–

Right to Know CLG, edustajinaan D. Browne, BL, F. Logue, solicitor, ja N. J. Travers, SC,

–

An Taoiseach ja Irlanti, asiamiehinään M. Browne, E. O’Hanrahan ja A. Joyce, avustajinaan A. Carroll, BL, ja B. Kennedy, SC,

–

Euroopan komissio, asiamiehinään G. Gattinara ja L. Haasbeek,

1

Ennakkoratkaisupyyntö koskee ympäristötiedon julkisesta saatavuudesta ja neuvoston direktiivin 90/313/ETY kumoamisesta 28.1.2003 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2003/4/EY (EUVL 2003, L 41, s. 26) 4 artiklan 1 kohdan ensimmäisen alakohdan e alakohdan ja 4 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan a alakohdan sekä oikeusvoima- ja tehokkuusperiaatteen tulkintaa.

2

Tämä pyyntö on esitetty asiassa, jossa asianosaisina ovat Right to Know CLG, joka on Irlannin oikeuden mukaan perustettu voittoa tavoittelematon organisaatio, ja An Taoiseach (pääministeri, Irlanti) ja joka koskee Irlannin hallitukselle 8.3.2016 osoitettua pyyntöä saada tutustua kaikkiin asiakirjoihin, jotka liittyvät hallituksen vuosina 2002–2016 pidetyissä kokouksissa käymiin keskusteluihin Irlannin kasvihuonekaasupäästöistä (jäljempänä 8.3.2016 tehty ympäristötietoa koskeva pyyntö).

3

Tiedon saannista, yleisön osallistumisoikeudesta päätöksentekoon sekä muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeudesta ympäristöasioissa Århusissa 25.6.1998 allekirjoitetun yleissopimuksen, joka hyväksyttiin Euroopan yhteisön puolesta 17.2.2005 tehdyllä neuvoston päätöksellä 2005/370/EY (EUVL 2005, L 124, s. 1; jäljempänä Århusin yleissopimus), 4 artiklan 3 ja 4 kappaleessa määrätään seuraavaa:

”3.   Ympäristötietoa koskeva pyyntö voidaan evätä, jos:

– –

4.   Ympäristötietoa koskeva pyyntö voidaan evätä, jos tiedon ilmaiseminen vaikuttaisi haitallisesti:

– –”

4

Direktiivin 2003/4 johdanto-osan 16 perustelukappaleen sanamuoto on seuraava:

a) ”Oikeus saada tietoa merkitsee, että tiedon ilmaiseminen olisi oltava pääsääntö ja että viranomaisten olisi voitava evätä ympäristötietoa koskeva pyyntö tietyissä ja selvästi määritellyissä tapauksissa. Epäämisperusteita olisi tulkittava suppeasti siten, että tiedon ilmaisemiseen liittyvää yleistä etua olisi verrattava epäämisellä saavutettaviin etuihin. Epäämisen perustelut olisi toimitettava pyynnön esittäjälle tässä direktiivissä säädetyssä määräajassa.”

5

Direktiivin 1 artiklassa, jonka otsikko on ”Tavoite”, säädetään seuraavaa:

”Tämän direktiivin tavoitteena on

6

Direktiivin 2 artiklassa, jonka otsikko on ”Määritelmät”, säädetään seuraavaa:

”Tässä direktiivissä tarkoitetaan:

– –

– –

– –”

7

Saman direktiivin 4 artiklassa, jonka otsikko on ”Poikkeukset”, säädetään seuraavaa:

”1.   Jäsenvaltiot voivat säätää, että pyyntö saada ympäristötietoa voidaan evätä, jos:

– –

– –

2.   Jäsenvaltiot voivat säätää, että pyyntö saada ympäristötietoa voidaan evätä, jos tiedon ilmaiseminen vaikuttaisi haitallisesti:

– –

Edellä 1 ja 2 kohdassa mainittuja epäämisperusteita on tulkittava suppeasti, ottaen kussakin yksittäistapauksessa huomioon ilmaisemiseen liittyvä yleinen etu. Kussakin yksittäistapauksessa tiedon ilmaisemiseen liittyvää yleistä etua olisi verrattava epäämisellä saavutettaviin etuihin. Jäsenvaltiot eivät voi 2 kohdan a, d, f, g ja h alakohdan osalta säätää, että pyyntö voidaan evätä, jos pyyntö liittyy ympäristöön joutuneita päästöjä koskeviin tietoihin.

– –

4.   Pyydetty viranomaisen omassa tai viranomaista varten toisen hallussa oleva ympäristötieto on saatettava saataville osittain, jos 1 kohdan d ja e alakohdassa tai 2 kohdassa tarkoitettu tieto on mahdollista erottaa muista pyydetyistä tiedoista.

– –”

8

Direktiivin 2003/4 6 artiklassa, jonka otsikko on ”Muutoksenhakumahdollisuus”, velvoitetaan jäsenvaltiot huolehtimaan siitä, että ympäristötietoa koskevan pyynnön esittäjällä, joka katsoo, että hänen pyyntönsä on jätetty huomiotta tai perusteettomasti evätty tai että siihen on vastattu riittämättömästi tai sitä ei ole käsitelty kyseisen direktiivin säännösten mukaisesti, on mahdollisuus hakea hallinnollisessa menettelyssä tai tuomioistuinmenettelyssä muutosta asianomaisen viranomaisen toimiin tai laiminlyönteihin.

9

Irlannin perustuslain (Bunreacht na hÉireann) 28 §:n 4 momentissa säädetään seuraavaa:

”– –

2° Hallitus kokoontuu ja toimii kollektiivisena elimenä – –

3° Hallituksen kokouksissa käytyjen keskustelujen luottamuksellisuutta kunnioitetaan kaikissa olosuhteissa, jollei High Court päätä niiden ilmaisemisesta tietyn asian osalta:

– –”

10

Direktiivi 2003/4 saatettiin osaksi Irlannin oikeutta ympäristötiedon saatavuudesta vuonna 2007 annetulla Euroopan yhteisöjen asetuksella (European Communities (Access to Information on the Environment) Regulation 2007; S. I. nro 133/2007; jäljempänä ympäristötiedon saatavuutta koskeva asetus).

11

Kyseisen asetuksen 8 §:ssä säädetään tietyistä ehdottomista perusteista ympäristötiedon saamista koskevan pyynnön hylkäämiselle. ”Toimintaa” koskeva poikkeus on saatettu osaksi kansallista lainsäädäntöä kyseisen 8 §:n a kohdan iv alakohdalla.

12

Kyseisen asetuksen 8 §:n b kohdassa säädetään, että viranomainen ei saa asettaa saataville ympäristötietoa, ”jos se edellyttää yhden tai useamman hallituksen kokouksen keskustelujen ilmaisemista”.

13

Ympäristötiedon saatavuutta koskevan asetuksen 9 §:ssä luetellaan syyt, joiden perusteella pyyntö saada tutustua ympäristötietoon voidaan hylätä. ”Sisäisiä asiakirjoja” koskeva poikkeus on pantu täytäntöön 9 §:n 2 momentin d kohdalla.

14

Ympäristötiedon saatavuutta koskevan asetuksen 10 §:ssä säädetään seuraavaa:

”1.   Sen estämättä, mitä 8 §:ssä ja 9 §:n 1 momentin c kohdassa säädetään, ympäristötietopyyntöä ei saa evätä, jos pyyntö koskee tietoja ympäristöön joutuneista päästöistä.

2.   Edellä 1 momentissa oleva viittaus ympäristöön joutuneita päästöjä koskeviin tietoihin ei sisällä keskustelua tällaisista päästöistä hallituksen kokouksessa.

3.   Viranomaisen on tutkittava jokainen pyyntö erikseen ja verrattava tiedon ilmaisemiseen liittyvää yleistä etua ilmaisemisen epäämisellä saavutettavaan etuun.

4.   Ympäristötietoa koskevan pyynnön epäämisperusteita on tulkittava suppeasti ottaen huomioon ilmaisemiseen liittyvä yleinen etu.

5.   Mikään 8 tai 9 §:n säännös ei oikeuta viranomaista olemaan asettamatta saataville ympäristötietoa, joka liittyy 8 tai 9 §:n tietoihin mutta joka voidaan erottaa viimeksi mainituista tiedosta.

– –”

15

Right to Know teki 8.3.2016 pyynnön saada tutustua ympäristötietoon, joka käytännössä koski oikeutta tutustua Irlannin hallituksen kokousten pöytäkirjoihin. Tämä pyyntö hylättiin 27.6.2016 sisäistä uudelleentarkastelua koskevan menettelyn jälkeen. Right to Know riitautti kyseisen päätöksen High Courtissa (ylempi piirituomioistuin, Irlanti).

16

Kyseinen tuomioistuin katsoi 1.6.2018 antamassaan tuomiossa, että direktiivin 2003/4 4 artiklan 1 kohdan ensimmäisen alakohdan e alakohdassa säädettyä viranomaisen sisäisiä asiakirjoja koskevaa poikkeusta oikeudesta saada ympäristötietoa voitiin soveltaa, koska Irlannin hallituksen kokoukset oli rinnastettava tällaisiin tietoihin. Se totesi myös, että kyseisen poikkeuksen soveltaminen edellytti tietojen ilmaisemiseen liittyvän yleisen edun ja ilmaisemisen epäämisellä saavutetun edun punnintaa, mikä puuttui 27.6.2016 tehdystä päätöksestä. Näin ollen High Court kumosi päätöksen ja palautti Right to Know’n pyynnön pääministerille uudelleenkäsittelyä varten.

17

Pääministeri hyväksyi 16.8.2018 tekemällään päätöksellä Right to Know’n pyynnön, mutta vain osittain. Right to Know riitautti päätöksen laillisuuden High Courtissa.

18

Right to Know riitautti kanteessaan High Courtin 1.6.2018 antamassaan tuomiossa esittämän pyynnön kohteena olevien asiakirjojen luokittelun. Right to Know’n mukaan direktiivin 2003/4 4 artiklan 1 kohdan ensimmäisen alakohdan e alakohdassa säädettyä ”sisäisiä asiakirjoja” koskevaa poikkeusta ei voida soveltaa ja on sovellettava toista poikkeusta eli saman artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan a alakohdassa säädettyä viranomaisen ”toiminnan” luottamuksellisuutta koskevaa poikkeusta.

19

High Court toteaa tältä osin, että direktiivin 2003/4 4 artiklan 2 kohdan toisen alakohdan nojalla asiakirjojen, jotka koskevat ”ympäristöön joutuneita päästöjä koskevia tietoja”, ilmaisemisesta ei voida kieltäytyä. Kyseisessä säännöksessä nimittäin rajoitetaan useiden kyseisen direktiivin 4 artiklan 2 kohdan ensimmäisessä alakohdassa säädettyjen poikkeusten, jotka koskevat pyyntöjä saada ympäristötietoa ja joihin kuuluu muun muassa ”viranomaisten toiminnan” osalta säädetty poikkeus, sovellettavuutta. Sitä vastoin kyseistä säännöstä ei sovelleta ”sisäisiä asiakirjoja” koskevaan poikkeukseen.

20

Jos siis asiakirjat, joiden luovuttamista pyydetään, eivät kuulu viimeksi mainitun poikkeuksen vaan ”toimintaa” koskevan poikkeuksen soveltamisalaan, niiden sisältämien tietojen ilmaiseminen olisi pakollista ainakin siltä osin kuin ne koskevat ”ympäristöön joutuneita päästöjä”. Tällöin Irlannin hallitus ei voisi vedota kokoustensa luottamuksellisuuteen.

21

Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo, että hallituksen kokoukset voivat olla luottamuksellista ”toimintaa”. Se toteaa, että Irlannin perustuslain 28 §:n 4 momentin mukaan hallitus kokoontuu ”kollektiivisena elimenä”, ja täsmentää, että näiden kokousten tavoitteena on, kuten Supreme Court of Ireland (ylin tuomioistuin, Irlanti) on yksilöinyt asiassa Attorney General v. Hamilton [1993] 2 I. R. 250, mahdollistaa täydellinen, vapaa ja suora keskustelu ennen päätösten tekemistä.

22

”Sisäisten asiakirjojen” ja ”toiminnan” luottamuksellisuuden välinen raja ei kuitenkaan sen mukaan käy selvästi ilmi direktiivin 2003/4 4 artiklasta.

23

Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa lisäksi, ettei kansallisen oikeuden perusteella ole selvää, voiko Right to Know pääasian yhteydessä kyseenalaistaa 1.6.2018 annetussa tuomiossa tehdyn kyseessä olevien asiakirjojen luokittelun ”sisäisiksi asiakirjoiksi”.

24

Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan kyseessä on oikeuskysymys, joka on lopullisesti ratkaistu 1.6.2018 annetulla tuomiolla, johon ei sitä paitsi ole haettu muutosta. Se toteaa lisäksi, että pääasiassa käsiteltävässä riita-asiassa on kyse samoista osapuolista eli Right to Know’sta ja pääministeristä ja että sillä on sama kohde eli 8.3.2016 päivätyn ympäristötiedon saamista koskevan pyynnön käsittely kuin kyseiseen tuomioon johtaneessa riita-asiassa. Näin ollen lähtökohtaisesti 1.6.2018 annetun tuomion oikeusvoima on esteenä sille, että Right to Know voisi vielä väittää, että vaaditut asiakirjat eivät kuulu ”sisäisten asiakirjojen” osalta säädetyn tiedonsaantioikeuden epäämisperusteen soveltamisalaan.

25

Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa, että tämä oikeusvoiman muoto, joka on tunnustettu Irlannin oikeudessa issue estoppel ‑säännöksi, ulottuu aikaisemman tuomion tuomiolauselman lisäksi kyseisen tuomion perusteluihin, joilla on ratkaistu tosiseikkoja ja oikeudellisia seikkoja.

26

Tuomareilla säilyy kuitenkin harkintavalta sallia kysymyksen uudelleenkäsittely, jos se on lainkäytön intressin mukaista. Tässä yhteydessä niiden on tasapainotettava asianosaisten kilpailevat oikeudet sekä yleisemmin oikeus saada asiansa käsitellyksi tuomioistuimessa ja yleinen etu siihen, että riita-asioiden ratkaisut ovat lopullisia. Käsiteltävänä olevassa asiassa voitaisiin saavuttaa asianmukainen tasapaino, jos Right to Know voi vedota pyytämiensä asiakirjojen luokittelua koskeviin perusteluihinsa. Lisäksi on yleisen edun mukaista ratkaista tämä erityisen tärkeä oikeuskysymys.

27

Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo kuitenkin, ettei myöskään pääasian vastaajan vaatiman issue estoppel ‑säännön tiukka soveltaminen ole poissuljettua. Se voisi olla unionin oikeuden mukaista, vaikka kävisi ilmi, että 1.6.2018 annettu tuomio perustuu direktiivin 2003/4 4 artiklan virheelliseen tulkintaan.

28

Muun muassa 16.3.2006 annetusta tuomiosta Kapferer (C‑234/04, EU:C:2006:178) ilmenee, että – jollei vastaavuus- ja tehokkuusperiaatteesta muuta johdu – unionin oikeudessa ei edellytetä, että kansallisen tuomioistuimen olisi jätettävä soveltamatta kansallisia menettelysääntöjä, joiden perusteella ratkaisu on oikeusvoimainen, vaikka siten olisi mahdollista korjata unionin oikeuden rikkominen. Tämän lähestymistavan perustana on taata sekä oikeussuhteiden vakaus että hyvä lainkäyttö.

29

Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan nyt käsiteltävässä asiassa oikeussuhteiden vakaus ei ole erityisen merkityksellinen perustelu, koska 1.6.2018 annetussa tuomiossa, jossa tosin kumottiin 27.6.2016 tehty hylkäävä päätös, ei kuitenkaan annettu ratkaisua Right to Know’n vaatimuksesta. Lisäksi näissä olosuhteissa Right to Know’ta ei voida arvostella siitä, ettei se ole valittanut tästä tuomiosta ja että se on esittänyt vasta pääasian yhteydessä väitteen direktiivin 2003/4 4 artiklan virheellisestä soveltamisesta eli pyydettyjen asiakirjojen virheellisestä luokittelusta kyseisen direktiivin 4 artiklan 1 kohdan ensimmäisen alakohdan e alakohdassa tarkoitetuiksi sisäisiksi asiakirjoiksi.

30

Edellä esitetyt näkökohdat huomioon ottaen ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pyrkii selvittämään, onko issue estoppel ‑sääntö unionin oikeudessa sallittu oikeusvoiman muoto. Se tiedustelee lisäksi, voiko säännön tiukka noudattaminen olla tehokkuusperiaatteen vastaista, jos se johtaa tilanteeseen, jossa unionin oikeuden rikkomiseen ei voida enää vedota.

31

Näissä olosuhteissa High Court päätti lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:

32

Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee ensimmäisellä kysymyksellään lähinnä, onko direktiivin 2003/4 4 artiklaa tulkittava siten, että jäsenvaltion hallituksen virallisten kokousten pöytäkirjat kuuluvat sen 1 kohdan ensimmäisen alakohdan e alakohdassa ”sisäisten asiakirjojen” osalta säädetyn ympäristötiedon saatavuutta koskevan poikkeuksen vai sen 2 kohdan ensimmäisen alakohdan a alakohdassa ”viranomaisten toiminnan” osalta säädetyn poikkeuksen soveltamisalaan.

33

Tässä yhteydessä on muistutettava, että antaessaan direktiivin 2003/4 unionin lainsäätäjän tarkoituksena oli varmistaa unionin oikeuden yhteensopivuus Århusin yleissopimuksen kanssa säätämällä yleisestä järjestelmästä, jonka tarkoituksena on varmistaa, että kaikilla kyseisen direktiivin 2 artiklan 5 alakohdassa tarkoitetuilla pyynnön esittäjillä on oikeus saada viranomaisten omassa tai viranomaisia varten toisen hallussa olevaa ympäristötietoa tarvitsematta ilmoittaa, että asia koskee näiden etua (tuomio 20.1.2021, Land Baden-Württemberg (Sisäiset asiakirjat),C‑619/19, EU:C:2021:35, 28 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

34

Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan direktiivissä 2003/4 säädetty oikeus saada ympäristötietoa merkitsee, että tiedon ilmaisemisen olisi oltava pääsääntö ja että viranomaisten olisi voitava evätä ympäristötietoa koskeva pyyntö vain tietyissä selvästi määritellyissä tapauksissa. Tiedonsaantioikeutta koskevia poikkeuksia olisi siis tulkittava suppeasti siten, että tiedon ilmaisemiseen liittyvää yleistä etua verrataan ilmaisemisen epäämisellä saavutettavaan etuun (ks. vastaavasti tuomio 20.1.2021, Land Baden-Württemberg (Sisäiset asiakirjat),C‑619/19, EU:C:2021:35, 33 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

35

Kyseisen direktiivin 4 artiklassa luetellaan täsmällisesti ne poikkeukset, joita jäsenvaltiot voivat säätää oikeuteen saada ympäristötietoa. Jos tällaiset poikkeukset on tosiasiallisesti saatettu osaksi kansallista oikeutta, viranomaiset voivat vedota niihin evätäkseen niille tulevia tietopyyntöjä (tuomio 20.1.2021, Land Baden-Württemberg (Sisäiset asiakirjat),C‑619/19, EU:C:2021:35, 31 kohta).

36

Näin ollen jäsenvaltiot voivat direktiivin 2003/4 4 artiklan 1 kohdan ensimmäisen alakohdan e alakohdan nojalla säätää, että ympäristötietoa koskeva pyyntö voidaan evätä, jos se koskee ”sisäisiä asiakirjoja”, ottaen kuitenkin huomioon, miten tiedon ilmaiseminen palvelisi yleistä etua.

37

Unionin tuomioistuin on todennut ”sisäisten asiakirjojen” käsitteestä, että sanalla ”asiakirja” tarkoitetaan tietoja, jotka tekstin laatija on osoittanut toiselle henkilölle, ja tässä yhteydessä henkilöllä, jolle tiedot on osoitettu, voidaan tarkoittaa sekä abstraktia yhteisöä – kuten hallinnon jäseniä tai oikeushenkilön hallitusta – että tällaiseen yhteisöön kuuluvaa tiettyjä henkilöä, kuten henkilöstön jäsentä tai virkamiestä (tuomio 20.1.2021, Land Baden-Württemberg (Sisäiset asiakirjat),C‑619/19, EU:C:2021:35, 37 kohta).

38

Ilmaisulla ”sisäinen” puolestaan tarkoitetaan tietoja, joita ei ole luovutettu viranomaisen piirin ulkopuolelle, erityisesti silloin, kun niitä ei ole ilmaistu kolmannelle osapuolelle tai saatettu yleisön saataville (tuomio 20.1.2021, Land Baden-Württemberg (Sisäiset asiakirjat),C‑619/19, EU:C:2021:35, 42 kohta).

39

Siinä tapauksessa, että viranomaisella on hallussaan ulkopuolisesta lähteestä saamiaan ympäristötietoja, nämä tiedot voivat olla myös ”sisäisiä”, jos niitä ei ole saatettu tai ei olisi pitänyt saattaa yleisön saataville ennen kuin kyseinen viranomainen on vastaanottanut ne ja jos niitä ei luovuteta kyseisen viranomaisen piirin ulkopuolelle sen jälkeen, kun viranomainen on vastaanottanut ne (tuomio 20.1.2021, Land Baden-Württemberg (Sisäiset asiakirjat),C‑619/19, EU:C:2021:35, 43 kohta).

40

”Viranomaisen” käsite määritellään direktiivin 2003/4 2 artiklan 2 alakohdassa. Se käsittää muun muassa keskushallinnon ja muun julkisen hallinnon.

41

Nyt käsiteltävässä asiassa asiakirjapyyntö koskee hallituksen keskusteluista laadittuja pöytäkirjoja, jotka unionin tuomioistuimen käytettävissä olevien tietojen mukaan voivat periaatteessa kuulua käsitteen ”sisäiset asiakirjat” alaan. Ellei ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tehtäviin kuuluvien selvitysten perusteella muuta ilmene, nämä pöytäkirjat kuvastavat ensinnäkin tietoa, jota vaihdetaan hallinnon ja siten ”viranomaisen” jäsenten välillä, toiseksi, siltä osin kuin niitä jaetaan kyseisen hallinnon sisällä, ne ovat ”asiakirjoja”, ja kolmanneksi ja viimeiseksi on niin, että kun otetaan huomioon niiden luottamuksellinen luonne, josta säädetään Irlannin perustuslain 28 §:n 4 momentin 3 kohdassa, näitä pöytäkirjoja ei ole tarkoitettu ilmaistavaksi yleisölle ja ne säilyttävät edelleen ”sisäisen” luonteensa.

42

Lisäksi direktiivin 2003/4 4 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan a alakohdan mukaan jäsenvaltiot voivat säätää, että pyyntö saada ympäristötietoa voidaan evätä, jos sen ilmaiseminen vaikuttaisi haitallisesti viranomaisten toiminnan luottamuksellisuuteen, jos salassapidosta on laissa säädetty.

43

Unionin tuomioistuin on todennut ”viranomaisten toiminnan” käsitteestä, että ilmaisulla ”toiminta” viitataan viranomaisten päätösmenettelyn viimeisiin vaiheisiin, jotka on selvästi määritelty kansallisen lainsäädännön mukaan toiminnaksi ja joiden salassapidosta on säädetty laissa (ks. vastaavasti tuomio 14.2.2012, Flachglas Torgau,C‑204/09, EU:C:2012:71, 63 ja 64 kohta).

44

Nyt käsiteltävässä asiassa hallituksen keskustelujen pöytäkirjojen osalta on osoitettu, että niihin sovelletaan Irlannin perustuslain 28 §:n 4 momentin 3 kohdassa säädettyä luottamuksellisuutta koskevaa säännöstöä. Unionin tuomioistuin ei sitä vastoin voi ennakkoratkaisupyynnön perusteella ratkaista, kuvastavatko Right to Know’n asiakirjapyynnön kohteena olevat pöytäkirjat Irlannin oikeudessa toiminnaksi nimetyn päätöksentekomenettelyn viimeisessä vaiheessa käytyjä keskusteluja. Jos näin on, mikä ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on tarkistettava, nämä pöytäkirjat kuuluvat ”viranomaisten toiminnan” käsitteen alaan.

45

Jollei ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tehtäviin kuuluvista tarkistuksista muuta johdu, ei siis ole poissuljettua, että nyt käsiteltävässä asiassa sekä direktiivin 2003/4 4 artiklan 1 kohdan ensimmäisen alakohdan e alakohdassa säädetyn tiedonsaamisoikeutta koskevan poikkeuksen että saman 4 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan a alakohdassa säädetyn poikkeuksen soveltamisedellytykset täyttyvät.

46

Tältä osin on todettava, että näiden kahden poikkeuksen kumulatiivinen soveltaminen ei ole mahdollista.

47

Direktiivin 2003/4 4 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan a alakohdan on nimittäin katsottava olevan lex specialis suhteessa saman direktiivin 4 artiklan 1 kohdan ensimmäisen alakohdan e alakohtaan. Jos ”viranomaisten toiminnan” osalta säädetyn erityisen poikkeuksen soveltamisedellytykset todella täyttyvät, sen soveltaminen on etusijalla suhteessa sisäisiä asiakirjoja koskevaan poikkeukseen, jonka ulottuvuus on laajempi.

48

Tarkemmin sanottuna viimeksi mainitun poikkeuksen soveltamisedellytysten, joiden mukaan lähinnä kyseessä on tietojen välittäminen yksinomaan viranomaisen sisällä, lisäksi ”viranomaisten toimintaa” koskevaa poikkeusta voidaan soveltaa ainoastaan silloin, kun tietoja vaihdetaan päätöksentekomenettelyn, joka on selvästi määritelty ”toiminnaksi” ja jonka salassapidosta on säädetty laissa, viimeisessä vaiheessa.

49

Lisäksi nämä kaksi poikkeusta vastaavat kahta erillistä oikeudellista järjestelyä.

50

”Sisäisten asiakirjojen” suoja mahdollistaa nimittäin sen, että viranomaisille voidaan luoda suojattu tila harkintaan ja sisäisiin keskusteluihin. Kyseessä on erityisen laaja poikkeus, jota voidaan soveltaa viranomaisten suorittamien töiden kaikissa vaiheissa. Tästä seuraa, että sen määrittämiseksi, onko tämän poikkeuksen soveltamisalaan kuuluviin tietoihin tutustumista koskevan oikeuden epääminen perusteltua, on asetettava tiukat rajat kyseessä olevien intressien vertailuun: yhtäältä intressien, jotka ovat esteenä tietojen ilmaisemiselle, ja toisaalta intressien, jotka oikeuttavat sen (ks. vastaavasti tuomio 20.1.2021, Land Baden-Württemberg (Sisäiset asiakirjat),C‑619/19, EU:C:2021:35, 50, 58 ja 60 kohta).

51

Sitä vastoin ”viranomaisten toimintaa” koskeva poikkeus koskee ainoastaan hyvin erityisessä asiayhteydessä vaihdettuja tietoja. Sen avulla jäsenvaltiot voivat suojata yksinomaan tietoja, jotka liittyvät viranomaisten päätöksentekomenettelyn loppuvaiheisiin ja joiden ne katsovat niiden erityisen arkaluonteisuuden vuoksi olevan luottamuksellisia. Tämän poikkeuksen soveltamisala on siis täsmällinen ja rajattu.

52

Unionin lainsäätäjä on lisäksi ottanut käyttöön poikkeuksen direktiivin 2003/4 4 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan a alakohdassa säädettyyn poikkeukseen jättääkseen siitä nimenomaisesti pois tietyt tiedot, joilla on erityistä merkitystä yleisölle. Kyseisen direktiivin 4 artiklan 2 kohdan toisen alakohdan viimeisen virkkeen mukaan ”viranomaisten toiminnan” osalta säädetty poikkeus ei mahdollista sellaisen pyynnön hylkäämistä, joka koskee ”ympäristöön joutuneita päästöjä koskevia tietoja”.

53

Kun jäsenvaltio on pannut kyseisen direktiivin 4 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan a alakohdan täytäntöön ja kun pyydetyt tiedot on tosiasiallisesti vaihdettu luottamuksellisen toiminnan aikana siten, että ne kuuluvat tämän säännöksen soveltamisalaan, toimivaltaisten kansallisten viranomaisten tehtävänä on tarkistaa, liittyvätkö nämä tiedot ympäristöön joutuneisiin päästöihin. Jos näin on, vaikka mainittuja tietoja pidetään kansallisen oikeuden nojalla lähtökohtaisesti luottamuksellisina, oikeutta tutustua niihin ei voida evätä, paitsi jos niitä ei ole mahdollista erottaa muista samassa yhteydessä vaihdetuista tiedoista (ks. vastaavasti tuomio 23.11.2016, Bayer CropScience ja Stichting De Bijenstichting, C‑442/14, EU:C:2016:890, 105 kohta).

54

Jos ilmenee, että pyydetyt tiedot eivät liity ympäristöön joutuneisiin päästöihin, toimivaltaisten kansallisten viranomaisten on direktiivin 2003/4 4 artiklan 2 kohdan toisen alakohdan toisen virkkeen mukaan verrattava näiden tietojen ilmaisemiseen liittyvää yleistä etua ja epäämisellä saavutettua etua.

55

Tällaista intressivertailua edellytetään myös – tilanteessa, jossa ”viranomaisten toimintaa” koskevaa poikkeusta ei sovelleta –, jos sovelletaan direktiivin 2003/4 4 artiklan 1 kohdan ensimmäisen alakohdan e alakohdassa säädettyä poikkeusta, joka koskee sisäisiä asiakirjoja (ks. vastaavasti tuomio 20.1.2021, Land Baden-Württemberg (Sisäiset asiakirjat),C‑619/19, EU:C:2021:35, 58 kohta).

56

Lopuksi on muistutettava, että direktiivin 2003/4 4 artiklan 4 kohdan mukaisesti toimivaltaisen kansallisen viranomaisen on aina tarkistettava, onko tietyt pyydetyt tiedot mahdollista erottaa tiedoista, joihin sovelletaan ympäristötiedon saatavuutta koskevaa poikkeusta, siten, että se voi ilmaista tiedot osittain (ks. vastaavasti tuomio 20.1.2021, Land Baden-Württemberg (Sisäiset asiakirjat),C‑619/19, EU:C:2021:35, 66 kohta).

57

Edellä esitettyjen seikkojen perusteella ensimmäiseen ennakkoratkaisukysymykseen on vastattava, että direktiivin 2003/4 4 artiklaa on tulkittava siten, että

58

Aluksi on muistutettava, että pääasia koskee pyyntöä saada direktiivin 2003/4 soveltamisalaan kuuluvaa ympäristötietoa. High Court, jossa on nostettu kanne 27.6.2016 tehdystä päätöksestä, jolla kyseinen pyyntö oli hylätty, totesi 1.6.2018 antamallaan ratkaisulla, että direktiivin 2003/4 4 artiklan 1 kohdan ensimmäisen alakohdan e alakohdassa säädettyä poikkeusta tiedonsaantioikeudesta sovelletaan viranomaisen sisäisiin asiakirjoihin, ja palautti asian pääministerille tietojen ilmaisemiseen liittyvän yleisen edun ja epäämisellä saavutetun edun vertailemiseksi.

59

Asiakirjoihin tutustumista koskeva pyyntö hyväksyttiin osittain uudella päätöksellä, joka tehtiin 16.8.2018. Tästä on kyse pääasiassa, jossa Right to Know väittää, ettei olisi tullut soveltaa ”sisäisiä asiakirjoja” koskevaa poikkeusta tiedonsaantioikeudesta vaan direktiivin 2003/4 4 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan a alakohdassa tarkoitettua ”viranomaisen toiminnan” osalta säädettyä poikkeusta.

60

Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo, että viimeksi mainittua poikkeusta voidaan todellakin soveltaa. Tarvittaessa olisi sivuutettava sisäisiä asiakirjoja koskeva poikkeus.

61

Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin selittää kuitenkin, että High Courtin 1.6.2018 antaman tuomion perusteluihin liittyvä oikeusvoima voisi olla esteenä tälle menettelytavalle, koska kyseinen tuomioistuin on katsonut, että ”sisäisille asiakirjoille” säädettyä poikkeusta voidaan soveltaa. Pääsääntöisesti tätä seikkaa on pidettävä asianosaisten välillä lopullisesti ratkaistuna, eikä sitä siis voida enää kyseenalaistaa. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo näin ollen, että sen on pääasian ratkaisemiseksi lausuttava siitä, onko oikeusvoiman periaatteelle Irlannin oikeudessa tunnustettu ulottuvuus yhteensopiva unionin oikeuden kanssa.

62

Tässä yhteydessä on syytä muistuttaa oikeusvoiman periaatteen tärkeydestä sekä unionin oikeusjärjestyksessä että kansallisissa oikeusjärjestyksissä. Oikeusrauhan ja oikeussuhteiden vakauden sekä hyvän lainkäytön varmistamiseksi on näet tärkeää, että käytettävissä olevien oikeussuojakeinojen käytön tai näitä oikeussuojakeinoja varten säädettyjen määräaikojen päättymisen jälkeen lainvoimaisiksi tulleita tuomioistuinten ratkaisuja ei voida enää saattaa kyseenalaisiksi (tuomio 7.4.2022, Avio Lucos, C‑116/20, EU:C:2022:273, 92 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

63

Unionin oikeus ei näin ollen velvoita kansallista tuomioistuinta olemaan soveltamatta kansallisia menettelysääntöjä, joiden perusteella ratkaisu on oikeusvoimainen, vaikka siten olisi mahdollista korjata unionin oikeuden vastainen kansallinen tilanne (tuomio 7.4.2022, Avio Lucos, C‑116/20, EU:C:2022:273, 93 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

64

Unionin oikeudessa ei siis myöskään edellytetä, että kansallisen lainkäyttöelimen olisi lähtökohtaisesti purettava oikeusvoimainen ratkaisunsa ottaakseen huomioon tulkinnan, jonka unionin tuomioistuin on omaksunut asian kannalta merkityksellisestä unionin oikeussäännöstä (tuomio 7.4.2022, Avio Lucos, C‑116/20, EU:C:2022:273, 94 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

65

Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee lisäksi, että koska unionin lainsäädäntöä ei tästä ole, jäsenvaltioiden asiana on säätää sisäisessä oikeusjärjestyksessään oikeusvoiman periaatteen yksityiskohtaisesta toteuttamisesta jäsenvaltioiden menettelyllisen autonomian periaatteen nojalla. Nämä säännöt eivät kuitenkaan saa olla epäedullisempia kuin ne säännöt, jotka koskevat samankaltaisia jäsenvaltion sisäiseen oikeuteen perustuvia tilanteita (vastaavuusperiaate), eikä niillä saada tehdä unionin oikeusjärjestyksessä tunnustettujen oikeuksien käyttämistä käytännössä mahdottomaksi tai suhteettoman vaikeaksi (tehokkuusperiaate) (tuomio 7.4.2022, Avio Lucos, C‑116/20, EU:C:2022:273, 100 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

66

Viimeksi mainitun periaatteen osalta on huomautettava, että Euroopan unionin perusoikeuskirjan 47 artiklassa vahvistetaan oikeus tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin puolueettomassa tuomioistuimessa (tuomio 6.10.2015, East Sussex County Council, C‑71/14, EU:C:2015:656, 52 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

67

Tämä oikeus ilmenee myös direktiivin 2003/4 6 artiklasta. Sitä vastoin kyseiseen artiklaan tai kyseisen direktiivin muihin säännöksiin ei sisälly oikeusvoiman periaatteen täytäntöönpanoa koskevia sääntöjä.

68

Näin ollen on katsottava, että ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee toisella, kolmannella ja neljännellä kysymyksellään, jotka on tutkittava yhdessä, pääasiallisesti, onko direktiivin 2003/4 6 artiklaa, luettuna vastaavuus- ja tehokkuusperiaatteen valossa, tulkittava siten, että se on esteenä kansalliselle säännöstölle, jonka mukaan oikeusvoiman periaate estää henkilöä, joka on saanut ensimmäisellä tuomiolla kumotuksi päätöksen, jolla sen pyyntö saada ympäristötietoa hylättiin, esittämästä samojen asianosaisten välisessä oikeusriidassa, joka koskee samaa tietopyyntöä koskevan toisen päätöksen, joka on tehty ensimmäisen tuomion johdosta, laillisuutta, väitettä direktiivin 2003/4 4 artiklan rikkomisesta, kun tämä väite on sivuutettu ensimmäisessä tuomiossa ilman, että tämä käy ilmi kyseisen tuomion tuomiolauselmasta, ja kun kyseinen tuomio on tullut lainvoimaiseksi, koska tiedon pyytäjä ei ole valittanut siitä.

69

Aluksi on muistutettava, että unionin tuomioistuin on jo todennut tehokkuusperiaatteen osalta, että kaikkia sellaisia tapauksia, joissa on kyse siitä, tekeekö kansallinen menettelysääntö unionin oikeuden soveltamisen mahdottomaksi tai suhteettoman vaikeaksi, on tarkasteltava siten, että huomioon otetaan tämän säännön merkitys koko menettelyn, sen kulun sekä sen erityispiirteiden kannalta eri kansallisissa elimissä. Tämän osalta on otettava huomioon kansallisen tuomioistuinjärjestelmän perustana olevat periaatteet, joita ovat muun muassa puolustautumisoikeuksien suojelu, oikeusvarmuuden periaate ja menettelyn moitteeton kulku (ks. vastaavasti tuomio 7.4.2022, Avio Lucos, C‑116/20, EU:C:2022:273, 101 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

70

Nyt käsiteltävässä asiassa minkään unionin tuomioistuimen käytössä olevaan asiakirja-aineistoon sisältyvän seikan perusteella ei voida päätellä, etteikö Irlannin oikeusjärjestyksessä olisi oikeussuojakeinoja, joilla varmistetaan tehokkaasti yksityisten direktiiviin 2003/4 perustuvien oikeuksien suojelu.

71

Kuten kolmannen kysymyksen sanamuodosta, luettuna ennakkoratkaisupyyntöön sisältyvien tietojen valossa, ilmenee, High Courtissa käydyssä menettelyssä, jonka päätteeksi 1.6.2018 annettiin tuomio, Right to Know sitä vastoin saattoi vedota direktiivin 2003/4 4 artiklan noudattamatta jättämiseen, ja kyseinen tuomioistuin tutki tämän väitteen. Kyseinen tuomioistuin hylkäsi erityisesti Right to Know’n esittämän väitteen, jossa vaadittiin toteamaan, että pyydetyt tiedot kuuluivat direktiivin 2003/4 4 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan a alakohdassa säädetyn ympäristötiedon saatavuutta koskevan poikkeuksen soveltamisalaan, minkä Right to Know ja pääministeri vahvistivat unionin tuomioistuimelle toimittamissaan kirjallisissa huomautuksissa.

72

Näin ollen on katsottava, että siltä osin kuin High Courtin 1.6.2018 antaman tuomion perustelut, jotka koskevat viimeksi mainitun säännöksen soveltamatta jättämistä, ovat Irlannin oikeuden mukaan oikeusvoimaisia, tämä oikeus ei ole heikentänyt unionin oikeuden tehokkuutta (ks. analogisesti tuomio 24.10.2018, XC ym.,C‑234/17, EU:C:2018:853, 55–57 kohta).

73

Tätä toteamusta ei tee tyhjäksi se seikka, ettei High Court esittänyt unionin tuomioistuimelle SEUT 267 artiklan mukaista ennakkoratkaisupyyntöä menettelyssä, jonka päätteeksi annettiin 1.6.2018 tuomio.

74

Tältä osin on huomautettava, että SEUT 267 artiklassa annetaan kansallisille tuomioistuimille mitä laajimmat mahdollisuudet saattaa asia unionin tuomioistuimen käsiteltäväksi, jos ne katsovat, että niiden käsiteltävänä olevassa asiassa on kysymys sellaisten unionin oikeuden säännösten tai määräysten tulkinnasta tai pätevyyden arvioinnista, joita tarvitaan niiden käsiteltäväksi saatetun oikeusriidan ratkaisemisessa. Kansallisilla tuomioistuimilla on siis mahdollisuus ja tilanteen mukaan velvollisuus pyytää ennakkoratkaisua, kun ne joko omasta aloitteestaan tai asianosaisten pyynnöstä toteavat, että oikeusriidan ratkaiseminen edellyttää kyseisen artiklan ensimmäisessä kohdassa tarkoitetun kysymyksen ratkaisemista (tuomio 30.4.2020, Blue Air–Airline Management Solutions, C‑584/18, EU:C:2020:324, 38 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

75

Lisäksi yksityiset, jotka ovat mahdollisesti kärsineet vahinkoa sen seurauksena, että heille unionin oikeudessa myönnettyjä oikeuksia on loukattu asiaa viimeisenä oikeusasteena käsittelevän tuomioistuimen ratkaisulla, voivat vedota mainitun jäsenvaltion vastuuseen, kunhan rikkomisen riittävää ilmeisyyttä sekä rikkomisen ja yksityisille aiheutuneen vahingon välitöntä syy-yhteyttä koskevat edellytykset täyttyvät (tuomio 7.7.2022, F. Hoffmann-La Roche ym., C‑261/21, EU:C:2022:534, 58 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

76

Sitä vastoin sen periaatteen, jonka mukaan valtio on vahingonkorvausvastuussa asiaa ylimpänä oikeusasteena käsittelevän tuomioistuimen ratkaisun johdosta, tunnustamisesta ei sinänsä seuraa, että tällaisen lopullisen ratkaisun oikeusvoima saatetaan kyseenalaiseksi. Joka tapauksessa unionin oikeusjärjestykseen kuuluva valtion vahingonkorvausvastuuta koskeva periaate edellyttää aiheutuneen vahingon korvaamista mutta ei vahingon aiheuttaneen tuomioistuinratkaisun muuttamista (ks. vastaavasti tuomio 30.9.2003, Köbler, C‑224/01, EU:C:2003:513, 39 kohta ja tuomio 9.9.2015, Ferreira da Silva e Brito ym.,C‑160/14, EU:C:2015:565, 55 kohta).

77

Näin ollen siitä, että asiaa ylimpänä oikeusasteena käsitellyt tuomioistuin on laiminlyönyt velvollisuutensa esittää ennakkoratkaisupyyntö, ja varsinkaan siitä, ettei tällaista ennakkoratkaisupyyntöä pyydetä menettelyssä tuomioistuimessa, joka ei ratkaise asiaa ylimpänä oikeusasteena, ei voi seurata velvollisuutta sivuuttaa tuomioistuinratkaisujen oikeusvoima.

78

On kuitenkin muistutettava, että jos sovellettaviin kansallisiin menettelysääntöihin sisältyy mahdollisuus, että kansallinen tuomioistuin voi tietyin edellytyksin peruuttaa oikeusvoimaisen ratkaisun muuttaakseen tilanteen kansallisen oikeuden mukaiseksi, tätä mahdollisuutta on vastaavuus- ja tehokkuusperiaatteen mukaisesti käytettävä, jos kyseiset edellytykset täyttyvät, jotta pääasian tilanne saatetaan jälleen yhdenmukaiseksi unionin oikeuden kanssa (ks. vastaavasti tuomio 10.7.2014, Impresa Pizzarotti, C‑213/13, EU:C:2014:2067, 62 kohta).

79

Tältä osin julkisasiamiehen ratkaisuehdotuksen 54 kohdasta ilmenee, että erityisolosuhteissa irlantilaisilla tuomioistuimilla on tosiasiallisesti harkintavalta sallia se, että oikeusriidan asianosainen esittää kysymyksen, joka on jo ratkaistu kyseiselle asianosaiselle vastaisella tavalla aiemmassa oikeudenkäynnissä, mikä ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on tarkistettava.

80

Siltä osin kuin Irlannin oikeudessa tämän harkintavallan käyttämiselle asetetut edellytykset täyttyvät nyt käsiteltävässä asiassa, ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on tarvittaessa käytettävä sitä, jos se toteaa, että toisin kuin High Courtin 1.6.2018 antamasta tuomiosta ilmenee, pyydetyt tiedot eivät kuulu sisäisten asiakirjojen osalta säädetyn ympäristötiedon saatavuutta koskevan poikkeuksen soveltamisalaan.

81

Kuten julkisasiamies on pääasiallisesti todennut ratkaisuehdotuksensa 56–58 kohdassa, Irlannin oikeusjärjestyksessä se, ettei asianosaisella ole ollut mahdollisuutta hakea muutosta tuomioon, jonka jokin toteamus on oikeusvoimainen, voi olla merkityksellistä kyseisen harkintavallan käytön kannalta. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on siis tarkistettava, oliko Right to Know’lla tosiasiallisesti mahdollisuus valittaa High Courtin 1.6.2018 antamassa tuomiossa esitetystä toteamuksesta, jonka mukaan ”sisäisiä asiakirjoja” koskeva poikkeus kattoi 8.3.2016 päivätyn pyynnön saada ympäristötietoa. Jos näin ei ole, vastaavuus- ja tehokkuusperiaate edellyttävät, että ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin käyttää harkintavaltaansa.

82

Kaiken edellä esitetyn perusteella toiseen, kolmanteen ja neljänteen kysymykseen on vastattava, että direktiivin 2003/4 6 artiklaa, luettuna vastaavuus- ja tehokkuusperiaatteen valossa, on tulkittava siten, ettei se ole esteenä kansalliselle säännöstölle, jonka mukaan oikeusvoiman periaate estää henkilöä, joka on saanut ensimmäisellä tuomiolla kumotuksi päätöksen, jolla sen pyyntö saada ympäristötietoa hylättiin, esittämästä samojen asianosaisten välisessä oikeusriidassa, joka koskee samaa tietopyyntöä koskevan toisen päätöksen, joka on tehty ensimmäisen tuomion johdosta, laillisuutta, väitettä direktiivin 2003/4 4 artiklan rikkomisesta, kun tämä väite on sivuutettu ensimmäisessä tuomiossa ilman, että tämä käy ilmi kyseisen tuomion tuomiolauselmasta, ja kun kyseinen tuomio on tullut lainvoimaiseksi, koska tiedon pyytäjä ei ole valittanut siitä. Kansallisen tuomioistuimen on kuitenkin sallittava se, että kyseinen henkilö esittää mainitun väitteen, mikäli se on sovellettavien kansallisten menettelysääntöjen mukaan mahdollista, jotta pääasiassa kyseessä oleva tilanne tarvittaessa saatettaisiin yhdenmukaiseksi unionin säännöstön kanssa.

83

Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely unionin tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä unionin tuomioistuimelle, ei voida määrätä korvattaviksi.

Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (neljäs jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti: