1

Kantajat Portumo – Madeira – Montagem e Manutenção de Tubaria, SA (Zona Franca da Madeira), Ponticelli – Consultadoria Técnica, SA (Zona Franca da Madeira) ja Ponticelli Angoil – Serviços Para a Indústria Petrolífera, SA (Zona Franca da Madeira) sekä Nova Ship Invest, Unipessoal, Lda (Zona Franca da Madeira) vaativat SEUT 263 artiklaan perustuvilla kanteillaan tukiohjelmasta SA.21259 (2018/C) (ex 2018/NN), jonka Portugali on myöntänyt Zona Franca da Madeiralle (ZFM) – Järjestely III 4.12.2020 annetun komission päätöksen (EU) 2022/1414 (EUVL 2022, L 217, s. 49; jäljempänä riidanalainen päätös) kumoamista.

2

Madeiran vapaa-alueen (Portugali) (Zona Franca da Madeira) tukiohjelma koostuu erilaisista Madeiran kansainvälisen liiketoimintakeskuksen (Centro Internacional de Negócios da Madeira), kansainvälisen alusrekisterin (Registo Internacional de Navios da Madeira) ja teollisuuden vapaakauppa-alueen (Zona Franca Industrial) yhteydessä myönnetyistä veroetuuksista.

3

Tämä ohjelma hyväksyttiin alun perin vuonna 1987 Euroopan komission 27.5.1987 asiassa N 204/86 (SG(87) D/6736) tekemällä päätöksellä sisämarkkinoille soveltuvaksi aluetueksi. Sen jatkaminen hyväksyttiin tämän jälkeen 27.1.1992 asiassa E 13/91 (SG (92) D/1118) tehdyllä komission päätöksellä ja sittemmin 3.2.1995 asiassa E 19/94 (SG (95) D/1287) tehdyllä komission päätöksellä.

4

Sitä seurannut ohjelma (jäljempänä järjestely II) hyväksyttiin 11.12.2002 asiassa N222A/01 tehdyllä komission päätöksellä (jäljempänä vuoden 2002 päätös).

5

Alueellisia valtiontukia vuosille 2007–2013 koskevien suuntaviivojen (EUVL 2006, C 54, s. 13; jäljempänä vuoden 2007 suuntaviivat) perusteella hyväksyttiin kolmas ohjelma (jäljempänä järjestely III) komission 27.6.2007 asiassa N 421/2006 antamalla päätöksellä (jäljempänä vuoden 2007 päätös) 1.1.2007 ja 31.12.2013 väliseksi ajaksi. Komissio hyväksyi kyseisen järjestelmän sisämarkkinoille soveltuvana toimintatukena, jonka tarkoituksena oli edistää aluekehitystä ja monipuolistaa Madeiran taloudellista rakennetta EY 299 artiklan 2 kohdassa (josta on tullut SEUT 349 artikla) tarkoitettuna syrjäisimpiin alueisiin kuuluvana alueena.

6

Järjestelyssä III tukea myönnettiin alennuksena oikeushenkilöihin sovellettavasta tuloverosta (jäljempänä yhteisövero), jota perittiin Madeiralla tosiasiallisesti ja olennaisesti toteutetusta toiminnasta saaduista voitoista (3 prosenttia vuosina 2007–2009, 4 prosenttia vuosina 2010–2012 ja 5 prosenttia vuosina 2013–2020), vapautuksena kunnallis- ja paikallisveroista sekä vapautuksena kiinteästä omaisuudesta maksettavasta varainsiirtoverosta käynnistettäessä Madeiran vapaa-alueella liiketoimintaa, niihin tuen enimmäismääriin saakka, jotka perustuivat ylärajoihin, jotka asetettiin tuensaajien vuotuiselle veron perusteelle. Nämä enimmäismäärät vahvistettiin tuensaajayrityksen kunakin verovuonna säilyttämien työpaikkojen määrän perusteella. Madeiran vapaa-alueen teollisuuden vapaakauppa-alueelle rekisteröidyt yritykset voivat tietyin edellytyksin saada vielä 50 prosentin lisäalennuksen yhteisöverosta.

7

Pääsy järjestelyyn III rajattiin niihin toimintoihin, jotka oli mainittu vuoden 2007 päätökseen sisältyvässä luettelossa. Järjestelyn III soveltamisalan ulkopuolelle jätettiin lisäksi kaikki rahoituksen välitystoiminta ja vakuutustoiminta, rahoitusta palveleva toiminta ja vakuuttamiseen liittyvä toiminta sekä kaikki nk. konsernin sisäisiin palveluihin liittyvä toiminta (koordinointi, kassapalvelut ja jakelukeskukset) pääasiassa yrityksille tarjottavina palveluina.

8

Järjestelyn III muutettu versio hyväksyttiin 2.7.2013 asiassa SA.34160 (2011/N) annetulla komission päätöksellä (jäljempänä vuoden 2013 päätös) 1.1. ja 31.12.2013 väliseksi ajaksi. Muutetun version edellytykset säilyivät samoina kuin järjestelyssä III, mutta veron perusteen enimmäismääriä, joihin yhteisöveron alennusta voitiin soveltaa, korotettiin 36,7 prosenttia.

9

Myöhemmin järjestelyn III muutettua versiota jatkettiin 30.6.2014 saakka 26.11.2013 asiassa SA.37668 (2013/N) annetulla komission päätöksellä. Mainitun järjestelyn jatkaminen vuoden 2014 loppuun saakka hyväksyttiin 8.5.2014 asiassa SA.38586 (2014/N) annetulla komission päätöksellä.

10

Komissio aloitti 12.3.2015 SEUT 108 artiklan 1 kohdan ja SEUT 108 artiklan soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä 22.3.1999 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 659/1999 (EYVL 1999, L 83, s. 1) 17 artiklan 1 kohdan perusteella järjestelyn III valvontamenettelyn, joka koski vuosia 2012 ja 2013.

11

Komissio ilmoitti Portugalin tasavallalle 6.7.2018 päivätyllä kirjeellä päätöksestään aloittaa SEUT 108 artiklan 2 kohdassa määrätty muodollinen tutkintamenettely järjestelyn III osalta (EUVL 2019, C 101, s. 7; jäljempänä muodollisen tutkintamenettelyn aloittamista koskeva päätös).

12

Kyseinen menettely aloitettiin niiden komission epäilyjen vuoksi, jotka koskivat yhtäältä verovapautusten soveltamista Madeiran autonomisella alueella tosiasiallisesti ja olennaisesti harjoitetusta toiminnasta saataviin tuloihin ja toisaalta tuen määrän ja Madeiralla tosiasiallisesti luotujen tai säilytettyjen työpaikkojen välistä yhteyttä.

13

Mainitun menettelyn päätteeksi komissio teki riidanalaisen päätöksen, jonka päätösosassa säädetään seuraavaa:

”1 artikla

Portugali on toteuttanut tukiohjelman ’Zona Franca da Madeira (ZFM) – järjestely III’ sääntöjenvastaisesti siltä osin kuin Portugali on pannut sen täytäntöön [vuoden 2007] päätöksen ja [vuoden 2013 päätöksen] vastaisesti rikkoen siten [SEUT] 108 artiklan 3 kohtaa, eikä kyseinen tukiohjelma tästä syystä sovellu sisämarkkinoille.

2 artikla

Edellä 1 artiklassa tarkoitetun ohjelman mukaan myönnetty yksittäinen tuki ei muodosta tukea, jos sen myöntämishetkellä täyttyivät kaikki ne ehdot, jotka on määritelty asetuksen (EU) 2015/1588 2 artiklan mukaisesti annetussa säädöksessä, joka oli voimassa tuen myöntämisen aikaan.

3 artikla

Edellä 1 artiklassa tarkoitetun ohjelman nojalla myönnetty yksittäinen tuki, joka myöntämishetkellä täytti 1 artiklassa tarkoitetuissa päätöksissä tai jossakin muussa asetuksen [2015/1588] 1 artiklan nojalla annetussa säädöksessä säädetyt edellytykset, soveltuu sisämarkkinoille enintään kyseiseen tukimuotoon sovellettaviin enimmäistuki-intensiteetteihin saakka.

4 artikla

1.   Portugalin on perittävä 1 artiklassa tarkoitetun ohjelman yhteydessä myönnetty sisämarkkinoille soveltumaton tuki takaisin tuensaajilta.

– –

4.   Portugalin on lakkautettava sisämarkkinoille soveltumaton tukiohjelma 1 artiklassa tarkoitetussa laajuudessa ja peruutettava kaikki vielä maksamatta olevat tuet tämän päätöksen tiedoksiantopäivästä alkaen.

5 artikla

1.   Edellä 1 artiklassa tarkoitetun tukiohjelman nojalla myönnetty tuki on perittävä välittömästi takaisin.

2.   Portugalin on varmistettava, että tämä päätös pannaan täytäntöön kahdeksan kuukauden kuluessa sen tiedoksi antamisesta.

– –”

14

Kantajat vaativat lähinnä, että unionin yleinen tuomioistuin

15

Komissio vaatii, että unionin yleinen tuomioistuin

16

Asianosaisia kuultuaan unionin yleinen tuomioistuin päätti yhdistää asiat T‑713/22 ja T‑720/22 tämän tuomion antamista varten unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 68 artiklan 1 kohdan mukaisesti.

17

Kantajat vetoavat kanteensa tueksi neljään kanneperusteeseen, jotka koskevat lähinnä sitä, että komissio teki oikeudellisen virheen katsoessaan, että Portugalin tasavalta toteutti järjestelyn III vuosien 2007 ja 2013 päätösten, vuoden 2007 suuntaviivojen sekä SEUT 107 artiklan 3 kohdan a alakohdan vastaisesti, ja tulkitessaan rajoittavasti ja SEUT 21, SEUT 45, SEUT 49, SEUT 54 ja SEUT 56 artiklan vastaisesti tähän järjestelyyn pääsyn edellytyksiä (ensimmäinen kanneperuste), että komissio teki oikeudellisen virheen siltä osin kuin se ei tutkinut järjestelyn III soveltuvuutta sisämarkkinoille suoraan ja yksinomaan SEUT 107 artiklan 3 kohdan a alakohdan perusteella, tämä tutkinta perustuu vuoden 2007 suuntaviivojen virheelliseen tulkintaan, joka oli ristiriidassa tämän määräyksen kanssa, ja sillä loukataan kansalaisten ja työntekijöiden vapaata liikkuvuutta, sijoittautumisvapautta ja palvelujen tarjoamisen vapautta koskevia periaatteita (toinen kanneperuste) sekä riidanalaisen päätöksen 4 artiklan 1 kohtaan sisältyvän takaisinperintämääräyksen lainvastaisuutta (kolmas ja neljäs kanneperuste).

18

Kantajat väittävät ensimmäisellä kanneperusteellaan lähinnä, että Portugalin viranomaiset tulkitsivat ja sovelsivat järjestelyä III, sellaisena kuin komissio oli sen hyväksynyt vuosien 2007 ja 2013 päätöksissä, asianmukaisesti ja että komissio näin ollen teki oikeudellisen virheen katsoessaan, että Portugalin viranomaiset eivät tämän järjestelyn toteuttaessaan soveltaneet asianmukaisesti yhtäältä yhteisöveron alennuksen piiriin kuuluvien voittojen alkuperään liittyvää edellytystä, ja toisaalta työpaikkojen luomista tai säilyttämistä Madeiran autonomisella alueella koskevaa edellytystä, jotka otettiin molemmat käyttöön järjestelyllä II. Kantajat toteavat lisäksi, että komissio teki oikeudellisen virheen katsoessaan, etteivät Portugalin viranomaiset olleet toteuttaneet asianmukaisia ja tehokkaita verotarkastuksia varmistaakseen, että tuensaajat noudattivat näitä kahta edellytystä.

19

Tältä osin on muistettava, että jos komissio on kantajan mukaan virheellisesti katsonut, että aiemmin hyväksytyn tukiohjelman mukaiset yksittäisten tukien maksamista koskevat yksityiskohtaiset säännöt eivät olleet kyseisen aiemman hyväksynnän mukaisia, kantajan väite on ymmärrettävä siten, että se arvostelee komissiota siitä, että komissio kieltäytyi hyväksymästä kyseisen tuen oikeudellista luonnehdintaa SEUT 108 artiklan soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä 13.7.2015 annetun neuvoston asetuksen (EU) 2015/1589 (EUVL 2015, L 248, s. 9) 1 artiklan b alakohdan ii alakohdassa tarkoitetuksi voimassa olevaksi tueksi eli komission tai Euroopan unionin neuvoston hyväksymäksi tukiohjelmaksi tai yksittäiseksi tueksi (tuomio 21.9.2022, Portugali v. komissio (Madeiran vapaa-alue), T‑95/21, EU:T:2022:567, 100 kohta).

20

Näin ollen ensimmäinen kanneperustee on ymmärrettävä siten, että sillä pyritään lähinnä riitauttamaan sen, että komissio ei riidanalaisen päätöksen 150–180 ja 228 perustelukappaleessa ja 1 artiklassa rinnastanut järjestelyä III, sellaisena kuin se toteutettiin, asetuksen 2015/1598 1 artiklan b alakohdan ii alakohdassa tarkoitettuun voimassa olevaan tukeen, jonka soveltuvuutta sisämarkkinoille olisi pitänyt arvioida SEUT 108 artiklan 1 kohdassa määrätyn voimassa olevien tukijärjestelmien jatkuvan seurannan yhteydessä, vaan luokitteli sen riidanalaisen päätöksen 180 perustelukappaleessa sääntöjenvastaiseksi tueksi ja siten asetuksen 2015/1589 1 artiklan c alakohdassa tarkoitetuksi uudeksi tueksi, joka on maksettu SEUT 108 artiklan 3 kohdan vastaisesti.

21

Kun on ensinnäkin kyse yhteisöveron alennuksen piiriin kuuluvien voittojen alkuperään liittyvästä edellytyksestä, kantajat väittävät, että komissio teki oikeudellisen virheen tämän edellytyksen tulkinnassa katsoessaan, että Madeiran vapaa-alueelle rekisteröidyt yhtiöt eivät saaneet yhteisöveron alennusta Madeiran autonomisen alueen ulkopuolella harjoittamansa toiminnan osalta. Tämä tulkinta, jonka komissio on esittänyt riidanalaisessa päätöksessä ilmaisun ”Madeiralla tosiasiallisesti ja olennaisesti harjoitettu toiminta” osalta, on liian suppea ja ristiriidassa verojärjestelmän yhteydessä käytettynä tämän ilmaisun tavanomaisen merkityksen kanssa sekä säännöstön, jonka osa se on, asiayhteyden ja tavoitteiden kanssa. Lisäksi tällainen tulkinta on SEUT 49 ja SEUT 56 artiklan vastainen, koska sillä rajoitetaan sijoittautumisvapautta ja palvelujen tarjoamisen vapautta, mikä ei ole asianmukaista eikä oikeasuhteista vuosien 2007 ja 2013 päätöksillä tavoitellun päämäärän saavuttamiseksi.

22

Kantajat katsovat näin ollen ensinnäkin, että ilmaisun "Madeiralla tosiasiallisesti ja olennaisesti harjoitettu toiminta" tulkinnassa on otettava huomioon ulottuvuus, joka tälle ilmaisulle on annettu kansainvälisen verotuksen alalla, erityisesti Taloudellisen yhteistyön ja kehityksen järjestön (OECD) toimintasuunnitelmassa veropohjan rapautumisen ja voitonsiirtojen torjumiseksi sekä yleisissä ohjaavissa periaatteissa, jotka koskevat tämän toimintasuunnitelman mukaisten toimenpiteiden arviointia. Kansainvälisessä verotuksessa kuitenkin tunnustetaan laajalti, että yhteisön toiminnasta saatavaa voittoa verotetaan verotuksellisessa asuinpaikassa tai yhteisön tosiasiallisen johdon sijaintipaikassa edellyttäen, että se harjoittaa siellä merkittävää toimintaa.

23

Kun on kyse asiayhteydestä, jossa ilmaisua ”Madeiralla tosiasiallisesti ja olennaisesti harjoitettu toiminta” on käytetty, kantajat huomauttavat toiseksi, että toisin kuin alueellisten investointitukien, järjestelyn III kaltaisten alueellisten toimintatukien osalta vuoden 2007 suuntaviivoissa ei vahvisteta tukikelpoisen toiminnan ja kyseisen alueen maantieteellisen alueen välistä nimenomaista yhteyttä.

24

Kantajat väittävät kolmanneksi säännöstön, johon tämä ilmaisu kuuluu, tavoitteiden osalta, että SEUT 107 artiklan 3 kohdan a alakohdassa syrjäisimpien alueiden aluetuen hyväksymisen edellytykseksi asetetaan ainoastaan näiden alueiden kehityksen tukeminen riippumatta siitä, korvataanko kyseisten alueiden syrjäisestä sijainnista aiheutuvat lisäkustannukset. Lisäksi ilmaisun ”Madeiralla tosiasiallisesti ja olennaisesti harjoitettu toiminta” suppea tulkinta on kantajien mukaan ristiriidassa vuoden 2007 päätöksen tehokkaan vaikutuksen ja sillä tavoitellun päämärän kanssa, koska moni toiminta, joka siitä huolimatta, että se on määritelty tässä päätöksessä sellaiseksi, että se voi kuulua järjestelyn III piiriin, jää käytännössä sen ulkopuolelle.

25

Kantajat väittävät neljänneksi, että ilmaisun ”Madeiralla tosiasiallisesti ja olennaisesti harjoitettu toiminta” tulkinta, jonka komissio on esittänyt riidanalaisessa päätöksessä, johtaa sijoittautumisvapauden ja palveluiden tarjoamisen vapauden rajoituksiin, jotka ovat ristiriidassa SEUT 49 ja SEUT 56 artiklan kanssa, koska se voi saada Madeiran vapaa-alueelle rekisteröidyt yhteisöt luopumaan toimintansa harjoittamisesta Madeiran autonomisen alueen ulkopuolella. Tällaiset rajoitukset eivät kuitenkaan ole asianmukaisia eivätkä oikeasuhteisia vuosien 2007 ja 2013 päätöksillä tavoitellun päämäärän saavuttamiseksi eli Madeiran autonomisen alueen taloudellisen kehityksen edistämiseksi.

26

Kun on toiseksi kyse työpaikkojen luomista tai säilyttämistä Madeiran autonomisella alueella koskevasta edellytyksestä, kantajat väittävät, että komissio on tehnyt useita oikeudellisia virheitä tämän edellytyksen tulkinnassa.

27

Ensinnäkin kantajat arvostelevat komissiota siitä, että se on katsonut riidanalaisessa päätöksessä, että kunkin järjestelyn III tuensaajayrityksen luomien tai säilyttämien työpaikkojen määrän laskemiseksi Portugalin viranomaisten olisi pitänyt käyttää työpaikkojen määrittämiseen nk. kokoaikavastaaviin tai vuosityöyksiköihin perustuvaa menetelmää.

28

Koska työpaikan käsitettä ei määritellä vuosien 2007 ja 2013 päätöksissä, tämä käsite olisi pitänyt ymmärtää sen tavanomaisessa merkityksessä eli siten, että sillä viitataan kaikenlaisiin työsuhteisiin, jotka aiheuttavat verotuksessa velvollisuuden maksaa sosiaaliturvamaksuja ja tehdä pidätyksiä palkanmaksusta, riippumatta siitä, millaisia ajallisia investointeja tähän suhteeseen liittyy, ja näin ollen riippumatta tehdyn työn vuosityöyksiköitä vastaavasta arvosta. Tällainen tavanomainen merkitys on lisäksi yhteensopiva vuosien 2007 ja 2013 päätösten asiayhteyden sekä niiden tavoitteen eli Madeiran autonomisen alueen taloudellisen kehityksen edistämisen kanssa. Kantajat toteavat myös, että Euroopan unionin tason yhtenäisen käsitteen puuttuessa Portugalin viranomaiset saattoivat pätevästi käyttää Portugalin oikeuden mukaista työpaikan käsitettä, joka oli selkeä ja objektiivinen kriteeri sen määrittämiseksi, olivatko tuensaajat luoneet työpaikkoja vai eivät. Lopuksi työpaikkojen luomista tai säilyttämistä Madeiran autonomisella alueella on kantajien mukaan pidettävä vain liitännäisenä tarkoituksena järjestelyn III ensisijaiseen tavoitteeseen eli tämän alueen taloudellisen kehityksen edistämiseen nähden.

29

Toiseksi kantajat riitauttavat komission arvioinnin, jonka mukaan ainoastaan Madeiran autonomisella alueella luodut ja säilytetyt työpaikat on otettava huomioon työpaikkojen luomista tai säilyttämistä koskevan edellytyksen asianmukaisen soveltamisen varmistamiseksi, ja väittävät, että tällainen arviointi on vastoin vapaan liikkuvuuden periaatteita ja erityisesti työntekijöiden vapaan liikkuvuuden periaatetta, sellaisina kuin niistä määrätään SEUT 21 ja SEUT 45 artiklassa, koska se vaikeuttaa joko Madeiran vapaa-alueelle sijoittautuneen yrityksen palkkaaman työntekijän mahdollisuuksia asua ja harjoittaa ammattitoimintaansa Madeiran autonomisen alueen ulkopuolella tai tällaisen yrityksen mahdollisuuksia palkata työntekijöitä, jotka eivät asu tai jotka eivät halua asua tällä alueella.

30

Kolmanneksi Nova Ship Invest, Unipessoal (Zona Franca da Madeira) lisää, ettei osakkuuksia hallinnoiviin yhtiöihin (jäljempänä SGPS-yhtiö tai ‑yhtiöt) sovelleta työpaikkojen luomista ja säilyttämistä Madeiran autonomisella alueella koskevaa edellytystä, joten komissio teki riidanalaisessa päätöksessä oikeudellisen virheen, kun se ei tämän edellytyksen täyttymistä arvioidessaan asettanut tuensaajayritysten osalta mitään rajoituksia.

31

Kun on kolmanneksi kyse verotarkastuksista, joita Portugalin viranomaiset ovat suorittaneet edellytysten, jotka koskevat yhtäältä niiden voittojen alkuperää, joihin sovelletaan yhteisöveron alennusta, ja toisaalta työpaikkojen luomista tai säilyttämistä Madeiran autonomisella alueella, asianmukaisen soveltamisen varmistamiseksi, kantajat väittävät, että komissio on tehnyt oikeudellisen virheen katsoessaan riidanalaisessa päätöksessä, ettei suoritettujen verotarkastusten perusteella ollut mahdollista varmistaa, olivatko tuensaajat noudattaneet näitä kahta järjestelyyn III pääsyn edellytystä.

32

Komissio kiistää nämä väitteet.

33

Kantajien väitteet edellyttävät sen selvittämistä, voivatko Portugalin viranomaiset huolimatta järjestelyn III sekä vuosien 2007 ja 2013 päätösten sanamuodosta, jonka mukaan sallittujen tukien myöntäminen edellyttää, että Madeiran vapaa-alueelle rekisteröityjen yhtiöiden voitot on saatu ”tosiasiallisesti ja olennaisesti Madeiralla harjoitetusta” toiminnasta, näitä päätöksiä rikkomatta myöntää tämän järjestelyn mukaista tukea myös Madeiran autonomisen alueen ulkopuolella harjoitetusta toiminnasta saatujen voittojen osalta.

34

Tältä osin vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan sellaisten ilmaisujen merkitys ja ulottuvuus, joita ei ole määritelty unionin oikeudessa, on määriteltävä sen tavanomaisen merkityksen mukaan, joka niillä on yleiskielessä, ottaen samalla huomioon asiayhteys, jossa niitä käytetään, ja sen lainsäädännön tavoitteet, johon ne kuuluvat (ks. tuomio 27.1.2022, Zinātnes parks, C‑347/20, EU:C:2022:59, 42 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

35

Toisin kuin kantajat väittävät, ilmaisua ”Madeiralla tosiasiallisesti ja olennaisesti harjoitettu toiminta” ei kuitenkaan voida sen tavanomaisessa merkityksessä tulkita siten, että sillä viitataan Madeiran autonomisen alueen ulkopuolella harjoitettuun toimintaan, ei edes Madeiran vapaa-alueelle rekisteröityjen yhtiöiden harjoittamaan toimintaan.

36

Tällaista päätelmää tukevat riidanalaisen päätöksen asiayhteys sekä valtiontukia koskevan ja erityisesti aluetukiin sovellettavan unionin säännöstön tavoitteet.

37

Järjestelyjen II ja III hyväksymistä koskevista päätöksistä ilmenee ensinnäkin, että niiden tekemiseen johtaneissa hallinnollisissa menettelyissä komissio ja Portugalin viranomaiset olivat aina yksimielisiä siitä, miten ilmaisua ”Madeiralla tosiasiallisesti ja olennaisesti harjoitettu toiminta” on tulkittava. Unionin tuomioistuimet eivät voi jättää tätä seikkaa huomiotta määritellessään tarkasti ilmoitetun tukiohjelman soveltamisalan, vaikka sitä ei olisikaan saatettu kantajien tietoon (ks. vastaavasti tuomio 16.12.2010, Kahla Thüringen Porzellan v. komissio, C‑537/08 P, EU:C:2010:769, 45 kohta).

38

Vuoden 2002 päätöksestä käy nimittäin ilmi, että Portugalin viranomaiset ilmoittivat sen tekemiseen johtaneessa hallinnollisessa menettelyssä, että ”veroetuudet rajat[taisii]n koskemaan vain Madeiralla tosiasiallisesti ja olennaisesti harjoitettua toimintaa, mikä mahdollista[isi] Madeiran ulkopuolella harjoitetun toiminnan jättämisen soveltamisalan ulkopuolelle”.

39

Kuten riidanalaisen päätöksen 226 perustelukappaleesta samoin ilmenee, komissio ”oli pyytänyt, että [Portugalin tasavallan] 28.6.2006 ilmoittamaan lakiesitykseen sisällytetään nimenomainen säännös, jonka mukaan veronalennukset rajoittuisivat Madeiralla harjoitetusta toiminnasta saataviin voittoihin”, ja Portugali oli kieltäytynyt noudattamasta tätä pyyntöä sillä perusteella, että ”tällainen säännös ei ollut tarpeellinen, koska kyseinen rajoitus johtui Madeiran vapaa-alueen oikeusperustasta”.

40

Toiseksi vuosien 2007 ja 2013 päätösten sanamuotoja – jos oletetaan, että niitä voidaan pitää moniselitteisinä – on tulkittava niiden oikeusperustojen eli ensiksi mainitun päätöksen osalta EY 87 artiklan 3 kohdan a alakohdan (josta on tullut SEUT 107 artiklan 3 kohdan a alakohta) ja jälkimmäisen päätöksen osalta SEUT 107 artiklan 3 kohdan a alakohdan ja lisäksi vuoden 2007 suuntaviivojen mukaisesti.

41

Kaikkia poikkeuksia SEUT 107 artiklan 1 kohdassa ilmaistusta yleisestä periaatteesta, jonka mukaan valtiontuet ovat sisämarkkinoille soveltumattomia, on kuitenkin tulkittava suppeasti (ks. tuomio 29.4.2004, Saksa v. komissio, C‑277/00, EU:C:2004:238, 20 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

42

Kuten komissio on lisäksi riidanalaisen päätöksen 153 ja 154 perustelukappaleessa perustellusti todennut, vuoden 2007 suuntaviivoissa ja erityisesti niiden 6 ja 76 kohdassa todetaan, että toimintatukea voidaan poikkeuksellisesti myöntää alueilla, joihin sovelletaan EY 87 artiklan 3 kohdan a alakohdassa (josta on tullut SEUT 107 artiklan 3 kohdan a alakohta) määrättyä poikkeusta, kuten Madeiran autonomisella alueella, jonka aseman syrjäisimpiin alueisiin kuuluvana alueena komissio tunnustaa, edellyttäen, että tuki edistää alueellista kehitystä, myöntäminen on perusteltua tuen laadun vuoksi ja tuen taso on suhteessa niihin haittoihin, joita sillä pyritään lievittämään.

43

Kuten riidanalaisen päätöksen 156 perustelukappaleesta ilmenee, syrjäisimmille alueille myönnettävän alueellisen toimintatuen tarkoituksena on korvata näillä alueilla riidanalaisen päätöksen 155 perustelukappaleessa lueteltujen kaltaisten haittojen vuoksi yrityksille aiheutuneet lisäkustannukset. Tämä tarkoittaa, että ainoastaan sellainen toiminta, johon liittyy näille alueille ominaisia haittoja ja siten lisäkustannuksia, voi saada tällaista toimintatukea.

44

Näin ollen toiminta, jota harjoitetaan näiden alueiden ulkopuolella ja johon nämä lisäkustannukset eivät tästä syystä vaikuta, voidaan jättää tuen ulkopuolelle, vaikka kyseistä toimintaa harjoittaisivat näille samoille alueille sijoittautuneet yritykset.

45

Kuten komissio on lopuksi riidanalaisen päätöksen 157 perustelukappaleessa perustellusti todennut, vuoden 2007 päätöksessä esitetty arviointi järjestelyn III soveltuvuudesta sisämarkkinoille tehtiin niiden lisäkustannusten perusteella, joita aiheutui Madeiran autonomisella alueella eikä sen ulkopuolella toimiville yrityksille.

46

Vuoden 2007 päätöksen 44–53 perustelukappaleesta käy nimittäin ilmi, että komissio tukeutui Portugalin viranomaisten toimittamaan tutkimukseen, jossa arvioitiin ”yksityiselle sektorille [Madeiran autonomisella alueella] aiheutuneiden lisäkustannusten” määrä. Huomioon otettavat lisäkustannukset eli kuljetus-, varastointi-, henkilöstö-, rahoitus- ja markkinointikustannukset ovat lisäksi Madeiran autonomisella alueella tosiasiallisesti ja olennaisesti harjoitetusta toiminnasta aiheutuvia kustannuksia eivätkä kyseiselle alueella rekisteröityjen yritysten saman alueen ulkopuolella harjoittamasta toiminnasta aiheutuvia kustannuksia. Tätä toteamusta tukee vielä se, että vuoden 2007 päätöksen 48 perustelukappaleessa komissio on arvioinut kyseiset lisäkustannukset prosenttiosuutena vain yksityisen sektorin bruttoarvonlisäyksestä tai vain Madeiran autonomisen alueen bruttokansantuotteesta.

47

Näin ollen sen lisäksi, että ilmaisun ”Madeiralla tosiasiallisesti ja olennaisesti harjoitettu toiminta” laajalle tulkinnalle, jota kantajat tukevat, ei löydy perusteita vuosien 2007 ja 2013 päätösten sanamuodosta ja asiayhteydestä, se on ristiriidassa sekä EY 87 artiklan 3 kohdan a alakohdassa ja SEUT 107 artiklan 3 kohdan a alakohdassa – joista edellinen määräys muodostaa vuoden 2007 päätöksen ja jälkimmäinen määräys vuoden 2013 päätöksen oikeusperustan – asetettujen tavoitteiden että vuoden 2007 suuntaviivojen kanssa.

48

Tältä osin on todettava, että vaikka komission omaksuma tulkinta poikkeaisikin, kuten kantajat väittävät, veropohjan rapautumisen ja voitonsiirtojen torjumista koskevan OECD:n toimintasuunnitelman ja erityisesti tässä suunnitelmassa tarkoitettujen toimenpiteiden arviointia koskevien yleisten ohjaavien periaatteiden mukaisesta tulkinnasta, tämä seikka ei voisi muuttaa tätä päätelmää.

49

Vaikka komissio voi nimittäin ottaa huomioon OECD:ssä hyväksyttyjä tekstejä, ne eivät mitenkään voi sitoa sitä, etenkään sovellettaessa EUT-sopimuksen määräyksiä ja erityisesti valtiontukiin liittyviä määräyksiä (ks. vastaavasti tuomio 12.5.2021, Luxemburg ja Amazon v. komissio, T‑816/17 ja T‑318/318, EU:T:2021:252, 154 kohta ja julkisasiamies Kokottin ratkaisuehdotus Luxemburgin valtio (Verovelvollisten ryhmää koskevat tiedot), C‑437/19, EU:C:2021:450, 67 kohta).

50

Näin ollen komissio saattoi oikeudellista virhettä tekemättä päätellä riidanalaisen päätöksen 167 perustelukappaleessa, että järjestely III, sellaisena kuin se toteutettiin, oli ristiriidassa vuosien 2007 ja 2013 päätösten kanssa yhteisöveron alennuksen piiriin kuuluvien voittojen alkuperää koskevan edellytyksen osalta.

51

Tätä päätelmää ei voida kyseenalaistaa myöskään kantajien väitteillä, joiden mukaan – tulkitessaan ilmaisua ”Madeiralla tosiasiallisesti ja olennaisesti harjoitettu toiminta” siten, ettei sillä tarkoiteta Madeiran vapaa-alueelle rekisteröityjen yhtiöiden kyseisen alueen ulkopuolella harjoittamaa toimintaa – komissio ei ottanut riittävällä tavalla huomioon sitä, että koska järjestelyn III tarkoituksena on syrjäisimpien alueiden alueellisena toimintatukena lähinnä edistää alueen taloudellista kehitystä, yritykset voivat saada tätä tukea riippumatta siitä, missä ne olennaisesti harjoittavat toimintaansa, tai loukkasi sijoittautumisvapauden ja palvelujen tarjoamisen vapauden periaatteita.

52

Ensinnäkin on todettava väitteestä, joka koskee sitä, ettei järjestelyn III – jolla syrjäisimpien alueiden alueellisena toimintatukena pyritään lähinnä edistämään näiden alueiden taloudellista kehitystä eikä korvaamaan kyseisten alueiden rakenteellisista haitoista niille sijoittautuneille yrityksille aiheutuvia lisäkustannuksia – väitettyä tavoitetta otettu riittävällä tavalla huomioon, että kantajat eivät tällä väitteellä pyri kyseenalaistamaan komission arviointia siitä, ettei järjestely III, sellaisena kuin se toteutettiin, ole vuosien 2007 ja 2013 päätösten mukainen, eivätkä näin ollen kyseisen järjestelyn luokittelemista oikeudellisesti asetuksen 2015/1589 1 artiklan c alakohdassa tarkoitetuksi uudeksi tueksi, joka on myönnetty SEUT 108 artiklan 3 kohdan vastaisesti.

53

Kantajat pyrkivät sitä vastoin implisiittisesti kyseenalaistamaan järjestelyn III soveltuvuutta sisämarkkinoille koskevan arvioinnin, joka on esitetty vuosien 2007 ja 2013 päätöksissä, jotka ovat tulleet lainvoimaisiksi, mutta heidän väitteitään ei kuitenkaan voida tulkita SEUT 277 artiklassa tarkoitetuiksi näiden päätösten lainvastaisuutta koskeviksi väitteiksi.

54

Joka tapauksessa kantajien väitteet perustuvat virheelliseen lähtökohtaan, jonka mukaan järjestelyn III tavoitteena on syrjäisimmälle alueelle myönnettävänä alueellisena toimintatukena lähinnä edistää Madeiran autonomisen alueen taloudellista kehitystä ja ainoastaan toissijaisesti korvata Madeiran autonomiselle alueelle ominaisia lisäkustannuksia.

55

Kuten edellä 35–47 kohdassa on jo todettu, sekä vuosien 2007 ja 2013 päätösten sanamuodosta että näiden päätösten perusteena olevan unionin säännöstön, joka koskee alueellisia valtiontukia syrjäisimmillä alueilla, tavoitteista käy kuitenkin yksiselitteisesti ilmi, että Madeiran autonomiseen alueeseen liittyvien erityisten lisäkustannusten oikeasuhteinen korvaaminen oli keskeinen tekijä, jonka perusteella komissio totesi, että järjestely III soveltui sisämarkkinoille.

56

Toiseksi on todettava, ettei väite, joka koskee kansalaisten vapaan liikkuvuuden, sijoittautumisvapauden ja palvelujen tarjoamisen vapauden periaatteiden loukkaamista, voi menestyä.

57

Koska unionin yleinen tuomioistuin on todennut edellä 47 kohdassa, että komissio oli tulkinnut riidanalaisessa päätöksessä voittojen alkuperää koskevaa edellytystä vuosien 2007 ja 2013 päätösten sanamuodon ja asiayhteyden mukaisesti mutta myös unionin valtiontukisäännöstöllä tavoiteltujen päämäärien mukaisesti, kantajat eivät nimittäin lopulta kyseenalaista tulkintaa, joka riidanalaisessa päätöksessä esitetään tämän edellytyksen osalta, vaan sen tulkinnan, jonka komissio esitti vuosien 2007 ja 2013 päätöksissä kyseisen edellytyksen osalta todetessaan, että järjestely III soveltui sisämarkkinoille.

58

Kantajat eivät kuitenkaan ole esittäneet implisiittisesti eivätkä nimenomaisesti vuosien 2007 ja 2013 päätöksiä koskevaa lainvastaisuusväitettä. Ne eivät nimittäin ole selittäneet, miten näillä kahdella päätöksellä loukattaisiin kansalaisten vapaan liikkuvuuden, sijoittautumisvapauden ja palvelujen tarjoamisen vapauden periaatteita.

59

Siltä osin kuin nämä väitteet voidaan ymmärtää siten, että niillä pyritään edellä 58 kohdassa mainittujen periaatteiden nojalla kiistämään toteamus, jonka mukaan järjestely III, sellaisena kuin se toteutettiin, ei soveltunut sisämarkkinoille, tätä kritiikkiä tarkastellaan jäljempänä 98–105 kohdassa kantajien toisen kanneperusteen perusteltavuuden arvioinnin yhteydessä.

60

Edellä esitetyn perusteella komissio ei tehnyt oikeudellista virhettä tulkitessaan vuosien 2007 ja 2013 päätöksissä asetettua edellytystä, jonka mukaan järjestelyn III mukaiset yhteisöveron alennukset voivat koskea vain Madeiralla tosiasiallisesti ja olennaisesti harjoitetusta toiminnasta saatuja voittoja.

61

Kantajat moittivat komissiota lähinnä siitä, että se on virheellisesti velvoittanut Portugalin tasavallan käyttämään kokoaikavastaaviin ja vuosityöyksiköihin perustuvaa menetelmää Portugalin oikeudessa tarkoitetun työpaikan käsitteen sijasta tai ainakin velvoittanut sen käyttämään objektiivista menetelmää kunkin työpaikan, joka täyttää järjestelyn III edellytykset, haltijan tosiasiallisen työajan laskennassa työpaikkojen luomista tai säilyttämistä Madeiran autonomisella alueella koskevan edellytyksen täyttymisen tarkistamiseksi, mikä on järjestelyn III tavoitteiden ja vapaan liikkuvuuden periaatteiden vastaista.

62

Kantajien ensimmäinen väite perustuu kuitenkin riidanalaisen päätöksen virheelliseen tulkintaan.

63

Päätelmä, jonka mukaan järjestely III, sellaisena kuin se toteutettiin, on ristiriidassa vuosien 2007 ja 2013 päätösten kanssa, ei nimittäin perustu siihen, että Portugalin viranomaiset eivät käyttäneet kokoaikavastaaviin ja vuosityöyksiköihin perustuvaa menetelmää tarkistaessaan, täyttyikö työpaikkojen perustamista tai säilyttämistä Madeiran autonomisella alueella koskeva edellytys. Tämä päätelmä perustuu riidanalaisen päätöksen 176 perustelukappaleessa esitettyyn toteamukseen, jonka mukaan sen menetelmän perusteella, jota Portugalin viranomaiset käyttivät Madeiran autonomisella alueella luotujen tai säilytettyjen työpaikkojen määrän laskennassa, ei ollut mahdollista tarkistaa, että kyseisen järjestelyn tuensaajien ilmoittamat työpaikat olivat todellisia ja pysyviä.

64

Tätä päätelmää kuitenkin tukevat oikeudellisesti riittävällä tavalla riidanalaisen päätöksen 28 ja 175 perustelukappale, joiden mukaan Portugalin viranomaisten käyttämän menetelmän mukaisesti työpaikkoja olivat järjestelyn III nojalla kaikki tuensaajien ilmoittamat työpaikat riippumatta niiden oikeudellisesta luonteesta ja siitä, kuinka monta tuntia, päivää tai kuukautta aktiivista työntekoa tuensaajat ilmoittivat vuodessa, mukaan lukien osa-aikaiset työpaikat tai sellaisten hallituksen jäsenten työpaikat, jotka toimivat useammassa kuin yhdessä järjestelyn III tuensaajayrityksessä.

65

Koska riidanalainen päätös ei perustu toteamukseen, jonka mukaan Portugalin viranomaiset eivät käyttäneet kokoaikavastaaviin ja vuosityöyksiköihin perustuvaa menetelmää työpaikkojen lukumäärän laskennassa, kantajien väitteet, joilla komissiota arvostellaan siitä, että se on virheellisesti edellyttänyt tällaisten menetelmien käyttämistä, on hylättävä.

66

Lisäksi on hylättävä kantajien väite, jonka mukaan komissiolla ei ollut oikeutta tämän edellytyksen täyttymisen tarkistamiseksi velvoittaa Portugalin tasavaltaa käyttämään objektiivista menetelmää kunkin työpaikan, joka täyttää järjestelyn III edellytykset, haltijan tosiasiallisen työajan laskennassa, kun otetaan erityisesti huomioon, että työpaikkojen luominen tai säilyttäminen Madeiran autonomisella alueella on ainoastaan järjestelyn III liitännäinen tarkoitus.

67

Ensinnäkin on niin, että kuten komissio on perustellusti todennut riidanalaisen päätöksen 169 perustelukappaleessa, vuoden 2007 päätöksestä (ks. erityisesti sen 64 perustelukappale) ja vuoden 2013 päätöksestä (ks. erityisesti sen 28 perustelukappale) nimittäin ilmenee nimenomaisesti, että tämä edellytys oli järjestelyyn III pääsyn edellytys ja että se oli Madeiran vapaa-alueen tukiohjelman, sellaisena kuin Portugalin tasavalta sen ilmoitti ja se oli näissä kahdessa päätöksessä hyväksytty, nojalla maksettavan tuen määrän laskemiseen vaikuttava muuttuja (ks. vastaavasti tuomio 21.9.2022, Portugali v. komissio (Madeiran vapaa-alue), T‑95/21, EU:T:2022:567, 160 kohta).

68

Toiseksi on niin, että kuten edellä 41 kohdassa on jo todettu, poikkeuksia SEUT 107 artiklan 1 kohdassa ilmaistusta yleisestä periaatteesta, jonka mukaan valtiontuet ovat sisämarkkinoille soveltumattomia, on tulkittava suppeasti. Tämä vaatimus tarkoittaa, että komission hyväksymän tukiohjelman mukaisten tukien myöntämisedellytysten tulkinta ei voi jäädä täysin asianomaisen jäsenvaltion harkintavaltaan myöskään sillä verukkeella, että on noudatettava institutionaalisen ja menettelyllisen itsemääräämisoikeuden periaatetta.

69

Näin on sitäkin suuremmalla syyllä, koska käsiteltävässä asiassa ei voida pätevästi väittää, että velvollisuus käyttää objektiivista menetelmää kunkin työpaikan, joka täyttää järjestelyn III edellytykset, haltijan tosiasiallisen työajan laskennassa, olisi ristiriidassa Portugalin oikeuden kanssa. Tämä objektiivisen laskentamenetelmän käyttämistä koskeva velvollisuus ei nimittäin estä minkäänlaisen Portugalin oikeuden mukaisen työsuhteen huomioonottamista. Lisäksi tällaista laskentamenetelmää on käytettävä ainoastaan arvioitaessa järjestelyn III soveltuvuutta sisämarkkinoille sekä vuosien 2007 ja 2013 päätösten asianmukaista täytäntöönpanoa.

70

Samoilla perusteilla kuin ne, jotka on esitetty edellä 56 ja 58 kohdassa, on hylättävä väite, jonka mukaan tulkinta, jonka komissio on esittänyt työpaikkojen luomista tai säilyttämistä Madeiran autonomisella alueella koskevan edellytyksestä, on vastoin kansalaisten ja työntekijöiden vapaan liikkuvuuden periaatteita.

71

Jos tämä väite on kuitenkin ymmärrettävä siten, että sillä pyritään edellä 70 kohdassa mainittujen periaatteiden nojalla kiistämään toteamus, jonka mukaan järjestely III, sellaisena kuin se toteutettiin, ei sovellu sisämarkkinoille, tätä kritiikkiä tarkastellaan jäljempänä 98–105 kohdassa kantajien toisen kanneperusteen perusteltavuuden arvioinnin yhteydessä.

72

Lopuksi on hylättävä tehottomana Nova Ship Invest, Unipessoalin (Zona Franca da Madeira) esittämä lisäväite, jonka mukaan komissio on tehnyt riidanalaisessa päätöksessä oikeudellisen virheen, kun se ei työpaikkojen luomista tai säilyttämistä Madeiran autonomisella alueella koskevan edellytyksen täyttymistä arvioidessaan asettanut tuensaajayritysten osalta mitään rajoituksia, vaikka tämä edellytys ei koskenut SGPS-yhtiöitä.

73

Tältä osin on nimittäin todettava yhtäältä, että Nova Ship Invest, Unipessoal (Zona Franca da Madeira) ainoastaan esittää tällaisen väitteen kannekirjelmässään mutta ei kuitenkaan väitä itse olevansa SGPS-yhtiö.

74

Toisaalta on huomattava, että vaikka Nova Ship Invest, Unipessoal (Zona Franca da Madeira) on väittänyt unionin yleisen tuomioistuimen istunnossa tältä osin esittämään kysymykseen antamassaan vastauksessa itse olevansa SGPS-yhtiö, on todettava, ettei se ole esittänyt mitään seikkoja tämän väitteen tueksi vaan tyytynyt viittaamaan kannekirjelmän liitteeseen A.3 eli 29.12.2000 päivättyyn lupaan harjoittaa toimintaa Madeiran vapaa-alueella, joka oli myönnetty yritykselle, jonka seuraaja se vaikuttaisi olevan ja jonka toimialaan ilmeisesti kuului muun muassa osakkuuksien hallinnointi.

75

Tämä asiakirja ei kuitenkaan osoita, että Nova Ship Invest, Unipessoalin (Zona Franca da Madeira) yksinomaisena toimialana olisi osakkuuksien hallinnointi ja että se siten olisi SGPS-yhtiö.

76

Komissio ei näin ollen tehnyt oikeudellista virhettä todetessaan riidanalaisen päätöksen 179 perustelukappaleessa, ettei järjestely III, sellaisena kuin se toteutettiin, täyttänyt työpaikkojen luomista ja säilyttämistä Madeiran autonomisella alueella koskevaa edellytystä.

77

Kantajat moittivat komissiota lähinnä siitä, että se katsoi riidanalaisessa päätöksessä, että veroviranomaisten toteuttamat tarkastukset eivät soveltuneet sen varmistamiseen, että järjestelyssä III asetettuja edellytyksiä, jotka koskivat yhteisöveron alennuksen piiriin kuuluvien voittojen alkuperää sekä työpaikkojen luomista ja säilyttämistä Madeiran autonomisella alueella, sovellettiin asianmukaisesti. Tämä soveltumattomuus johtui komission mukaan suoraan siitä, että Portugalin viranomaiset tulkitsivat tai sovelsivat näitä edellytyksiä vuosien 2007 ja 2013 päätösten, vuoden 2007 suuntaviivojen ja SEUT 107 artiklan 3 kohdan a alakohdan vastaisesti, minkä kantajat kiistävät.

78

Tältä osin on riittävää todeta, että unionin yleinen tuomioistuin on todennut edellä 60 ja 76 kohdassa, että komissio on perustellusti arvostellut sitä, miten Portugalin viranomaiset tulkitsivat edellä 77 kohdassa mainittua kahta edellytystä ja toteuttivat nämä edellytykset.

79

Näin ollen komissio ei tehnyt oikeudellista virhettä todetessaan riidanalaisen päätöksen 178 perustelukappaleessa, että Portugalin viranomaisten järjestelyn III tuensaajayrityksissä tekemien verotarkastusten ja näiden tarkastusten yhteydessä kerättyjen tietojen perusteella ei ollut mahdollista valvoa tehokkaasti niiden järjestelyssä III asetettujen edellytysten noudattamista, jotka koskivat yhteisöveron alennuksen piiriin kuuluvien voittojen alkuperää sekä työpaikkojen luomista ja säilyttämistä Madeiran autonomisella alueella, koska nämä viranomaiset tulkitsivat ja sovelsivat näitä järjestelyyn III pääsyn edellytyksiä vuosien 2007 ja 2013 päätösten vastaisesti.

80

Edellä esitetyn perusteella komissio on perustellusti todennut, että järjestelyssä III, sellaisena kuin se toteutettiin, ei noudatettu useita vuosien 2007 ja 2013 päätöksissä asetettuja edellytyksiä.

81

Koska kyseisen järjestelyn toteuttamisessa sivuutettiin vuosien 2007 ja 2013 päätökset tekemällä järjestelyyn merkittäviä muutoksia mainituissa päätöksissä hyväksyttyyn järjestelyyn nähden, komissio on myös riidanalaisen päätöksen 180 perustelukappaleessa perustellusti katsonut, että kyseessä on uusi sääntöjenvastainen tuki (ks. vastaavasti tuomio 25.10.2017, komissio v. Italia, C‑467/15, EU:C:2017:799, 48 kohta).

82

Tästä seuraa, että ensimmäinen kanneperuste on hylättävä perusteettomana.

83

Toisessa kanneperusteessaan kantajat moittivat komissiota siitä, että se ei riidanalaisessa päätöksessä tutkinut kyseisen tukiohjelman soveltuvuutta sisämarkkinoille suoraan ja yksinomaan SEUT 107 artiklan 3 kohdan a alakohdan perusteella vaan otti arvioinnissaan huomioon vaatimukset ja edellytykset, jotka esitettiin vuoden 2007 suuntaviivoissa. Kantajat katsovat myös, että riidanalaisen päätöksen 191–198 perustelukappaleessa, joissa komissio toteaa järjestelyn III, sellaisena kuin se toteutettiin, soveltumattomuuden sisämarkkinoille, nojaudutaan vuoden 2007 suuntaviivojen virheelliseen tulkintaan ja että nämä perustelukappaleet ovat lisäksi ristiriidassa EUT-sopimuksen ja erityisesti sen 107 artiklan 3 kohdan a alakohdan kanssa, jossa asetetaan syrjäisimpien alueiden kehityksen edistämiseen tarkoitettujen aluetukien sisämarkkinoille soveltuvuuden edellytykseksi ainoastaan se, että nämä tuet on tarkoitettu mainittujen alueiden kehityksen edistämiseen, kun otetaan huomioon niiden rakenteellinen, taloudellinen ja sosiaalinen tilanne, eikä siinä edellytetä, että tuet ovat tarpeen näiden alueiden luontaisten haittojen korvaamiseksi.

84

Komissio kiistää nämä väitteet.

85

On muistettava, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan komissiolla on laaja harkintavalta arvioidessaan sitä, soveltuvatko tukitoimenpiteet SEUT 107 artiklan 3 kohdan nojalla sisämarkkinoille, ja sen käyttäminen edellyttää taloudellisten ja yhteiskunnallisten kysymysten monitahoista arviointia (ks. vastaavasti tuomio 29.7.2019, Bayerische Motoren Werke ja Freistaat Sachsen v. komissio, C‑654/17 P, EU:C:2019:634, 79 ja 80 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

86

Komissio voi tätä harkintavaltaa käyttäessään antaa suuntaviivoja vahvistaakseen perusteet, joiden mukaisesti se haluaa arvioida jäsenvaltioiden suunnittelemien tukitoimenpiteiden soveltuvuutta sisämarkkinoille (ks. tuomio 29.7.2019, Bayerische Motoren Werke ja Freistaat Sachsen v. komissio, C‑654/17 P, EU:C:2019:634, 81 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

87

Kun komissio antaa tällaisia käytännesääntöjä ja ne julkaisemalla ilmoittaa, että se soveltaa niitä vastedes niissä tarkoitettuihin tilanteisiin, se rajoittaa oman harkintavaltansa käyttämistä eikä se lähtökohtaisesti voi poiketa näistä säännöistä uhalla, että sen mahdollisesti katsottaisiin loukanneen yhdenvertaisen kohtelun periaatteen tai luottamuksensuojan periaatteen kaltaisia yleisiä oikeusperiaatteita (tuomio 29.7.2019, Bayerische Motoren Werke ja Freistaat Sachsen v. komissioC‑654/17 P, EU:C:2019:634, 82 kohta oikeustapausviittauksineen).

88

Komissio ei tosin voi käytännesääntöjen antamisella luopua sille SEUT 107 artiklan 3 kohdassa annetun harkintavallan käyttämisestä. Vuoden 2007 suuntaviivojen kaltaisten suuntaviivojen antaminen ei siis vapauta komissiota velvollisuudesta tutkia ne erityiset poikkeukselliset olosuhteet, joihin jäsenvaltio tietyssä yksittäisessä tapauksessa vetoaa vaatiakseen SEUT 107 artiklan 3 kohdan välitöntä soveltamista (ks. analogisesti tuomio 29.7.2019, Bayerische Motoren Werke ja Freistaat Sachsen v. komissio, C‑654/17 P, EU:C:2019:634, 83 kohta oikeustapausviittauksineen).

89

Kuten riidanalaisen päätöksen 190 perustelukappaleessa on todettu, Portugalin tasavalta ei ole käsiteltävässä asiassa vedonnut poikkeuksellisiin olosuhteisiin, jotka oikeuttaisivat SEUT 107 artiklan 3 kohdan välittömän soveltamisen arvioitaessa järjestelyn III, sellaisena kuin se toteutettiin, soveltuvuutta sisämarkkinoille. On lisäksi kiistatonta, että järjestely III kuuluu alueellisena toimintatukena vuoden 2007 suuntaviivojen soveltamisalaan, joten edellä 87 kohdassa mainitun oikeuskäytännön mukaan komission oli noudatettava näitä suuntaviivoja arvioidessaan järjestelyn III, sellaisena kuin se toteutettiin, soveltuvuutta sisämarkkinoille.

90

Komissio ei siis tehnyt oikeudellista virhettä tutkiessaan riidanalaisessa päätöksessä järjestelyä III, sellaisena kuin se toteutettiin, vuoden 2007 suuntaviivojen valossa sen sijaan, että se olisi tutkinut sitä suoraan ja yksinomaan SEUT 107 artiklan 3 kohdan perusteella, minkä se on myöskin tehnyt riidanalaisen päätöksen 188–198 perustelukappaleessa.

91

Ei myöskään ole selvääv, että komissio olisi tutkiessaan järjestelyn III, sellaisena kuin se toteutettiin, soveltuvuutta sisämarkkinoille riidanalaisen päätöksen 181–207 perustelukappaleessa rikkonut alueellisia valtiontukia koskevaa unionin säännöstöä ja etenkin vuoden 2007 suuntaviivoja tai SEUT 107 artiklan 3 kohdan a alakohtaa.

92

Toisin kuin kantajat väittävät ja kuten edellä 42 kohdassa on jo todettu, vuoden 2007 suuntaviivoista on todettava, että syrjäisimpien alueiden alueellisen toimintatuen soveltuvuus sisämarkkinoille ei riipu yksinomaan siitä, että tällä tuella on tarkoitus edistää kyseisten alueiden kehitystä, vaan myös siitä, että tuen taso on suhteessa niihin haittoihin, joita sillä pyritään lievittämään.

93

Kuten edellä 43 kohdassa on muistutettu, syrjäisimmille alueille myönnettävän alueellisen toimintatuen tarkoituksena on nimittäin korvata lisäkustannukset, joita yrityksille näillä alueilla aiheutuu kyseisten alueiden haittojen vuoksi.

94

Komissio on kuitenkin perustellusti todennut riidanalaisen päätöksen 184–186 perustelukappaleessa, ettei järjestelyn III, sellaisena kuin se toteutettiin, soveltaminen ollut vuoden 2007 suuntaviivojen 76 ja 80 kohdassa asetettujen edellytysten, joiden lainmukaisuutta kantajat eivät ole kyseenalaistaneet, mukaista.

95

Tällaista päätelmää ei voida kyseenalaistaa kantajien väitteellä, jonka mukaan SEUT 107 artiklan 3 kohdan a alakohdassa asetetaan syrjäisimmille alueille myönnettävän aluetuen sisämarkkinoille soveltuvuuden edellytykseksi yksinomaan se, että tällä tuella on tarkoitus edistää kyseisten alueiden kehitystä, eikä siinä edellytetä, että tuki on tarpeen näiden alueiden luontaisten haittojen korvaamiseksi.

96

Vaikka SEUT 107 artiklan 3 kohdan a alakohdassa ei mainitakaan nimenomaisesti, että syrjäisimmille alueille myönnettävän tuen on oltava tarpeen näiden alueiden luontaisten haittojen korvaamiseksi, on kuitenkin niin, että valtiontuen – erityisesti SEUT 107 artiklan 3 kohdan a alakohdan perusteella myönnetyn tuen – sisämarkkinoille soveltuvuuden toteaminen edellyttää jo lähtökohtaisesti, että tuki täyttää muun muassa yleisen tarpeellisuusvaatimuksen (ks. vastaavasti tuomio 17.9.1980, Philip Morris Holland v. komissio, 730/79, EU:C:1980:209, 17 kohta; tuomio 5.3.2019, Eesti Pagar, C‑349/17, EU:C:2019:172, 78 kohta ja tuomio 12.7.2018, Itävalta v. komissio, T‑356/15, EU:T:2018:439, 370 kohta).

97

Komissio on kuitenkin perustellusti todennut riidanalaisen päätöksen 191–198 perustelukappaleessa, ettei järjestelyä III, sellaisena kuin se toteutettiin, sovellettu siten, että sillä olisi torjuttu rakenteellisia vaikeuksia, joita yritykset saattoivat tosiasiallisesti joutua kohtaamaan harjoittaessaan toimintaansa Madeiralla, joten se ei ollut asianmukainen eikä oikeasuhteinen kyseisen alueen alueellista kehitystä koskevaan yhteisen edun mukaiseen tavoitteeseen nähden.

98

Kantajien väitteistä, jotka koskevat kansalaisten ja työntekijöiden vapaan liikkuvuuden, sijoittautumisvapauden ja palvelujen tarjoamisen vapauden periaatteiden loukkaamista, on todettava, että niillä pyritään lähinnä kyseenalaistamaan komission SEUT 107 artiklan 3 kohdan a alakohdan nojalla riidanalaisen päätöksen 198 perustelukappaleessa esittämä toteamus, joka koski järjestelyn III, sellaisena kuin se toteutettiin, soveltumattomuutta sisämarkkinoille, sillä perusteella, että tämä toteamus johtaisi mainittujen vapauksien käytön vaikeutumiseen tämän järjestelyn tuensaajayritysten tai niiden työntekijöiden kannalta taikka lisäisi näiden vapauksien käytöstä niille aiheutuvia kustannuksia.

99

Tämän osalta vakiintuneesta oikeuskäytännöstä ilmenee, että tukea, joka on sellaisenaan tai joiltain yksityiskohdiltaan unionin oikeuden määräysten tai säännösten tai sen yleisten periaatteiden vastainen, ei voida todeta sisämarkkinoille soveltuvaksi (ks. tuomio 23.11.2023, Ryanair v. komissio, C‑209/21 P, EU:C:2023:905, 71 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

100

Tästä oikeuskäytännöstä kuitenkin seuraa ainoastaan, että kun komissio aikoo todeta tuen sisämarkkinoille soveltuvaksi, sen on varmistettava, ettei tämä tuen sisämarkkinoille soveltuvaksi toteaminen, jonka nojalla jäsenvaltio voi maksaa kyseisen tuen, johda muiden unionin oikeuden säännösten ja määräysten eikä etenkään vapaan liikkuvuuden periaatteiden rikkomiseen.

101

Kuten kantajat lähinnä esittävät, tässä oikeuskäytännössä ei sitä vastoin voida velvoittaa komissiota – joka aikoo todeta tuen sisämarkkinoille soveltumattomaksi ja siten kieltää kyseistä jäsenvaltiota maksamasta tätä tukea – toteamaan, että kyseinen tuki soveltuu sisämarkkinoille ja että sen maksaminen on siten sallittua sen vuoksi, että mahdollisella tuen sisämarkkinoille soveltumattomuutta koskevalla päätöksellä olisi rajoittavia vaikutuksia kyseistä tukea saaviin yrityksiin, koska sillä joko estettäisiin tuen maksaminen tai velvoitettaisiin perimään se takaisin.

102

Jos asia olisi toisin, sisämarkkinoille soveltumattomien valtiontukien kielto vaarantuisi kansalaisten ja työntekijöiden vapaata liikkuvuutta, sijoittautumisvapautta ja palvelujen tarjoamisen vapautta koskevien periaatteiden vuoksi, vaikka EUT-sopimuksen kilpailumääräykset ja aivan erityisesti valtiontukimääräykset ovat perustavanlaatuisia ja ilmentävät yhtä keskeistä unionille annettua tehtävää (ks. vastaavasti tuomio 17.11.2011, komissio v. Italia, C‑496/09, EU:C:2011:740, 60 kohta).

103

Näin ollen kantajat eivät voi tehokkaasti vedota kansalaisten ja työntekijöiden vapaan liikkuvuuden, sijoittautumisvapauden ja palvelujen tarjoamisen vapauden periaatteisiin riidanalaista päätöstä vastaan siltä osin kuin siinä todetaan SEUT 107 artiklan 3 kohdan a alakohdan nojalla järjestelyn III, sellaisena kuin se toteutettiin, soveltumattomuus sisämarkkinoille ja määrätään maksettujen tukien takaisinperinnästä.

104

Joka tapauksessa on niin, että vaikka oletettaisiin, että kantajat voivat käsiteltävässä asiassa vedota näihin periaatteisiin – kansalaisten ja työntekijöiden vapaata liikkuvuutta koskevat periaatteet mukaan luettuina – ja että riidanalaisella päätöksellä on rajoittava vaikutus vapauksiin, joihin kantajat vetoavat, on todettava, että tämä rajoittava vaikutus liittyy erottamattomasti riidanalaiseen päätökseen sisältyvään toteamukseen, joka koskee järjestelyn III, sellaisena kuin se toteutettiin, soveltumattomuutta sisämarkkinoille, ja takaisinperintämääräykseen.

105

Lisäksi nämä rajoittavat vaikutukset ovat perusteltavissa oikeutetulla tavoitteella ja oikeasuhteisia tähän tavoitteeseen nähden, kuten edellä olevasta 97 kohdasta ilmenee. Järjestelyn III, sellaisena kuin se toteutettiin, toteaminen sisämarkkinoille soveltumattomaksi ja tämän järjestelyn mukaisesti sääntöjenvastaisesti maksettujen tukien takaisin periminen eivät myöskään estä Madeiran vapaa-alueelle rekisteröityjä yhtiöitä sijoittautumasta tai tarjoamasta palveluja Madeiran autonomisen alueen ulkopuolella tai ottamasta palvelukseen tämän alueen ulkopuolella asuvia tai työskenteleviä työntekijöitä. Niillä pyritään ainoastaan takaamaan se, ettei Madeiran autonomisen alueen ulkopuolella tosiasiallisesti ja olennaisesti harjoitetusta toiminnasta saatuja voittoja voida ottaa huomioon siinä veron perusteessa, johon kyseistä verotoimenpidettä sovelletaan.

106

Kantajien ehdottamasta vaihtoehtoisesta tukiohjelmasta, joka perustuu ”tuen määrän oikeasuhteisuuden porrastukseen tapauksissa, joissa tuloja synnyttävää toimintaa harjoitetaan eri maantieteellisellä alueella”, on lisäksi todettava, että oikeuskäytännön mukaan komission ei tarvitse lausua abstraktisti kaikista mahdollisesti ajateltavissa olevista vaihtoehtoisista toimenpiteistä, sillä vaikka asianomaisen jäsenvaltion on esitettävä erityisesti käytettyjen tukikelpoisuusperusteiden osalta yksityiskohtaisesti ne syyt, jotka ovat johtaneet kyseessä olevan tukiohjelman hyväksymiseen, sen ei ole näytettävä positiivisesti toteen, ettei millään muulla kuviteltavissa olevalla toimenpiteellä, joka on lähtökohtaisesti hypoteettinen, voida varmistaa tavoitellun päämäärän saavuttamista paremmin. Vaikka mainitulla jäsenvaltiolla ei ole tällaista velvollisuutta, kantajilla ei voi olla perusteita vaatia unionin yleistä tuomioistuinta määräämään, että komission on asetuttava kansallisten viranomaisten sijaan tässä normien kartoitustehtävässä ja tutkittava kaikki ajateltavissa olevat vaihtoehtoiset toimenpiteet (ks. vastaavasti tuomio 6.5.2019, Scor v. komissio, T‑135/17, ei julkaistu, EU:T:2019:287, 94 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

107

Edellä esitetyn perusteella toinen kanneperuste on näin ollen hylättävä perusteettomana.

108

Kantajat riitauttavat kolmannella ja neljännellä kanneperusteellaan, jotka esitetään toissijaisesti ja joita on tarkasteltava yhdessä, riidanalaisen päätöksen 4 artiklan 1 kohtaan sisältyvän takaisinperintämääräyksen lainmukaisuuden.

109

Kantajien väitteet jakautuvat lähinnä kolmeen osaan, jotka koskevat ensinnäkin sitä, että takaisinperimismääräys on luottamuksensuojan periaatteen vastainen, toiseksi sitä, että tällä määräyksellä loukataan oikeusvarmuuden periaatetta, ja kolmanneksi sitä, että tämän määräyksen mukaisesti palautettavien tukien määrä perustuu epäasianmukaiseen laskentamenetelmään.

110

Tässä kanneperusteiden ensimmäisessä osassa kantajat väittävät, että järjestelyn III, sellaisena kuin se toteutettiin, tuensaajilla ei ollut mitään syytä uskoa, että tämän järjestelyn mukaiseen yhteisöveron alennukseen sovellettiin yhtäältä yhteisöveron alennuksen piiriin kuuluvien voittojen alkuperää ja toisaalta työpaikkojen luomista tai säilyttämistä Madeiran autonomisella alueella koskevan edellytyksen suppeaa tulkintaa, koska nämä kaksi edellytystä otettiin ensin käyttöön vuoden 2002 päätöksessä samankaltaisin ilmaisuin täsmentämättä, että niitä olisi tulkittava maantieteellisesti rajatusti. Portugalin viranomaiset eivät myöskään ole näiden edellytysten käyttöön ottamisen jälkeen mitenkään muuttaneet niiden ulottuvuutta koskevaa tulkintaa. Se, ettei komissio pitänyt näiden edellytysten merkityksen täsmentämistä tarpeellisena hyväksyessään järjestelyn III kahteen kertaan, oli kuitenkin omiaan synnyttämään tuensaajien perustellun luottamuksen siihen, ettei komissio pitänyt järjestelyä III, sellaisena kuin Portugalin viranomaiset sen toteuttivat, uutena valtiontukena.

111

Komissio kiistää nämä väitteet.

112

Luottamuksensuojan periaatteen osalta on muistettava, että oikeus vedota tähän periaatteeseen edellyttää, että unionin toimivaltaiset viranomaiset ovat antaneet asianomaiselle täsmällisiä, ehdottomia ja yhtäpitäviä vakuutteluja, jotka on saatu toimivaltaiselta ja luotettavalta taholta (ks. tuomio 5.3.2019, Eesti Pagar, C‑349/17, EU:C:2019:172, 97 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

113

Valtiontukien alalla vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan on lisäksi niin, että kun otetaan huomioon, että komission SEUT 108 artiklan nojalla harjoittama tällaisten tukien valvonta on pakottava, yhtäältä tuensaajayritykset voivat lähtökohtaisesti perustellusti luottaa siihen, että tuki on myönnetty niille oikein, ainoastaan silloin, kun tukea myönnettäessä on noudatettu mainitun artiklan mukaista menettelyä, ja toisaalta huolellisen talouden toimijan pitäisi yleensä olla kykenevä varmistumaan siitä, että kyseistä menettelyä on noudatettu (ks. tuomio 5.3.2019, Eesti Pagar, C‑349/17, EU:C:2019:172, 98 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

114

Käsiteltävässä asiassa kantajat eivät kuitenkaan osoita, että komissio olisi vuosien 2007 ja 2013 päätösten ja siksi myös SEUT 108 artiklan 3 kohdan vastaisesti maksettujen tukien osalta antanut niille täsmällisiä, ehdottomia ja yhtäpitäviä mutta myös sovellettavien oikeussääntöjen mukaisia vakuutteluja, jotka olivat omiaan synnyttämään niille perusteltuja odotuksia oikeuskäytännössä edellytetyllä tavalla.

115

Kun tukiohjelmaa ei ole ilmoitettu komissiolle, komission väitetyllä toimimattomuudella ei nimittäin ole merkitystä (tuomio 11.11.2004, Demesa ja Territorio Histórico de Álava v. komissio, C‑183/02 P ja C‑187/02 P, EU:C:2004:701, 52 kohta; ks. vastaavasti myös määräys 7.12.2017, Aughinish Alumina v. komissio (C‑373/16 P, ei julkaistu, EU:C:2017:953, 54 kohta). Näin ollen kantajat eivät voi tehokkaasti vedota komission toimimattomuuteen luottamuksensuojan periaatteen loukkaamista koskevan väitteensä tueksi, koska komissiolle ei ilmoitettu etukäteen järjestelystä III, sellaisena kuin se toteutettiin.

116

Sillä, että komissio hyväksyi kahteen kertaan järjestelyn III, sellaisena kuin se ilmoitettiin, ei myöskään ole merkitystä, koska tämä järjestely toteutettiin sellaisten yksityiskohtaisten sääntöjen mukaisesti, jotka poikkesivat olennaisesti Portugalin tasavallan ilmoittamaan tukiohjelmasuunnitelmaan sisältyvistä säännöistä.

117

Kantajien väitteen osalta, jonka mukaan oli mahdotonta ymmärtää, että tämän järjestelyn mukaiseen yhteisöveron alennukseen sovellettiin yhtäältä yhteisöveron alennuksen piiriin kuuluvien voittojen alkuperää ja toisaalta työpaikkojen luomista tai säilyttämistä Madeiran autonomisella alueella koskevan edellytyksen – jotka oli molemmat otettu käyttöön järjestelyssä II – suppeaa tulkintaa, on toistettava edellä 47 kohdassa esitetty toteamus, jonka mukaan vuosien 2007 ja 2013 päätösten sanamuoto ja asiayhteys, johon ne liittyvät, sekä aluetukiin sovellettavalla säännöstöllä tavoitellut päämäärät eivät jätä sijaa epäilylle yhteisöveron alennuksen piiriin kuuluvien voittojen alkuperää koskevan edellytyksen tulkinnasta.

118

Vuosien 2002, 2007 ja 2013 päätöksistä ilmenee työpaikkojen luomista tai säilyttämistä Madeiran autonomisella alueella koskevan edellytyksen osalta, että järjestelyssä II, jonka jatkoa järjestely III on, säädettyjen veroetujen saaminen oli rajoitettu yrityksiin, jotka loivat aidosti uutta toimintaa ja täyttivät erityiset tukikelpoisuusedellytykset, jotka perustuivat kyseisten yritysten pysyvästi (ja ensimmäisten kuuden toimintakuukauden aikana) luomien uusien työpaikkojen määrään (ks. vuoden 2002 päätöksen II osa). Näin ollen veron perusteen enimmäismäärä, johon yhteisöveroa koskevaa veroetua sovellettiin, riippui tuensaajayrityksen luomien työpaikkojen lukumäärästä (ks. vuoden 2002 päätöksen II osa, vuoden 2007 päätöksen 18, 19 ja 60 perustelukappale sekä vuoden 2013 päätöksen 10 ja 11 perustelukappale). Muunlainen tulkinta johtaisi siihen, että järjestelyn III mukaisen yritysten tuen intensiteetin ja sen osuuden, joka niillä on aidosti uuden toiminnan luomiseen Madeiran autonomisella alueella, välinen yhteys poistettaisiin, vaikka tämä tavoite on yksi tähän järjestelyyn pääsyn edellytyksistä ja vaikka komissio on arvioinut kyseisen järjestelyn oikeasuhteisuutta tämän edellytyksen valossa.

119

Edellä esitetyn perusteella ei voida todeta, että luottamuksensuojan periaatetta olisi loukattu, ja kolmannen ja neljännen kanneperusteen ensimmäinen osa on näin ollen hylättävä.

120

Tässä kanneperusteiden toisessa osassa kantajat vetoavat komission pitkäaikaiseen huolimattomuuteen ja toimimattomuuteen Madeiran vapaa-aluetta koskevan järjestelyn soveltamisen valvonnassa, koska komissio päätti aloittaa SEUT 108 artiklan 1 kohdassa edellytetyn valvontamenettelyn vasta yli kahdeksan vuotta järjestelyn III hyväksymisen jälkeen ja yli kaksi vuotta sen alkuperäisen keston päättymisen jälkeen sekä ilmoitti Portugalin viranomaisille aikeestaan aloittaa muodollinen tutkintamenettely vasta 11 vuotta kyseisen järjestelyn hyväksymisen jälkeen ja yli viisi vuotta sen alkuperäisen keston päättymisen jälkeen.

121

Komissio kiistää nämä väitteet.

122

Oikeusvarmuuden periaatteesta, joka eroaa luottamuksensuojan periaatteesta (ks. vastaavasti tuomio 2.2.2023, Espanja ym. v. komissio, C‑649/20 P, C‑658/20 P ja C‑662/20 P, EU:C:2023:60, 83 kohta), on todettava, että valtiontukiasioissa väitteet, joilla pyritään riitauttamaan takaisinperintävelvoite oikeusvarmuuden periaatteen loukkaamisen perusteella, hyväksytään ainoastaan täysin poikkeuksellisissa olosuhteissa (ks. vastaavasti tuomio 22.4.2008, komissio v. Salzgitter, C‑408/04 P, EU:C:2008:236, 106 kohta ja tuomio 21.9.2022, Portugali v. komissio (Madeiran vapaa-alue), T‑95/21, EU:T:2022:567, 204 kohta).

123

Tältä osin oikeuskäytännöstä ilmenee, että oikeusvarmuuden periaatteen loukkaamisen olemassaolon tutkimiseksi on tarkasteltava useaa seikkaa, etenkin sovellettavan oikeusjärjestelmän selvyyden puutetta (ks. vastaavasti tuomio 14.10.2010, Nuova Agricast ja Cofra v. komissio, C‑67/09 P, EU:C:2010:607, 77 kohta) tai komission perusteetonta pitkäaikaista toimimattomuutta (ks. vastaavasti tuomio 24.11.1987, RSV v. komissio, 223/85, EU:C:1987:502, 14 ja 15 kohta ja tuomio 22.4.2008, komissio v. Salzgitter, C‑408/04 P, EU:C:2008:236, 106 ja 107 kohta).

124

Käsiteltävässä asiassa kantajat eivät vetoa kanneperusteiden kyseisen osan tueksi minkäänlaiseen sovellettavan oikeusjärjestelmän selvyyden puutteeseen.

125

Väitteestä, joka koskee komission pitkäaikaisia toimimattomuuden jaksoja, joiden perusteella asianomaiset yritykset voivat vedota oikeusvarmuuden periaatteeseen, on muistutettava, että komissio on velvollinen toimimaan kohtuullisessa ajassa valtiontukien tutkimismenettelyssä, ja ettei se voi pysyä toimimattomana alustavan tutkintamenettelyn aikana. On lisättävä, että käsittelyajan kohtuullisuutta on arvioitava kunkin asian ominaispiirteiden perusteella, kuten asian monitahoisuuden ja asianosaisten käyttäytymisen perusteella (tuomio 13.6.2013, HGA ym. v. komissio, C‑630/11 P–C‑633/11 P, EU:C:2013:387, 81 ja 82 kohta).

126

Ensinnäkään vuosien 2002, 2007 ja 2013 päätösten sekä 12.3.2015 aloitetun järjestelyn III valvontamenettelyn tai edes Portugalin tasavallalle 6.7.2018 tiedoksi annetun ja Euroopan unionin virallisessa lehdessä 15.3.2019 julkaistun muodollisen menettelyn aloittamista koskevan päätöksen välillä kulunutta aikaa ei kuitenkaan voida pitää kohtuuttomana.

127

On nimittäin aluksi todettava, että asetuksen N:o 659/1999 13 artiklan 2 kohdan ja asetuksen 2015/1589 15 artiklan 2 kohdan mukaan komissiota eivät sido näiden asetusten II luvussa, jotka koskevat ilmoitettua tukea koskevaa menettelyä, säädetyn kaltaiset erityiset määräajat (ks. vastaavasti määräys 20.1.2021, KC v. komissio, T‑580/20, ei julkaistu, EU:T:2021:14, 26 kohta).

128

Seuraavaksi ei voida katsoa, että komission olisi pitänyt noudattaa erityistä huolellisuutta käsiteltävässä asiassa kyseessä olevan kaltaisissa hyväksyttyihin tukiin tai tukiohjelmiin liittyvissä valvontatoimissa, koska SEU 4 artiklan 3 kohdassa määrätty vilpittömän yhteistyön periaate edellyttää, että jäsenvaltioiden on toteutettava kaikki toimenpiteet, joilla voidaan taata unionin oikeuden ulottuvuus ja tehokkuus.

129

Valtiontukien alalla tämä merkitsee erityisesti sitä, että jäsenvaltioiden on varmistettava, etteivät ne toteuta tukia tai tukiohjelmia aikaisemmin tehtyjen hyväksymispäätösten vastaisesti, etenkään silloin, kun – kuten käsiteltävässä asiassa – komissio ja asianomainen jäsenvaltio ovat alun perin päässeet yhteisymmärrykseen kyseisten tukien tai tukiohjelmien toteuttamisedellytyksistä, kuten edellä 38 ja 39 kohdassa on todettu.

130

On lopuksi todettava, että kun otetaan huomioon riidanalaisen päätöksen ensimmäisessä ja toisessa perustelukappaleessa esitetty kuvaus muodollisen tutkintamenettelyn aloittamista koskevaa päätöstä edeltäneestä menettelystä, käsiteltävässä asiassa ei voida todeta komission perusteetonta pitkäaikaista toimimattomuutta.

131

Toiseksi on todettava, että myöskään sitä, että muodollinen tutkintamenettely kesti 29 kuukautta, ei voida pitää kohtuuttomana, kun otetaan huomioon – kuten riidanalaisen päätöksen 3–9 ja 96 perustelukappaleesta ilmenee – että komission oli käsiteltävä Portugalin viranomaisten pyyntö, joka koski kyseisen menettelyn aloittamista koskevan päätöksen luottamuksellisuutta, pyydettävä useita kertoja kyseisiä viranomaisia toimittamaan puuttuvat tiedot ja käsiteltävä menettelyyn osallistuneiden hyvin lukuisten asianomaisten osapuolten esittämät huomautukset.

132

Vastaavasti riidanalaiseen päätökseen johtanut menettely poikkeaa selvästi siitä menettelystä, josta oli kyse 24.11.1987 annetun tuomion RSV vastaan komissio (223/85, EU:C:1987:502) taustalla olleessa asiassa, johon kantajat eivät näin ollen voi pätevästi vedota.

133

Muodollisen tutkintamenettelyn aloittamista koskevaa päätöstä edeltäviä ja sen jälkeisiä ajanjaksoja ei edes yhdessä tarkasteltuina voida pitää kohtuuttomina, koska kantajat – kuten kaikki järjestelyn III, sellaisena kuin se toteutettiin, tuensaajayritykset – saivat asianmukaisesti viimeistään 15.3.2019 tiedon muodollisen menettelyn aloittamista koskevasta päätöksestä, kun se julkaistiin Euroopan unionin virallisessa lehdessä, ja niihin kohdistuneista takaisinperintäriskeistä.

134

Näin ollen ei voida todeta, että oikeusvarmuuden periaatetta olisi loukattu. Kolmannen ja neljännen kanneperusteen toinen osa on siten hylättävä.

135

Kanneperusteidensa kolmannessa osassa kantajat katsovat, että palautettavien tukien määrä perustuu selvästi epäasianmukaiseen laskentamenetelmään. Kantajat väittävät näin ollen, ettei luotujen tai säilytettyjen työpaikkojen määrän vuosityöyksiköihin perustuvaa laskentamenetelmä voida soveltaa takaisin perittävien tukien määrän vahvistamisessa, sillä se ei ole pätevä menetelmä arvioitaessa sitä, onko kyse tosiasiallisesti luoduista työpaikoista, koska se ei perustu mihinkään unionin oikeuden säännöstöön tai Portugalin kansallisen lainsäädännön sääntöön.

136

Komissio kiistää nämä väitteet.

137

Tältä osin on todettava, että riidanalaisen päätöksen 168-171 perustelukappaleesta ilmenee lähinnä, ettei työpaikkojen luomista tai säilyttämistä Madeiran autonomisella alueella koskeva edellytys ole ainoastaan järjestelyyn III pääsyn edellytys vaan myös tuen määrän laskentaan vaikuttava muuttuja, jonka on perustuttava objektiiviseen, tarkistettavissa olevaan ja hyväksi osoittautuneeseen menetelmään. Järjestelyn III oikeasuhteisuutta arvioitiin lisäksi tämän edellytyksen valossa suhteessa niihin lisäkustannuksiin, jotka tällä järjestelyllä oli tarkoitus korvata.

138

Vaikka vuosien 2007 ja 2013 päätöksissä ei näin ollen edellytetä tietyn menetelmän soveltamista kunkin tuensaajan Madeiran autonomisella alueella luomien tai säilyttämien työpaikkojen lukumäärän laskennassa, kyseisissä päätöksissä kuitenkin edellytettiin objektiivisen menetelmän käyttämistä sen tarkistamiseksi, että järjestelyn III tuensaajayritysten ilmoittamat työpaikat olivat todellisia ja pysyviä.

139

Koska Portugalin viranomaisten käyttämä menetelmä (ks. edellä 63–65 kohta) ei kuitenkaan selvästi täyttänyt tätä edellytystä eivätkä kyseiset viranomaiset ehdottaneet muuta objektiivista menetelmää, joka olisi mahdollistanut sen tarkistamisen, että tuensaajayritysten ilmoittamat työpaikat olivat todellisia ja pysyviä, komissio vaati ainoastaan järjestelyn III, sellaisena kuin se toteutettiin, mukaisesti maksettujen tukien takaisin perimiseksi riidanalaisen päätöksen 216 perustelukappaleessa, että takaisin perittävän tuen määrä lasketaan vuosityöyksiköihin perustuvan laskentamenetelmän mukaisesti.

140

Näin ollen sitä, että komissio on edellyttänyt tällaista menetelmän käyttämistä ainoastaan siltä osin kuin sen on toimitettava asianomaiselle jäsenvaltiolle ohjeet, joiden nojalla tämä voi itse ilman kohtuuttomia vaikeuksia määrittää takaisin perittävien tukien määrän, ei voida pitää epäasianmukaisena.

141

Näin ollen kolmannen ja neljännen kanneperusteen kolmas osa on hylättävä perusteettomana.

142

Kaiken edellä esitetyn perusteella kolmas ja neljäs kanneperuste on hylättävä ja näin ollen kanteet on hylättävä kokonaisuudessaan.

143

Unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 134 artiklan 1 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut.

144

Koska kantajat ovat hävinneet asian, ne on komission vaatimusten mukaisesti velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut.

Näillä perusteilla

UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN (viides jaosto)

on ratkaissut asian seuraavasti: