Väliaikainen versio
JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
JEAN RICHARD DE LA TOUR
8 päivänä toukokuuta 2024 (1)
Asia C-126/23 [Burdene] (i)
UD,
QO,
VU,
LO ja
CA
vastaan
Presidenza del Consiglio dei Ministri ja
Ministero dell’Interno
(Ennakkoratkaisupyyntö–Tribunale Ordinario di Venezia (Venetsian ensimmäisen asteen tuomioistuin, Italia))
Ennakkoratkaisupyyntö – Direktiivi 2004/80/EY – 12 artiklan 2 kohta – Tahallisten väkivaltarikosten uhreja koskevat kansalliset korvausjärjestelmät – Rikoksen uhrin kuolema – Uhrin läheisille perheenjäsenille maksettava korvaus – Uhrin käsite – Kansallinen säännöstö, jonka mukaan uhrin läheisille perheenjäsenille ei makseta korvausta, jos uhrilla on jälkeen jäänyt puoliso ja lapsia – Oikeudenmukainen ja riittävä korvaus
I Johdanto
1. Ennakkoratkaisupyyntö koskee rikoksen uhreille maksettavista korvauksista 29.4.2004 annetun neuvoston direktiivin 2004/80/EY(2) 12 artiklan 2 kohdan, Euroopan unionin perusoikeuskirjan(3) 20 ja 21 artiklan, 33 artiklan 1 kohdan ja 47 artiklan sekä ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehdyn yleissopimuksen(4) kahdennentoista pöytäkirjan 1 artiklan tulkintaa.
2. Tämä pyyntö on esitetty asiassa, jossa ovat vastakkain henkirikoksen uhrin vanhemmat, sisar ja lapset sekä Presidenza del Consiglio dei Ministri (pääministerin kanslia, Italia) ja Ministero dell’Interno (sisäministeriö, Italia) ja joka koskee korvausta, jonka Italian valtio tämän henkirikoksen tekijän maksukyvyttömyyden vuoksi maksoi heille aiheutuneista vahingoista ja joka on joko liian alhainen tai jota ei ole myönnetty.
3. Esitän jäljempänä syyt, joiden vuoksi katson, ettei sellainen kansallinen säännöstö, jonka mukaan uhrin kuoltua korvauksen maksaminen hänen tietyille perheenjäsenilleen on perintöoikeuteen perustuvan etuoikeusjärjestyksen nojalla suoraan poissuljettua, ole rikoksen uhreille maksettavia korvauksia koskevan unionin oikeuden mukainen.
II Asiaa koskevat oikeussäännöt
A Unionin oikeus
1. Direktiivi 2004/80
4. Direktiivin 2004/80 johdanto-osan kolmannessa, viidennessä, kuudennessa, seitsemännessä ja kymmenennessä perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”(3) Tampereella 15 ja 16 päivänä lokakuuta 1999 kokoontunut Eurooppa-neuvosto kehotti laatimaan vähimmäisvaatimukset rikoksen uhrien suojaamisesta, erityisesti heidän mahdollisuuksistaan saada oikeussuojaa ja oikeudestaan saada vahingonkorvauksia, oikeudenkäyntikulut mukaan luettuina.
––
(5) Neuvosto hyväksyi 15 päivänä maaliskuuta 2001 puitepäätöksen 2001/220/YOS[(5)] uhrin asemasta rikosoikeudenkäyntimenettelyissä. Päätös perustuu Euroopan unionista tehdyn sopimuksen VI osastoon, [jonka otsikkona oli ’Määräykset poliisiyhteistyöstä ja oikeudellisesta yhteistyöstä rikosasioissa’(6)] ja sen perusteella rikoksen uhrit voivat rikosoikeudenkäynnin yhteydessä vaatia rikoksentekijältä korvauksia.
(6) Euroopan unionin alueella tapahtuneiden rikosten uhrien tulisi voida saada kärsimistään vahingoista oikeudenmukainen ja asianmukainen korvaus riippumatta siitä, missä [unionin] alueella rikos on tehty.
(7) Tässä direktiivissä otetaan käyttöön yhteistyöjärjestelmä, jolla helpotetaan rikosten uhrien mahdollisuutta saada korvaus rajatylittävissä tilanteissa ja jota olisi sovellettava jäsenvaltioiden alueella tehtyjen tahallisten väkivaltarikosten uhreja koskevien kansallisten korvausjärjestelmien perusteella. Tämän vuoksi kaikilla jäsenvaltioilla olisi oltava rikosten uhreja koskeva korvausjärjestelmä.
––
(10) Rikoksen uhri ei useinkaan voi saada korvausta rikoksentekijältä, koska rikoksentekijä ei varojen puutteen vuoksi välttämättä pysty maksamaan hänen maksettavakseen tuomittuja vahingonkorvauksia tai koska häntä ei ole saatu selville tai häntä vastaan ei ole voitu nostaa syytettä.”
5. Tämän direktiivin II luvussa, jonka otsikkona on ”Kansalliset korvausjärjestelmät”, olevassa 12 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1. Tämän direktiivin nojalla laadittuja korvauksen saamista rajatylittävissä tapauksissa koskevia sääntöjä on sovellettava jäsenvaltioiden alueella tehtyjen tahallisten väkivaltarikosten uhreja koskevien kansallisten korvausjärjestelmien perusteella.
2. Kaikkien jäsenvaltioiden on huolehdittava siitä, että niiden kansallisissa säädöksissä on säännökset niiden alueella tehtyjen tahallisten väkivaltarikosten uhreja koskevasta korvausjärjestelmästä, jolla varmistetaan uhreille oikeudenmukaiset ja riittävät korvaukset.”
6. Tämän direktiivin III luku, jonka otsikkona on ”Täytäntöönpanosäännökset”, sisältää 13-21 artiklan. Sen 17 artiklan, joka koskee ”suotuisam[pia] säännöks[iä]”, sanamuoto on seuraava:
”Tämä direktiivi ei estä jäsenvaltioita, edellyttäen että tällaiset säännökset ovat tämän direktiivin mukaisia:
a) ottamasta käyttöön tai pitämästä voimassa suotuisampia säännöksiä rikoksen uhrien tai muiden rikoksesta kärsimään joutuneiden henkilöiden hyväksi;
b) ottamasta käyttöön tai pitämästä voimassa säännöksiä, joiden perusteella maksetaan korvaus jäsenvaltioiden alueen ulkopuolella tehtyjen rikosten uhreille tai muille henkilöille, joihin tällaisten rikosten vaikutukset ovat ulottuneet, jäsenvaltioiden tätä tarkoitusta varten asettamien edellytysten mukaisesti.”
2. Direktiivi 2012/29/EU
7. Rikoksen uhrien oikeuksia, tukea ja suojelua koskevista vähimmäisvaatimuksista sekä neuvoston puitepäätöksen 2001/220/YOS korvaamisesta 25.10.2012 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2012/29/EU(7) johdanto-osan 19 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”Henkilöä olisi pidettävä uhrina riippumatta siitä, onko rikoksentekijä tunnistettu, pidätetty, pantu syytteeseen tai tuomittu, ja riippumatta siitä, mikä on näiden kahden välinen perhesuhde. On mahdollista, että myös uhrien perheenjäsenet kärsivät rikoksesta vahinkoa. Rikos voi aiheuttaa vahinkoa erityisesti suoraan rikoksen seurauksena kuolleen henkilön perheenjäsenille. Tällaisten perheenjäsenten, jotka ovat rikoksen välillisiä uhreja, olisi sen vuoksi myös saatava tämän direktiivin mukaista suojelua. Jäsenvaltioiden olisi kuitenkin voitava ottaa käyttöön menettelyjä, joilla rajoitetaan niiden perheenjäsenten määrää, jotka voivat käyttää hyväkseen tässä direktiivissä vahvistettuja oikeuksia. Jos kyseessä on lapsi, lapsella tai, jollei se ole vastoin lapsen etua, lapsen vanhempainvastuunkantajalla olisi lapsen puolesta oltava oikeus käyttää tässä direktiivissä vahvistettuja oikeuksia. Tämä direktiivi ei vaikuta kansallisiin hallinnollisiin menettelyihin, joita edellytetään sen toteamiseksi, että henkilö on uhri.”
8. Tämän direktiivin 2 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1. Tässä direktiivissä sovelletaan seuraavia määritelmiä:
a) ’uhrilla’ tarkoitetaan
i) luonnollista henkilöä, jolle on aiheutunut rikoksesta välitön vahinko, kuten fyysinen, henkinen tai emotionaalinen haitta taikka taloudellinen menetys;
ii) sellaisen henkilön, jonka kuolema on välitön seuraus rikoksesta, perheenjäseniä, joille on aiheutunut vahinkoa kyseisen henkilön kuoleman johdosta;
b) ’perheenjäsenillä’ tarkoitetaan uhrin puolisoa, uhrin kanssa sitoutuneessa intiimissä suhteessa vakituisesti ja jatkuvasti yhteistaloudessa elävää henkilöä, sukulaisia suoraan etenevässä tai takenevassa polvessa, sisaruksia ja huollettavia;
––
2. Jäsenvaltiot voivat määrätä menettelyistä, joilla
a) rajoitetaan niiden perheenjäsenten lukumäärää, jotka voivat hyötyä tässä direktiivissä vahvistetuista oikeuksista, ottaen huomioon kunkin tapauksen erityispiirteet; ja
b) määritetään 1 kohdan a alakohdan ii alakohdan osalta, keillä perheenjäsenillä on etuoikeus tässä direktiivissä vahvistettujen oikeuksien käyttöön.”
B Italian oikeus
9. Italian kuulumisesta Euroopan unioniin johtuvien velvoitteiden täyttämiseksi annetuista säännöksistä 7.7.2016 annetun lain nro 122 – Eurooppalaki 2015–2016 (legge n. 122 – Disposizioni per l’adempimento degli obblighi derivanti dall’appartenenza dell’Italia all’Unione europea – Legge europea 2015-2016),(8) sellaisena kuin sitä sovelletaan pääasian tosiseikkoihin (jäljempänä laki nro 122/2016), 11 §:ssä säädetään seuraavaa:
”1. Henkilöön kohdistuvan tahallisen väkivaltarikoksen ja joka tapauksessa rikoslain [codice penale] 603-bis §:ssä tarkoitetun rikoksen uhrilla on oikeus saada korvausta valtiolta, lukuun ottamatta 581 ja 582 §:ssä tarkoitettuja rikoksia, paitsi jos käsillä on rikoslain 583 §:ssä säädettyjä raskauttavia seikkoja, sanotun kuitenkaan rajoittamatta eräiden rikosten uhreille muiden säännösten, mikäli ne ovat edullisempia, nojalla toteutettavia toimenpiteitä.
2. Korvaus henkirikoksesta, seksuaalisesta väkivallasta tai törkeästä pahoinpitelystä, joita tarkoitetaan rikoslain 583 §:n toisessa momentissa, – maksetaan uhrille tai 2 bis momentissa tarkoitetuille uhrin oikeudenhaltijoille 3 momentissa tarkoitetussa asetuksessa määritetyn suuruisena. Muista kuin ensimmäisessä virkkeessä mainituista rikoksista korvausvastaa sairaanhoito- ja hoitokuluja.
2 bis. Tapauksessa, jossa uhri on menehtynyt rikoksen seurauksena, korvaus myönnetään tämän jälkeen jääneelle puolisolle ja lapsille; mikäli uhrilla ei ollut puolisoa ja lapsia, korvaus myönnetään vanhemmille, ja vanhempien puuttuessa sisaruksille, jotka rikoksen tekohetkellä asuivat yhdessä uhrin kanssa ja olivat tämän huollettavina –
2 ter. Jos oikeudenhaltijoita on useampia, korvaus jaetaan siviililain [codice civile] toisen osaston II jaksossa säädettyjen osuuksien mukaisesti.
3. Ministro dell’internon [sisäministeriö, Italia] ja Ministro della giustizian [oikeusministeriö, Italia] yhdessä Ministro dell’economia e delle finanzen [valtiovarainministeriö, Italia] kanssa antamalla asetuksella, joka on annettava kuuden kuukauden kuluessa tämän lain voimaantulosta, määritetään korvauksen suuruus, joka tapauksessa 14 §:ssä tarkoitetun solidaarisuuden osoittamiseksi mafiaan liittyvien tekojen, kiristyksen, kiskonnan ja tahallisen väkivaltarikollisuuden uhreille perustetun uusiutuvan rahaston [Fondo di rotazione per la solidarieta’ alle vittime dei reati di tipo mafioso, delle richieste estorsive, dell’usura e dei reati intenzionali violenti, Italia(9)] käytettävissä olevien varojen puitteissa siten, että voidaan varmistaa suurempien korvausten maksaminen seksuaalisen väkivallan ja henkirikoksen uhreille ja erityisesti uhrin lapsille, jos henkirikoksen on tehnyt uhrin – myös asumuserossa oleva tai eronnut – puoliso tai henkilö, jolla on tai on ollut tunneside uhriin.”
10. Lain nro 122/2016 13 §:n 2 momentissa säädetään seuraavaa:
”Vaatimus on esitettävä 60 päivän kuluessa siitä, kun asiassa annettiin ratkaisu käsittelyn lopettamisesta sen vuoksi, ettei tekijää ole saatu selville, tai siitä, kun viimeisin rikosoikeudellisen menettelyn toimenpide päätettiin tuloksettomana, taikka siitä, kun rikostuomio tuli lainvoimaiseksi.”
11. Lain nro 122/2016 11 §:n 3 momentin täytäntöönpanemiseksi 22.11.2019 annetun ministeriön asetuksen tahallisten väkivaltarikosten uhreille maksettavan korvauksen määrien määrittämisestä (decreto ministeriale – Determinazione degli importi dell’indennizzo alle vittime dei reati intenzionali violenti, jäljempänä ministeriön täytäntöönpanoasetus)(10) 1 §:n 1 momentin b kohdassa säädetään, ”jos henkirikoksen on tehnyt uhrin puoliso (asumuserossa olevat tai avioeroon tuomitut entiset puolisot mukaan luettuina) tai henkilö, jolla on tai on ollut uhriin tunneside, 60 000 euron suuruisesta kiinteästä korvauksesta yksinomaan uhrin lapsille”.
III Pääasian tosiseikat ja ennakkoratkaisukysymykset
12. Tribunale di Padova (Padovan alioikeus, Italia) tuomitsi 18.9.2018 antamassaan tuomiossa tekijän Italiassa tehdystä henkirikoksesta, joka kohdistui hänen entiseen avopuolisoonsa, 30 vuoden vankeusrangaistukseen ja määräsi hänet maksamaan alustavia vahingonkorvauksia uhrin perheenjäsenille, jotka olivat asianomistajina. Korvauksina määrättiin 400 000 euroa kummallekin uhrin kahdesta lapsesta, 120 000 euroa uhrin isälle, äidille ja sisarelle sekä 30 000 euroa uhrin puolisolle, josta uhri oli ollut asumuserossa, joskaan heitä ei ollut tuomittu avioeroon.
13. Koska henkirikoksen tekijällä ei ollut omaisuutta eikä tuloja ja koska hänelle oli myönnetty maksuton oikeudenkäynti, Italian valtio maksoi kansallisen säännöstön mukaisesti ainoastaan kummallekin lapsista 20 000 euron korvauksen, kun taas asumuserossa ollut puoliso sai 16 666,66 euron korvauksen.
14. Kantajat–eli uhrin perheenjäsenet hänen puolisoaan lukuun ottamatta–katsoivat, että laissa nro 122/2016 oli asetettu direktiivin 2004/80 vastaisesti huomattavia rajoituksia korvausten maksamiselle, ja nostivat 1.2.2022 kanteen Tribunale Ordinario di Veneziassa (Venetsian ensimmäisen asteen tuomioistuin, Italia), joka on ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin. He vaativat ministeriön täytäntöönpanoasetuksen jättämistä soveltamatta sen lainvastaisuuden vuoksi ja näin ollensitä, että heille korvauksena heillä henkirikoksen uhriin olevan sukulaisuussuhteen läheisyyden perusteella kuuluvat määrät määritetään siten, että korvaus on tämän direktiivin 12 artiklan 2 kohdassa tarkoitetuin tavoin oikeudenmukainen ja riittävä, ja siten, että korvausta määritettäessä otetaan huomioon – kun uhrin lasten osalta vähennetään heille jo maksettu määrä – henkirikoksen tekijää koskevassa tuomiossa arvioitu vahingon määrä, vaikka solidaarisuusrahastolla ei olisikaan tarvittavia taloudellisia varoja. Kantajat vaativat toissijaisesti tuomitsemaan Presidenza del Consiglio dei Ministrin, joka edustaa Italian valtiota, maksamaan samat summat tämän direktiivin ja erityisesti sen 12 artiklan puutteellisesta täytäntöönpanosta suoritettavana vahingonkorvauksena.
15. Kantajat väittävät ensinnäkin, että lain nro 122/2016 11 §:n 2 bis momentissa tarkoitettu rajoitus, jonka mukaan uhrin vanhemmilla on oikeus korvaukseen vain siinä tapauksessa, ettei uhrilla ollut puolisoa ja lapsia, ja sisarukset ovat oikeutettuja korvaukseen vain siinä tapauksessa, ettei edellä mainittuihin ryhmiin kuuluvia henkilöitä ole, on vastoin direktiivin 2004/80 12 artiklassa säädettyä korvausvelvollisuutta, koska tämän rajoituksen perusteella se, kenelle eri vahingonkärsijöistä, joille oikeus korvaukseen tunnustetaan abstraktilla tasolla, vahinko konkreettisesti korvataan, määritetään mielivaltaisesti ja ottamatta huomioon oikeudenmukaisia ja käsiteltävässä asiassa asianmukaisia arviointiperusteita. Lisäksi käsiteltävässä asiassa myönnettiin korvaus myös henkirikoksen uhrin puolisolle, jonka kanssa uhri oli ollut asumuserossa vuodesta 2006 lähtien eli lähes 11 vuoden ajan ennen kuolemaansa. Oikeus korvaukseen näin ollen tunnustettiin, vaikka tunneside oli selvästi höltynyt, kenties lähes olemattomiin.
16. Kantajat väittävät toiseksi, että ministeriön täytäntöönpanoasetuksen nojalla henkirikoksen uhrin lapsille maksettu 20 000 euron summa, joka vastaa viittä prosenttia tuomioistuimen alustavana korvauksena myöntämästä summasta, ei näytä sopivan yhteen sen kanssa, mitä unionin tuomioistuin totesi 16.7.2020 antamansa tuomion Presidenza del Consiglio dei Ministri(11) 69 kohdassa.
17. Kantajat katsovat kolmanneksi, että kansallinen säännöstö on myös lainvastainen siltä osin kuin korvauksen myöntämisen edellytykseksi asetetaan se, että valtio on varannut varoja korvauksen myöntämiseen, mikä on direktiivin 2004/80 johdanto-osan kymmenennen perustelukappaleen vastaista.
18. Vastaajina olevat Italian viranomaiset korostavat, että korvauksen määrä vahvistettiin lasten osalta tarkasti voimassa olevien säännösten mukaisesti ja uhrin jälkeen jääneen puolison toimeentulo huomioon ottaen. Ne muistuttavat myös, että unionin tuomioistuin on–todettuaan tuomion BV 58 kohdassa, että jäsenvaltioilla on laaja harkintavalta direktiivin 2004/80 12 artiklan 2 kohdan mukaisen korvauksen määrän vahvistamisessa–katsonut tämän tuomion 65 kohdassa, että tämä säännös ei ole esteenä kertamääräisen korvauksen maksamiselle uhreille vaan edellyttää ainoastaan, että tämä korvaus on oikeudenmukainen ja riittävä. Unionin tuomioistuin on todennut tämän tuomion 69 kohdassa, että kyseinen edellytys täyttyy, jos korvaus, joka voi olla myös kertamääräinen, myötävaikuttaa ”riittävässä määrin [uhrille] aiheutuneen aineellisen vahingon ja henkisen kärsimyksen korvaamiseen”.
19. Vastaajat väittävät myös, että henkirikoksen uhrin isän, äidin ja sisaren vaatimukset on jätettävä tutkimatta. Hallintoteitse tehtävälle korvaushakemukselle asetettu 60 päivän preklusiivinen määräaika oli nimittäin ylitetty, koska rikostuomio sai lainvoiman 6.5.2021, vireillä oleva menettely aloitettiin 1.2.2022 eikä heidän esittämänsä sovittelua koskeva pyyntö katkaise vanhentumisaikaa.
20. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo, että sen käsiteltäväksi saatetun vahingonkorvausvaatimuksen, joka perustuu direktiivin 2004/80 virheelliseen täytäntöönpanoon, perusteltavuuden tutkimiseksi on tarpeen määrittää aluksi, onko kansallinen säännöstö, sellaisena kuin se ilmenee lain nro 122/2016 11 §:n 2 bis, 2 ter ja 3 momentista, unionin oikeuden mukainen.
21. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa, että tässä kansallisessa säännöstössä, jossa korvauksen maksamisen edellytykseksi asetetaan – silloinkin, kun asiassa annetussa lainvoimaisessa tuomiossa vahvistetaan tiettyjen perheenjäsenten oikeus vahingonkorvaukseen ja korvausten määrät – henkirikoksen uhrin vanhempien osalta se, ettei tällä uhrilla ollut puolisoa ja lapsia, ja uhrin sisaruksen osalta se, ettei uhrilla ollut vanhempia, sekä se, että sisarukset ovat asuneet yhdessä uhrin kanssa ja olleet tämän huollettavina rikoksen tekohetkellä, jätetään uhrin väkivaltaiseen menettämiseen liittyvän kärsimyksen aineeton luonne täysin huomiotta.
22. Tämä tuomioistuin huomauttaa puolison ja lasten osalta, ettei aiheutuneen vahingon laajuutta ole otettu huomioon. Käsiteltävässä asiassa ei näin ollen kiinnitetä huomiota siihen, että puoliso oli ollut jo jonkin aikaa asumuserossa uhrista, ja korvauksen jakamisesta säädetään vain perimystä koskevien säännösten perusteella sekä solidaarisuusrahaston käytettävissä olevien varojen puitteissa. Rikoksesta uhreille aiheutuneiden seurausten vakavuutta ei näin ollen oteta huomioon tuomiossa BV tarkoitetulla tavalla. Lisäksi lapsille maksettava korvaus on määrältään paljolti verrattavissa puolisolle myönnettyyn korvaukseen, eikä se ole missään suhteessa rikosoikeudenkäynnissä vahvistetun alustavan korvauksen määrään eikä siinä oteta huomioon vanhemman ja lapsen välisen suhteen menettämisen osalta yleisesti sovellettavia arviointiperusteita, kuten uhrin ikää, jälkeen jääneen ikää, sukulaisuussuhteen läheisyyttä ja yhdessä asumista, jolloin lopullista määrää voidaan oikaista tilanteen erityispiirteiden perusteella. Lapsille käsiteltävässä asiassa myönnetyn korvauksen määrän ei näin ollen voida katsoa olevan direktiivin 2004/80 12 artiklan 2 kohdassa tarkoitetuin tavoin oikeudenmukainen ja riittävä.
23. Lisäksi ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin korostaa, että lain nro 122/2016 13 §:n 2 momentissa säädetty hallintoteitse tehtäviä korvausvaatimuksia koskeva preklusiivinen määräaika, jota sovelletaan henkirikoksen uhrin vanhempien ja sisaren esittämiin vaatimuksiin, on kohtuuttoman lyhyt, mikä vaikuttaisi olevan perusoikeuskirjan 47 artiklan vastaista.
24. Tässä tilanteessa Tribunale Ordinario di Venezia on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1) Onko tahallisen väkivaltarikoksen uhrin vanhemmille ja sisarelle henkirikostapauksessa maksettava korvaus, josta säädetään [lain nro 122/2016] 11 §:n 2 bis momentissa, jossa korvauksen maksamisen edellytykseksi asetetaan se, ettei uhrilla ollut puolisoa ja lapsia (vanhempien osalta), sekä se, ettei uhrilla ollut vanhempia (sisarusten osalta), yhteensopiva direktiivin 2004/80 12 artiklan 2 kohdan sekä [perusoikeuskirjan] 20 artiklan (yhdenvertaisuus), 21 artiklan (syrjintäkielto), 33 artiklan 1 kohdan (perheen suoja) ja 47 artiklan (oikeus tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin ja puolueettomaan tuomioistuimeen) sekä ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehdyn yleissopimuksen kahdennentoista pöytäkirjan 1 artiklan (kaikkinaisen syrjinnän kielto) kanssa?
2) Voidaanko [lain nro 122/2016] 11 §:n 3 momentissa tarkoitetun korvauksen myöntämisen ehdon, joka sisältyy ilmaisuun ”joka tapauksessa [solidaarisuusrahaston] käytettävissä olevien varojen puitteissa”, ilman mitään sellaista säännöstä, jolla Italian valtio velvoitettaisiin varaamaan tarkoitukseen korvauksen maksamiseen tosiasiallisesti riittävä summa, joka voidaan määrittää myös tilastollisin perustein ja joka tosiasiallisesti riittää joka tapauksessa korvauksen maksamiseen oikeudenhaltijoille kohtuullisen ajan kuluessa, katsoa johtavan siihen, että uhreille maksettava korvaus on direktiivin 2004/80 12 artiklan 2 kohdan säännöksen täytäntöönpanon edellyttämällä tavalla ’oikeudenmukainen ja riittävä’?”
25. Henkirikoksen uhrin vanhemmat, sisar ja lapset sekä Italian hallitus ja Euroopan komissio esittivät kirjallisia huomautuksia. Ne vastasivat suullisesti unionin tuomioistuimen 21.2.2024 pidetyssä istunnossa esittämiin kysymyksiin.
IV Arviointi
A Unionin tuomioistuimen toimivalta ja ennakkoratkaisupyynnön tutkittavaksi ottaminen
26. Italian hallitus toteaa kirjallisissa huomautuksissaan, että on pohdittava unionin tuomioistuimen toimivaltaa ja ennakkoratkaisukysymysten tutkittavaksi ottamista, koska pääasiassa on kyse tilanteesta, joka ei kuulu direktiivin 2004/80 soveltamisalaan.
27. Tämä väite ei perustu siihen, että kantajat, jotka kyseenalaistavat sen, että sovellettava kansallinen säännöstö olisi direktiivin 2004/80 12 artiklan 2 kohdan mukainen, asuvat kaikki Italiassa eli alueella, jossa tahallinen väkivaltarikos tehtiin. Mielestäni on kuitenkin hyödyllistä muistuttaa, että unionin tuomioistuin on katsonut tuomion BV 52 kohdassa, että tässä säännöksessä ”asetetaan jokaiselle jäsenvaltiolle velvollisuus perustaa korvausjärjestelmä kaikkia niiden alueella tehtyjen tahallisten väkivaltarikosten uhreja varten”, ja 55 kohdassa, että tällä säännöksellä ”annetaan oikeus oikeudenmukaiseen ja riittävään korvaukseen paitsi jäsenvaltion alueella tehtyjen tahallisten väkivaltarikosten uhreille, jotka ovat rajatylittävässä tilanteessa tämän direktiivin 1 artiklassa tarkoitetuin tavoin, myös uhreille, jotka asuvat tässä jäsenvaltiossa”.
28. Italian hallitus väittää yhtäältä, ettei ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ole pohtinut sitä, ovatko kantajat direktiivissä 2004/80 tarkoitettuja uhreja, ja toisaalta, että uhrin käsite on ymmärrettävä siten, että sillä tarkoitetaan välitöntä vahingonkärsijää. Riidanalainen Italian säännöstö kuuluu näin ollen jäsenvaltioiden toimivaltaan, minkä vuoksi ennakkoratkaisukysymykset on jätettävä tutkimatta.
29. Kysymys siitä, kattaako direktiivissä 2004/80 tarkoitetun tahallisen väkivaltarikoksen uhrin käsite tilanteessa, jossa on kyse henkirikoksesta, uhrin oikeudenomistajat, kuten hänen jäljelle jääneen puolisonsa, lapsensa, vanhempansa tai sisaruksensa, koskee kuitenkin tämän direktiivin soveltamisalaa.
30. Olen näin ollen sitä mieltä, ettei unionin tuomioistuimen toimivallasta ja ennakkoratkaisupyynnön tutkittavaksi ottamisesta ole epäilystä.
B Toisen ennakkoratkaisukysymyksen tutkittavaksi ottaminen
31. Mielestäni tätä toista ennakkoratkaisukysymystä, joka koskee Italian säännöstössä korvaukselle asetettua rajoitusta, joka perustuu solidaarisuusrahastossa tätä tarkoitusta varten myönnettyjen määrärahojen enimmäismäärään, ei ole otettava tutkittavaksi.
32. Kuten istunnossa vahvistettiin, tällä rajoituksella ei ollut vaikutusta Italian valtion pääasiassa myöntämien korvausten määrään. Yhdyn siten komission ja Italian hallituksen näkemykseen, jonka mukaan ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen kysymyksellä ei ole vaikutusta asian ratkaisuun. On lisäksi huomattava, ettei ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ole täsmentänyt solidaarisuusrahaston rahoitusta tai toimintaa.(12)
33. Huomautan lisäksi, ettei kumpikaan ennakkoratkaisukysymyksistä koske ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen esiin tuomia muita ongelmia eli henkirikoksen uhrin lasten saamien korvausten määrien kohtuutonta alentamista(13) ja korvausvaatimuksen esittämiselle asetetun määräajan lyhyyttä.
C Ensimmäinen ennakkoratkaisukysymys
34. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee tällä kysymyksellään unionin tuomioistuimelta lähinnä, onko direktiivin 2004/80 12 artiklan 2 kohta esteenä kansalliselle säännöstölle, jossa säädetään tahallisten väkivaltarikosten uhreja koskevasta korvausjärjestelmästä, jossa kuolleen uhrin vanhempien oikeuden saada korvausta edellytykseksi asetetaan se, ettei uhrilla ollut lapsia ja jäljelle jäänyttä puolisoa, ja tämän uhrin sisarusten oikeuden saada korvausta edellytykseksi se, ettei heillä enää ollut vanhempia.
35. Unionin tuomioistuinta pyydetään näin ollen selventämään uhrin käsitettä ja täydentämään tulkintaansa, jonka se esitti oikeudenmukaisen ja riittävän korvauksen käsitteen osalta tuomiossa BV.
1. Uhrin käsite
36. Ensinnäkin on täsmennettävä, kuuluuko kansallinen säännöstö siltä osin kuin siinä määritetään perheenjäsenet, jotka voivat saada korvauksen uhrin kuoltua, direktiivin 2004/80 soveltamisalaan. Olen sitä mieltä, ettei tätä määrittämistä ole jätetty jäsenvaltioiden harkintavaltaan, kuten tämän direktiivin 12 artiklan 2 kohdan tulkinnasta ilmenee.(14)
37. On nimittäin ensinnäkin todettava, että koska direktiivissä 2004/80 ei määritellä uhrin käsitettä eikä viitata kansalliseen oikeuteen, kyseessä on unionin oikeuden itsenäinen käsite. Uhrin käsitteellä pyritään takaamaan tämän direktiivin tavoitteen mukaisesti se, ettei jäsenvaltioiden välillä ole eroja siltä osin kuin on kyse niiden alueella tehtyjen tahallisten väkivaltarikosten uhreja koskevien kansallisten korvausjärjestelmien edunsaajien määrittelystä.
38. Italian hallituksen esittämä vastakkainen tulkinta, joka perustuu direktiivin 2004/80 17 artiklaan, on toiseksi mielestäni hylättävä. Tässä artiklassa tosin säädetään, että jäsenvaltiot voivat antaa suotuisampia säännöksiä rikoksen uhrien hyväksi ja laajentaa edunsaajien piiriä ”mui[hin] rikoksesta kärsimään joutunei[siin] henkilöi[hin]”. Tämä artikla on kuitenkin tämän direktiivin III luvussa, jonka otsikkona on ”Täytäntöönpanosäännökset”, ja se koskee näin ollen ainoastaan jäsenvaltioiden käyttöön ottaman järjestelmän, joka perustuu vähintään edellisissä luvuissa määriteltyyn vähimmäistasoon, täytäntöönpanoa. Jos tämän direktiivin 12 artiklan 2 kohtaa olisi lisäksi tulkittava siten, että kyseisen direktiivin soveltamisalaan kuuluvat ainoastaan sellaiset uhrit, jotka ovat selvinneet ”tahallisesta väkivaltarikoksesta”, tämä johtaisi henkirikosten poissulkemiseen näiden rikosten luettelosta, koska näissä tapauksissa ei jää jäljelle välitöntä uhria, jolle korvaus voitaisiin maksaa. Unionin tuomioistuin on kuitenkin jo katsonut, ettei uhreja koskevan korvausjärjestelmän soveltamista voida rajoittaa vain tiettyihin tahallisiin väkivaltarikoksiin.(15)
39. On myös kolmanneksi varmistettava, että tulkinta on yhtenäinen muiden unionin oikeuden säännösten kanssa. Direktiivin 2004/80 johdanto-osan viidennestä perustelukappaleesta näin ollen ilmenee, että tämä direktiivi on jatkoa puitepäätökseen 2001/220, joka korvattiin direktiivillä 2012/29.
40. Komissio toteaa 12.7.2023 antamassaan direktiiviä koskevassa ehdotuksessa,(16) että tämä direktiivi on ”tärkein uhrien oikeuksia koskeva horisontaalinen väline”.(17) Se korostaa, että uhrien oikeuksia koskeva unionin lainsäädäntö sisältää myös korvauksia koskevan direktiivin 2004/80 ja suojelumääräyksiä koskevat unionin säännöt.(18) Komissio korostaa, että direktiivin 2012/29 hyväksyminen oli tärkeä kehitysaskel uhrien oikeuksien ja uhrikeskeisen oikeuden vahvistamisessa unionissa ja että sillä on ollut merkittävä rooli eurooppalaisen vapauteen, turvallisuuteen ja oikeuteen perustuvan alueen luomisessa.(19) Olen näin ollen sitä mieltä, että direktiiviä 2004/80, joka koskee erityisesti uhreille maksettavia korvauksia, on tulkittava direktiivin 2012/29 valossa, jossa asetetaan komission käyttämää ilmaisua lainatakseni yleiset ”horisontaaliset” puitteet, vaikka tällä direktiivillä onkin toinen oikeudellinen perusta eli SEUT 82 artiklan 2 kohta,(20) kun taas direktiivin 2004/80 oikeudellisena perustana on EY 308 artikla, josta on tullut SEUT 352 artikla.
41. Direktiivin 2004/80 12 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun uhrin käsite määritellään näin ollen direktiivin 2012/29 2 artiklan 1 kohdan a ja b alakohdassa.(21) Italian säännöstö, jossa määritellään perheenjäsenet, jotka voivat saada korvausta uhrin kuoltua, on näin ollen yhteensopiva unionin oikeuden kanssa, jonka nojalla kyseisten henkilöiden määrää myöskin rajoitetaan.(22)
2. Oikeudenmukaisen ja riittävän korvauksen käsite
42. Toiseksi on tutkittava, onko unionin oikeus esteenä säännöstölle, jonka mukaan kuolleen uhrin perheenjäsenten oikeus korvaukseen riippuu perimyssääntöihin perustuvasta etuoikeusjärjestyksestä, josta seuraa, että jos uhrilla on jäljelle jäänyt puoliso ja lapsia, hänen muille läheisille perheenjäsenilleen eli käsiteltävässä asiassa vanhemmilleen ja sisaruksilleen ei ainoastaan tämän vuoksi makseta mitään korvausta.
43. On muistettava, että direktiivin 2004/80 12 artiklan 2 kohdalla annetaan oikeus oikeudenmukaiseen ja riittävään korvaukseen jäsenvaltion alueella tehtyjen tahallisten väkivaltarikosten uhreille.(23)
44. Unionin tuomioistuin tulkitsi tuomiossa BV oikeudenmukaisen ja riittävän korvauksen käsitettä sellaisen kysymyksen yhteydessä, joka koski Italian tahallisten väkivaltarikosten uhreja koskevasta korvausjärjestelmästä seksuaalisen väkivallan uhreille maksetun 4 800 euron kiinteämääräisen korvauksen suuruutta.
45. Unionin tuomioistuin esitti direktiivin 2004/80 12 artiklan 2 kohdan tulkintaa koskevat seikat, jotka ovat mielestäni merkityksellisiä vastattaessa ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen esittämiin kysymyksiin, jotka koskevat oikeudenmukaisen ja riittävän korvauksen saajien määrittämistapaa.
46. Unionin tuomioistuin on todennut, että tahallisten väkivaltarikosten uhreille maksettava korvaus on vahvistettava ottaen huomioon ”tehdystä rikoksesta uhreille aiheutuneiden seurausten vakavuu[s]” ja että muutoin se ei myötävaikuta ”riittävässä määrin aiheutuneen aineellisen vahingon ja henkisen kärsimyksen korjaamiseen”.(24)
47. Mielestäni tästä voidaan päätellä, että sellainen korvausjärjestelmä, jossa jotkut uhreista suljetaan pois ottamatta ollenkaan huomioon heidän kärsimiensä vahinkojen laajuutta eri uhrien, jotka voisivat saada korvausta, välisen abstraktin etuoikeusjärjestyksen(25) vuoksi ja jossa ainoastaan perhesuhteiden luonteen perusteella tehdään yksinkertaisia olettamia vahinkojen aiheutumisesta ja niiden vakavuudesta, ei voi johtaa direktiivin 2004/80 12 artiklan 2 kohdan mukaiseen oikeudenmukaiseen ja riittävään korvaukseen.
48. Tätä arviointia tukee myös toteamus, joka vahvistettiin istunnossa ja joka koskee sitä, että vaikka perimystä koskevat säännöt ovat olleet tämän tiettyjen uhrien poissulkemiseen johtavan menetelmän mallina, näitä sääntöjä ei sovelleta tässä menetelmässä täysimääräisesti. Yleistestamentinsaajan olemassaolo tai perintöoikeuden menettämisen peruste ei näin ollen johda Italian korvausjärjestelmässä siihen, että syrjäytetty perillinen menettäisi oikeutensa korvaukseen. Tästä seuraa, että vaikka Italian säännöstön tavoitteena on korvausta saavien uhrien määrittäminen yksinkertaisin keinoin,(26) oikeutettu vaatimus siitä, että uhrit saavat vaivattomasti ja nopeasti korvauksen, ei kuitenkaan voi syrjäyttää velvollisuutta kompensoida riittävässä määrin uhreille tahallisesta väkivaltarikoksesta, joka on johtanut heidän perheenjäsenensä kuolemaan, aiheutuneita kärsimyksiä.(27)
V Ratkaisuehdotus
49. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa ainoastaan Tribunale Ordinario di Venezian esittämään ensimmäiseen ennakkoratkaisukysymykseen seuraavasti:
Rikoksen uhreille maksettavista korvauksista 29.4.2004 annetun neuvoston direktiivin 2004/80/EY 12 artiklan 2 kohtaa
on tulkittava siten, että
se on esteenä kansalliselle säännöstölle, jossa säädetään tahallisten väkivaltarikosten uhreja koskevasta korvausjärjestelmästä, jossa kuolleen uhrin vanhempien oikeuden saada korvausta edellytykseksi asetetaan se, ettei uhrilla ollut lapsia ja jäljelle jäänyttä puolisoa, ja tämän uhrin sisaruksien oikeuden saada korvausta edellytykseksi se, ettei uhrilla enää ollut vanhempia.
1 Alkuperäinen kieli: ranska.
i Tämän asian nimi on kuvitteellinen nimi. Se ei vastaa oikeudenkäynnin minkään asianosaisen todellista nimeä.
2 EUVL 2004, L 261, s. 15.
3 Jäljempänä perusoikeuskirja.
4 Allekirjoitettu Roomassa 4.11.1950.
5 EYVL 2001, L 82, s. 1.
6 Josta on tullut SEUT V osasto, jonka otsikkona on ”Vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alue”.
7 EUVL 2012, L 315, s. 57.
8 GURI nro 158, 8.7.2016, s. 1.
9 Jäljempänä solidaarisuusrahasto.
10 GURI nro 18, 23.1.2020, s. 9.
11 C-129/19, jäljempänä tuomio BV, EU:C:2020:566.
12 Ks. lisäksi kansallisen korvausjärjestelmän rahoituksen kestävyyden osalta tuomio BV, 59 kohta.
13 Direktiivin 2004/80 12 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun oikeudenmukaisen ja riittävän korvauksen ja vahingonkorvauksen, jonka tahallisen väkivaltarikoksen tekijä oli velvoitettu maksamaan tämän rikoksen uhrille, välisen vastaavuuden osalta ks. tuomio BV, 60 kohta.
14 Ks. unionin tuomioistuimen tavanomaisten tulkintamenetelmien osalta tuomio BV, 38 kohta.
15 Ks. tuomio 11.10.2016, komissio v. Italia (C-601/14, EU:C:2016:759, 46 kohta).
16 Ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi rikoksen uhrien oikeuksia, tukea ja suojelua koskevista vähimmäisvaatimuksista sekä neuvoston puitepäätöksen 2001/220/YOS korvaamisesta annetun direktiivin 2012/29/EU muuttamisesta (COM(2023) 424 final).
17 Ks. tämän direktiiviehdotuksen s. 1.
18 Ks. tämän direktiiviehdotuksen s. 4. Komissio viittaa eurooppalaisesta suojelumääräyksestä 13.12.2011 annettuun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviin 2011/99/EU (EUVL 2001, L 338, s. 2) sekä yksityisoikeuden alalla määrättyjen suojelutoimenpiteiden vastavuoroisesta tunnustamisesta 12.6.2013 annettuun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseen (EU) N:o 606/2013 (EUVL 2013, L 181, s. 4). Se muistuttaa tältä osin, että uhrien oikeuksia koskeva unionin lainsäädäntö sisältää lisäksi alakohtaista lainsäädäntöä, joka koostuu useista välineistä, joilla vastataan tiettyjen rikoslajien uhrien erityistarpeisiin.
19 Ks. saman direktiiviehdotuksen s. 1. Siinä todetaan, että ”siinä vahvistetut oikeudet koskevat kaikkien rikosten kaikkia uhreja, kuten oikeus saada tietoja, oikeus tukeen ja suojeluun uhrien yksilöllisten tarpeiden perusteella, prosessuaaliset oikeudet ja oikeus saada rikosoikeudellisen menettelyn päättyessä päätös rikoksentekijän velvoittamisesta korvauksen maksamiseen. Direktiiviä [2012/29] on sovellettu marraskuusta 2015 lähtien kaikissa [unionin] jäsenvaltioissa lukuun ottamatta Tanskaa, jota kyseinen direktiivi ei sido”.
20 Edellä tämän ratkaisuehdotuksen alaviitteessä 16 mainittu direktiiviehdotus perustuu SEUT 82 artiklan 2 kohdan c alakohtaan (ks. tämän direktiiviehdotuksen 2 kohta, s. 7). Siltä osin kuin on kyse johdetun oikeuden tulkintarajoituksista niiden oikeusperustan nojalla, ks. julkisasiamies Bobekin ratkaisuehdotus BV (C-129/19, EU:C:2020:375, 89 kohta). Ks. myös analogisesti tuomio 1.12.2020, Federatie Nederlandse Vakbeweging (C-815/18, EU:C:2020:976, 40 kohta).
21 Puitepäätöksen 2001/220, joka kumottiin direktiivillä 2012/29, 1 artiklan, jonka otsikkona on ”Määritelmät”, a alakohdan sanamuodon mukaan ”uhrilla” tarkoitetaan ”luonnollista henkilöä, joka on kärsinyt vahinkoa, mukaan lukien fyysinen tai henkinen vaurio, henkinen kärsimys tai taloudelliset menetykset sellaisista teoista tai laiminlyönneistä, jotka ovat vastoin jäsenvaltion rikoslakia”.
22 Direktiivin 2012/29 ja erityisesti sen 2 artiklan käytännön soveltamista 26 jäsenvaltiossa koskevan arvioinnin osalta ks. Vociare Synthesis Report: Victims of Crime Implementation Analysis of Rights in Europe, johon komissio viittaa edellä tämän ratkaisuehdotuksen alaviitteessä 16 mainitussa direktiiviehdotuksessaan, s. 2.
24 Ks. tuomio BV, 69 kohta. Nämä edellytykset eivät kuitenkaan ole esteenä sille, että säädetään kertamääräisestä korvauksesta, jonka määrä vaihtelee kärsityn väkivallan mukaan, kunhan korvausasteikko on riittävän yksityiskohtainen (ks. tuomio BV, 65 ja 66 kohta).
25 Tämä on erotettava siitä, että jäsenvaltiot voivat määrätä menettelyistä, joilla rajoitetaan niiden perheenjäsenten lukumäärää, jotka voivat hyötyä direktiivissä 2012/29 vahvistetuista oikeuksista. Ks. tämän direktiivin johdanto-osan 19 perustelukappale ja 2 artiklan 2 kohta.
26 Euroopan oikeusportaalissa ”Jos korvaushakemustani käsitellään tässä maassa (europa.eu)” tekemieni tutkimusten mukaan mikään muu jäsenvaltio ei ole antanut samankaltaista säännöstöä.