1.

Käsiteltävinä olevat ennakkoratkaisupyynnöt koskevat maanpäällisten digitaalitelevisiotaajuuksien käyttöoikeuksien uudelleenjärjestelymenettelyä (jäljempänä taajuuksien uudelleenjärjestely) siirryttäessä DVB-T-lähetysjärjestelmästä (edistyneempään) DVB-T2-lähetysjärjestelmään ( 2 ) sen jälkeen, kun 694–790 MHz:n taajuusalue (jäljempänä 700 MHz:n taajuusalue) on jaettu uudelleen viidennen sukupolven televiestintäverkon (jäljempänä 5G-verkko) käyttöön. ( 3 )

2.

Näiden ennakkoratkaisupyyntöjen taustalla on riita-asiat, joiden asianosaiset ovat maanpäällisiä digitaalitelevisioverkkoja ylläpitäviä yrityksiä, Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni (viestinnän sääntelyviranomainen, Italia; jäljempänä AGCOM) sekä muita viranomaisia ( 4 ) ja jotka koskevat menettelyjä, joilla DVB-T-teknologiaan perustuvien taajuuksien käyttöoikeudet muunnetaan DVB-T2-teknologiaa käyttävien kansallisten kanavanippujen lähetyskapasiteetin käyttöoikeuksiksi ( 5 ) ja joilla jaetaan DVB-T-teknologiasta DVB-T2-teknologiaan siirtymisen ansiosta vapautuneen ylimääräisen lähetyskapasiteetin (jäljempänä ylimääräinen lähetyskapasiteetti) käyttöoikeudet.

3.

Tässä yhteydessä on epäselvää, miten sähköistä viestintää koskevan unionin sääntelyjärjestelmän ( 6 ) ja Euroopan unionin perusoikeuskirjan (jäljempänä perusoikeuskirja) useita oikeussääntöjä on tulkittava, kun on kyse lähinnä taajuuksien uudelleenjärjestelyn yhteydessä toteutettuja toimia koskevien oikeussuojakeinojen tehokkuudesta ja AGCOMilla tältä osin olevista toimivaltuuksista sekä pääasioiden valittajien oikeuksien loukkaamisesta, myös luottamuksensuojan periaatteen osalta, tämän uudelleenjärjestelyn yhteydessä, kun otetaan huomioon myös Italian audiovisuaalialan historiallinen kehitys.

4.

Valtuutusdirektiivin 3 artiklan, jonka otsikkona on ”Sähköisiä viestintäverkkoja ja ‑palveluja koskeva yleisvaltuutus”, 1 ja 2 kohdassa säädetään seuraavaa:

”1.   Jäsenvaltioiden on taattava vapaus tarjota sähköisiä viestintäverkkoja ja ‑palveluja tässä direktiivissä vahvistettujen edellytysten mukaisesti. Tämän vuoksi jäsenvaltiot eivät saa estää yritystä tarjoamasta sähköisiä viestintäverkkoja ja ‑palveluja, ellei tämä ole tarpeen [SEUT 52 artiklan] 1 kohdassa määrätyistä syistä.

2.   Sähköisten viestintäverkkojen tai ‑palvelujen tarjoajilta voidaan vaatia ainoastaan yleisvaltuus, sanotun kuitenkaan rajoittamatta – – 5 artiklassa tarkoitettuja käyttöoikeuksia. Asianomaiselta yritykseltä voidaan edellyttää ilmoituksen tekemistä, mutta ei kansallisten sääntelyviranomaisten nimenomaisen päätöksen tai muun hallinnollisen toimenpiteen saamista ennen kuin valtuutukseen perustuvia oikeuksia voidaan käyttää. Yritys voi aloittaa toiminnan tehtyään mahdollisesti edellytettävän ilmoituksen, noudattaen tarvittaessa kuitenkin 5, 6 ja 7 artiklassa olevien, käyttöä koskevista oikeuksista annettujen säännösten soveltamista.

– –”

5.

Kyseisen direktiivin 5 artiklan, jonka otsikkona on ”Radiotaajuuksien ja numeroiden käyttöoikeudet”, 2 kohdassa säädetään seuraavaa:

”Jos on välttämätöntä myöntää yksittäisiä radiotaajuuksien ja numeroiden käyttöä koskevia oikeuksia, jäsenvaltioiden on myönnettävä tällainen oikeus pyynnöstä kaikille yrityksille, jotka tarjoavat 3 artiklassa tarkoitettuja yleisvaltuutuksen mukaisia palveluja tai verkkoja, jollei tämän direktiivin 6 ja 7 artiklan sekä 11 artiklan 1 kohdan c alakohdan säännöksistä ja muista tällaisten voimavarojen tehokkaan käytön [puitedirektiivi] mukaisesti varmistavista säännöistä muuta johdu.

Radiotaajuuksien ja numeroiden käyttöoikeuksien myöntämismenettelyjen on oltava avoimia, puolueettomia, läpinäkyviä, syrjimättömiä ja oikeasuhteisia ja, radiotaajuuksien osalta, [puitedirektiivin] 9 artiklan säännösten mukaisia, sanotun kuitenkaan rajoittamatta niiden erityisperusteiden ja ‑menettelyjen soveltamista, joita jäsenvaltiot ovat määritelleet radiotaajuuksien käyttöoikeuksien myöntämiseksi radio- tai televisio-ohjelmien sisältöpalvelujen tarjoajille yleistä etua koskevien tavoitteiden saavuttamiseksi [unionin] oikeuden mukaisesti. Poikkeusta avoimia myöntämismenettelyjä koskevasta vaatimuksesta voidaan soveltaa tapauksissa, joissa radiotaajuuksien yksittäisten käyttöoikeuksien myöntäminen radio- tai televisio-ohjelmien sisältöpalvelujen tarjoajille on tarpeen jäsenvaltioiden [unionin] oikeuden mukaisesti määrittelemän yleisen edun mukaisen tavoitteen saavuttamiseksi.

– –”

6.

Kyseisen direktiivin 7 artiklassa, jonka otsikkona on ”Radiotaajuuksien käyttöä koskevien oikeuksien määrän rajoittamista koskeva menettely”, 3 kohdassa säädetään seuraavaa:

”Jos radiotaajuuksien käyttöä koskevien oikeuksien myöntämistä on rajoitettava, jäsenvaltioiden on myönnettävä tällaiset oikeudet puolueettomin, avoimin, syrjimättömin ja oikeasuhteisin valintaperustein. Valintaperusteissa on otettava asianmukaisesti huomioon [puitedirektiivin] 8 artiklan tavoitteiden ja 9 artiklan vaatimusten saavuttaminen.”

7.

Kyseisen direktiivin 14 artiklassa, jonka otsikkona on ”Oikeuksien ja velvollisuuksien muuttaminen”, säädetään seuraavaa:

”1.   Jäsenvaltioiden on varmistettava, että yleisvaltuutuksia, käyttöoikeuksia ja järjestelmien asennusoikeuksia koskevia oikeuksia, ehtoja ja menettelyjä voidaan muuttaa ainoastaan objektiivisesti perustelluissa tapauksissa ja oikeasuhteisesti, ottaen tarvittaessa huomioon radiotaajuuksien siirrettäviin käyttöoikeuksiin sovellettavat erityisehdot. – –

2.   Jäsenvaltiot eivät saa rajoittaa tai peruuttaa järjestelmien asennusoikeuksia tai radiotaajuuksien käyttöoikeuksia ennen niiden voimassaoloajan päättymistä muutoin kuin perustelluissa tapauksissa ja soveltuvin osin liitteen sekä niiden kansallisten säännösten mukaisesti, jotka koskevat oikeuksien peruutusten johdosta myönnettävää korvausta.”

8.

Puitedirektiivin 3 artiklassa, jonka otsikkona on ”Kansalliset sääntelyviranomaiset”, ( 7 ) säädetään seuraavaa:

”1.   Jäsenvaltioiden on varmistettava, että kustakin tässä direktiivissä ja erityisdirektiiveissä kansallisille sääntelyviranomaisille osoitetusta tehtävästä huolehtii toimivaltainen elin.

2.   Jäsenvaltioiden on taattava kansallisten sääntelyviranomaisten riippumattomuus varmistamalla, että nämä viranomaiset ovat oikeudellisesti erillisiä ja toiminnallisesti riippumattomia kaikista sähköisiä viestintäverkkoja, ‑laitteita tai ‑palveluja tarjoavista organisaatioista. Niiden jäsenvaltioiden, joilla on omistusosuuksia tai päätäntävaltaa sähköisiä viestintäverkkoja ja/tai ‑palveluja tarjoavissa yrityksissä, on varmistettava, että sääntelytoiminta ja omistajuuteen tai päätäntävaltaan liittyvä toiminta erotetaan rakenteellisesti tehokkaasti toisistaan.

3.   Jäsenvaltioiden on varmistettava, että kansalliset sääntelyviranomaiset käyttävät toimivaltuuksiaan puolueettomasti, avoimesti ja viivytyksittä. Jäsenvaltioiden on varmistettava, että kansallisilla sääntelyviranomaisilla on riittävät taloudelliset resurssit ja henkilöstöresurssit niille annetun tehtävän hoitamiseen.

3   a. Markkinoiden ennakkosääntelystä – – vastaavien kansallisten sääntelyviranomaisten on oltava toiminnassaan riippumattomia eivätkä ne saa pyytää tai ottaa vastaan miltään muulta elimeltä ohjeita sellaisten tehtävien hoitamisessa, jotka niille on annettu [unionin] lainsäädännön täytäntöön panemiseksi annetun kansallisen lainsäädännön nojalla, sanotun kuitenkaan rajoittamatta 4 ja 5 kohdan säännösten soveltamista. Tämä ei estä kansallisen valtiosääntöoikeuden mukaista valvontaa. Ainoastaan 4 artiklan mukaisesti perustetuilla muutoksenhakuelimillä on toimivalta keskeyttää kansallisten sääntelyviranomaisten tekemien päätösten soveltaminen tai kumota ne.

– –” ( 8 )

9.

Kyseisen direktiivin 4 artiklan, jonka otsikkona on ”Muutoksenhakuoikeus”, 1 kohdassa säädetään seuraavaa:

”Jäsenvaltioiden on varmistettava, että kansallisella tasolla on käytössä tehokkaat järjestelmät, joiden avulla jokainen käyttäjä tai sähköisiä viestintäverkkoja ja/tai ‑palveluja tarjoava yritys, johon kansallisen sääntelyviranomaisen tekemä päätös vaikuttaa, voi hakea muutosta päätökseen muutoksenhakuelimeltä, joka on riippumaton asianomaisista osapuolista. Tällä elimellä, joka voi olla tuomioistuin, on oltava tehtäviensä tehokkaan hoitamisen edellyttämä asiantuntemus. Jäsenvaltioiden on varmistettava, että tapaukseen liittyvät tosiseikat otetaan asianmukaisesti huomioon ja että käytettävissä on toimiva muutoksenhakujärjestelmä.

Kansallisen sääntelyviranomaisen päätös on voimassa, kunnes muutoksenhakuprosessissa on annettu ratkaisu, jollei määrätä tilapäisiä toimenpiteitä kansallisen lainsäädännön mukaisesti.”

10.

Kyseisen direktiivin 8 artiklassa, jonka otsikkona on ”Yleiset tavoitteet ja sääntelyperiaatteet”, säädetään seuraavaa:

”1.   Jäsenvaltioiden on varmistettava, että kansalliset sääntelyviranomaiset toteuttavat tässä direktiivissä ja erityisdirektiiveissä määriteltyjä sääntelytehtäviään hoitaessaan kaikki aiheelliset toimenpiteet, joilla pyritään 2, 3 ja 4 kohdassa säädettyihin tavoitteisiin. Toimenpiteiden on oltava oikeasuhteisia näihin tavoitteisiin nähden.

– –

2.   Kansallisten sääntelyviranomaisten on edistettävä kilpailua sähköisten viestintäverkkojen, sähköisten viestintäpalvelujen ja niiden liitännäistoimintojen ja ‑palvelujen tarjoamisessa – –

3.   Kansallisten sääntelyviranomaisten on osaltaan vaikutettava sisämarkkinoiden kehittymiseen – –

4.   Kansallisten sääntelyviranomaisten on edistettävä Euroopan unionin kansalaisten etuja – –”

11.

Kyseisen direktiivin 9 artiklan, jonka otsikkona on ”Radiotaajuuksien hallinnointi sähköisten viestintäpalvelujen osalta”, 1 kohdassa säädetään seuraavaa:

”Ottaen asianmukaisesti huomioon, että radiotaajuudet ovat julkinen voimavara, jolla on tärkeä yhteiskunnallinen, kulttuurinen ja taloudellinen arvo, jäsenvaltioiden on varmistettava, että sähköisissä viestintäpalveluissa niiden alueella käytettäviä radiotaajuuksia hallinnoidaan tehokkaasti 8 ja 8 a artiklan mukaisesti. Niiden on varmistettava, että toimivaltaiset kansalliset viranomaiset sähköisiin viestintäpalveluihin käytettäviä taajuuksia varatessaan ja yleisvaltuuksia tai yksittäisiä käyttöoikeuksia myöntäessään soveltavat puolueettomia, avoimia, syrjimättömiä ja oikeasuhteisia perusteita.

Jäsenvaltioiden on tätä artiklaa soveltaessaan noudatettava asiaankuuluvia kansainvälisiä sopimuksia, [Kansainvälisen televiestintäliiton] radio-ohjesäännöt mukaan lukien, ja ne voivat ottaa huomioon yleiseen etuun liittyviä näkökohtia.”

12.

Kilpailudirektiivin 2 artiklassa, jonka otsikkona on ”Sähköisten viestintäverkkojen ja sähköisten viestintäpalvelujen yksinoikeudet ja erityisoikeudet”, säädetään seuraavaa:

”1.   Jäsenvaltiot eivät saa myöntää tai pitää voimassa yksin- tai erityisoikeuksia sähköisten viestintäverkkojen perustamiselle ja/tai tarjoamiselle tai yleisesti saatavilla olevien sähköisten viestintäpalvelujen tarjoamiselle.

2.   Jäsenvaltioiden on toteutettava kaikki tarvittavat toimenpiteet sen varmistamiseksi, että jokaisella yrityksellä on oikeus tarjota sähköisiä viestintäpalveluja tai perustaa, laajentaa taikka tarjota sähköisiä viestintäverkkoja.

3.   Jäsenvaltioiden on varmistettava, että sähköisten viestintäpalvelujen tarjoamiselle sähköisten viestintäpalvelujen tarjoajien perustamien sähköisten viestintäverkkojen, kolmansien osapuolten tarjoamien infrastruktuurien tai verkkojen, muiden toimintojen tai paikkojen jakamisen kautta ei aseteta rajoituksia tai tällaisia rajoituksia ei ylläpidetä, sanotun kuitenkaan rajoittamatta [direktiivin] 2002/19/EY, ( 9 ) [valtuutusdirektiivin], [puitedirektiivin] ja [direktiivin] 2002/22/EY ( 10 ) säännösten soveltamista.

4.   Jäsenvaltioiden on varmistettava, että yritykselle sähköisten viestintäpalvelujen tarjoamiseksi tai sähköisten viestintäverkkojen perustamiseksi ja/tai tarjoamiseksi myönnetty yleinen valtuutus sekä tähän liittyvät edellytykset perustuvat puolueettomiin, syrjimättömiin, oikeasuhteisiin ja selkeisiin perusteisiin.

5.   Päätös, joka on tehty [valtuutusdirektiivin] 3 artiklan 1 kohdassa säädettyjen perusteiden nojalla ja jolla estetään yritystä tarjoamasta sähköisiä viestintäpalveluja tai ‑verkkoja, on perusteltava.

Päätökseen tyytymättömällä osapuolella olisi oltava mahdollisuus hakea muutosta osapuolista riippumattomalta elimeltä ja viime kädessä tuomioistuimelta.”

13.

Kyseisen direktiivin 4 artiklassa, jonka otsikkona on ”Radiotaajuuksien käyttöoikeudet”, säädetään seuraavaa:

”Rajoittamatta kuitenkaan sellaisten erityisten periaatteiden ja menettelyiden soveltamista, joita jäsenvaltiot ovat ottaneet käyttöön myöntääkseen radio- tai televisiolähetysten sisältöpalvelujen tarjoajille radiotaajuuksien käyttöoikeuksia tarkoituksenaan saavuttaa [unionin] oikeuden mukaiset yleishyödylliset tavoitteet:

14.

Päätöksessä 2017/899 säädetään 700 MHz:n taajuusalueen käytöstä. Sen 1 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:

”Jäsenvaltioiden on sallittava [700 MHz:n taajuusalueen] käyttö viimeistään 30 päivänä kesäkuuta 2020 maanpäällisissä järjestelmissä, joilla voidaan tarjota langattomia sähköisiä laajakaistaviestintäpalveluja – –.

Jäsenvaltiot voivat kuitenkin yhdestä tai useammasta tämän päätöksen liitteessä mainitusta perustellusta syystä lykätä 700 MHz:n taajuusalueen käytön sallimista enintään kahdella vuodella. – – Jäsenvaltioiden on tarvittaessa toteutettava valtuutusmenettelyt tai muutettava asiaa koskevia olemassa olevia oikeuksia taajuusalueen käyttöön [valtuutusdirektiivin] mukaisesti siten, että käyttö sallitaan.

– –”

15.

Kyseisen päätöksen 5 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:

”Jäsenvaltioiden on mahdollisimman pian ja viimeistään 30 päivänä kesäkuuta 2018 hyväksyttävä ja julkistettava kansallinen suunnitelmansa ja aikataulunsa, jäljempänä ’kansallinen etenemissuunnitelma’, mukaan lukien yksityiskohtaiset toimet 1 ja 4 artiklan mukaisten velvollisuuksiensa täyttämiseksi. Jäsenvaltioiden on laadittava kansalliset etenemissuunnitelmansa kuultuaan kaikkia asiaankuuluvia sidosryhmiä.”

16.

Käsiteltävissä asioissa kyseessä olevat säännökset otettiin käyttöön lain nro 205/2017 ( 11 ) 1 §:n 1030–1037 momentilla.

17.

Kyseisen lain 1 §:n 1031 momentissa säädetään seuraavaa:

”Eurooppalaista ja kansallista audiovisuaalialan politiikkaa koskevien tavoitteiden – sosiaalinen yhteenkuuluvuus, tiedotusvälineiden moniarvoisuus ja kulttuurien monimuotoisuus – ja edistyneimmän teknologian käytön mahdollistamaa taajuuksien tehokkaampaa hallinnointia koskevan päämäärän mukaisesti kaikki maanpäällisen verkon digitaalitelevisiopalvelulle valtakunnallisesti ja paikallisesti jaetut taajuusalueen III VHF ja 470-694 MHz:n taajuudet myönnetään 1032 momentissa vahvistetun aikataulun mukaisesti. Edellisessä virkkeessä tarkoitettujen päämäärien saavuttamiseksi kansallisilla verkko-operaattoreilla tämän lain voimaantulopäivänä olevat taajuuksien käyttöoikeudet muunnetaan uusien DVB-T2-teknologiaa käyttävien kansallisten kanavanippujen lähetyskapasiteetin käyttöoikeuksiksi niiden kriteerien mukaisesti, jotka [AGCOM] on määritellyt 31.3.2019 mennessä taajuuksien käyttöoikeuksien myöntämistä varten. [AGCOM] vahvistaa 31.3.2019 mennessä kriteerit, joilla 1030 momentin mukaisesti suunniteltujen maanpäällisen verkon digitaalitelevisiopalvelun taajuuksien käyttöoikeudet myönnetään valtion alueella kansallisille verkko-operaattoreille ottamalla huomioon tarpeen hillitä mahdollisia verkkojen muutos- ja toteutuskustannuksia, lyhentää 1032 momentissa tarkoitettua siirtymäkautta sekä minimoida loppukäyttäjiin kohdistuvat kustannukset ja vaikutukset. [Ministero dello sviluppo economico (talouskehitysministeriö, Italia)] myöntää kolmannessa virkkeessä tarkoitetut taajuuksien käyttöoikeudet kansallisille verkko-operaattoreille 30.6.2019 mennessä samassa virkkeessä tarkoitettujen, [AGCOMin] määrittelemien kriteerien mukaisesti. – –”

18.

Kyseisen lain 1 §:n 1031 bis momentissa säädetään seuraavaa:

”Sellainen kansallisesti käytettävissä oleva ylimääräinen lähetyskapasiteetti ja sellaiset maanpäälliset muut kuin 1031 momentissa tarkoitettujen käyttöoikeuksien muuntamisen kohteena olevat ja [AGCOMin] vahvistaman kansallisen taajuuksien jakamissuunnitelman mukaiset taajuudet, jotka on osoitettava kansallisten verkko-operaattorien sekä radio- ja televisio- sekä multimediatoiminnan julkisen palvelun konsessionsaajan maanpäällisen verkon digitaalitelevisiopalveluihin, jaetaan ilman uutta tarjouskilpailua vastikkeellisella menettelyllä, jonka talouskehitysministeriö käynnistää viimeistään 30.11.2019 pannakseen siten täytäntöön menettelyt, jotka [AGCOM] on määrittänyt 30.9.2019 mennessä – – seuraavien periaatteiden ja kriteerien mukaisesti: a) lähetyskapasiteetti ja taajuudet jaetaan erissä, jotka vastaavat puolikasta kanavanippua; b) tarjousten vähimmäisarvo määritetään [AGCOMin] määrittämien markkina-arvojen perusteella; c) huomioon otetaan jätettyjen tarjousten arvo; d) palvelun jatkuvuus, teknologisen siirtymän joutuisuus ja alalla toimivien kansallisten verkko-operaattorien, myös radio- ja televisio- sekä multimediatoiminnan julkisen palvelun konsessionsaajan, tarjoaman teknisen infrastruktuurin laatu on voitava turvata; e) alalla toimiville kansallisille verkko-operaattoreille kertynyttä kokemusta on hyödynnettävä erityisesti digitaalisten radiolähetysverkkojen toteuttamisessa; f) rakenteelliselle valmiudelle varmistaa taajuuksien tehokas käyttö, asiantuntemukselle ja alalta kertyneelle osaamiselle, teknisille innovaatioille ja lähetyskapasiteetin ja ylimääräisten taajuuksien optimaaliselle, tehokkaalle ja oikea-aikaiselle hyödyntämiselle on tunnustettava olennainen arvo; g) on varmistettava, että taajuuksia hyödynnetään parhaalla mahdollisella tavalla ottamalla tässä huomioon laadukkaan sisällön ajankohtainen lähettäminen maanpäällisen verkon digitaalitelevisioteknologialla mahdollisimman laajasti suurimmalle osalle Italian väestöä. – –”

19.

Kyseisen lain 1 §:n 1037 momentissa säädetään seuraavaa:

”Taajuuksien käyttöoikeuksien jakamista, tarjouskilpailuja ja muita 1026–1036 momentissa tarkoitettuja menettelyjä, erityisesti maanpäällisen verkon digitaalitelevisiopalvelun taajuuksien myöntämismenettelyjä, koskevat riita-asiat kuuluvat hallintotuomioistuinten yksinomaisen toimivallan piiriin – –. Koska taajuuksien joutuisa vapauttaminen ja jakaminen on merkittävän kansallisen edun mukaista, 1026–1036 momentissa tarkoitetuissa menettelyissä tehtyjen päätösten ja toimien kumoaminen ei perusta oikeutta vaatia tilanteen ennallistamista tai muuta tietyssä muodossa tapahtuvaa suoritusta, ja mahdollisesta vahingosta suoritetaan vain vastaava korvaus. Turvaamistoimena voidaan määrätä vain vakuuden asettamisesta.”

20.

Pääasioiden valittajina olevat Cairo Network Srl, Europa Way Srl ja Persidera SpA ovat maanpäällisiä digitaalisia televisioverkkoja ylläpitäviä yhtiöitä, joilla oli DVB-T-lähetyskapasiteettia kanavanippujen kautta. ( 12 )

21.

Taajuuksien uudelleenjärjestelyssä ( 13 ) Italian lainsäätäjä on myöntänyt AGCOMille toimivallan hyväksyä uuden kansallisen suunnitelman taajuuksien jakamisesta maanpäällisen verkon digitaalitelevisiolle, määritellä lähetysoikeuksien muuntamiskriteerit (jäljempänä muuntamiskriteerit) sekä jakaa ylimääräisen lähetyskapasiteetin käyttöoikeudet ilman tarjouskilpailua toimitettavalla vastikkeellisella menettelyllä tiettyjen periaatteiden ja kriteerien mukaisesti. ( 14 )

22.

AGCOM käytti tätä toimivaltaa antamalla ensinnäkin päätöksen nro 39/19/CONS, jolla se laati uuden kansallisen suunnitelman taajuuksien jakamisesta maanpäällisen verkon digitaalitelevisiolle, ( 15 ) toiseksi päätöksen nro 129/19/CONS, jossa AGCOM yhtäältä määritteli muuntamiskriteerit ( 16 ) ja toisaalta sääti ylimääräisen lähetyskapasiteetin käyttöoikeuksien jakamisesta, sekä kolmanneksi päätöksen nro 562/20/CONS, jossa AGCOM määritteli ylimääräisen lähetyskapasiteetin käyttöoikeuksien vastikkeellista jakomenettelyä (jäljempänä jakomenettely) koskevat yksityiskohtaiset säännöt. Tämä menettely aloitettiin lopulta päätöksellä nro 564/20/CONS.

23.

Tässä yhteydessä pääasioiden valittajille myönnettiin DVB-T2-teknologiaa käyttävien kansallisten kanavanippujen lähetyskapasiteetin käyttöoikeudet muuntamiskriteerien mukaisesti, ( 17 ) ja ne saivat jakomenettelyn päätteeksi ylimääräisen lähetyskapasiteetin käyttöoikeuksia. ( 18 ) Ne nostivat kuitenkin useista tähän menettelyyn perustuvista toimista kumoamiskanteita Tribunale amministrativo regionale per il Laziossa (Lazion alueellinen hallintotuomioistuin, Italia), ja näiden kanteiden hylkäämisen jälkeen ne valittivat Consiglio di Statoon (ylin hallintotuomioistuin, Italia), joka on ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin.

24.

Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo, että sillä on käsiteltäväkseen saatettujen asioiden ratkaisemisessa useita unionin oikeuden tulkintavaikeuksia sellaisen kansallisen lainsäädännön yhteydessä, jolla lähinnä rajoitetaan mahdollisuutta palauttaa aiempi tilanne tai saada tietyssä muodossa tapahtuva suoritus muutoksenhaun yhteydessä, rajoitetaan AGCOMin riippumattomuutta, asetetaan pääasioiden valittajat epäedulliseen asemaan, ei oteta huomioon Italian audiovisuaalialan historiallista kehitystä ja loukataan aiemmin käyttöoikeutensa vastikkeellisessa menettelyssä hankkineen Cairo Networkin luottamuksensuojaa.

25.

Tässä tilanteessa Consiglio di Stato on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle asiassa C‑764/23 seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:

26.

Kyseinen tuomioistuin on päättänyt myös lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle asiassa C‑765/23 neljä ennakkoratkaisukysymystä, jotka vastaavat asiassa C‑764/23 esitettyjä ensimmäistä, toista, kolmatta ja neljättä kysymystä, ja asiassa C‑766/23 kolme ennakkoratkaisukysymystä, joista kaksi vastaa asiassa C‑764/23 esitettyjä toista ja kolmatta kysymystä ja kolmas on muotoiltu samalla tavoin kuin näissä asioissa esitetty neljäs kysymys. ( 20 )

27.

Kirjallisia huomautuksia unionin tuomioistuimelle ovat esittäneet Cairo Network, Europa Way, Persidera, Elettronica Industriale ja Mediaset SpA, RAI, Italian ja Kroatian hallitukset sekä Euroopan komissio.

28.

Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen esittämät ennakkoratkaisukysymykset voidaan jakaa lähinnä kolmeen ryhmään:

29.

Ensimmäisellä kysymysryhmällä ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee lähinnä, onko unionin oikeutta ( 23 ) tulkittava siten, että se on esteenä kansalliselle lainsäädännölle, ( 24 ) jossa taajuuksien uudelleenjärjestelyn yhteydessä toteutetuista taajuuksien jakamista koskevista toimista nostettujen kanteiden vaikutukset rajoitetaan rahallisen korvauksen myöntämiseen ja jossa turvaamistoimien ulottuvuus rajoitetaan vakuuden asettamiseen, jolloin estetään aiemman tilanteen palauttaminen tai luontoissuoritus ja loukataan näin tehokasta oikeussuojaa.

30.

Muistutan tässä yhteydessä, että puitedirektiivin 4 artiklan 1 kohdassa edellytetään erityisesti, että kansallisella tasolla on käytössä tehokkaat järjestelmät, joiden avulla jokainen käyttäjä tai sähköisiä viestintäverkkoja tai ‑palveluja tarjoava yritys, johon kansallisen sääntelyviranomaisen tekemä päätös vaikuttaa, voi hakea muutosta päätökseen riippumattomalta muutoksenhakuelimeltä, jolla on oltava tehtäviensä tehokkaan hoitamisen edellyttämä asiantuntemus. Jäsenvaltioiden on tässä yhteydessä varmistettava, että tapaukseen liittyvät tosiseikat otetaan asianmukaisesti huomioon ja että käytettävissä on toimiva muutoksenhakujärjestelmä. Käsiteltävänä olevaa kysymystä on arvioitava tämän säännöksen, tulkittuna perusoikeuskirjan 47 artiklan perusteella, valossa, ( 25 ) eikä tätä arviointia ole käsiteltävien asioiden olosuhteissa tarpeen ulottaa muihin ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mainitsemiin oikeussääntöihin, etenkään SEU 6 artiklaan ja SEU 19 artiklan 1 kohtaan. ( 26 )

31.

Tämän täsmennyksen jälkeen huomautan, että puitedirektiivin 4 artiklassa ei määritellä konkreettisia toimenpiteitä, jotka toimivaltaisen tuomioistuimen on voitava määrätä tällaisen muutoksenhaun yhteydessä. ( 27 ) Näin ollen silloin, kun unioni ei ole antanut säännöksiä, on lähtökohtaisesti kunkin jäsenvaltion asiana menettelyllisen itsemääräämisoikeutensa rajoissa ja tehokkuus- ja vastaavuusperiaatteesta aiheutuvia vaatimuksia noudattaen säätää pääasiassa kyseessä olevan kaltaisessa muutoksenhaussa sovellettavista menettelysäännöistä. ( 28 )

32.

Vaikka vastaavuusperiaatteesta ei aiheudu erityisiä vaikeuksia käsiteltävien asioiden olosuhteissa, koska – kuten ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa – asiaa koskevia kansallisia säännöksiä sovelletaan yhtä lailla sekä kansalliseen oikeuteen perustuviin että unionin oikeuteen perustuviin kanteisiin, tilanne on toinen tehokkuusperiaatteen soveltamisen osalta. ( 29 )

33.

Tässä yhteydessä on todettava, että unionin tuomioistuin tunnustaa lähtökohtaisesti jäsenvaltioille oikeuden määrittää kansalliset menettelysäännöt haluamallaan tavalla ja näin ollen olla myöntämättä välitöntä suojaa vaan ainoastaan suojan korvauksen muodossa. ( 30 ) Unionin tuomioistuin on kuitenkin todennut, että kansallisen tuomioistuimen, jolta on haettu muutosta kansallisen sääntelyviranomaisen päätökseen, on voitava kumota se taannehtivasti, jos se katsoo, että tällainen kumoaminen on tarpeen muutosta hakeneen yrityksen tehokkaan oikeussuojan takaamiseksi. ( 31 )

34.

Käsiteltävissä asioissa on todettava ensinnäkin siitä, ettei kansallinen tuomioistuin voi palauttaa aiempaa tilannetta tai määrätä todetuista lainvastaisuuksista luontoissuoritusta, että pitää paikkansa, että jos taajuuksien käyttöoikeuksia on myönnetty lainvastaisesti, yksinomaan rahallinen korvaus voi osoittautua asianomaisen kannalta epätyydyttäväksi, sillä lainvastainen tilanne jatkuisi ja vaarantaisi kilpailun suojaamisen sekä maanpäällisen verkon digitaalitelevisiopalvelujen moniarvoisuuden tai jatkuvuuden tavoitteet. ( 32 ) On kuitenkin todettava, että 700 MHz:n taajuusalueen uudelleen jakamisen yhteydessä on vaikea kuvitella tekniseltä kannalta aiempaan tilanteeseen palaamisen tai luontoissuorituksen kaltaisia korjaavia toimenpiteitä, ja ne voisivat jopa johtaa päätöksen 2017/899 ( 33 ) rikkomiseen ja siten kyseenalaistaa 5G-verkon toiminnan ja aiheuttaa häiriöitä naapurivaltioissa. ( 34 )

35.

Vaikka tässä tilanteessa ei lähtökohtaisesti ole toivottavaa, että kansallisessa lainsäädännössä asetetaan kansallisille tuomioistuimille rajoituksia yksityishenkilöiden käytettävissä olevien oikeussuojakeinojen osalta, katson, että oikeussuojakeinojen rajoittaminen taloudellisiin korvaustoimenpiteisiin ei yksinään ole omiaan heikentämään perusoikeuskirjan 47 artiklassa tarkoitettua tehokkaan oikeussuojan periaatetta. ( 35 ) Tätä varten on osoitettava, ettei aiemman tilanteen palauttamista tai luontoissuoritusta koskeva kielto – kun otetaan huomioon kyseessä olevat (yksityisten intressien vastaiset) yleiset edut – mahdollistaisi tehokkaan oikeussuojakeinon toteuttamista, mikä ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on tarkistettava.

36.

Jos kyseinen tuomioistuin toteaa, että taloudellisen korvauksen myöntämisellä voidaan käsiteltävien asioiden olosuhteissa varmistaa tehokasta oikeussuojaa koskevan oikeuden kunnioittaminen, mahdollisen korvauksen on joka tapauksessa oltava tehokkuusperiaatteen mukainen, ja sen on näin ollen katettava asianomaisille henkilöille aiheutunut vahinko kokonaisuudessaan siten, että ainakin omaisuussisällön osalta palautetaan tilanne, joka olisi vallinnut, jos unionin oikeutta ei olisi rikottu.

37.

Sama koskee toiseksi turvaamistoimien rajoittamista vakuuden asettamiseen. Jos ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin nimittäin katsoo, ettei rahallinen korvaus riitä takaamaan asianomaisten henkilöiden tehokasta oikeussuojaa, turvaamistoimien rajoittaminen vakuuden asettamiseen ei selvästikään ole omiaan takaamaan aiemman tilanteen palauttamista tai luontoissuoritusta, jolloin näiden oikeuksien tehokas vaikutus voi vaarantua. ( 36 ) Jos ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin sitä vastoin pitää rahallista korvausta riittävänä asianomaisten henkilöiden tehokkaan oikeussuojan takaamiseksi, myös vakuuden asettamiseen rajoittuvat turvaamistoimenpiteet vaikuttavat asianmukaisilta tämän suojan takaamiseksi.

38.

Niinpä ehdotan, että asioissa C‑764/23 ja C‑765/23 esitettyyn ensimmäiseen kysymykseen vastataan, että puitedirektiivin 4 artiklan 1 kohtaa, luettuna perusoikeuskirjan 47 artiklan valossa, on tulkittava siten, että se ei ole esteenä kansalliselle lainsäädännölle, jossa taajuuksien uudelleenjärjestelyn yhteydessä toteutetuista taajuuksien jakamista koskevista toimista nostettujen kanteiden vaikutukset rajoitetaan rahallisen korvauksen myöntämiseen ja jossa turvaamistoimien ulottuvuus rajoitetaan vakuuden asettamiseen siltä osin kuin myönnetyllä korvauksella pystytään kattamaan asianomaisille henkilöille aiheutunut vahinko kokonaisuudessaan siten, että omaisuussisällön osalta palautetaan tilanne, joka olisi vallinnut, jos unionin oikeutta ei olisi rikottu.

39.

Toisella kysymysryhmällä ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee lähinnä, onko unionin oikeutta ( 37 ) tulkittava siten, että se on esteenä kansalliselle lainsäädännölle, ( 38 ) jossa säädetään, että ylimääräinen lähetyskapasiteetti on jaettava vastikkeellisella menettelyllä, jonka yleiset ominaispiirteet määritellään kyseisessä laissa, ja jolla rajoitetaan siten AGCOMin riippumattomuutta kansallisena sääntelyviranomaisena.

40.

Muistutan tässä yhteydessä, että puitedirektiivissä jäsenvaltiot velvoitetaan perustamaan riippumaton ja puolueeton kansallinen sääntelyviranomainen, jonka tehtävinä ovat pääasiallisesti sääntely, riitojenratkaisu ja seuraamusten määrääminen.

41.

Ensinnäkin riippumattomuuden käsitteestä on todettava, että kyseisen direktiivin 3 artiklassa säädetään muun muassa, että kansallisille sääntelyviranomaisille osoitetusta tehtävästä huolehtii toimivaltainen elin ja että kansallisten sääntelyviranomaisten on oltava toiminnassaan riippumattomia eivätkä ne saa pyytää tai ottaa vastaan miltään muulta elimeltä ohjeita sellaisten tehtävien hoitamisessa, jotka niille on annettu unionin lainsäädännön täytäntöön panemiseksi annetun kansallisen lainsäädännön nojalla, ja täsmennetään muun muassa, ettei tämä estä kansallisen valtiosääntöoikeuden mukaista valvontaa. ( 39 ) Riippumattomuuden käsitettä ei kuitenkaan määritellä kyseisessä direktiivissä. Unionin tuomioistuin on kuitenkin täsmentänyt energian sisämarkkinoiden kansallisia sääntelyviranomaisia koskevassa oikeuskäytännössään tämän käsitteen rajoja ( 40 ) toteamalla muun muassa, että kansallisten sääntelyviranomaisten yksinomainen toimivalta ja riippumattomuus on taattava myös kansalliseen lainsäätäjään nähden. ( 41 ) Unionin tuomioistuin on siten korostanut, että kansallisille sääntelyviranomaisille varattu toimivalta kuuluu täytäntöönpanon alaan sen vuoksi, että siinä suoritetaan tosiseikkojen erityisen teknistä arviointia, ja täsmentänyt, että kansallisten sääntelyviranomaisten on toimivaltaansa käyttäessään noudatettava periaatteita ja sääntöjä, jotka on vahvistettu yksityiskohtaisessa unionin tasolla toteutetussa sääntelykehyksessä ja jotka rajoittavat niiden harkintavaltaa ja estävät niitä tekemästä poliittisia valintoja. ( 42 )

42.

Toiseksi puitedirektiivin III luvussa mainituista kansallisten sääntelyviranomaisten tehtävistä voidaan todeta, että puitedirektiivin 9 artiklan 1 kohdan ensimmäisessä alakohdassa ”toimivaltaisten kansallisten viranomaisten” ( 43 ) tehtäväksi annetaan sähköisiin viestintäpalveluihin käytettävien taajuuksien varaaminen ja yleisvaltuuksien tai yksittäisten käyttöoikeuksien myöntäminen. Kyseisessä säännöksessä jätetään kuitenkin jäsenvaltioiden tehtäväksi varmistaa, että näitä tehtäviä hoidettaessa sovelletaan puolueettomia, avoimia, syrjimättömiä ja oikeasuhteisia perusteita. ( 44 ) Tältä osin unionin tuomioistuin on yhtäältä katsonut, että tarjouskilpailun järjestäminen digitaalisten radiotaajuuksien jakamiseksi kuuluu näin ollen puitedirektiivissä tarkoitetun, kansalliselle sääntelyviranomaiselle kuuluvan sääntelytehtävän käyttämisen piiriin, ( 45 ) ja toisaalta todennut, että jäsenvaltioilla on vapaus päättää, ottavatko ne käyttöön tarjouskilpailuun perustuvia vai vertailevia menettelyjä riippumatta siitä, ovatko ne vastikkeettomia tai vastikkeellisia. ( 46 )

43.

Tältä osin vaikuttaa siltä, että vaikka puitedirektiivin merkityksellisten säännösten perusteella ei ole helppoa erottaa tapauskohtaisesti kansalliselle sääntelyviranomaiselle yksinomaisesti annettuja konkreettisia toimintoja, ( 47 ) näistä säännöksistä ilmenee, että kansallisen lainsäätäjän puuttuminen käyttöoikeuksien jakomenettelyjen tiettyjen näkökohtien määrittämiseen ei ole poissuljettua, mutta sen rajat on määritettävä tarkasti. Jäsenvaltiot voivat nähdäkseni yhtäältä antaa sääntöjä, joiden avulla ne voivat unionin oikeuden mukaisesti harjoittaa radiotaajuuspolitiikkaansa, ja niiden on toisaalta annettava sääntöjä, joilla voidaan varmistaa, että kansalliset sääntelyviranomaiset noudattavat kyseisen direktiivin 8 artiklassa säädettyjä velvoitteita. Jäsenvaltioiden on sen sijaan pidättäydyttävä toteuttamasta toimenpiteitä, jotka kuuluvat kansallisten sääntelyviranomaisten tekniseen toimivaltaan tai vaikuttavat siihen. Tämä rajoitus johtuu mielestäni paitsi erityissäännöksistä, joissa kansallisille sääntelyviranomaisille annetaan tiettyjä toimivaltuuksia, myös kyseisen lainsäädännön tavoitteista ja perusperiaatteista, kuten kilpailun edistämistä koskevasta tavoitteesta ja syrjintäkiellon periaatteesta.

44.

Käsiteltävissä asioissa AGCOM oli Italian lainsäätäjän vahvistaman toimivallanjaon mukaan toimivaltainen hyväksymään uuden kansallisen suunnitelman maanpäällisen digitaalitelevisiopalvelun taajuuksien jakamisesta ja määrittelemään muuntamiskriteerit, kun taas elinkeinoministeriö oli vastuussa päätöksen 2017/899 ( 48 ) täytäntöönpanon etenemissuunnitelman laatimisesta ja ilman tarjouskilpailua toimitettavan vastikkeellisen menettelyn aloittamisesta jäljellä olevan lähetyskapasiteetin jakamiseksi. Nyt käsiteltävien asioiden kannalta merkityksellisiltä osin unionin lainsäätäjä on lisäksi itse säätänyt, että ylimääräinen lähetyskapasiteetti ”jaetaan vastikkeellisessa menettelyssä”, ja sisällyttänyt tämän kapasiteetin jakamisen ”puolikasta kanavanippua vastaavissa erissä” kyseisen hankintamenettelyn valintaperusteisiin, ( 49 ) mikä herättää epäilyjä siitä, puuttuuko kyseinen lainsäätäjä AGCOMin etuoikeuksiin.

45.

Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan kyseinen lainsäätäjä riisti näin AGCOMilta mahdollisuuden määritellä muuntokerroin uudelleenjärjestelyn yhteydessä, määrittää vastikkeellisen menettelyn kriteerit ja periaatteet (sekä erien koon että menettelysääntöjen osalta) ja päättää vakiintuneiden toimijoiden mahdollisuudesta osallistua tähän menettelyyn. Italian hallituksen mukaan AGCOM sitä vastoin laati muuntamiskriteerin itsenäisesti ja puhtaasti teknisistä syistä, ( 50 ) kun taas Italian lainsäätäjä päätti jakaa ylimääräisen lähetyskapasiteetin menettelyssä, jossa järjestetään yhtäältä tarjouskilpailu, koska unionin oikeudessa velvoitetaan selvittämään uusien tulokkaiden mahdollisuus tulla markkinoille, kun uusia resursseja on käytettävissä, ( 51 ) ja joka on toisaalta vastikkeellinen unionin oikeuden periaatteiden, kuten taajuuksien mahdollisimman tehokkaan käytön, mukaisesti.

46.

Mielestäni sillä, että Italian lainsäätäjä on päättänyt asettaa ylimääräisen lähetyskapasiteetin jakamista ja erityisesti sen vastikkeellisuutta koskevia menettelysääntöjä, ei voida loukata AGCOMin yksinomaista toimivaltaa, ( 52 ) koska tähän menettelyyn liittyvät ehdot eivät kuulu sen riippumattomaan tekniseen arviointiin vaan kyseisen lainsäätäjän legitiimiin poliittiseen valintaan, mikä ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on tarkistettava. ( 53 ) Kyseisen tuomioistuimen on tutkittava erityisesti sitä, missä määrin Italian lainsäätäjän kyseisessä menettelyssä asettamat edellytykset sitoivat tosiasiallisesti kyseistä viranomaista taajuuksien uudelleenjärjestelymenettelyä koskevien teknisten määräysten laatimisessa, ja mahdollisesti sitä, pantiinko näillä edellytyksillä ainoastaan täytäntöön AGCOMin jo kehittämät periaatteet. ( 54 )

47.

Ehdotan näin ollen, että asiassa C‑764/23 esitettyihin kolmanteen, neljänteen ja viidenteen kysymykseen, asiassa C‑765/23 esitettyihin kolmanteen ja neljänteen kysymykseen sekä asiassa C‑766/23 esitettyihin toiseen ja kolmanteen kysymykseen vastataan siten, että sähköistä viestintää koskevaa unionin sääntelyjärjestelmää ( 55 ) on tulkittava siten, että se ei ole esteenä kansalliselle lainsäädännölle, jossa asetetaan taajuuksien uudelleenjärjestelyä koskevia menettelysääntöjä, siltä osin kuin niihin ei sisälly kansallisen sääntelyviranomaisen yksinomaiseen toimivaltaan kuuluvia teknisiä edellytyksiä.

48.

Kolmas kysymysryhmä koskee lähinnä taajuuksien uudelleenjärjestelyä koskevien kansallisten toimenpiteiden yhteensopivuutta sähköistä viestintää koskevan unionin sääntelyjärjestelmän kanssa. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee lähinnä, onko unionin oikeutta ( 56 ) tulkittava siten, että se on esteenä kansalliselle lainsäädännölle ja säännöstölle, ( 57 ) joissa ei taajuuksien uudelleenjärjestelyn yhteydessä ensinnäkään säädetä vastaavuuteen perustuvasta muuntamisesta ja joissa osa lähetyskapasiteetista varataan vastikkeelliseen menettelyyn, jotka eivät toiseksi sisällä rakenteellisia toimenpiteitä Italian yleisradiopalvelumarkkinoilla aiemmin tapahtuneiden lainvastaisuuksien korvaamiseksi ja joissa ei kolmanneksi oteta huomioon taajuuksien käyttöoikeuksia aiemmassa vastikkeellisessa kilpailumenettelyssä saaneen operaattorin perusteltua luottamusta.

49.

Muistutan, että sähköistä viestintää koskevan unionin sääntelyjärjestelmän merkityksellisissä säännöksissä mainitaan lähinnä säännöstön yleisinä tavoitteina ne, joilla pyritään edistämään ja suojelemaan kilpailua, edistämään radiotaajuuksien tehokasta käyttöä ja varmistamaan niiden tehokas hallinta, ( 58 ) ja että niissä säädetään, että radiotaajuuksien käyttöoikeuksien jakamisen on perustuttava puolueettomiin, avoimiin, syrjimättömiin ja oikeasuhteisiin perusteisiin. ( 59 ) Näitä perusteita on noudatettava paitsi jaettaessa radiotaajuuksia ensimmäisen kerran myös minkä tahansa myöhemmin tapahtuvan jakamisen, käyttöoikeuksien uudistamisen tai radiotaajuuksien muuntamisen yhteydessä. ( 60 ) Käyttöoikeuksia voidaan näin ollen muuttaa ainoastaan objektiivisesti perustelluissa tapauksissa ja oikeasuhteisesti. ( 61 ) Erityisesti 700 MHz:n taajuusalueen uudelleen jakamisen jälkeisen taajuuksien uudelleenjärjestelymenettelyn osalta päätöksen 2017/899 1 artiklan 1 kohdassa säädetään muun muassa, että jäsenvaltioiden on tarvittaessa muutettava asiaa koskevia olemassa olevia oikeuksia taajuusalueen käyttöön valtuutusdirektiivin mukaisesti.

50.

Vaikuttaa siis siltä, että unionin oikeudessa sallitaan olemassa olevien käyttöoikeuksien muuttaminen – ja tietyissä tapauksissa edellytetään sitä – ja ettei yhdessäkään asian kannalta merkityksellisessä säännöksessä lähtökohtaisesti edellytetä teknologisen siirtymän yhteydessä aiemmin käytettyjen taajuuksien käyttöoikeuksien muuntamista vastaavuuden perusteella eikä tässä siirtymässä tuotettujen uusien taajuuksien jakamista vastikkeetta järjestettävien tarjouskilpailujen avulla. ( 62 ) Tästä seuraa, että jäsenvaltioilla on huomattava harkintavalta taajuuksien jako- tai uudelleenjakomenettelyissä, mutta niiden on sovellettava puolueettomia, avoimia, syrjimättömiä ja oikeasuhteisia perusteita ilman, että näiden menettelyjen konkreettisia yksityiskohtia myöhemmin täsmennetään.

51.

Unionin tuomioistuin on tähänastisessa oikeuskäytännössään katsonut edellä mainittujen säännösten perusteella, että on unionin oikeuden vastaista toteuttaa kansallisia toimenpiteitä, joilla lähetystoimintapalvelujen markkinoilla toimimista koskeva yleisvaltuutus myönnetään ainoastaan olemassa oleville kanaville, ( 63 ) ja soveltaa eri muuntokertoimia toisiinsa rinnastettavassa tilanteessa oleviin operaattoreihin, ( 64 ) ja se on lisäksi katsonut, ettei radiotaajuuksien jakamisen vastikkeettomuus kuulu niihin unionin oikeuden periaatteisiin, joiden perusteella tarjouskilpailut on järjestettävä. ( 65 )

52.

Käsiteltävissä asioissa Italian viranomaiset sovelsivat taajuuksien uudelleenjärjestelymenettelyssä yhtäältä kaikkiin olemassa oleviin operaattoreihin yhteistä muuntokerrointa, joka on vahvistettu 0,5:ksi, ja toisaalta jakoivat ylimääräisen lähetyskapasiteetin vastikkeellisessa menettelyssä, joka perustuu epäsymmetrisiin kriteereihin ja jonka tarkoituksena on suosia ”yhden verkon” operaattoreita ja uusia tulokkaita. ( 66 ) Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on siis selvitettävä, myönnettiinkö uudet lähetyskapasiteetin käyttöoikeudet muun muassa syrjimättömillä ja oikeasuhteisilla perusteilla tämän ratkaisuehdotuksen 50 kohdassa mainittujen periaatteiden mukaisesti. ( 67 ) Kyseisen tuomioistuimen on siten otettava huomioon muun muassa taajuuksien uudelleenjärjestelyn ominaispiirteet ja tekniset rajoitukset ( 68 ) sekä Italian lähetystoimintapalvelujen markkinoiden historiallinen kehitys ja erityiset olosuhteet, jotka ovat ominaisia myönnettäessä taajuuksia Cairo Network ‑operaattorille.

53.

Vaikka ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tehtävänä on lausua näistä erityisen teknisistä seikoista arvioimalla pääasioiden tosiseikkoja, unionin tuomioistuimen on kuitenkin annettava sille tältä osin hyödyllisiä ohjeita. Tätä varten tarkastelen ensinnäkin vastaavuuteen perustuvan muuntamisen tarvetta, toiseksi sitä, tarvitaanko rakenteellisia epäsymmetrisiä toimenpiteitä niiden tilanteiden kompensoimiseksi, joissa on kyse jatkuvista lainvastaisuuksista Italian lähetystoimintapalvelujen markkinoilla, ja kolmanneksi luottamuksensuojan periaatteen soveltamista taajuuksien käyttöoikeutensa aiemmassa vastikkeellisessa menettelyssä hankkineen Cairo Network ‑operaattorin osalta.

54.

Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo ensinnäkin vastaavuuteen perustuvan muuntamisen tarpeellisuudesta, että 0,5:n valinta yhteiseksi muuntokertoimeksi herättää epäilyjä siitä syystä, etteivät pienet toimijat ( 69 ) ole samassa asemassa kuin vakiintuneet toimijat, joilla on käytössään useita DVB-T-teknologiaa käyttäviä kanavanippuja.

55.

Totean tästä, että taajuuksia ei järjestelty käsiteltävissä asioissa uudelleen jakamalla uusia resursseja vaan lähinnä ”päivittämällä” olemassa olevat käyttöoikeudet uuteen ja tehokkaampaan lähetysjärjestelmään. Näissä olosuhteissa katson, että kansallisilla viranomaisilla oli lähtökohtaisesti velvollisuus taata näiden olemassa olevien käyttöoikeuksien haltijoille vastaavat oikeudet – tai jos tämä ei ollut mahdollista – korvata asianomaisille aiheutunut vahinko ennen uusien käyttöoikeuksien jakamista. ( 70 ) Kansalliset viranomaiset saattavat siis joutua ottamaan käyttöön vastaavuuteen perustuvaa muuntamista koskevan kriteerin, jotta ne voivat taata olemassa olevan lähetyskapasiteetin säilymisen. Selvittääkseen, olivatko nämä viranomaiset velvollisia toimimaan näin, ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on kuitenkin otettava huomioon muun muassa seuraavat seikat.

56.

Ensinnäkin kyseisen tuomioistuimen on selvitettävä, oliko eri muuntokertoimen soveltaminen teknisesti toteuttamiskelpoista – ja missä määrin –, kun otetaan huomioon käytettävissä olevien kanavanippujen rajallinen määrä. ( 71 )

57.

Toiseksi, kun otetaan huomioon, että DVB-T2-teknologiaa käyttävät kanavaniput ovat tehokkaampia kuin DVB-T-teknologiaa käyttävät kanavaniput, vastaavuuteen perustuvalla muuntamisella voitaisiin paitsi säilyttää asianomaisten operaattorien nykyinen lähetyskapasiteetti myös lisätä sitä. ( 72 )

58.

Kolmanneksi on selvitettävä, millä tavoin taajuuksien vastikkeellinen jakomenettely, johon on sisällytetty epäsymmetrisiä ehtoja, joiden tarkoituksena on korvata pienempien (muiden kuin vakiintuneina toimijoina pidettävien) operaattorien rakenteelliset haitat, on antanut niille mahdollisuuden tietyssä määrin kompensoida epäedullista asemaansa merkityksellisillä markkinoilla. ( 73 )

59.

Neljänneksi on tutkittava, voisiko se, että kutakin kanavanippua on käytettävä jakamattomalla tavalla, puoltaa erilaista kohtelua siltä osin kuin tämä seikka merkitsee muun muassa sitä, että ”yhden verkon” operaattorit, joille on myönnetty puolikkaan kanavanipun käyttöoikeus, eivät voi jatkaa toimintaansa itsenäisesti, kun taas vakiintuneina toimijoina pidettävät operaattorit, jotka ovat saaneet käyttöoikeuden 2,5 kanavanippuun, voivat tehdä niin. ( 74 )

60.

Viidenneksi on selvitettävä, voiko sellaisen muuntamiskriteerin käyttöönotto, joka ei perustu operaattorien lukumäärään vaan jo käytössä oleviin käyttöoikeuksiin, olla omiaan suosimaan ”monen verkon” operaattoreita. ( 75 )

61.

Siltä osin kuin toiseksi on kyse myöhempien epäsymmetristen toimenpiteiden tarpeellisuudesta, ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo, että Italian lähetystoimintapalvelujen markkinoilla aiemmin todetuilla lainvastaisuuksilla ( 76 ) on edelleen vaikutuksia näihin markkinoihin, koska DVB-T2-teknologiaa käyttävien kanavanippujen jakaminen perustui suurelta osin DVB-T-teknologiaa käyttävien kanavanippujen jakamiseen, joka puolestaan oli osittain seurausta analogisten kanavien käyttöoikeuksien muuntamisesta.

62.

Siltä osin kuin kansalliset tuomioistuimet ovat erityisesti unionin tuomioistuimen tuomioiden jälkeen ( 77 ) todenneet, että Italian viranomaiset olivat rikkoneet unionin oikeutta myöntämällä ja säilyttämällä lainvastaisesti televisiotaajuuksia tiettyjen operaattorien hyväksi, nämä rikkomiset on nähdäkseni lähtökohtaisesti korjattava. ( 78 ) Unionin tuomioistuin ei ole näissä tuomioissa eikä ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ole kyseisten tuomioiden jälkeisissä ratkaisuissa kuitenkaan antanut täsmällisiä tietoja toimenpiteistä, jotka on toteutettava todettujen sääntöjenvastaisuuksien korjaamiseksi. Ennakkoratkaisupyynnöistä ei myöskään käy selvästi ilmi, ovatko peräkkäiset toimenpiteet pitkittäneet – ja missä määrin – sääntöjenvastaisuutta, ( 79 ) jonka nykyiset vaikutukset kohdistuvat joka tapauksessa hyvin eri tavoin kuhunkin pääasioiden valittajaan. ( 80 )

63.

Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tehtävänä on näin ollen selvittää, onko Italian viranomaisten Italian lainsäätäjän säätämän vastikkeellisen jakomenettelyn yhteydessä toteuttamilla epäsymmetrisillä toimenpiteillä voitu korjata lainvastainen tilanne ( 81 ) vai olivatko myöhemmät rakenteelliset toimenpiteet välttämättömiä, kuten kyseinen tuomioistuin näyttää katsovan.

64.

Haluamatta puuttua kyseisen tuomioistuimen toimivaltaan totean, että voidakseen tehdä nämä selvitykset kyseisen tuomioistuimen on muun muassa määritettävä, oliko myöhempien epäsymmetristen toimenpiteiden toteuttaminen välttämätöntä kilpailun edistämistä ja suojelua koskevan tavoitteen kannalta, minkä vuoksi on arvioitava edellä mainittujen lainvastaisten toimien mahdollisia nykyisiä vaikutuksia Italian lähetystoimintapalvelujen markkinoilla. Sen on tätä varten myös selvitettävä, olivatko epäsymmetriset lisätoimenpiteet teknisesti toteuttamiskelpoisia. ( 82 )

65.

Kolmanneksi ja viimeiseksi ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee luottamuksensuojan periaatteen soveltamisesta Cairo Networkin tilanteeseen, loiko se, että kyseinen operaattori oli hankkinut taajuuden käyttöoikeuden vastikkeellisessa kilpailumenettelyssä, jossa nimenomaisesti vahvistettiin tarjouskilpailumenettelyn päätteeksi oikeus yhtä kattavaan taajuuteen ja vastaavanlaiseen käyttöoikeuden kestoon, perustellun luottamuksen sen lähetysoikeuden säilymiseen taajuuksien uudelleenjärjestelyn yhteydessä. ( 83 )

66.

Unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan oikeus vedota luottamuksensuojan periaatteeseen – joka kuuluu unionin perusperiaatteisiin ja jota paitsi unionin toimielinten myös jäsenvaltioiden on noudatettava käyttäessään niille unionin direktiiveissä annettua toimivaltaa – on kaikilla henkilöillä, joille hallintoviranomaisen toiminnan vuoksi on syntynyt perusteltuja odotuksia, jotka perustuvat hallintoviranomaisen antamiin täsmällisiin vakuutteluihin. Vakuutteluja, jotka voivat synnyttää tällaisia odotuksia riippumatta siitä muodosta, jossa ne on annettu tiedoksi, ovat täsmälliset, ehdottomat ja yhtäpitävät tiedot, jotka on saatu toimivaltaisista ja luotettavista lähteistä. ( 84 ) Unionin tuomioistuin on kuitenkin katsonut, että talouden toimija ei voi luottaa siihen, ettei lainsäädäntöä mitenkään muutettaisi, vaan se voi ainoastaan kyseenalaistaa tavan, jolla tällaiset muutokset on toteutettu, ( 85 ) kuten käsiteltävissä asioissa, koska taajuuksien uudelleenjärjestelyä edellytettiin myös unionin oikeudessa, sillä 700 MHz:n taajuusalueen uudelleen jakamisesta, joka edellytti taajuuksien uudelleenjärjestelyä, oli säädetty päätöksessä 2017/899.

67.

Tämän oikeuskäytännön perusteella on todettava, että pelkästään se seikka, että operaattorilla on viestintäverkkojen käyttöoikeuksia, ei voi yksinään synnyttää sen perusteltua luottamusta siihen, että taajuuksien uudelleenjärjestelyn yhteydessä sen oikeudet taataan edelleen tai muunnetaan vastaaviksi lähetyskapasiteettien käyttöoikeuksiksi. Tilanne on kuitenkin toinen, jos toimivaltaiset viranomaiset ovat antaneet sille täsmällisiä ja ehdottomia takeita sen käyttöoikeuksien säilymisestä tai vastaavien oikeuksien myöntämisestä tällaisessa tilanteessa.

68.

Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen unionin tuomioistuimelle toimittamien tietojen perusteella vaikuttaa siltä, että Italian viranomaisten käsiteltävissä asioissa antamat vakuuttelut olivat omiaan luomaan kyseessä olevalle toimijalle perustellun luottamuksen, mikä kyseisen tuomioistuimen on joka tapauksessa tarkistettava. Jos tämä seikka vahvistetaan, kyseisen tuomioistuimen on myös tutkittava, onko – lähetysjärjestelmän parantaminen huomioon ottaen – uusien käyttöoikeuksien myöntämisellä taajuuksien uudelleenjärjestelymenettelyn yhteydessä annettu kyseiselle operaattorille muuntamiskriteerin 0,5 soveltamisesta huolimatta mahdollisuus säilyttää sillä aiemmin ollutta siirtokapasiteettia vastaava siirtokapasiteetti, mikä täyttää nämä odotukset. ( 86 )

69.

Ehdotan näin ollen, että asiassa C‑764/23 esitettyihin kolmanteen, neljänteen ja viidenteen kysymykseen, asiassa C‑765/23 esitettyihin kolmanteen ja neljänteen ennakkoratkaisukysymykseen sekä asiassa C‑766/23 esitettyihin toiseen ja kolmanteen kysymykseen vastataan siten, että sähköistä viestintää koskevaa unionin sääntelyjärjestelmää ( 87 ) on tulkittava siten, että se ei ole esteenä kansalliselle lainsäädännölle ja säännöstölle, joissa ei säädetä taajuuksien uudelleenjärjestelymenettelyn yhteydessä olemassa olevien taajuuksien käyttöoikeuksien muuntamisesta vastaavuuden perusteella lähetyskapasiteetin käyttöoikeuksiksi ja joissa osa lähetyskapasiteetista varataan vastikkeelliseen menettelyyn, siltä osin kuin tällaiset toimenpiteet ovat syrjintäkiellon periaatteen ja suhteellisuusperiaatteen mukaisia ottaen huomioon unionin oikeuden aiempien rikkomisten nykyiset vaikutukset ja siltä osin kuin muuntamiskriteereissä otetaan huomioon toimivaltaisten viranomaisten antamat täsmälliset ja ehdottomat takeet käyttöoikeuksien säilymisestä tai vastaavien käyttöoikeuksien myöntämisestä tämän taajuuksien uudelleenjärjestelyn aikana.

70.

Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa Consiglio di Staton esittämiin ennakkoratkaisukysymyksiin siten, että sähköistä viestintää koskevaa unionin sääntelyjärjestelmää, erityisesti sähköisten viestintäverkkojen ja ‑palvelujen yhteisestä sääntelyjärjestelmästä 7.3.2002 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2002/21/EY (puitedirektiivi), sellaisena kuin se on muutettuna 25.11.2009 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä 2009/140/EY, 4 artiklan 1 kohtaa, luettuna Euroopan unionin perusoikeuskirjan 47 artiklan valossa, direktiivin 2002/21, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 2009/140, 3 artiklan 3 ja 3 a kohtaa sekä 8 ja 9 artiklaa, sähköisiä viestintäverkkoja ja ‑palveluja koskevista valtuutuksista 7.3.2002 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2002/20/EY (valtuutusdirektiivi), sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 2009/140, 3, 5, 7 ja 14 artiklaa, kilpailusta sähköisten viestintäverkkojen ja ‑palvelujen markkinoilla 16.9.2002 annetun komission direktiivin 2002/77/EY 2 ja 4 artiklaa sekä 470–790 MHz:n taajuusalueen käytöstä unionissa 17.5.2017 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston päätöksen (EU) 2017/899 johdanto-osan 11 ja 20 perustelukappaletta,

on tulkittava siten, että

se ei ole esteenä kansalliselle lainsäädännölle, jossa maanpäällisten digitaalitelevisiotaajuuksien käyttöoikeuksien uudelleenjärjestelymenettelyssä