Asia T-104/22 R

Unkari

vastaan

Euroopan komissio

(laajennettu yhdeksäs jaosto) 10.7.2024

Oikeus tutustua asiakirjoihin – Asetus (EY) N:o 1049/2001 – Asiakirjat, jotka liittyvät Unkarin viranomaisten komissiolle osoittamaan kirjeenvaihtoon ja jotka koskevat unionin Euroopan rakenne- ja investointirahastojen puitteissa yhteisrahoittamaa ehdotuspyyntöhanketta – Jäsenvaltiolta peräisin olevat asiakirjat – Jäsenvaltion esittämä vastalause – Päätöksentekomenettelyn suojaa koskeva poikkeus – Käsite ”asiakirja, joka liittyy asiaan, josta toimielin ei ole [vielä] tehnyt päätöstä” – Perusteluvelvollisuus – Vilpitön yhteistyö

Euroopan unionin toimielimet – Yleisön oikeus tutustua asiakirjoihin – Asetus N:o 1049/2001 – Poikkeukset oikeudesta tutustua asiakirjoihin – Tutustumisoikeuden epääminen – Perusteluvelvollisuus – Soveltamisala – Uudistetusta tutustumishakemuksesta tehty päätös, joka poikkeaa alkuperäiseen tutustumishakemukseen annetusta vastauksesta – Perusteluvelvollisuutta ei ole laiminlyöty

(SEUT 296 artiklan toinen kohta; Euroopan unionin perusoikeuskirjan 41 artiklan 2 kohdan c alakohta; Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohta)

(ks. 24, 27, 30 ja 35–37 kohta)
Euroopan unionin toimielimet – Yleisön oikeus tutustua asiakirjoihin – Asetus N:o 1049/2001 – Poikkeukset oikeudesta tutustua asiakirjoihin – Jäsenvaltiolta peräisin olevat asiakirjat – Jäsenvaltion mahdollisuus pyytää toimielintä olemaan luovuttamatta asiakirjoja – Toimielimen ja jäsenvaltion välinen vilpittömän yhteistyön velvoite

(SEUT 4 artiklan 3 kohta; Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 1–3 kohta ja 5 kohta)

(ks. 41–43 kohta)
Euroopan unionin toimielimet – Yleisön oikeus tutustua asiakirjoihin – Asetus N:o 1049/2001 – Poikkeukset oikeudesta tutustua asiakirjoihin – Jäsenvaltiolta peräisin olevat asiakirjat – Jäsenvaltion mahdollisuus pyytää toimielintä olemaan luovuttamatta asiakirjoja – Menettelylliset seuraukset – Jäsenvaltion perusteluvelvollisuus

(Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 5 kohta)

(ks. 44–46 ja 49 kohta)
Taloudellinen, sosiaalinen ja alueellinen yhteenkuuluvuus – Rakennerahastojen interventio – Unionin myöntämä rahoitus – Euroopan rakenne- ja investointirahastot – Yhteistyöhön perustuva hallinnointi – Ehdotuspyyntöä koskevan päätöksen tekeminen – Jäsenvaltioiden yksinomainen vastuu

(Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen N:o 1303/2013 4 artiklan 4 kohta, 34 artiklan 3 kohdan d alakohta, 73–75 artikla, 110 artiklan 2 kohdan a alakohta ja 125 artiklan 3 kohta; asetuksen N:o 2018/1046 63 artiklan 1 kohta)

(ks. 66, 75 ja 76 kohta)
Euroopan unionin toimielimet – Yleisön oikeus tutustua asiakirjoihin – Asetus N:o 1049/2001 – Poikkeukset oikeudesta tutustua asiakirjoihin – Päätöksentekomenettelyn suoja – Soveltamisala – Asiakirjat, jotka liittyvät kansallisten viranomaisten komissiolle osoittamaan kirjeenvaihtoon, joka koskee Euroopan rakenne- ja investointirahastoista yhteisrahoitettua ehdotuspyyntöhanketta, eivät kuulu päätöksentekomenettelyn suojan soveltamisalaan

(Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan ensimmäinen alakohta)

(ks. 92, 93, 100 ja 101 kohta)
Euroopan unionin toimielimet – Yleisön oikeus tutustua asiakirjoihin – Asetus N:o 1049/2001 – Poikkeukset oikeudesta tutustua asiakirjoihin – Päätöksentekomenettelyn suoja – Käsite – Soveltamisala – Kansallisten hallintoviranomaisten päätöksentekomenettely ei kuulu päätöksentekomenettelyn suojan soveltamisalaan

(Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan ensimmäinen alakohta)

(ks. 110–113, 126 ja 127 kohta)
Euroopan unionin toimielimet – Yleisön oikeus tutustua asiakirjoihin – Asetus N:o 1049/2001 – Poikkeukset oikeudesta tutustua asiakirjoihin – Päätöksentekomenettelyn suoja – Edellytykset – Konkreettinen, tosiasiallinen ja vakava vahinko mainitulle menettelylle – Vahingon puuttuminen, kun tietoja ilmaistaan asiakirjoista, jotka liittyvät kansallisten viranomaisten komissiolle osoittamaan kirjeenvaihtoon, joka koskee Euroopan rakenne- ja investointirahastoista yhteisrahoitettua ehdotuspyyntöhanketta

(Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan ensimmäinen alakohta)

(ks. 130–133, 136, 137 ja 140 kohta)
Tuomioistuinmenettely – Kannekirjelmä – Muotovaatimukset – Oikeudenkäynnin kohteen yksilöinti – Yhteenveto kanneperusteista – Esittäminen abstraktisti – Tutkimatta jättäminen

(Unionin tuomioistuimen perussäännön 21 artikla; unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 76 kohdan d alakohta)

(ks. 145 kohta)

Tiivistelmä

Unionin yleinen tuomioistuin on hylännyt kumoamiskanteen, jonka Unkari on nostanut Euroopan komission päätöksestä, jolla kolmannelle hakijalle annettiin tutustuttaviksi Unkarin viranomaisten komissiolle osoittama kirjeenvaihto, joka koski Euroopan unionin varoista rahoitettua ehdotuspyyntöhanketta (jäljempänä riidanalainen päätös), ja se on täsmentänyt asetuksessa N:o 1049/2001 ( 1 ) säädetyn päätöksentekomenettelyn suojaa koskevan poikkeuksen ulottuvuutta erityisesti toimielimen päätöksentekomenettelyn käsitteen täsmällisen määritelmän kannalta. Lisäksi tämä suhteellisen harvinainen riita-asia, jossa jäsenvaltio vastustaa sitä, että unionin toimielin luovuttaa sen omilta viranomaisilta peräisin olevia asiakirjoja, antaa unionin yleiselle tuomioistuimelle tilaisuuden lausua aikaisemmin käsittelemättömästä sitä koskevasta kysymyksestä, voiko jäsenvaltio vedota tähän poikkeukseen vastustaakseen sellaisten asiakirjojen luovuttamista, jotka liittyvät ehdotuspyyntöhankkeeseen, jonka on valmistellut Euroopan rakenne- ja investointirahastojen (jäljempänä ERI-rahastot) kansallinen hallintoviranomainen unionin talousarvion yhteistyöhön perustuvan hallinnoinnin puitteissa.

Komissiolle osoitettiin vuonna 2021 asiakirjoihin tutustumista koskeva hakemus, joka koski ERI-rahastoista ( 2 ) rahoitettuun toimenpideohjelmaan kuuluvaa ehdotuspyyntöä koskevaa komission ja Unkarin viranomaisten välistä virallista kirjeenvaihtoa, asetuksen N:o 1303/2013 ( 3 ) nojalla. Unkarin viranomaiset vastustivat asetukseen N:o 1049/2001 perustuvassa kuulemismenettelyssä ( 4 ), päätöksentekomenettelyn suojaa koskevan poikkeuksen perusteella niiltä peräisin olevien asiakirjojen luovuttamista. Ne totesivat, että koska kyseessä olevaa ehdotuspyyntöä koskeva päätöksentekomenettely oli edelleen vireillä, kyseisten asiakirjojen sisältämien tietojen ilmaiseminen olisi voinut vahingoittaa vakavasti yhdenvertaisen kohtelun, syrjimättömyyden ja avoimuuden periaatteita.

Komissio antoi hakemuksen tehneen kolmannen tutustua ensin kuuteen niistä yhdestätoista asiakirjasta, joiden oli todettu kuuluvan luovutuspyynnön piiriin, mutta epäsi tältä tutustumisen Unkarin viranomaisilta peräisin oleviin asiakirjoihin. Uudistetun hakemuksen ja Unkarin viranomaisten uudelleen kuulemisen johdosta komissio kuitenkin antoi tutustuttaviksi Unkarin viranomaisilta peräisin olevat asiakirjat niiden vastustuksesta huolimatta, mukaan lukien viimeksi yksilöidyt asiakirjat.

Unionin yleisen tuomioistuimen arviointi asiasta

Kun unionin yleinen tuomioistuin lausuu kanneperusteesta, jolla Unkari moittii komissiota siitä, ettei se ole nyt käsiteltävässä asiassa soveltanut päätöksentekomenettelyn suojaan liittyvää poikkeusta, se toteaa ensinnäkin, ettei riidanalaisen päätöksen tekohetkellä ollut vireillä mitään komission päätöksentekomenettelyä.

Se huomauttaa tässä yhteydessä, että vaikka ERI-rahastojen hallinnointi toteutetaan yhteistyöhön perustuvan hallinnoinnin puitteissa, ERI-rahastoista rahoitettavien toimien valinnassa noudatettavia perusteita koskevat asetuksen N:o 1303/2013 säännökset ( 5 ) osoittavat, että ehdotuspyynnöt ovat yksinomaan jäsenvaltioiden vastuulla. Asetuksessa N:o 1303/2013 ei siten anneta komissiolle erityistä toimivaltaa kyseisen asetuksen soveltamisalaan kuuluvan ehdotuspyynnön viimeistelymenettelyssä.

Lisäksi asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan ensimmäisen alakohdan sanamuodon mukaisen, kontekstuaalisen ja teleologisen tulkinnan mukaan unionin yleinen tuomioistuin huomauttaa, että kyseisessä säännöksessä säädetyn poikkeuksen soveltaminen edellyttää sellaisen menettelyn yksilöimistä, jonka päätteeksi unionin toimielimellä on unionin oikeuden nojalla toimivalta tehdä tietty päätös. Pelkästään sillä, että komissio osallistuu menettelyyn, johon sovelletaan yhteistyöhön perustuvaa hallinnointia koskevia talousarviota koskevia sääntöjä, ei kuitenkaan voida perustella sitä, että tämä menettely kuuluu kyseisen toimielimen päätöksentekomenettelyyn. Se, että komissio delegoi yhteistyöhön perustuvalle hallinnoinnille ominaisesti valtuuksia kansallisille hallintoviranomaisille, ei vaikuta komission ja jäsenvaltioiden toimivaltaan, joka on selvästi määritelty asetuksen N:o 1303/2013 säännöksissä, joten niiden päätöksentekomenettelyjä ei pidä sekoittaa toisiinsa.

Unionin yleinen tuomioistuin päättelee näin ollen, että nyt käsiteltävässä asiassa komission ei tarvinnut tehdä päätöstä. Näin ollen asiakirjojen, jotka komissio on saanut, ei voida katsoa liittyvän vireillä olevaan unionin toimielimen päätöksentekomenettelyyn. Siten niiden ei voida katsoa ”liittyvän asiaan, josta [unionin] toimielin ei ole [vielä] tehnyt päätöstä” ( 6 ).

Toiseksi unionin yleinen tuomioistuin hylkää Unkarin väitteen, joka koskee asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan ensimmäisen alakohdan sovellettavuutta kansallisten hallintoviranomaisten päätöksentekomenettelyyn.

Se toteaa tältä osin, että kyseisen säännöksen tarkoituksena ei ole suojata jäsenvaltioiden tai muiden oikeushenkilöiden kuin unionin toimielinten päätöksentekomenettelyjä, koska tämän säännöksen sanamuoto koskee ainoastaan asiakirjoja, jotka liittyvät ”asiaan, josta toimielin ei ole [vielä] tehnyt päätöstä”. Tämän poikkeuksen tulkitseminen siten, että sillä suojataan myös kansallisten hallintoviranomaisten päätöksentekomenettelyä, merkitsisi sitä, että unionin lainsäätäjän poistama laatijasääntö otettaisiin uudelleen kiertoteitse käyttöön kaikkien sellaisten asiakirjojen osalta, jotka vaikuttavat jäsenvaltion päätöksentekoon. Tällainen tulkinta ei kuitenkaan olisi yhteensopiva SEUT 15 artiklan ja asetuksen N:o 1049/2001 tarkoituksen ja päämäärän kanssa eli sen kanssa, että yleisölle annetaan mahdollisimman laaja oikeus tutustua toimielinten asiakirjoihin kaikilla unionin toiminnan aloilla. Lisäksi tämän säännöksen sellainen tulkinta, joka menee sen sanamuotoa pidemmälle, johtaisi kyseisessä säännöksessä säädetyn poikkeuksen laajennettuun tulkintaan, joka ei mahdollistaisi kyseisen hylkäysperusteen ulottuvuuden rajaamista.

( 1 ) Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi 30.5.2001 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1049/2001 (EYVL 2001, L 145, s. 43) 4 artiklan 3 kohta.

( 2 ) Ehdotuspyyntö ”EFOP 2.2.5”, jonka otsikko on ”Laitoshoidosta lähipalveluihin siirtymisen parantaminen – laitoshoidon korvaaminen vuoteen 2023 mennessä”.

( 3 ) Euroopan aluekehitysrahastoa, Euroopan sosiaalirahastoa, koheesiorahastoa, Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahastoa ja Euroopan meri- ja kalatalousrahastoa koskevista yhteisistä säännöksistä sekä Euroopan aluekehitysrahastoa, Euroopan sosiaalirahastoa, koheesiorahastoa ja Euroopan meri- ja kalatalousrahastoa koskevista yleisistä säännöksistä sekä neuvoston asetuksen (EY) N:o 1083/2006 kumoamisesta 17.12.2013 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 1303/2013 (EUVL 2013, L 347, s. 320).

( 4 ) Asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 4 ja 5 kohta.

( 5 ) Asetuksen (EY) N:o 1303/2013 110 artiklan 2 kohdan a alakohta ja 125 artiklan 3 kohta.

( 6 ) Asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan ensimmäisessä alakohdassa tarkoitetulla tavalla.