Asia C‑652/22

Kolin Inşaat Turizm Sanayi ve Ticaret AȘ

vastaan

Državna komisija za kontrolu postupaka javne nabave

(Ennakkoratkaisupyyntö – Visoki upravni sud)

Unionin tuomioistuimen tuomio (suuri jaosto) 22.10.2024

Ennakkoratkaisupyyntö – Julkiset hankinnat Euroopan unionissa – Direktiivi 2014/25/EU – 43 artikla – Sellaisten kolmansien maiden talouden toimijat, jotka eivät ole tehneet unionin kanssa kansainvälistä sopimusta, jolla taataan vastavuoroinen ja yhdenvertainen pääsy julkisten hankintojen markkinoille – Näillä talouden toimijoilla ei ole oikeutta ”vähintään yhtä edulliseen kohteluun” – Tällaisen talouden toimijan osallistuminen julkiseen hankintamenettelyyn – Direktiivin 2014/25 soveltumattomuus – Mainitun talouden toimijan nostaman kanteen yhteydessä esitetyn ennakkoratkaisupyynnön, joka koskee kyseisen direktiivin säännösten tulkintaa, tutkimatta jättäminen

Ennakkoratkaisukysymykset – Tutkittavaksi ottaminen – Rajat – Vesi- ja energiahuollon sekä liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden hankintamenettelyt – Direktiivi 2014/25 – Soveltamisala – Kolmansien maiden, jotka eivät ole tehneet unionin kanssa kansainvälistä sopimusta, jolla taataan yhdenvertainen ja vastavuoroinen pääsy julkisten hankintojen markkinoille, talouden toimijat – Näillä talouden toimijoilla ei ole oikeutta vähintään yhtä edulliseen kohteluun – Tällaisen talouden toimijan osallistuminen julkiseen hankintamenettelyyn jäsenvaltiossa – Direktiivin 2014/25 soveltumattomuus – Kansallisilla viranomaisilla ei ole toimivaltaa soveltaa kyseisen direktiivin kansallisia täytäntöönpanosäännöksiä mainittuun talouden toimijaan – Pääasian riidan ratkaisemiseksi pyydetyn tulkinnan tarpeellisuuden puuttuminen – Tutkimatta jättäminen

(SEUT 267 artikla; Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2014/25 36 ja 76 artikla)

(ks. 38, 41–48, 51–61, 65 ja 67–69 kohta sekä tuomiolauselma)

Tiivistelmä

Unionin tuomioistuin toteaa suuren jaoston kokoonpanossa, että se jättää Visoki upravni sudin (ylempi hallintotuomioistuin, Kroatia) esittämän ennakkoratkaisupyynnön tutkimatta sillä perusteella, että direktiivin 2014/25 ( 1 ) säännöksiä, joiden tulkintaa kyseinen kansallinen tuomioistuin pyysi, ei sovelleta sellaisten kolmansien maiden taloudellisiin toimijoihin, jotka eivät ole tehneet Euroopan unionin kanssa kansainvälistä sopimusta, jolla taataan yhtäläinen ja vastavuoroinen pääsy julkisiin hankintoihin. Lisäksi unionin tuomioistuin katsoo, että jäsenvaltion viranomaiset eivät voi soveltaa kyseisen direktiivin kansallisia täytäntöönpanosäännöksiä näihin talouden toimijoihin, sillä muutoin jätettäisiin huomiotta unionin yksinomainen toimivalta yhteisen kauppapolitiikan alalla.

Syyskuussa 2020 HŽ infrastruktura d.o.o., joka on Kroatian oikeuden mukaan perustettu yhtiö (jäljempänä ”hankintayksikkö”), aloitti julkisen hankintamenettelyn kahden Kroatiassa sijaitsevan paikkakunnan yhdistävän rautatieinfrastruktuurin rakentamiseksi kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen perusteella. Hankintayksikön tarjoajille antamien ohjeiden mukaan tarjoajien oli osoitettava tekninen ja ammatillinen pätevyytensä toimittamalla asiakirjat, jotka osoittavat, että nämä tarjoajat ovat toteuttaneet mainitun menettelyn aloittamista edeltäneiden kymmenen vuoden aikana rautatie- tai maantieinfrastruktuurin rakennustöitä.

Hankintayksikkö päätti tammikuussa 2022 tehdä kyseisen julkista hankintaa koskevan sopimuksen Itävallan, Kroatian ja Tšekin oikeuden mukaan perustetusta kolmesta yhtiöstä koostuvan Strabag-ryhmittymän kanssa. Kolin Inşaat Turizm Sanayi ve Ticaret AȘ (jäljempänä Kolin), joka on Turkin oikeuden mukaan perustettu tarjoaja, valitti hankintapäätöksestä Državna komisija za kontrolu postupaka javne nabavelle (julkisia hankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyjen kansallinen valvontakomissio, Kroatia; jäljempänä valvontakomissio). Koska ei ollut asianmukaisesti osoitettu, että Strabag-ryhmittymällä on vaadittu tekninen ja ammatillinen pätevyys, valvontakomissio kumosi kyseisen julkista hankintaa koskevan päätöksen.

Tämän kumoamisen jälkeen hankintayksikkö pyysi Strabag-ryhmittymää toimittamaan täydennetyn luettelon suoritetuista töistä sekä todistuksen kyseisten töiden vaatimustenmukaisuudesta ja päätökseen saattamisesta. Strabag-ryhmittymä toimitti tällaisen luettelon, johon oli liitetty tällainen todistus ja joka sisälsi uuden viitteen muista toteutetuista töistä. Tarjousten uudelleentarkastelun ja uudelleenarvioinnin jälkeen hankintayksikkö teki huhtikuussa 2022 uuden päätöksen pääasiassa kyseessä olevan hankintasopimuksen tekemisestä Strabag-ryhmittymän kanssa. Se nimittäin katsoi, että uusi viite riittää yksinään osoittamaan, että kyseisellä ryhmittymällä on vaadittu tekninen ja ammatillinen pätevyys.

Kolin väitti, että hankintayksikön kehotus Strabag-ryhmittymälle täydentää luetteloaan on lainvastainen, ja teki uudesta hankintapäätöksestä valituksen valvontakomissiolle. Tämä hylkäsi valituksen sillä perusteella, ettei mikään kansallinen säännös estänyt Strabag-ryhmittymää täydentämästä rakennusurakoiden luetteloa ilmoittamalla muiden kuin siinä alun perin mainittujen töiden toteuttamisesta, koska hankintaviranomainen voi Kroatian julkisista hankinnoista annetun lain nojalla pyytää tarjoajaa täydentämään tai selventämään esitettyjä todisteita. ( 2 )

Kolin nosti näin ollen valvontakomission päätöksestä kumoamiskanteen Kroatian ylemmässä hallintotuomioistuimessa, joka on ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin. Kun otetaan huomioon direktiivin 2014/25 36 ja 76 artikla, kyseisellä tuomioistuimella on epäilyksiä siitä, voiko hankintayksikkö ottaa huomioon kyseistä hankintaa koskevan ensimmäisen päätöksensä kumoamisen jälkeen ryhmittymän teknistä ja ammatillista pätevyyttä koskevat täydentävät asiakirjat, jotka eivät sisältyneet kyseisen ryhmittymän alkuperäiseen tarjoukseen ja jotka ryhmittymä esitti kyseisen hankintayksikön pyynnöstä. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on näin ollen päättänyt esittää unionin tuomioistuimelle useita ennakkoratkaisukysymyksiä, jotka koskevat näiden säännösten tulkintaa.

Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta

Silloin, kun kansallisten tuomioistuinten esittämät ennakkoratkaisukysymykset koskevat unionin oikeuden tulkintaa, unionin tuomioistuimen on lähtökohtaisesti annettava ennakkoratkaisu. Unionin tuomioistuimen on kuitenkin oman toimivaltaisuutensa tai sille esitetyn ennakkoratkaisupyynnön tutkittavaksi ottamisen arvioimiseksi tutkittava ne olosuhteet, joiden vallitessa kansallinen tuomioistuin esitti ennakkoratkaisupyynnön. Unionin tuomioistuin voi muun muassa joutua tutkimaan, voidaanko niitä unionin oikeuden säännöksiä, joita ennakkoratkaisukysymykset koskevat, soveltaa pääasiassa. Jos näin ei ole, näillä säännöksillä ei ole merkitystä kyseisen asian ratkaisemisen kannalta eikä pyydetty ennakkoratkaisu ole tarpeen, jotta ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin voi antaa ratkaisunsa, joten nämä kysymykset on jätettävä tutkimatta.

Unionin tuomioistuin pyrkii ensinnäkin selvittämään, voidaanko kolmannen maan, tässä tapauksessa Turkin tasavallan, talouden toimijan jäsenvaltion tuomioistuimessa nostamaa kannetta, jolla riitautetaan kyseisessä jäsenvaltiossa tehty päätös julkisesta hankintasopimuksesta, tutkia unionin lainsäätäjän käyttöön ottamien julkisia hankintoja koskevien sääntöjen, kuten direktiivin 2014/25 36 ja 76 artiklan, jotka ovat esitettyjen ennakkoratkaisukysymysten kohteena, kannalta.

Tältä osin unionin tuomioistuin toteaa aluksi, että unionia sitovat tiettyihin kolmansiin maihin nähden kansainväliset sopimukset, erityisesti Maailman kauppajärjestön julkisia hankintoja koskeva sopimus (GPA) ( 3 ), joilla taataan vastavuoroisesti ja tasapuolisesti unionin talouden toimijoiden pääsy näiden kolmansien maiden julkisten hankintojen markkinoille ja kyseisten kolmansien maiden talouden toimijoiden pääsy unionin julkisten hankintojen markkinoille. Direktiivin 2014/25 43 artikla heijastaa näitä unionin sitoumuksia, kun siinä säädetään, että siltä osin kuin GPA:ssa tai muissa unionia sitovissa kansainvälisissä sopimuksissa niin määrätään, jäsenvaltioiden hankintayksiköiden on myönnettävä tällaisen sopimuksen osapuolina oleville kolmansien maiden talouden toimijoille vähintään yhtä edullinen kohtelu kuin unionin talouden toimijoille. Tämä näiden kolmansien maiden talouden toimijoiden oikeus saada vähintään yhtä edullinen kohtelu merkitsee sitä, että nämä taloudelliset toimijat voivat vedota kyseisen direktiivin säännöksiin.

Muut kolmannet maat, kuten Turkin tasavalta, eivät ole tähän mennessä tehneet unionin kanssa direktiivin 2014/25 43 artiklassa tarkoitetun kaltaista kansainvälistä sopimusta. Unionin tuomioistuin huomauttaa näiden kolmansien maiden talouden toimijoista, että vaikka unionin oikeus ei ole esteenä sille, että nämä talouden toimijat saavat unionin toteuttamien poissulkemistoimenpiteiden puuttuessa osallistua direktiivillä 2014/25 säänneltyyn julkiseen hankintamenettelyyn, se on sitä vastoin esteenä sille, että mainitut toimijat voisivat tällaiseen menettelyyn osallistuessaan vedota kyseiseen direktiiviin ja näin ollen vaatia, että niiden tarjouksia kohdellaan samalla tavalla kuin jäsenvaltioiden tarjoajien ja sellaisten kolmansien maiden tarjoajien, jotka ovat tehneet unionin kanssa tämän direktiivin 43 artiklassa tarkoitetun kansainvälisen sopimuksen, tekemiä tarjouksia. Sellaisten kolmansien maiden talouden toimijoiden, jotka eivät ole tehneet tällaista kansainvälistä sopimusta unionin kanssa, sisällyttäminen direktiivin 2014/25 soveltamisalaan johtaisi nimittäin siihen, että niille myönnettäisiin oikeus vähintään yhtä edulliseen kohteluun vastoin kyseisen direktiivin 43 artiklaa, jossa rajataan tämä oikeus sellaisten kolmansien maiden talouden toimijoihin, jotka ovat tehneet unionin kanssa kyseisessä artiklassa tarkoitetun kaltaisen kansainvälisen sopimuksen.

Näin ollen direktiivin 2014/25 45 artiklan 1 kohdassa ”kaikille halukkaille talouden toimijoille” annettu oikeus jättää tarjous vastauksena tarjouskilpailukutsuun avoimessa julkisessa hankintamenettelyssä unionissa ei ulotu sellaisiin kolmansien maiden talouden toimijoihin, jotka eivät ole tehneet tällaista kansainvälistä sopimusta unionin kanssa. Se ei myöskään merkitse sitä, että näillä toimijoilla olisi silloin, kun niiden sallitaan osallistua tällaiseen menettelyyn, oikeus vedota kyseiseen direktiiviin. Näin ollen pääasiassa kyseessä olevan kaltaisessa tilanteessa, jossa hankintaviranomainen on hyväksynyt turkkilaisen talouden toimijan osallistumisen direktiivin 2014/25 soveltamisalaan kuuluvaan julkiseen hankintamenettelyyn, tämä toimija ei voi vedota kyseisen direktiivin 36 ja 76 artiklaan riitauttaakseen kyseisen hankintapäätöksen.

Toiseksi unionin tuomioistuin tutkii, voidaanko direktiivin 2014/25 kyseisten artiklojen tulkintaa koskevat esitetyt kysymykset kuitenkin ottaa tutkittaviksi, kun otetaan huomioon se, että Kroatian lainsäädännön säännöksiä, joilla mainitut artiklat on pantu täytäntöön, tulkitaan siten, että niitä sovelletaan erotuksetta kaikkiin unionin ja kolmansien maiden tarjoajiin ja että kyseinen turkkilainen talouden toimija voi näin ollen vedota niihin.

Tältä osin unionin tuomioistuin muistuttaa, että unionin oikeussääntöjen tulkintaa koskevat ennakkoratkaisupyynnöt voidaan tosin ottaa tutkittaviksi tilanteissa, jotka jäävät unionin oikeuden soveltamisalan ulkopuolelle mutta joissa kyseisiä oikeussääntöjä sovelletaan niiden päämäärää tai soveltamisalaa muuttamatta kansallisessa oikeudessa tehdyn suoran ja ehdottoman viittauksen vuoksi. Tällaisissa tilanteissa unionin oikeusjärjestyksen ilmeisen edun mukaista on se, että unionin oikeudesta omaksuttuja säännöksiä tulkitaan yhtenäisesti.

Tätä oikeuskäytäntöä ei kuitenkaan voida soveltaa silloin, kun jäsenvaltion viranomaiset soveltavat kansallisen oikeuden säännöksiä, joilla direktiivi on saatettu osaksi kansallista oikeusjärjestystä, sivuuttaen unionin yksinomaisen toimivallan. Näin on nyt käsiteltävässä asiassa, kun on kyse sellaisten kolmansien maiden talouden toimijoiden osallistumisesta julkisiin hankintamenettelyihin, jotka eivät ole tehneet unionin kanssa kansainvälistä sopimusta, jolla taataan yhdenvertainen ja vastavuoroinen osallistuminen näihin menettelyihin.

SEUT 207 artiklassa tarkoitettu yhteinen kauppapolitiikka, jonka osalta unionilla on SEUT 3 artiklan 1 kohdan e alakohdan nojalla yksinomainen toimivalta, koskee nimittäin kaupallista vaihdantaa kolmansien maiden kanssa, ja se kattaa kaikki unionin toimet, joilla pyritään olennaisesti vaihdannan edistämiseen, helpottamiseen tai sääntelyyn ja joilla on suoria ja välittömiä vaikutuksia vaihdantaan. Jokainen yleisesti sovellettava toimi, jonka erityisenä tavoitteena on määrittää yksityiskohtaiset säännöt, joiden mukaisesti kolmannen maan talouden toimijat voivat osallistua julkisiin hankintamenettelyihin unionissa, on omiaan vaikuttamaan suoraan ja välittömästi kyseisen kolmannen maan ja unionin väliseen tavaroiden ja palvelujen vaihdantaan, joten se kuuluu unionin yksinomaiseen toimivaltaan tämän säännöksen nojalla ( 4 ).

Unionin tuomioistuin lisää, että vaikka yhteinen kauppapolitiikka ei sitä vastoin kata liikenteen alan kansainvälisten sopimusten neuvottelemista ja tekemistä ( 5 ) eikä se siis voi kattaa kokonaisuudessaan kysymystä kolmansien maiden talouden toimijoiden pääsystä direktiivissä 2014/25 tarkoitetuille alakohtaisille julkisten hankintojen markkinoille, on kuitenkin niin, että tällaisen pääsyn takaavan sopimuksen tekeminen kuuluu myös unionin yksinomaiseen toimivaltaan eli SEUT 3 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuun toimivaltaan.

Näin ollen ainoastaan unioni voi toimia lainsäätäjänä ja siten antaa oikeudellisesti velvoittavan yleisesti sovellettavan säädöksen, joka koskee sellaisten kolmansien maiden talouden toimijoiden osallistumista julkisiin hankintamenettelyihin, jotka eivät ole tehneet unionin kanssa kansainvälistä sopimusta, jolla taataan yhdenvertainen ja vastavuoroinen mahdollisuus osallistua julkisiin hankintoihin.

Unionin tuomioistuin katsoo näin ollen, että kansallisilla viranomaisilla ei ole toimivaltaa soveltaa kansallisia säännöksiä, joilla direktiiviin 2014/25 sisältyvät säännöt saatetaan osaksi kansallista lainsäädäntöä, näihin kolmansien maiden taloudellisiin toimijoihin, joiden osallistumisen julkiseen hankintamenettelyyn hankintayksikkö on sallinut asianomaisessa jäsenvaltiossa, sillä muutoin jätettäisiin huomiotta unionin yksinomainen toimivalta. Näin ollen unionin tuomioistuin katsoo, että direktiivin 2014/25 36 ja 76 artiklan tulkinnalla ei voi olla mitään merkitystä pääasian ratkaisemisen kannalta, ja jättää ennakkoratkaisupyynnön tutkimatta.

( 1 ) Vesi- ja energiahuollon sekä liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden hankinnoista ja direktiivin 2004/17/EY kumoamisesta 26.2.2014 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2014/25/EU (EUVL 2014, L 94, s. 243).

( 2 ) Julkisista hankinnoista annetun lain (Zakon o javnoj nabavi) 263 §:n 2 momentti sellaisena kuin sitä sovelletaan pääasiassa.

( 3 ) Sopimus, joka on hyväksytty Uruguayn kierroksen monenvälisissä kauppaneuvotteluissa (1986–1994) laadittujen sopimusten tekemisestä Euroopan yhteisön puolesta yhteisön toimivaltaan kuuluvissa asioissa 22.12.1994 tehdyllä neuvoston päätöksellä (EYVL 1994, L 336, s. 1).

( 4 ) Tästä yksinomaisesta toimivallasta säädetään direktiivin 2014/25 86 artiklassa, jossa annetaan unionille eikä jäsenvaltioille toimivalta lykätä tai rajoittaa kolmannen maan yritysten osallistumista unionin julkisiin hankintamenettelyihin.

( 5 ) Kuten SEUT 207 artiklan 5 kohdasta ilmenee.