009/28 tavoitteen saavuttamiseksi.
37 On siis tosin tärkeää varmistaa yrityksille tietty vakaus, jotta ne voivat tehdä uusiutuvan energian alalla kestäviä investointeja, jotka osaltaan lisäävät tällaisen energian kulutusta, tällainen varmuus annetaan yrityksille yhtäältä määrittelemällä yhteiset puitteet, joissa asetetaan sitovat tavoitteet uusiutuvista lähteistä peräisin olevan energian osuudelle energian kokonaisloppukulutuksesta kussakin jäsenvaltiossa, ja toisaalta takaamalla jäsenvaltioiden hyväksymien tukijärjestelmien moitteeton toiminta uusiutuvista lähteistä tuotetun sähkön tuotannon edistämiseksi.
38 Direktiivin 2009/28 johdanto-osan 8 ja 14 perustelukappaleessa tunnustettu tarve tarjota investoijille tietty turva ei kuitenkaan sellaisenaan voi vaikuttaa direktiivin 3 artiklan 3 kohdan a alakohdassa, luettuna sen johdanto-osan 25 perustelukappaleen valossa, jäsenvaltioille annettuun harkintavaltaan hyväksyä ja ylläpitää tehokkaita tukijärjestelmiä, jotka eivät näin ollen saa olla liian kalliita, joiden avulla jäsenvaltiot voivat saavuttaa mainitussa direktiivissä uusiutuvista lähteistä peräisin olevan energian kulutukselle asetetut sitovat tavoitteet. On nimittäin katsottu, että jäsenvaltioilla oleva harkintavalta siltä osin, mitä toimenpiteitä ne pitävät asianmukaisina näiden tavoitteiden saavuttamiseksi, merkitsee sitä, että jäsenvaltiot voivat vapaasti hyväksyä, muuttaa tai poistaa tukijärjestelmät, kunhan mainitut tavoitteet saavutetaan (ks. vastaavasti tuomio 15.4.2021, Federazione nazionale delle imprese elettrotecniche ed elettroniche (Anie) ym., C‑798/18 ja C‑799/18, EU:C:2021:280, 28 kohta ja määräys 1.3.2022, Milis Energy ym., C‑306/19, C‑512/19, C‑595/19 ja C‑608/20–C‑611/20, EU:C:2022:164, 30 kohta).
39 Näin ollen direktiivi 2009/28 ei sellaisenaan ole esteenä sille, että Italian lainsäätäjä korvaa vihreitä sertifikaatteja koskevan järjestelmän kannustavien syöttötariffien järjestelmällä, jolla lakkautetaan tiettyjen yritysten osalta etu, joka niille annettiin ensimmäisessä järjestelmässä, ja velvoitetaan nämä yritykset tekemään sopimus GSE:n – joka on kokonaisuudessaan valtion määräysvallassa oleva yksikkö, jonka tehtävänä on hallinnoida ja valvoa kansallisessa tukijärjestelmässä säädettyjen kannustintoimenpiteiden myöntämistä uusiutuvista lähteistä tuotetun sähkön tuottajille – kanssa voidakseen hyötyä toisesta järjestelmästä, jos Italian tasavalta voi tällä toisella järjestelmällä saavuttaa tavoitteensa, jotka koskevat tässä direktiivissä vahvistettuja tavoitteita uusiutuvista lähteistä peräisin olevan energian kokonaisosuudesta energian kokonaisloppukulutuksesta.
40 Kuten vakiintuneesta oikeuskäytännöstä ilmenee, jäsenvaltioiden on kuitenkin toimenpiteitä, joilla ne panevat täytäntöön unionin oikeutta, toteuttaessaan käytettävä harkintavaltaansa noudattaen unionin oikeuden yleisiä periaatteita, joihin kuuluvat erityisesti oikeusvarmuuden ja luottamuksensuojan periaatteet (ks. vastaavasti tuomio 19.12.2019, Coöperatieve Producentenorganisatie en Beheersgroep Texel, C‑386/18, EU:C:2019:1122, 55 kohta ja tuomio 15.4.2021, Federazione nazionale delle imprese elettrotecniche ed elettroniche (Anie) ym., C‑798/18 ja C‑799/18, EU:C:2021:280, 29 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
41 Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tehtävänä on tutkia, onko pääasiassa kyseessä olevan kaltainen kansallinen lainsäädäntö kyseisten periaatteiden mukainen, ja antaessaan ennakkoratkaisun SEUT 267 artiklan nojalla unionin tuomioistuin on ainoastaan toimivaltainen esittämään kansalliselle tuomioistuimelle kaikki sellaiset unionin oikeuden tulkintaa koskevat seikat, jotka saattavat auttaa kyseistä tuomioistuinta arvioimaan tätä yhteensopivuutta. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin voi tässä yhteydessä ottaa huomioon kaikki merkitykselliset seikat, jotka käyvät ilmi kyseessä olevan lainsäädännön sanamuodosta, tarkoituksesta tai systematiikasta (tuomio 15.4.2021, Federazione nazionale delle imprese Elettrotecniche ed elettroniche (Anie) ym., C‑798/18 ja C‑799/18, EU:C:2021:280, 43 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Antaakseen ennakkoratkaisua pyytäneelle tuomioistuimelle hyödyllisen vastauksen unionin tuomioistuin voi kuitenkin kansallisten tuomioistuinten kanssa harjoittamansa yhteistyön nimissä esittää ennakkoratkaisua pyytäneelle tuomioistuimelle kaikki ohjeet, jotka se katsoo tarpeellisiksi tällaisen yhteensopivuuden arvioinnin kannalta (ks. vastaavasti tuomio 16.11.2023, Viterra Hungary, C‑366/22, EU:C:2023:876, 31 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
42 Ensinnäkin oikeusvarmuuden periaatteen noudattamisesta on muistutettava, että tämä periaate edellyttää yhtäältä, että oikeussäännöt ovat selviä ja täsmällisiä, ja toisaalta, että niiden soveltaminen on yksityisten ennakoitavissa, erityisesti, jos niistä voi aiheutua epäedullisia seurauksia. Mainittu periaate edellyttää erityisesti, että säännöstön perusteella ne, joita asia koskee, voivat saada selville tarkasti, minkä laajuisia sillä niille asetetut velvoitteet ovat, ja voivat yksiselitteisesti saada tiedon oikeuksistaan ja velvollisuuksistaan ja ryhtyä niiden johdosta asianmukaisiin toimenpiteisiin (tuomio 16.2.2022, Unkari v. parlamentti ja neuvosto, C‑156/21, EU:C:2022:97, 223 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
43 Näitä vaatimuksia ei kuitenkaan voida ymmärtää siten, että ne olisivat esteenä sille, että kansallinen lainsäätäjä käyttää antamansa oikeussäännön yhteydessä abstraktia oikeudellista käsitettä, eikä myöskään siten, että ne edellyttäisivät, että tällaisessa abstraktissa oikeussäännössä mainitaan ne eri konkreettiset tilanteet, joissa sitä voidaan soveltaa, koska lainsäätäjä ei voi määrittää etukäteen kaikkia tällaisia tilanteita (ks. analogisesti tuomio 16.2.2022, Unkari v. parlamentti ja neuvosto, C‑156/21, EU:C:2022:97, 224 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
44 Näin ollen se, että lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttävällä säädöksellä annetaan sen täytäntöönpanosta vastaaville viranomaisille harkintavaltaa, ei itsessään ole ristiriidassa ennakoitavuuden vaatimuksen kanssa edellyttäen, että tällaisen harkintavallan laajuus ja sen käyttämistapa määritellään riittävän selvästi, kun otetaan huomioon kyseessä oleva hyväksyttävä tavoite, jotta mielivaltaisilta toimilta voidaan antaa asianmukaista suojaa (tuomio 16.2.2022, Unkari v. parlamentti ja neuvosto, C‑156/21, EU:C:2022:97, 225 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
45 Jollei ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen suorittamasta tarkistuksesta muuta johdu, asetuksen nro 28/2011 ja 6.7.2012 annetun asetuksen säännöksissä näytetään nyt käsiteltävässä asiassa ilmaistavan selvästi ja täsmällisesti vihreiden sertifikaattien järjestelmän asteittainen poistaminen ja sen korvaaminen kannustavien syöttötariffien järjestelmällä sekä tätä asteittaista poistamista ja korvaamista koskevat yksityiskohtaiset säännöt.
46 Asetuksen nro 28/2011 24 §:ssä nimittäin säädetään, että 31.12.2012 jälkeen käyttöön otettuihin uusiutuvia lähteitä käyttäviin sähköntuotantolaitoksiin voidaan soveltaa kannustaviin syöttötariffeihin perustuvaa tukijärjestelmää edellyttäen, että tietyt kriteerit täyttyvät. Lisäksi sellaisten uusiutuvia lähteitä käyttävien laitosten osalta, jotka on otettu käyttöön ennen 31.12.2012, 6.7.2012 annetun asetuksen 19 §:ssä säädetään yksityiskohtaisista säännöistä, jotka koskevat vihreitä sertifikaatteja koskevien oikeuksien muuntamista oikeuksiksi kannustaviin syöttötariffeihin 1.1.2016 alkaen. Asetuksen nro 28/2011 25 §:n 4 momentissa ja 6.7.2012 annetun asetuksen 20 §:ssä säädetään edellytyksistä sellaisten vihreiden sertifikaattien peruuttamiselle, jotka on myönnetty vuotuiselle tuotannolle vuoden 2015 loppuun saakka. Lopuksi 6.7.2012 annetun asetuksen 30 §:ssä säädetään ennen 30.4.2013 käyttöön otettujen laitosten mahdollisuudesta valita erityinen kannustinmekanismi siirryttäessä vanhasta kannustinmekanismista uuteen kannustinmekanismiin.
47 Lisäksi asetuksen nro 28/2011 24 §:n 2 momentin d kohdassa ja 6.7.2012 annetun asetuksen 21 §:n 8 momentissa todetaan selvästi, että kannustavien syöttötariffien myöntäminen edellyttää GSE:n ja laitoksista vastaavan yksikön välisen sopimuksen tekemistä.
48 Näiden säännösten soveltaminen oli kaikkien uusiutuvista lähteistä peräisin olevan sähkön tuottajien ennakoitavissa siitä riippumatta, oliko niiden laitokset otettu käyttöön ennen 31.12.2012 vai sen jälkeen, koska asetus nro 28/2011 ja 6.7.2012 annettu asetus annettiin ennen ajanjakson 1.1.2013–31.12.2015, jonka aikana vihreitä sertifikaatteja koskeva järjestelmä piti korvata asteittain kannustavien tariffien järjestelmällä, alkamista.
49 Sopimuksen, jonka yritysten on tehtävä GSE:n kanssa voidakseen hyötyä kannustavien syöttötariffien järjestelmästä, lausekkeista on todettava, että asetuksen nro 28/2011 24 §:n 2 momentin d kohdan, luettuna yhdessä 6.7.2012 annetun asetuksen 21 §:n 8 momentin kanssa, mukaisesti AEEG teki 6.7.2012 GSE:n ehdotuksesta vakiosopimuksen eli FER-sopimuksen. Lisäksi GSE julkaisi 20.4.2016 luonnoksen GRIN-sopimuksesta, jonka oli määrä seurata FER-sopimusta.
50 Pääasian kohteena olevan GRIN-sopimuksen ehdot vaikuttavat ensi näkemältä selkeiltä ja ennakoitavilta tämän tuomion 42 kohdassa mainitussa oikeuskäytännössä tarkoitetulla tavalla.
51 Kuten GSE ja komissio toteavat kirjallisissa huomautuksissaan, GRIN-sopimuksen lausekkeiden sisältö näyttää vastaavan FER-sopimuksen määräyksiä tai uusiutuvista lähteistä peräisin olevan sähkön tuottajiin Italiassa sovellettavan säännöstön säännöksiä ja erityisesti asetuksen nro 28/2011 ja 6.7.2012 annetun asetuksen säännösten sisältöä tai perustuvan niihin. Jos ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin vahvistaa tämän arvion tarkistuksensa jälkeen, näiden lausekkeiden sisällön pitäisi katsoa olleen ennakoitavissa tämän tuomion 42 kohdassa mainitussa oikeuskäytännössä tarkoitetulla tavalla.
52 Tätä viimeksi mainittua arviointia ei välttämättä horjuta se, että tietyissä mainituista lausekkeista annetaan – kuten tämän tuomion 23 kohdasta ilmenee – GSE:lle tietty harkintavalta muun muassa muuttaa kyseistä sopimusta tai irtisanoa se yksipuolisesti siinä tapauksessa, että laitos myydään kolmansille, tai irtisanoa tai keskeyttää sopimus yksipuolisesti, jos kyseessä olevan laitoksen ja ilmoitetun laitoksen rakenteessa on huomattavia eroja.
53 Kuten tämän tuomion 44 kohdasta ilmenee, ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin voi todeta oikeusvarmuuden periaatteen loukkauksen vain, jos se toteaa, että GSE:n harkintavallan laajuutta ja sen käyttämistapoja ei ole määritelty riittävällä tavalla, kun otetaan huomioon kyseessä oleva oikeutettu tavoite antaa riittävä suoja mielivaltaa vastaan.
54 Toiseksi oikeusvarmuuden periaatteeseen välittömästi liittyvän luottamuksensuojan periaatteen noudattamisen osalta vakiintuneesta oikeuskäytännöstä ilmenee, että oikeus vedota tähän periaatteeseen ulottuu kaikkiin talouden toimijoilla, joille kansallisen viranomaisen toiminnan vuoksi on syntynyt perusteltuja odotuksia, jotka perustuvat erityisesti kyseisen viranomaisen heille antamiin täsmällisiin vakuutteluihin (ks. vastaavasti tuomio 17.11.2022, Avicarvil Farms, C‑443/21, EU:C:2022:899, 39 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Silloin, kun huolellinen ja järkevä talouden toimija voi ennakoida sellaisen toimenpiteen toteuttamisen, joka voi vaikuttaa sen etuihin, se ei kuitenkaan voi vedota luottamuksensuojan periaatteeseen, kun tällainen toimenpide toteutetaan. Lisäksi talouden toimijat eivät voi perustellusti luottaa sellaisen olemassa olevan tilanteen säilymiseen, jota voidaan muuttaa kansallisten viranomaisten harkintavallan rajoissa (tuomio 15.4.2021, Federazione nazionale delle imprese elettrotecniche ed elettroniche (Anie) ym., C‑798/18 ja C‑799/18, EU:C:2021:280, 42 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
55 Jollei ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen suorittamasta arvioinnista muuta johdu, nyt käsiteltävässä asiassa unionin tuomioistuimen käytettävissä olevasta asiakirja-aineistosta ei ilmene, että Italian viranomaiset olisivat ennen asetuksen nro 28/2011 ja 6.7.2012 annetun asetuksen antamista toteuttaneet minkäänlaista toimenpidettä tai antaneet minkäänlaisia vakuutteluja, jotka olisivat voineet synnyttää pääasian vastaajien kaltaisille toimijoille perusteltuja odotuksia vihreiden sertifikaattien järjestelmän voimassa pitämisestä.
56 Kuten lisäksi tämän tuomion 38 kohdassa on todettu, direktiivissä 2009/28 annetaan Italian viranomaisille harkintavalta muuttaa tai poistaa tukijärjestelmiä, jotka on otettu käyttöön kyseisessä direktiivissä säädettyjen uusiutuvista lähteistä peräisin olevaa energiaa koskevien tavoitteiden saavuttamiseksi.
57 Tästä seuraa, että huolellisten ja harkitsevien taloudellisten toimijoiden on kyettävä ennakoimaan, että Italian viranomaiset voivat käyttää tätä harkintavaltaa. Ne eivät näin ollen voineet perustellusti luottaa sen tukijärjestelmän voimassa pitämiseen, jossa säädetään vihreiden sertifikaattien myöntämisestä, eivätkä siihen, ettei uusia velvoitteita kuten velvollisuus tehdä sopimus GSE:n kanssa aseteta, voidakseen hyötyä kannustavasta syöttötariffista niiden uusiutuvista lähteistä tuottamalle sähkölle.
58 Erityisesti GRIN-sopimuksen tekemistä koskevasta velvoitteesta on todettava, että jollei ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen suorittamasta arvioinnista muuta johdu, ei vaikuta siltä, että tuottajille, joiden laitokset olivat toiminnassa ennen 31.12.2012, olisi annettu minkäänlaista vakuutusta siitä, ettei niille asetettaisi tätä velvollisuutta saadakseen hyväkseen kannustavan syöttötariffin. Kuten ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin huomauttaa, sekä sen oikeuskäytännöstä että Corte suprema di cassazionen oikeuskäytännöstä ilmenee päin vastoin, että asetuksen nro 28/2011 24 §:n 2 momentin d kohtaa, luettuna yhdessä 6.7.2012 annetun asetuksen 21 §:n 8 momentin kanssa, on tulkittava siten, että sekä tuottajiin, joiden laitokset on otettu käyttöön 31.12.2012 jälkeen, että tuottajiin, joiden laitokset olivat toiminnassa ennen kyseistä päivää, sovelletaan mainittua velvollisuutta, jotta ne voivat saada hyväkseen tällaisen tariffin.
59 GRIN-sopimuksen sisällöstä on todettava, että siltä osin kuin voidaan osoittaa, että se vastaa olennaisin osin AEEG:n 16.5.2013 tekemällä päätöksellä hyväksytyn FER-sopimuksen ja uusiutuvista lähteistä peräisin olevan sähkön tuotantoon Italiassa sovellettavan säännöstön määräysten ja säännösten sisältöä, mikä ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on tarkistettava, mainittujen tuottajien on katsottava pystyneen ennakoimaan sen.
60 Näin ollen pääasian vastaajat, joiden laitokset oli otettu käyttöön ennen 31.12.2012 ja jotka hyötyivät vihreiden sertifikaattien järjestelmästä, eivät voineet perustellusti luottaa tämän järjestelmän voimassa pysymiseen ja siihen, ettei niillä olisi velvollisuutta tehdä GSE:n kanssa GRIN-sopimuksen kaltaista sopimusta voidakseen hyötyä mainitun järjestelmän korvaavasta kannustavien syöttötariffien järjestelmästä.
61 Kolmanneksi perusoikeuskirjan 16 artiklan tulkinnasta on todettava ensiksi, että kun otetaan huomioon perusoikeuskirjan 51 artiklan 1 kohta, kyseistä 16 artiklaa sovelletaan nyt käsiteltävässä asiassa, koska direktiivi 2009/28 on saatettu osaksi Italian oikeutta asetuksella nro 28/2011 ja 6.7.2012 annetulla asetuksella.
62 Toiseksi on muistutettava, että mainitulla 16 artiklalla, joka koskee elinkeinovapautta, suojataan vapautta harjoittaa taloudellista tai kaupallista toimintaa, vapautta käyttää sillä olevia taloudellisia, teknisiä ja rahoituksellisia resursseja sen vastuun rajoissa, joka sillä on omista toimistaan sekä sopimusvapautta (ks. vastaavasti tuomio 15.4.2021, Federazione nazionale delle imprese elettrotecniche ed elettroniche (Anie) ym., C‑798/18 ja C‑799/18, EU:C:2021:280, 56 ja 62 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
63 Jollei ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen suorittamasta arvioinnista muuta johdu, vihreiden sertifikaattien järjestelmän korvaaminen asetuksessa nro 28/2011 ja 6.7.2012 annetussa asetuksessa säädetyllä kannustavien syöttötariffien järjestelmällä ei kuitenkaan vaikuteta ensimmäisestä järjestelmästä hyötyvien yritysten vapauteen harjoittaa taloudellista tai kaupallista toimintaa. Tämä korvaaminen ei erityisesti näytä vaikuttavan näiden yritysten oikeuteen käyttää vapaasti niillä olevia taloudellisia, teknisiä ja rahoituksellisia resursseja.
64 Tältä osin on nimittäin muistutettava, että tämän oikeuden rajoitusta merkitsee esimerkiksi velvoite toteuttaa toimenpiteitä, jotka voivat aiheuttaa talouden toimijalle suuria kustannuksia tai joilla voi olla huomattava vaikutus sen toimintojen järjestämiseen taikka jotka voivat vaatia vaikeita ja monitahoisia teknisiä ratkaisuja (tuomio 15.4.2021, Federazione nazionale delle imprese elettrotecniche ed elettroniche (Anie) ym., C‑798/18 ja C‑799/18, EU:C:2021:280, 63 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Kyseisten järjestelmien välinen siirtyminen ei kuitenkaan näytä aiheuttavan merkittäviä kustannuksia, edellyttävän vaikeita ja monimutkaisia teknisiä ratkaisuja tai vaikuttavan merkittävästi pääasian vastaajien toimintaan.
65 Perusoikeuskirjan 16 artiklassa vahvistetusta sopimusvapaudesta on huomattava, että se käsittää muun muassa taloudellisen yhteistyökumppanin valinnan vapauden sekä vapauden hinnoitella suorite (ks. vastaavasti tuomio 15.4.2021, Federazione nazionale delle imprese elettrotecniche ed elettroniche (Anie) ym., C‑798/18 ja C‑799/18, EU:C:2021:280, 57 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
66 Nyt käsiteltävässä asiassa vihreiden sertifikaattien järjestelmästä hyötyville yrityksille asetettu velvollisuus tehdä GSE:n kanssa GRIN-sopimuksen kaltainen sopimus, jotta ne voisivat hyötyä kannustavista syöttötariffeista, ei kuitenkaan näytä vaikuttavan tähän vapauteen.
67 Kun otetaan huomioon unionin tuomioistuimen käytettävissä olevaan asiakirja-aineistoon sisältyvät seikat, kyseinen sopimus vaikuttaa nimittäin olevan vain GSE:n, joka on – kuten tämän tuomion 39 kohdassa on esitetty – täysin valtion valvonnassa oleva yksikkö, joka hallinnoi ja valvoo kannustavien syöttötariffien järjestelmää, täytäntöönpanoväline. Mainittu sopimus näyttää olevan ainoastaan liitännäinen sellaiseen hallinnolliseen päätökseen nähden, jolla hyväksytään kannustavien tariffitoimenpiteiden soveltaminen, eikä sillä ole mitään vaikutusta kyseisen kannustimen määrään, koska tämä on vahvistettu sovellettavassa sääntelykehyksessä eikä siten ole neuvoteltavissa.
68 Näissä olosuhteissa on perusteltua, että yritykset eivät voi valita sopimuskumppaniaan eikä niillä ole neuvotteluvaltaa GRIN-sopimuksen sisällön tai tuen määrän osalta. Näiden yritysten sopimusvapaus rajoittuu oikeutetusti sen päättämiseen, hyväksyvätkö ne sopimuksen ehdot vai eivät.
69 Edellä esitetyn perusteella esitettyyn kysymykseen on vastattava, että direktiivin 2009/28 1 ja 3 artiklaa, luettuina sen johdanto-osan 8, 14 ja 25 perustelukappaleen, oikeusvarmuuden ja luottamuksensuojan periaatteiden ja perusoikeuskirjan 16 artiklan valossa, on tulkittava siten, että ne eivät ole esteenä kansalliselle lainsäädännölle, jonka mukaan siinä yhteydessä, kun uusiutuvista lähteistä tuotetun sähkön kansallinen tukijärjestelmä, joka perustuu tämän sähkön syöttämistä kansalliseen verkkoon koskeviin kiintiöihin ja vihreiden sertifikaattien myöntämiseen mainittua sähköä tuottaville yrityksille, korvataan kannustavien syöttötariffien myöntämiseen näille yrityksille perustuvalla tämän sähkön kansallisella tukijärjestelmällä, viimeksi mainitusta järjestelmästä hyötymisen edellytykseksi asetetaan sellaisen sopimuksen tekeminen, joka koskee tuen myöntämisedellytyksiä ja joka tehdään tällaisen yrityksen ja mainittua järjestelmää hallinnoivan ja valvovan valtion valvonnassa olevan yksikön välillä, mukaan lukien yritykset, jotka laitostensa käyttöönottopäivä huomioon ottaen hyötyivät kiintiöihin ja vihreiden sertifikaattien myöntämiseen perustuvasta kansallisesta tukijärjestelmästä.
Oikeudenkäyntikulut
70 Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely unionin tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä unionin tuomioistuimelle, ei voida määrätä korvattaviksi.
Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (seitsemäs jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:
Uusiutuvista lähteistä peräisin olevan energian käytön edistämisestä sekä direktiivien 2001/77/EY ja 2003/30/EY muuttamisesta ja myöhemmästä kumoamisesta 23.4.2009 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2009/28/EY 1 ja 3 artiklaa, luettuina sen johdanto-osan 8, 14 ja 25 perustelukappaleen, oikeusvarmuuden ja luottamuksensuojan periaatteiden ja Euroopan unionin perusoikeuskirjan 16 artiklan valossa,
on tulkittava siten, että
ne eivät ole esteenä kansalliselle lainsäädännölle, jonka mukaan siinä yhteydessä, kun uusiutuvista lähteistä tuotetun sähkön kansallinen tukijärjestelmä, joka perustuu tämän sähkön syöttämistä kansalliseen verkkoon koskeviin kiintiöihin ja vihreiden sertifikaattien myöntämiseen mainittua sähköä tuottaville yrityksille, korvataan kannustavien syöttötariffien myöntämiseen näille yrityksille perustuvalla tämän sähkön kansallisella tukijärjestelmällä, viimeksi mainitusta järjestelmästä hyötymisen edellytykseksi asetetaan sellaisen sopimuksen tekeminen, joka koskee tuen myöntämisedellytyksiä ja joka tehdään tällaisen yrityksen ja mainittua järjestelmää hallinnoivan ja valvovan valtion valvonnassa olevan yksikön välillä, mukaan lukien yritykset, jotka laitostensa käyttöönottopäivä huomioon ottaen hyötyivät kiintiöihin ja vihreiden sertifikaattien myöntämiseen perustuvasta kansallisesta tukijärjestelmästä.
Allekirjoitukset
* Oikeudenkäyntikieli:italia.