Väliaikainen versio
JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
NICHOLAS EMILIOU
30 päivänä toukokuuta 2024 (1)
Asia C‑406/22
CV
vastaan
Ministerstvo vnitra České republiky, Odbor azylové a migrační politiky
(Ennakkoratkaisupyyntö – Krajský soud v Brně (maakunnallinen tuomioistuin, Brno, Tšekki))
Ennakkoratkaisupyyntö – Kansainvälisen suojelun myöntämistä tai poistamista koskevat yhteiset menettelyt – Direktiivi 2013/32/EU – Kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen tutkintamenettely – Ilmeisen perusteettomaksi arvioitu hakemus – Turvallisen alkuperämaan kansalaisen tekemä hakemus – Turvallisen alkuperämaan käsite – Moldova – Ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehdyn yleissopimuksen 15 artikla – Yleissopimuksessa määrätyistä velvoitteista poikkeaminen sodan tai muun yleisen hätätilan aikana – Seuraus siitä, että yleissopimuksen 15 artiklaa sovelletaan sen mahdollisuuden yhteydessä, että kolmatta maata pidetään turvallisena alkuperämaana – Kolmas maa, jota pidetään vain osittain turvallisena – Kansallisen tuomioistuimen toimivalta viran puolesta
I Johdanto
1. Direktiiviin 2013/32/EU(2) sisältyvissä kansainvälisen suojelun myöntämistä koskevissa yhteisissä menettelysäännöissä sallitaan sellaisten henkilöiden tekemien hakemusten erityiskohtelu, jotka ovat ”turvalliseksi alkuperämaaksi” määritetyn maan kansalaisia. Tällaiseksi maaksi määrittämisellä on merkittäviä oikeudellisia seurauksia, jotka rajoittavat niitä edellytyksiä, joiden mukaisesti tällaiset hakemukset käsitellään.
2. Euroopan unionin tasolla ei toistaiseksi ole yhteistä luetteloa turvallisista alkuperämaista. Direktiivissä 2013/32 kuitenkin sallitaan se, että jäsenvaltiot laativat tällaisia luetteloita kansallisia tarkoituksia varten. Vaikka turvallisen alkuperämaan käsite on melko laajasti käytössä jäsenvaltioissa (19 jäsenvaltiossa), kaikki jäsenvaltiot eivät kuitenkaan käytä sitä.(3) Käsitettä on myös kritisoitu.
3. Tšekin tasavallan laatimassa luettelossa on mukana Moldova.
4. Tästä päätöksestä nostettua kannetta käsittelevä Krajský soud v Brně (maakunnallinen tuomioistuin, Brno, Tšekki), joka on ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin, on epävarma siitä, miten turvallisen alkuperämaan käsite on ymmärrettävä seuraavien seikkojen perusteella.
5. Ensinnäkin siihen, että Tšekki luokittelee Moldovan turvalliseksi alkuperämaaksi, sovelletaan (tai ainakin sovellettiin kyseisenä ajankohtana) alueellista poikkeusta Transnistrian osalta, joka on Ukrainan rajan viereinen alue maan itäosassa. Asiakirja-aineistosta ilmenee, että tämä poikkeus tehtiin sen vuoksi, ettei Moldova voinut käyttää julkista valtaa tällä alueella.
6. Toiseksi vuoden 2022 aikana Moldova, joka on ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehdyn yleissopimuksen(4) (jäljempänä Euroopan ihmisoikeussopimus) sopimuspuoli, vetosi sen 15 artiklaan, jossa sallitaan poikkeaminen kyseisessä sopimuksessa säädetyistä velvoitteista sodan tai muun yleisen hätätilan aikana.
7. Näiden seikkojen valossa ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin kysyy, merkitseekö se, että se, että jokin maa on soveltanut Euroopan ihmisoikeussopimuksen 15 artiklan määräyksiä, sitä, että sitä ei voida enää pitää direktiivissä 2013/32 tarkoitettuna turvallisena alkuperämaana. Se pohtii myös, kielletäänkö tässä direktiivissä jäsenvaltioita määrittämästä maata turvalliseksi alkuperämaaksi vain osittain siten, että sovelletaan alueellista poikkeusta. Lisäksi siinä tapauksessa, että jompaakumpaa näistä kysymyksistä tutkittaessa ilmenee, että unionin oikeus on esteenä Moldovan luokittelemiselle turvalliseksi alkuperämaaksi, ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin haluaa tietää, velvoitetaanko se ottamaan tämä kysymys huomioon viran puolesta direktiivin 2013/32 nojalla.
II Asiaa koskevat säännökset
A Kansainvälinen oikeus
8. Euroopan ihmisoikeussopimuksen 15 artiklassa määrätään seuraavaa:
”1. Sodan tai muun yleisen hätätilan aikana, joka uhkaa kansakunnan elämää, korkeat sopimuspuolet voivat ryhtyä toimiin, jotka merkitsevät poikkeamista niiden tämän yleissopimuksen mukaisista velvoitteista, siinä laajuudessa kuin tilanne välttämättä vaatii edellyttäen kuitenkin, etteivät tällaiset toimet ole ristiriidassa valtion muiden kansainvälisen oikeuden mukaisten velvoitteiden kanssa.
2. Tämän määräyksen nojalla ei voida poiketa 2 artiklasta, paitsi silloin kun on kysymys laillisista sotatoimista johtuvista kuolemantapauksista, eikä 3, 4 (1 kappale) ja 7 artiklasta.
3. Korkean sopimuspuolen, joka käyttää hyväkseen oikeutta poiketa yleissopimuksesta, tulee pitää Euroopan neuvoston pääsihteeri täysin tietoisena toimistaan ja niihin johtaneista syistä sekä ilmoittaa hänelle, milloin näistä toimista on luovuttu ja yleissopimuksen kaikkia määräyksiä jälleen noudatetaan.”
B Unionin oikeus
a) Pöytäkirja N:o 24 Euroopan unionin jäsenvaltioiden kansalaisten turvapaikasta(5)
9. Pöytäkirjan N:o 24 ainoan artiklan sanamuoto kuuluu seuraavasti:
”Ottaen huomioon perusoikeuksien ja ‑vapauksien suojelun tason Euroopan unionin jäsenvaltioissa, jäsenvaltioita pidetään kaikissa turvapaikkaan liittyvissä oikeudellisissa ja käytännöllisissä seikoissa toisiinsa nähden turvallisina alkuperämaina. Näin ollen jäsenvaltio voi ottaa harkittavaksi tai hyväksyä käsiteltäväksi toisen jäsenvaltion kansalaisen jättämän turvapaikkahakemuksen ainoastaan, jos:
a) jäsenvaltio, jonka kansalainen hakija on, käyttäen Amsterdamin sopimuksen voimaantultua hyväkseen [Euroopan ihmisoikeussopimuksen] 15 artiklan määräyksiä ryhtyy alueellaan toimenpiteisiin, jotka poikkeavat sen mainitun yleissopimuksen mukaisista velvollisuuksista;
– –”
b) Direktiivi 2013/32
10. Direktiivin 2013/32 31 artiklan otsikko on ”Tutkintamenettely”, ja siinä säädetään seuraavaa:
”1. Jäsenvaltiot käsittelevät kansainvälistä suojelua koskevat hakemukset II luvun perusperiaatteiden ja takeiden mukaisessa tutkintamenettelyssä.
2. Jäsenvaltioiden on varmistettava, että tutkintamenettely saadaan päätökseen mahdollisimman pian, tämän kuitenkaan rajoittamatta asianmukaista ja perusteellista tutkintaa.
– –
8. Jäsenvaltiot voivat säätää, että II luvun perusperiaatteiden ja takeiden mukaista tutkintamenettelyä nopeutetaan ja/tai että se suoritetaan rajalla tai kauttakulkualueella 43 artiklan mukaisesti, jos:
– –
b) hakija tulee tässä direktiivissä tarkoitetusta turvallisesta alkuperämaasta; – –
– –”
11. Direktiivin 2013/32 32 artiklassa, jonka otsikko on ”Perusteettomat hakemukset”, säädetään seuraavaa:
– –
2. Perusteettomia hakemuksia koskevissa tapauksissa, joihin pätee jokin 31 artiklan 8 kohdassa mainituista olosuhteista, jäsenvaltiot voivat kansallisen lainsäädännön nojalla katsoa hakemuksen ilmeisen perusteettomaksi.”
12. Direktiivin 2013/32 36 artiklassa, jonka otsikko on ”Turvallisen alkuperämaan käsite”, säädetään seuraavaa:
”1. Kolmas maa, joka on määritetty turvalliseksi alkuperämaaksi tämän direktiivin säännösten mukaisesti, voidaan hakemuksen yksilöllisen tutkinnan jälkeen katsoa turvalliseksi alkuperämaaksi tietylle hakijalle ainoastaan, jos:
a) hakija on tämän maan kansalainen; tai
b) hakija on kansalaisuudeton henkilö ja tämä maa on hakijan aiempi asuinmaa,
ja jos hakija ei ole esittänyt mitään vakavia perusteita sille, että tätä maata ei voitaisi katsoa hänen henkilökohtaisessa tilanteessaan turvalliseksi alkuperämaaksi, minkä johdosta häntä voitaisiin pitää direktiivin 2011/95/EU[(6)] mukaisesti kansainvälistä suojelua saavana henkilönä.
2. Jäsenvaltioiden on säädettävä kansallisessa lainsäädännössä yksityiskohtaisista säännöistä ja menettelyistä, jotka koskevat turvallisen alkuperämaan käsitteen soveltamista.”
13. Direktiivin 2013/32 37 artiklassa, jonka otsikko on ”Kolmansien maiden kansallinen määrittäminen turvallisiksi alkuperämaiksi”, säädetään seuraavaa:
”1. Jäsenvaltiot voivat pitää voimassa tai antaa lainsäädäntöä, jonka mukaan jäsenvaltio voi liitteen I mukaisesti määrittää turvalliset alkuperämaat kansallisesti kansainvälistä suojelua koskevien hakemusten tutkintaa varten.
2. Jäsenvaltioiden on tarkasteltava tämän artiklan mukaisesti turvallisiksi alkuperämaiksi määritettyjen kolmansien maiden tilannetta säännöllisesti uudelleen.
3. Tämän artiklan mukaisen arvioinnin siitä, onko maa turvallinen alkuperämaa, on perustuttava useisiin tietolähteisiin ja erityisesti muilta jäsenvaltioilta, EASOlta, YK:n pakolaisasiain päävaltuutetulta, Euroopan neuvostolta sekä muilta alan keskeisiltä kansainvälisiltä järjestöiltä saatuihin tietoihin.
4. Jäsenvaltioiden on annettava komissiolle tiedoksi maat, jotka ne määrittävät turvallisiksi alkuperämaiksi tämän artiklan mukaisesti.”
14. Direktiivin 2013/32 46 artiklassa, jonka otsikko on ”Oikeus tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin”, säädetään seuraavaa:
”1. Jäsenvaltioiden on varmistettava, että hakijoilla on oikeus tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin tuomioistuimessa muutoksen hakemiseksi:
a) päätökseen, joka koskee heidän tekemäänsä kansainvälistä suojelua koskevaa hakemusta, mukaan lukien:
i) päätös hakemuksen katsomisesta perusteettomaksi pakolaisaseman ja/tai toissijaisen suojeluaseman suhteen;
ii) päätös hakemuksen tutkittavaksi ottamisen edellytysten puuttumisesta 33 artiklan 2 kohdan perusteella;
iii) jäsenvaltion rajalla tai sen kauttakulkualueilla 43 artiklan 1 kohdan mukaisesti tehty päätös;
iv) päätös jättää tutkinta suorittamatta 39 artiklan nojalla;
b) kieltävään päätökseen hakemuksen ottamisesta uudelleen tutkittavaksi sen jälkeen, kun tutkinta on keskeytetty 27 ja 28 artiklan nojalla;
c) päätökseen kansainvälisen suojelun poistamisesta 45 artiklan nojalla.
– –
3. Edellä olevan 1 kohdan noudattamiseksi jäsenvaltioiden on varmistettava, että tehokkaat oikeussuojakeinot sisältävät sekä tosiseikkojen että oikeudellisten seikkojen ex nunc ‑tutkimisen kaikilta osin, mukaan lukien tarvittaessa kansainvälisen suojelun tarpeen tutkiminen direktiivin 2011/95/EU mukaisesti, ainakin muutoksenhakumenettelyissä ensimmäisessä oikeusasteessa.
4. Jäsenvaltioiden on säädettävä kohtuullisista määräajoista ja muista tarpeellisista säännöistä, joita hakijan on noudatettava käyttäessään oikeuttaan tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin 1 kohdan nojalla. Määräajat eivät saa tehdä tämän oikeuden käyttöä mahdottomaksi tai liian vaikeaksi.
Jäsenvaltiot voivat säätää myös 43 artiklan nojalla tehtyjen päätösten uudelleentarkastelusta viran puolesta.
5. Jäsenvaltion on sallittava hakijoiden jäädä alueelleen siihen asti, kun määräaika, jonka kuluessa näiden on käytettävä oikeuttaan tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin, on päättynyt, ja silloin, kun tällaista oikeutta on käytetty määräajassa, odottamaan muutoksenhaun tulosta, sanotun kuitenkaan rajoittamatta 6 kohdan soveltamista.
6. Kun kyseessä on
a) päätös katsoa hakemus ilmeisen perusteettomaksi 32 artiklan 2 kohdan mukaisesti tai perusteettomaksi 31 artiklan 8 kohdan mukaisen tutkinnan perusteella, paitsi jos nämä päätökset perustuvat 31 artiklan 8 kohdan h alakohdassa tarkoitettuihin olosuhteisiin;
– –
tuomioistuimella on oltava valtuudet ratkaista joko hakijan pyynnöstä tai omasta aloitteestaan, saako hakija jäädä jäsenvaltion alueelle, jos päätöksen seurauksena hakijan oikeus jäädä jäsenvaltioon lakkaa ja kun kansallisessa lainsäädännössä ei ole tällaisissa tapauksissa säädetty oikeudesta jäädä jäsenvaltion alueelle odottamaan muutoksenhaun tulosta.
– –”
15. Direktiivin 2013/32 liitteessä I, jonka otsikko on ”Turvallisten alkuperämaiden määrittäminen 37 artiklan 1 kohtaa sovellettaessa”, säädetään seuraavaa:
”Tiettyä maata voidaan pitää turvallisena alkuperämaana, jos oikeudellisen tilanteen, demokraattisen järjestelmän puitteissa tapahtuvan lainsäädännön soveltamisen ja yleisen poliittisen tilanteen perusteella voidaan osoittaa, että maassa ei yleisesti eikä jatkuvasti esiinny vainoa, sellaisena kuin se on määritelty direktiivin 2011/95/EU 9 artiklassa, eikä kidutusta tai epäinhimillistä tai halventavaa kohtelua tai rankaisemista eikä kansainvälisen tai kansallisen aseellisen selkkauksen aiheuttamaa mielivaltaisen väkivallan uhkaa.
Tässä arvioinnissa on otettava huomioon muun muassa se, missä määrin annetaan suojelua vainolta ja huonolta kohtelulta seuraavien seikkojen perusteella:
a) maan asiaa koskeva lainsäädäntö ja sen soveltamistapa;
b) [Euroopan ihmisoikeussopimuksessa] ja/tai kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskevassa kansainvälisessä yleissopimuksessa ja/tai kidutuksen vastaisessa Yhdistyneiden Kansakuntien yleissopimuksessa määrättyjen oikeuksien ja vapauksien noudattaminen, erityisesti niiden oikeuksien noudattaminen, joista [Euroopan ihmisoikeussopimuksen] 15 artiklan 2 kohdan mukaisesti ei voida poiketa;
c) Geneven yleissopimuksen mukaisen palauttamiskiellon periaatteen noudattaminen;
d) tehokas oikeussuojajärjestelmä niiden henkilöiden suojaamiseksi, joiden kyseisiä oikeuksia ja vapauksia on loukattu.”
C Tšekin oikeus
16. Turvapaikkalain nro 325/1999 (zákon č. 325/1999 Sb., o azylu; jäljempänä turvapaikkalaki) 2 §:n 1 momentin k kohdassa säädetään seuraavaa:
”Tässä laissa – – ’turvallisella alkuperämaalla’ tarkoitetaan sellaista valtiota, jonka kansalainen ulkomaalainen on, tai kansalaisuudettoman henkilön tapauksessa valtiota, jossa hän on viimeksi oleskellut pysyvästi,
1. jossa ei yleisesti ja johdonmukaisesti esiinny vainoa, kidutusta tai epäinhimillistä tai halventavaa kohtelua tai rangaistuksia ja jossa ei ole mielivaltaisen väkivallan uhkaa kansainvälisen tai maan sisäisen aseellisen selkkauksen vuoksi,
2. josta sen kansalaiset tai kansalaisuudettomat henkilöt eivät poistu [turvapaikkalain] 12 §:ssä tai 14a §:ssä mainituista syistä,
3. joka on ratifioinut ja noudattanut ihmisoikeuksia ja perusvapauksia koskevia kansainvälisiä sopimuksia, myös tehokkaita oikeussuojakeinoja koskevia määräyksiä, ja
4. joka sallii sen, että oikeushenkilöt voivat valvoa ihmisoikeuksien kunnioittamista koskevaa tilannetta – –”
17. Ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee, että turvapaikkalain ja ulkomaalaisten tilapäistä suojelua koskevan lain täytäntöönpanosta annetun asetuksen nro 328/2015 (vyhláška č. 328/2015 Sb., kterou se provádí zákon o azylu a zákon o dočasné ochraně cizinců, jäljempänä asetus nro 328/2015) 2 §:ssä säädettiin kyseisenä ajankohtana, että Tšekin tasavalta piti Moldovaa turvallisena alkuperämaana Transnistriaa lukuun ottamatta.(7)
18. Turvapaikkalain 16 §:n 2 ja 3 momentin mukaan kansainvälistä suojelua koskeva hakemus on hylättävä ilmeisen perusteettomana, jos hakija on kotoisin maasta, jota Tšekki pitää turvallisena alkuperämaana, paitsi jos hakija osoittaa, että hänen tapauksessaan kyseistä maata ei voida pitää siinä tarkoitettuna turvallisena alkuperämaana. Jos tällaiselle hylkäämiselle on perusteet, ei arvioida, täyttääkö hakija turvapaikan myöntämisen tai toissijaisen suojelun perusteet ja onko hän esittänyt tosiseikkoja, jotka osoittavat, että hän voisi joutua vainon kohteeksi tai että häneen voisi kohdistua vakavan haitan uhka.
19. Turvapaikkalain 32 §:n 2 momentin mukaan turvapaikkalain 16 §:n 2 momentin mukaisesta päätöksestä nostetulla kanteella ei ole lykkäävää vaikutusta.(8)
20. Hallintolainkäyttölain nro 150/2002 (zákon č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, jäljempänä hallintolainkäyttölaki) 73 §:n 2 momentin mukaan tuomioistuimen on kantajan hakemuksesta ja vastaajan kuulemisen jälkeen myönnettävä kanteelle lykkäävä vaikutus, jos ratkaisun täytäntöönpanosta tai muista oikeudellisista seurauksista aiheutuisi kantajalle suhteettoman paljon suurempaa haittaa kuin lykkäävän vaikutuksen myöntämisestä voisi aiheutua muille henkilöille ja jos tämä ei ole vastoin tärkeää yleistä etua.
21. Hallintolainkäyttölain 75 §:n 2 momentin mukaisesti ”tuomari tutkii ratkaisun riidanalaiset kohdat kanneperusteiden rajoissa”.
III Tosiseikat, pääasian käsittelyn vaiheet ja ennakkoratkaisukysymykset
22. Ennakkoratkaisupyynnön mukaan Moldova julisti hätätilan tammikuussa 2022 energiakriisin vuoksi, ja 24.2.2022 se julisti sotilaallisen hätätilan reaktiona Venäjän hyökkäykseen Ukrainassa. Ennakkoratkaisupyynnössä todetaan myös, että Moldova ilmoitti 25.2.2022 Euroopan neuvostolle turvautuvansa Euroopan ihmisoikeussopimuksen 15 artiklaan.
23. CV jätti 9.2.2022 kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen Tšekissä. Hakemuksessa hän kertoi olleensa todistamassa onnettomuutta, jossa auto ajoi jalkakäytävällä olleen jalankulkijan päälle aiheuttaen tämän kuoleman. Ajoneuvon kuljettaja pakeni paikalta. Samana yönä jotkut henkilöt, joita CV ei tuntenut, tulivat hänen kotiinsa, veivät hänet metsään ja pahoinpitelivät hänet. CV pakeni ja piiloutui. Kun hän palasi kotiinsa kaksi päivää myöhemmin, hän havaitsi, että koti oli palanut. Pian tämän jälkeen hän pakeni Moldovasta Tšekkiin käyttämällä väärennettyä Romanian passia päästäkseen maahan. CV on kertonut, että Moldovan poliisi väittää, ettei se ole koskaan saanut selville väitetyn onnettomuuden tekijöitä, ja että hän ei uskalla palata Moldovaan sekä siitä syystä, että hän pelkää pahoinpitelijöiden vahingoittavan häntä, että siitä syystä, että Venäjä käy hyökkäyssotaa Ukrainassa.
24. Ennakkoratkaisupyynnön mukaan CV palasi Moldovaan vuonna 2016 ja uudestaan vuonna 2019 ennen kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksensa jättämistä, ja hän kertoi käynneistään vain serkuilleen, jotta ne pysyisivät salassa. CV myönsi, että vuonna 2016 hänet määrättiin hallinnollisella määräyksellä poistettavaksi maasta kahden vuoden ajaksi, koska hän oli työskennellyt väärennetyn Romanian passin turvin. Lisäksi hän sai vuonna 2020 maastapoistumismääräyksen, joka annettiin uudelleen 23.1.2022. Hän selitti, ettei hän ollut jättänyt kansainvälistä suojelua koskevaa hakemusta aikaisemmin, koska hän ei ymmärtänyt, miten hakumekanismi toimi.
25. Ministeriö hylkäsi 8.3.2022 hänen kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksensa ilmeisen perusteettomana turvapaikkalain 16 §:n 2 momentin nojalla. Ministeriö perusti tämän päätöksen Moldovan poliittista ja turvallisuustilannetta koskeviin tietoihin (jotka se oli saanut ennakkoratkaisupyynnön mukaan kahdesta asiakirjasta, jotka oli laadittu vuoden 2021 puolivälissä,(9) ja omasta raportistaan, joka oli laadittu tammikuussa 2022) ja siihen, että asetuksen nro 328/2015 nojalla Tšekin tasavalta piti Moldovaa turvallisena alkuperämaana Transnistriaa lukuun ottamatta.(10)
26. Lisäksi ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee ministeriön katsovan, että kun kansainvälistä suojelua hakee henkilö, joka on kotoisin turvallisena pidetystä alkuperämaasta, hänellä on tavallista suurempi todistustaakka osoittaa, ettei kyseinen maa ole hänen tapauksessaan turvallinen. Ministeriö katsoo, ettei CV ollut täyttänyt tätä todistustaakkaa koskevaa vaatimusta, eikä se tästä syystä tutkinut, oliko hänellä oikeus turvapaikkaan tai kansainväliseen suojeluun. Tarkemmin sanottuna ministeriö katsoi, ettei CV ollut täyttänyt todistustaakkaa koskevaa vaatimusta useista syistä.
27. Ensinnäkään hylkäävän päätöksen tekohetkellä mikään ei viitannut siihen, että aseellinen konflikti Ukrainassa olisi leviämässä Moldovan puolelle. Toiseksi ministeriö myönsi, että vaikka Moldovassa on perustavanlaatuisia puutteita oikeusvaltioperiaatteen noudattamisessa, erityisesti oikeuslaitoksen osalta, ja vaikka poliittisen järjestelmän vastustajat, heidän asianajajansa ja aktivistit voivat olla vaarassa joutua direktiivin 2011/95 9 artiklassa tarkoitetun vainon kohteeksi, kantaja ei väittänyt kuuluvansa mihinkään näistä ryhmistä. Kolmanneksi ministeriö totesi, että kantaja olisi voinut hakea suojelua Moldovan viranomaisilta, mutta hän ei ollut edes yrittänyt tehdä niin. Neljänneksi ministeriö totesi, että tosiseikkoja kokonaisuutena tarkasteltaessa ainoa syy, miksi CV haki kansainvälistä suojelua, oli laillistaa hänen oleskelunsa Tšekin tasavallassa.
28. CV nosti kanteen Krajský soud v Brněssa,
29. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin lykkäsi 9.5.2022 CV:n pyynnöstä ministeriön päätöksen täytäntöönpanoa, koska CV oli väittänyt, että jos hänet palautetaan Moldovaan, häneen kohdistuisi vakavan haitan uhka hänet pahoinpidelleiden henkilöiden tahoilta. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin otti huomioon myös sen seikan, että Transnistrian separatistiarmeija alkoi valmistautua aseelliseen konfliktiin 8.5.2022. Lisäksi kyseinen tuomioistuin katsoi, että Moldova oli 28.4.2022 ilmoittanut Euroopan neuvostolle jatkavansa Ukrainan sodan vuoksi sekä Euroopan ihmisoikeussopimuksen 15 artiklan mukaisista velvoitteistaan poikkeamista että hätätilaa 23.6.2022 saakka.
30. Tässä tilanteessa, kun otetaan huomioon, että CV:n asian menestymiseen vaikuttaa direktiivin 2013/32 mukaisen turvallinen alkuperämaa ‑käsitteen tulkinta, Krajský soud v Brně keskeytti kyseisen asian käsittelyn ja päätti esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1. Onko [direktiivin 2013/32] 37 artiklan 1 kohdassa tarkoitettujen turvallisten alkuperämaiden määrittämisen perusteena käytettävää [kyseisen direktiivin] liitteessä I olevaa b alakohtaa eli sitä, että kyseinen maa antaa suojaa vainolta tai huonolta kohtelulta kunnioittamalla [Euroopan ihmisoikeussopimuksessa] vahvistettuja oikeuksia ja vapauksia ja erityisesti niitä oikeuksia, joista ei voida poiketa Euroopan ihmisoikeussopimuksen 15 artiklan 2 kappaleen nojalla, tulkittava siten, että jos maa poikkeaa [Euroopan ihmisoikeussopimuksen] mukaisista sopimusvelvoitteistaan sen 15 artiklassa tarkoitetun uhan vuoksi, se ei enää täytä turvallisena alkuperämaana pitämisen edellytyksiä?
2. Onko [direktiivin 2013/32] 36 ja 37 artiklaa tulkittava siten, että ne ovat esteenä sille, että jäsenvaltio määrittää maan turvalliseksi alkuperämaaksi vain osittain tietyin alueellisin poikkeuksin, joihin ei sovelleta olettamaa, että tämä osa maasta on hakijan kannalta turvallinen, ja jos jäsenvaltio määrittää turvalliseksi maan, johon sovelletaan alueellisia poikkeuksia, koko maata ei voida enää pitää direktiivissä tarkoitettuna turvallisena alkuperämaana?
3. Jos jompaankumpaan edellä esitettyyn ennakkoratkaisukysymykseen vastataan myöntävästi, onko [direktiivin 2013/32] 46 artiklan 3 kohtaa, luettuna yhdessä Euroopan unionin perusoikeuskirjan 47 artiklan kanssa, tulkittava siten, että tuomioistuimen, joka tekee ratkaisun [direktiivin 2013/32] 32 artiklan 2 kohdassa tarkoitetusta ilmeisen perusteettomasta hakemuksesta [kyseisen direktiivin] 31 artiklan 8 kohdan b alakohdan mukaisessa tutkintamenettelyssä annetusta päätöksestä nostetusta kanteesta, on edellä mainituista syistä otettava viran puolesta huomioon, että maa on määritetty turvalliseksi unionin oikeuden vastaisesti, vaikkei hakija olisi vaatinut sitä?”
31. Tšekin, Saksan ja Alankomaiden hallitukset sekä Euroopan komissio ovat esittäneet kirjallisia huomautuksia. Tšekin ja Alankomaiden hallitusten sekä komission lausumat ja vastaukset unionin tuomioistuimen esittämiin kysymyksiin kuultiin 6.6.2023 pidetyssä istunnossa.
IV Tarkastelu
32. Vastatakseni ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen esittämiin kysymyksiin selitän ensin, että tietty kehitys, joka vaikuttaa tapahtuneen nyt käsiteltävänä olevan ennakkoratkaisupyynnön toimittamisen jälkeen, ei sulje pois unionin tuomioistuimen vastauksen merkityksellisyyttä ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa vireillä olevan asian ratkaisemiseksi (A). Sen jälkeen esitän alustavia huomioita turvallisen alkuperämaan käsitteestä (B). Vastauksena ensimmäiseen kysymykseen selitän, että pelkästään se seikka, että jokin maa on vedonnut Euroopan ihmisoikeussopimuksen 15 artiklaan, ei estä kyseisen maan luokittelemista turvalliseksi alkuperämaaksi direktiivissä 2013/32 tarkoitetun mukaisesti (C). Vastauksena toiseen kysymykseen esitän syyt, joiden perusteella katson, että direktiivin 2013/32 nojalla jäsenvaltiot voivat määrittää jonkin maan turvalliseksi alkuperämaaksi vain kyseisen maan koko alueen laajuudelta (D). Lopuksi käsittelen kolmatta ennakkoratkaisukysymystä, johon ehdotan vastattavaksi, että direktiivin 2013/32 nojalla kansallinen tuomioistuin velvoitetaan ottamaan viran puolesta huomioon, jos maan määrittäminen turvalliseksi alkuperämaaksi on ristiriidassa direktiivin 2013/32 kanssa (E).
A Onko vielä tarpeen vastata esitettyihin kysymyksiin?
33. Yhtäältä totean, että ensimmäisessä kysymyksessä tiedustellaan, mitä johtopäätöksiä olisi tehtävä kolmannen maan päätöksestä vedota Euroopan ihmisoikeussopimuksen 15 artiklaan, jotta jokin jäsenvaltio voi edelleen nimetä kyseisen maan turvalliseksi alkuperämaaksi direktiivissä 2013/32 tarkoitetun mukaisesti. Vaikka käsittelenkin Euroopan ihmisoikeussopimuksen 15 artiklaan liittyvän järjestelyn yksityiskohtia vasta jäljempänä, vaikuttaa siltä, että Moldova ilmoitti 11.4.2024 Euroopan neuvostolle, että kyseinen järjestely oli päättynyt 31.12.2023.(11)
34. Toisaalta toinen kysymys koskee jäsenvaltion mahdollisuutta määrittää jokin kolmas maa turvalliseksi alkuperämaaksi tiettyä alueellista poikkeusta lukuun ottamatta. Tältä osin olen jo todennut, että pääasian oikeudenkäynnissä kyseessä olevan alueellisen poikkeuksen soveltaminen näyttää lakanneen 1.10.2023 alkaen.(12) Tästä päivästä alkaen Tšekin tasavalta on ilmeisesti alkanut pitää Moldovaa turvallisena alkuperämaana kokonaisuudessaan.
35. Kolmas kysymys puolestaan liittyy ensimmäiseen ja toiseen kysymykseen annettaviin vastauksiin, joiden perusteella myös sen merkityksellisyys määräytyy.
36. Ennakkoratkaisupyynnön perusteella on periaatteessa niin, että jos unionin tuomioistuin katsoo, että ihmisoikeussopimuksen 15 artiklaan vetoaminen tai kyseessä oleva alueellisen poikkeuksen soveltaminen estää Moldovan nimeämisen turvalliseksi alkuperämaaksi, CV:n hakemusta ei olisi pitänyt käsitellä turvallisen alkuperämaan käsitteeseen liittyvässä erityisessä tutkintamenettelyssä.
37. Tämä selitys on luonnollisesti annettu ennakkoratkaisupyynnön tekohetkellä voimassa olleen juridisen tilanteen perusteella. Kun otetaan huomioon edellä mainittu kehitys, en kuitenkaan ole varma, mitä seurauksia ensimmäisessä ja toisessa kysymyksessä esiin tuotujen seikkojen määrittämisellä olisi pääasian oikeudenkäynnissä, jos unionin tuomioistuin vastaa jompaankumpaan tai kumpaankin kysymykseen edellä esitetyn mukaisesti.
38. Katson kuitenkin, ettei tämä huomautus tarkoita sitä, että unionin tuomioistuimen toiseen kysymykseen antama vastaus olisi selvästi merkityksetön.(13) Jos unionin tuomioistuin päätyisi johonkin edellä esitetyistä päätelmistä, ymmärrän, että sillä voi olla menettelyyn liittyviä vaikutuksia siltä osin, miten CV:n hakemusta on käsiteltävä, kun asian käsittelyä ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa jatketaan. Lisäksi ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on vielä vahvistettava edellä lyhyesti kuvattu kehitys.
39. Lähden siis siitä, että unionin tuomioistuimen vastaus ennakkoratkaisukysymyksiin on edelleen merkityksellinen pääasian riidan ratkaisemiseksi.
B Direktiivissä 2013/32 tarkoitettu turvallisen alkuperämaan käsite
40. ”Turvallinen alkuperämaa” ‑käsite on osa laajempaa ryhmää, johon kuuluu toisiinsa liittyviä käsitteitä, kuten ”ensimmäinen turvapaikkamaa”, ”turvallinen kolmas maa” ja ”eurooppalainen turvallinen kolmas maa”, joita jäsenvaltiot voivat käyttää direktiivin 2013/32 mukaisissa turvapaikkamenettelyissä, jotta menettely olisi aiempaa tehokkaampi. Kaikissa niissä otetaan käyttöön jonkinlainen poikkeus pääsäännöistä, joita muutoin sovelletaan kansainvälistä suojelua koskevien hakemusten käsittelyyn, mutta niiden oikeudelliset seuraukset eroavat toisistaan.(14)
41. Siitä lähtien, kun nämä käsitteet luotiin 1990-luvulla (ja kun ne sen jälkeen levisivät nopeasti kansallisiin oikeusjärjestyksiin(15)), niitä on kritisoitu sillä perusteella, että ne voivat rajoittaa kansainvälisen suojelun hakijoiden oikeutta saada tilanteensa asianmukaisesti tutkittua. Samalla on tunnustettu, että kun niihin yhdistetään asianmukaiset takeet, ne ovat myös välineitä, joilla voidaan parantaa kansainvälistä suojelua koskevien hakemusten (joiden määrä kasvaa koko ajan) käsittelyn nopeutta, koska niiden avulla valtio voi keskittää voimavaransa sellaisista maista peräisin olevien hakemusten tutkimiseen, joista kotoisin olevien turvapaikanhakijoiden hakemukset ovat muita todennäköisemmin hyvin perusteltuja.(16)
42. Nyt käsiteltävässä asiassa on kyse tutkintamenettelystä, joka liittyy turvallisen alkuperämaan käsitteeseen, johon sovelletaan direktiivin 2013/32 36 ja 37 artiklaa sekä liitettä I ja joka, toisin kuin muut edellä esitellyt käsitteet, ei vapauta toimivaltaisia viranomaisia velvollisuudesta tutkia kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen perusteltavuutta.
43. Esittelen seuraavaksi käsitteen peruspiirteet ja oikeudelliset seuraukset, joita siitä koituu.
44. Ensinnäkin kyseisen käsitteen yleisestä määritelmästä seuraa, että kolmas maa voidaan määrittää turvalliseksi alkuperämaaksi, jos ”oikeudellisen tilanteen, demokraattisen järjestelmän puitteissa tapahtuvan lainsäädännön soveltamisen ja yleisen poliittisen tilanteen perusteella voidaan osoittaa, että maassa ei yleisesti eikä jatkuvasti esiinny vainoa, sellaisena kuin se on määritelty [direktiivin 2011/95] 9 artiklassa, eikä kidutusta tai epäinhimillistä tai halventavaa kohtelua tai rankaisemista eikä kansainvälisen tai kansallisen aseellisen selkkauksen aiheuttamaa mielivaltaisen väkivallan uhkaa”.(17)
45. Toiseksi jäsenvaltiot voivat direktiivin 2013/32 37 artiklan nojalla määrittää kolmansia maita turvallisiksi alkuperämaiksi, mikä tehdään yleensä tätä tarkoitusta varten laadittujen kansallisten luetteloiden avulla.(18) Tässä direktiivissä ei siis toisteta ajatusta direktiivissä 2005/85(19) (nykyisen direktiivin edeltäjä) esitetystä yhteisestä luettelosta, jota ei kuitenkaan toteutettu tämän direktiivin nojalla, ja lisäksi unionin tuomioistuin kumosi direktiivin kyseisen osan institutionaalisista syistä.(20)
46. Kolmanneksi on todettava, että kun jäsenvaltiot päättävät käyttää turvallisen alkuperämaan käsitettä, niiden on noudatettava sen yhteistä määritelmää, joka palautettiin mieliin edellä 44 kohdassa. Tämä edellyttää sen tarkistamista, ettei mitään kyseisessä kohdassa kuvattua riskiä ole olemassa, ottamalla huomioon useita direktiivin 2013/32 liitteessä I esimerkinomaisesti lueteltuja tekijöitä, joita ovat muun muassa ”a) maan asiaa koskeva lainsäädäntö ja sen soveltamistapa; b) [Euroopan ihmisoikeussopimuksessa] ja/tai kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskevassa kansainvälisessä yleissopimuksessa ja/tai kidutuksen vastaisessa Yhdistyneiden kansakuntien yleissopimuksessa määrättyjen oikeuksien ja vapauksien noudattaminen, erityisesti niiden oikeuksien noudattaminen, joista mainitun eurooppalaisen yleissopimuksen 15 artiklan 2 kappaleen mukaisesti ei voida poiketa; c) Geneven yleissopimuksen[(21)] mukaisen palauttamiskiellon periaatteen noudattaminen [ja] d) tehokas oikeussuojajärjestelmä niiden henkilöiden suojaamiseksi, joiden kyseisiä oikeuksia ja vapauksia on loukattu”.
47. Lisäksi jäsenvaltioiden on noudatettava tiettyjä menettelyvelvoitteita, etenkin velvoitetta ilmoittaa komissiolle ne maat, jotka jäsenvaltio on määrittänyt turvallisiksi, ja velvoitetta arvioida tilannetta säännöllisesti, ja tämän arvioinnin on ”perustuttava useisiin tietolähteisiin ja erityisesti muilta jäsenvaltioilta, [EUAA:lta(22)], YK:n pakolaisasiain päävaltuutetulta, Euroopan neuvostolta sekä muilta alan keskeisiltä kansainvälisiltä järjestöiltä saatuihin tietoihin”.(23)
48. Erityisesti on syytä korostaa, että maan määrittämisellä turvalliseksi alkuperämaaksi on merkittäviä seurauksia näistä maista kotoisin oleville hakijoille.
49. Ensinnäkin, kuten unionin tuomioistuin on selittänyt, sen myötä otetaan käyttöön ”erityinen tutkintajärjestelmä”, joka ”perustuu kumottavissa olevaan olettamaan riittävästä suojasta alkuperämaassa, mutta hakija voi kumota kyseisen olettaman, jos hän esittää henkilökohtaiseen tilanteeseensa liittyviä pakottavia syitä”.(24)
50. Toiseksi jäsenvaltiot voivat direktiivin 2013/32 31 artiklan 8 kohdan b alakohdan mukaan tutkia turvallisista alkuperämaista tulevien hakijoiden jättämät hakemukset nopeutetussa menettelyssä (jonka ”kohtuullinen” pituus jäsenvaltioiden on määritettävä)(25) tai rajalla taikka kauttakulkualueella.
51. Kolmanneksi on niin, että jos turvallisesta alkuperämaasta tulevan henkilön hakemusta pidetään perusteettomana, jäsenvaltiot voivat pitää sitä direktiivin 2013/32 32 artiklan 2 kohdan nojalla myös ilmeisen perusteettomana,(26) jos siitä on säädetty kansallisessa lainsäädännössä.
52. Alankomaiden hallituksen ja komission pääpiirteissään toteamien seikkojen mukaisesti tämän lisämääreen soveltamisesta seuraa muun muassa se, että hakijalta voidaan evätä oikeus jäädä kyseisen valtion alueelle odottamaan ratkaisua hylkäyspäätöksestä nostamaansa kanteeseen (toisin kuin sen pääsäännön yhteydessä, jota sovelletaan ”pelkän” hylkäyksen yhteydessä), ellei kansallinen tuomioistuin myönnä lykkäävää vaikutusta kanteen takia.(27)
53. Sitä vastoin se seikka, että hakija on peräisin turvallisesta alkuperämaasta, ei anna kansallisille viranomaisille mahdollisuutta hylätä turvallisesta alkuperämaasta tulevan henkilön hakemusta ilman, että hakijan kansainvälisen suojelun tarve tutkitaan tapauskohtaisesti. Päinvastainen toteamus olisi ristiriidassa direktiivin 2013/32 kanssa, sillä sen 31 artiklan 8 kohdan nojalla nopeutettuun menettelyyn (myös turvallisista alkuperämaista tulevien hakijoiden osalta) on sovellettava ”perusperiaatteita ja takeita”, jotka on määritelty yleisesti saman direktiivin II luvussa. Näihin takeisiin kuuluu jäsenvaltion velvoite varmistaa, että hakemukset käsitellään ja päätökset tehdään tapauskohtaisesti kyseisen direktiivin 10 artiklan 3 kohdan a alakohdan mukaisesti, kuten direktiivin 2013/32 36 artiklan 1 kohdassa muistutetaan nyt kyseessä olevan ”erityisen tutkintajärjestelmän”(28) osalta.
54. Näiden alustavien huomautusten jälkeen siirryn tarkastelemaan ensimmäistä ennakkoratkaisukysymystä.
C Merkitseekö Euroopan ihmisoikeussopimuksen 15 artiklaan vetoaminen sitä, että kyseistä maata ei voida enää pitää ”turvallisena alkuperämaana”?
55. Ensimmäisellä kysymyksellään ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin siis tiedustelee, onko niin, että jos tietty maa vetoaa Euroopan ihmisoikeussopimuksen 15 artiklaan, sitä ei voida enää pitää turvallisena alkuperämaana.
56. Ennen kuin alan arvioida tätä kysymystä koko laajuudessaan, käsittelen Euroopan ihmisoikeussopimuksen 15 artiklaan liittyvää oikeudellista järjestelmää (1). Tältä pohjalta selitän syyt, joiden perusteella katson kaikkien väliintulijoiden tavoin, että Euroopan ihmisoikeussopimuksen 15 artiklaan vetoaminen ei sinänsä estä sitä, että maata voidaan pitää direktiivissä 2013/32 tarkoitettuna turvallisena alkuperämaana, kunhan kyseisen direktiivin liitteessä I esitetyt edellytykset turvalliseksi maaksi määrittämiselle täyttyvät edelleen (2). Selitän myös, ettei päätelmääni vaikuta pöytäkirja N:o 24, johon ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin kiinnitti huomiota ja jonka vaikutuksista keskusteltiin erityisesti istunnossa (3).
1. Mitä tarkoittaa, että maa vetoaa Euroopan ihmisoikeussopimuksen 15 artiklaan?
57. Euroopan ihmisoikeussopimuksen 15 artiklan 1 kappaleen mukaan sopimuspuoli voi poiketa Euroopan ihmisoikeussopimuksen mukaisista velvoitteistaan ”sodan tai muun yleisen hätätilan aikana, joka uhkaa kansakunnan elämää”. Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on täsmentänyt, että tällä käsitteellä tarkoitetaan ”poikkeuksellista kriisi- tai hätätilannetta, joka vaikuttaa koko väestöön ja uhkaa valtion muodostavan yhteisön järjestäytynyttä elämää”(29) ja jonka on oltava ”todellinen tai välitön”.(30)
58. Toimenpiteitä, joihin ryhdytään tällaisen poikkeuksellisen tilanteen ratkaisemiseksi, voidaan kuitenkin toteuttaa vain ”siinä laajuudessa kuin tilanne välttämättä vaatii edellyttäen kuitenkin, etteivät tällaiset toimet ole ristiriidassa valtion muiden kansainvälisen oikeuden mukaisten velvoitteiden kanssa”.(31) Tällaiset toimenpiteet eivät saa 15 artiklan 2 kappaleen (luettuna yhdessä Euroopan ihmisoikeussopimuksen myöhempien pöytäkirjojen kanssa(32)) nojalla myöskään missään tapauksessa vaikuttaa niihin oikeuksiin, joista ei voida poiketa: oikeus elämään, kidutuksen sekä epäinhimillisen tai halventavan kohtelun tai rankaisemisen kielto, orjuuden ja pakkotyön kielto, nullum crimen, nulla poena sine lege –periaate, kuolemanrangaistuksen poistaminen sekä ne bis in idem ‑periaate.
59. Jollei näistä tärkeistä rajoituksista muuta johdu, Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on toistuvasti todennut, että Euroopan ihmisoikeussopimuksen sopimuspuolilla on laaja harkintavalta sen määrittämisessä, onko kyseessä ”ylei[n]en hätätil[a], joka uhkaa kansakunnan elämää” Euroopan ihmisoikeussopimuksen 15 artiklassa tarkoitetun mukaisesti, ja määritettäessä asianmukaisia vastatoimia.(33)
60. Tämän harkintavallan käyttöä valvoo kuitenkin edelleen Euroopan ihmisoikeustuomioistuin. Yhtäältä Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on jo todennut, että tietyissä tilanteissa Euroopan ihmisoikeussopimuksen 15 artiklan mukaisen järjestelyn edellyttämä kynnys ei ylity.(34) Toisaalta kysymystä siitä, ovatko hyväksytyt toimenpiteet lyhyesti sanottuna oikeasuhteisia hätätilanteeseen nähden, tarkastellaan erityisesti ottamalla huomioon kyseessä olevien oikeuksien luonne sekä hätätilanteeseen johtaneet olosuhteet ja hätätilanteen kesto.(35) Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on myös korostanut, että 15 artiklaan vetoaminen ”ei anna valtion viranomaisille vapaita käsiä sellaiseen toimintaan, jolla voi olla mielivaltaisia seurauksia yksilöiden kannalta”,(36) ja vaatinut riittäviä takeita väärinkäytön estämiseksi,(37) kuten ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa.
61. Lisäksi Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännöstä seuraa, että se, että maa on vedonnut Euroopan ihmisoikeussopimuksen 15 artiklaan, ei välttämättä muuta kyseisen tuomioistuimen arviota Euroopan ihmisoikeussopimuksen väitetystä rikkomisesta. Käsitykseni mukaan silloin, kun Euroopan ihmisoikeustuomioistuin tutkii käsiteltäväkseen saatettua asiaa, se nimittäin arvioi yleensä ensin, onko väitetty rikkominen oikeutettu tavanomaisen järjestelmän nojalla. Vain silloin, kun näin ei ole, Euroopan ihmisoikeustuomioistuin toteuttaa edellä mainitun oikeasuhteisuustestin, joka on tarkempi ja tavallista sallivampi.(38) Tämä johtuu siitä, että 15 artiklaan vetoaminen ei merkitse Euroopan ihmisoikeussopimuksesta irtautumista (kuten ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin huomauttaa), vaan se sitoo kyseistä sopimuspuolta yhä, vaikka Euroopan ihmisoikeussopimuksen 15 artiklan mukainen järjestelmä antaakin sille enemmän harkintavaltaa rajoittavien toimenpiteiden hyväksymisessä.
62. Toisin sanoen olen siinä käsityksessä, ettei Euroopan ihmisoikeussopimuksen 15 artiklaan vetoaminen merkitse sitä, että kyseinen sopimuspuoli toimisi automaattisesti tavalla, joka rikkoo Euroopan ihmisoikeussopimuksessa taattuja oikeuksia ja vapauksia. Tässä yhteydessä ilmoituksen toimittamisen tarkoituksena näyttää olevan pikemminkin ilmoittaa muille sopimuspuolille, että kyseinen sopimuspuoli ei ehkä pysty turvaamaan näitä oikeuksia ja vapauksia siinä poikkeustilanteessa, joka sen alueella vallitsee.(39) Sen arviointi, onko näin todella ollut ja mitä oikeuksia ja vapauksia tämä on erityisesti koskenut, määräytyy tällaisen ilmoituksen sisällön ja tosiasiallisesti toteutettujen toimenpiteiden mukaan.
63. Näitä ”15 artiklaan liittyviä ilmoituksia” on toimitettu erilaisissa tilanteissa. Muutamia esimerkkejä mainitakseni 10 sopimuspuolta (myös kolme jäsenvaltiota – Latvia, Romania ja Viro – mutta myös Moldova) ilmoitti tämän määräyksen mukaisista poikkeuksista covid-19-pandemian yhteydessä,(40) ja vuoden 2020 alun ja vuoden 2023 lopun välisenä aikana annettiin seitsemän muista syistä, kuten luonnonkatastrofeista, energiakriiseistä ja sodasta, johtuvaa ilmoitusta.(41) Moldovan vetoaminen Euroopan ihmisoikeussopimuksen 15 artiklaan, mistä on kyse pääasian oikeudenkäynnissä, vaikuttaa kuuluvan jälkimmäiseen kategoriaan.(42)
64. Seuraavaksi siirryn tarkastelemaan kysymystä siitä, miten kolmannen maan päätös vedota Euroopan ihmisoikeussopimuksen 15 artiklaan vaikuttaa jäsenvaltion mahdollisuuteen määrittää se edelleen turvalliseksi alkuperämaaksi direktiivissä 2013/32 tarkoitetulla tavalla.
2. Euroopan ihmisoikeussopimuksen 15 artiklaan vetoaminen ja direktiivissä 2013/32 tarkoitettu turvallisen alkuperämaan käsite
65. Muistutan, että jotta mitä tahansa maata voitaisiin pitää turvallisena alkuperämaana, on oltava niin, että kyseisessä maassa ”ei yleisesti eikä jatkuvasti esiinny vainoa, sellaisena kuin se on määritelty direktiivin [2011/95] 9 artiklassa, eikä kidutusta tai epäinhimillistä tai halventavaa kohtelua tai rankaisemista eikä kansainvälisen tai kansallisen aseellisen selkkauksen aiheuttamaa mielivaltaisen väkivallan uhkaa”,(43) kuten edellä on jo todettu. Tämä vaatimus koskee sekä niitä maita, jotka ovat Euroopan ihmisoikeussopimuksen sopimuspuolia, että niitä maita, jotka eivät ole sopimuspuolia.
66. Direktiivin 2013/32 liitteestä I seuraa, että jäsenvaltioiden on arvioitava, täyttyykö tämä vaatimus, sen esimerkinomaisen luettelon perusteella, joka sisältää neljä kategoriaa oikeudellisia keinoja, joiden avulla taataan suoja edellä mainituilta riskeiltä; viittasin edellä 46 kohdassa tähän luetteloon, johon sisältyy Euroopan ihmisoikeussopimuksessa määrättyjen oikeuksien ja vapauksien kunnioittaminen, etenkin niiden, joista ei voida poiketa.
67. Edellisessä jaksossa esitetyn selvityksen perusteella on siis niin, että näitä oikeuksia, joista ei voida poiketa, sellaisina kuin ne on määritelty Euroopan ihmisoikeussopimuksessa, on kunnioitettava ”kaikkein haastavimmissakin olosuhteissa”, siis myös niissä olosuhteissa, joiden vuoksi oli tarpeen vedota Euroopan ihmisoikeussopimuksen 15 artiklaan.(44) Tämä ei kuitenkaan tarkoita sitä, että toimenpiteitä, joihin on ryhdytty Euroopan ihmisoikeussopimuksen 15 artiklan nojalla ja jotka vaikuttavat muihin Euroopan ihmisoikeussopimuksella turvattuihin oikeuksiin, ei voitaisi rinnastaa tilanteeseen, joka on ristiriidassa direktiivin 2013/32 liitteessä I olevan turvallisen alkuperämaan yleisen määritelmän kanssa. Sitä, onko näin, ei kuitenkaan voida todeta abstraktisti pelkästään sen pohjalta, että on vedottu Euroopan ihmisoikeussopimuksen 15 artiklaan, kuten Tšekki ja komissio pääpiirteissään väittävät.
68. Kuten olen edellä selittänyt, tähän määräykseen vetoaminen ei merkitse sitä, että Euroopan ihmisoikeussopimuksessa turvattuihin oikeuksiin (niihin, joista voidaan poiketa) tosiasiallisesti puututtaisiin.(45) Tämä seikka on selvitettävä aina kunkin yksittäistapauksen ja erityisesti tietyssä kolmannessa maassa vallitsevan tosiasiallisen tilanteen mukaan. Kuten Tšekin tasavalta korosti istunnossa, päätös vedota Euroopan ihmisoikeussopimuksen 15 artiklaan perustuu vetoavan maan tekemään arviointiin siitä, onko vetoaminen tarpeen tai voisiko se olla tarpeen tietyssä tilanteessa. Jotkin maat voivat vedota Euroopan ihmisoikeussopimuksen 15 artiklaan varotoimena, kun taas toiset maat katsovat, että sama tilanne ei anna aihetta poiketa Euroopan ihmisoikeussopimuksen mukaisesta tavanomaisesta järjestelmästä.(46)
69. Tältä osin totean, ettei ennakkoratkaisupyynnössä viitata erityisesti mihinkään Moldovan ilmoittamaan tai toteuttamaan toimenpiteeseen liittyviin huolenaiheisiin. Siinä kuitenkin mainitaan ensinnäkin se seikka, että Moldova toimitti 25.2.2022 ilmoituksen, jossa se ilmoitti tarpeesta poiketa Euroopan ihmisoikeussopimuksen ja sen pöytäkirjojen tiettyjen määräysten noudattamisesta, myös Euroopan ihmisoikeussopimuksen 10 artiklasta (jossa määrätään sananvapaudesta). Kyseisessä ilmoituksessa viitataan siis energiakriisin aiheuttamaan ”hätätilaan” ja esitetään, että mahdollisesti toteutetaan sellaisia toimenpiteitä, jotka edellyttävät ”maakaasun kulutuksen rationalisointia – –tiedotusvälineiden toiminnan koordinointia – – [tai] keinoja, joilla kuluttajilta voidaan periä maksuja käytetystä maakaasusta nopeasti”.(47)
70. Toiseksi ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin viittaa 3.3.2022 päivättyyn ilmoitukseen, jossa Moldova kuvailee hätätilaa, piiritystilaa ja sotatilaa.(48) Kuten julkisesti saatavilla olevien tietojen perusteella voidaan todeta, tässä ilmoituksessa ja myöhemmissä jatkoilmoituksissa on luettelo toimenpiteistä, jotka ovat huomattavasti laajempia kuin aikaisemmassa ilmoituksessa kuvatut toimenpiteet. Tämä luettelo näyttää koskevan jäsenvaltion alueella oleskelevien henkilöiden elämän eri puolia, ja siihen sisältyy muiden mahdollisten toimenpiteiden ohella ”sellaisten henkilöiden poistaminen maasta, joiden läsnäolo voi vaikuttaa yleisen järjestyksen ja turvallisuuden takaamiseen” tai ”muuttovirtojen hallinnan kannalta tarpeellisten toimenpiteiden toteuttaminen”.(49)
71. Ilmoituksessa ei myöskään täsmennetä, mihin Euroopan ihmisoikeussopimuksessa mainittuihin oikeuksiin poikkeus saattaa vaikuttaa (toisin kuin aiemmassa 25.2.2022 päivätyssä ilmoituksessa, josta mainittiin edellä), vaan toimenpiteiden välttämättömyyttä perustellaan viittaamalla ”massiivisten sotilaallisten toimien aloittamisesta Ukrainan alueella 24.2.2022 johtuviin suuriin kansallisiin turvallisuusuhkiin Moldovan ja Ukrainan maarajan välittömässä läheisyydessä”(50) tai – myöhemmin – uhkiin, ”jotka johtuvat Ukrainan alueella jatkuvasta sodasta”.(51)
72. Toisena esimerkkinä mainittakoon, että Moldovan covid-19-pandemian yhteydessä toimittamassa ilmoituksessa, jonka mainitsin lyhyesti edellä 63 kohdassa, kuvataan erityisten maahantulo-, liikkumis- ja maastapoistumisjärjestelyjen käyttöönotto, ”oppilaitosten toiminnan keskeyttäminen, karanteenijärjestelmän käyttöönotto, kokousten, julkisten mielenosoitusten ja muiden joukkokokousten kieltäminen” ja ilmoitetaan, että on tarpeen poiketa ”erityisesti [Euroopan ihmisoikeussopimuksen] 11 artiklasta, ensimmäisen pöytäkirjan 2 artiklasta ja pöytäkirjan N:o 4 2 artiklasta”.(52)
73. Näissä esimerkeissä esitettyjen toimenpiteiden moninaisuus osoittaa, miten vaikea on tehdä päätelmä, että jokainen Euroopan ihmisoikeussopimuksen 15 artiklan nojalla tehty ilmoitus tarkoittaisi automaattisesti sitä, ettei jokin valtio enää täytä direktiivin 2013/32 liitteessä I säädettyjä edellytyksiä. Samalla nämä esimerkit osoittavat myös, että tiettyjen suunniteltujen toimenpiteiden luonne tai niiden laaja ulottuvuus edellyttävät erityistä valppautta.
74. Näkemykseni, jonka mukaan Euroopan ihmisoikeussopimuksen 15 artiklaan vetoaminen ei sellaisenaan ja teoriassa vaikuta turvalliseksi alkuperämaaksi määrittämiseen, ei suinkaan tarkoita sitä, ettei kyseisen artiklaan vetoamisella olisi merkitystä. Samoin kuin kaikki asianosaiset pääpiirteissään totesivat istunnossa, katson, että Euroopan ihmisoikeussopimuksen 15 artiklaan vetoaminen on seikka, joka on otettava huomioon säännöllisessä tilannearvioinnissa, joka jäsenvaltioiden (jotka käyttävät turvallisen alkuperämaan käsitettä) on tehtävä, kuten olen jo selittänyt.(53) Tältä osin jäsenvaltioiden on mielestäni tutkittava, mikä on toimenpiteiden, sellaisina kuin ne on määritetty Euroopan ihmisoikeussopimuksen 15 artiklan mukaisessa ilmoituksessa ja toteutettu käytännössä, ulottuvuus.
75. Tästä huolimatta on vielä tutkittava, vaikuttaako tähän näkemykseen pöytäkirjan N:o 24 huomioon ottaminen; ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin kiinnitti siihen erityistä huomiota ensimmäisen kysymyksensä yhteydessä.
3. Pöytäkirjan N:o 24 tarkastelu
76. Pöytäkirjassa N:o 24 jäsenvaltiot vakuuttavat pitävänsä toisiaan vastavuoroisesti turvallisina alkuperämaina ja sopivat ”näin ollen”, että ”jäsenvaltio voi ottaa harkittavaksi tai hyväksyä käsiteltäväksi toisen jäsenvaltion kansalaisen jättämän turvapaikkahakemuksen ainoastaan” yhdessä neljästä pöytäkirjassa luetellusta tilanteesta, joihin sisältyy myös Euroopan ihmisoikeussopimuksen 15 artiklaan vetoaminen.(54)
77. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ymmärtää tämän säännön tarkoittavan sitä, että kun Euroopan ihmisoikeussopimuksen 15 artiklaan vedotaan, muut jäsenvaltiot eivät voi enää pitää sitä jäsenvaltiota, joka vetoaa kyseiseen artiklaan, turvallisena alkuperämaana. Kyseisen tuomioistuimen mukaan sama johtopäätös on tehtävä a fortiori silloin, kun jokin kolmas maa (nyt käsiteltävässä asiassa Moldova) vetoaa Euroopan ihmisoikeussopimuksen 15 artiklaan.
78. Mielestäni ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen päätelmän perusteena oleva oletus on virheellinen.
79. Kuten komissiokin on (pääpiirteissään) todennut, katson, että pöytäkirjassa N:o 24 olevan ”turvallinen alkuperämaa” ‑käsitteen merkitys on yksinkertaisesti erilainen kuin direktiivissä 2013/32 käytetty merkitys.
80. Toisin kuin kyseisestä pöytäkirjasta seuraa kansainvälistä suojelua koskevien unionin sisäisen hakemusten osalta, kolmannen maan määrittäminen direktiivissä 2013/32 tarkoitetuksi turvalliseksi alkuperämaaksi ei nimittäin voi koskaan yksinään estää hakemuksen ottamista tutkittavaksi. Kuten olen jo lyhyesti todennut tämän ratkaisuehdotuksen edellisessä osassa, tällaisesta maasta peräisin olevan henkilön hakemus on aina tutkittava (näkemykseni mukaan, ellei siitä puutu jokin tutkittavaksi ottamisen edellytyksistä, joita koskevat perusteet on esitetty tyhjentävästi direktiivissä 2013/32).(55)
81. Muistutan, että pöytäkirja N:o 24 on Amsterdamin sopimukseen liitetyn, Euroopan unionin jäsenvaltioiden kansalaisten turvapaikasta tehdyn pöytäkirjan (jäljempänä alkuperäinen pöytäkirja)(56) ajantasaistettu versio, joka edeltää paitsi nykyistä direktiiviä 2013/13 myös edellistä direktiiviä (direktiivi 2005/85), jolla turvallisen alkuperämaan käsite otettiin käyttöön unionin johdetussa oikeudessa.
82. Kummankin pöytäkirjan johdanto-osan perustelukappaleiden (joiden sisältö on pääosin sama) tarkastelu osoittaa, että hyväksyessään (ja sittemmin pitäessään voimassa) kyseiset tekstit jäsenvaltioiden tarkoituksena oli sulkea pois kansainvälistä suojelua koskevien unionin sisäisten hakemusten tutkittavaksi ottaminen erityisenä osoituksena keskinäisestä luottamuksesta.(57) Tšekin hallitus toi tämän seikan esiin istunnossa.
83. Näissä johdanto-osan perustelukappaleissa viitataan erityisesti jäsenvaltioiden velvollisuuteen kunnioittaa SEU 2 artiklassa vahvistettuja arvoja,(58) erityiseen asemaan ja suojeluun, josta ”jokainen jäsenvaltion kansalainen nauttii unionin kansalaisena”,(59) sekä tavoitteeseen estää se, että ”turvapaikkajärjestelmää käytetään muuhun tarkoitukseen kuin siihen mihin järjestelmällä on pyritty”.(60)
84. Näiden seikkojen perusteella katson, että pöytäkirja on siis jäsenvaltioiden sopimus, joka koskee yhtäältä pääsääntöä, jonka mukaan kansainvälistä suojelua koskevia unionin sisäisiä hakemuksia ei oteta käsiteltäväksi, ja toisaalta (rajallisia) poikkeuksia tähän sääntöön (kuten Euroopan ihmisoikeussopimuksen 15 artiklaan vetoamista). Sen sijaan noilla seikoilla ei näytä olevan merkitystä niiden edellytysten kannalta, joiden täyttyessä kolmatta maata voidaan pitää direktiivissä 2013/32 tarkoitettuna turvallisena alkuperämaana.(61)
85. Näistä syistä katson kaikkien tämän menettelyn väliintulijoiden tavoin, että pöytäkirja N:o 24 ei vaikuta tämän ratkaisuehdotuksen 74 kohdassa esittämääni päätelmään, joka koskee sitä, voidaanko kolmatta valtiota, joka vetoaa Euroopan ihmisoikeussopimuksen 15 artiklaan, pitää silti yhä turvallisena alkuperämaana. Ensimmäistä kysymystä koskeva yleinen päätelmäni on siis se, että pelkästään se, että turvalliseksi alkuperämaaksi määritetty kolmas maa on vedonnut Euroopan ihmisoikeussopimuksen 15 artiklaan, ei automaattisesti estä pitämästä sitä edelleen turvallisena direktiivin 2013/32 37 artiklan 1 kohdassa, luettuna yhdessä kyseisen direktiivin liitteen I kanssa, tarkoitetun mukaisesti. Toimivaltaisten viranomaisten on kuitenkin otettava siihen vetoaminen huomioon päättäessään, voidaanko turvalliseksi alkuperämaaksi määrittäminen pitää voimassa, ottaen huomioon erityisesti Euroopan ihmisoikeussopimuksen 15 artiklan mukaisesti toimitetussa ilmoituksessa määritettyjen, Euroopan ihmisoikeussopimuksen mukaisista velvoitteista poikkeavien toimenpiteiden ulottuvuus ja niiden toteuttaminen käytännössä.
D Alueelliset poikkeukset turvalliseksi alkuperämaaksi määrittämisen yhteydessä
86. Toisella kysymyksellään ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin haluaa selvittää, ovatko direktiivin 2013/32 36 ja 37 artikla ja sen liite I esteenä sille, että jäsenvaltio määrittää maan turvalliseksi alkuperämaaksi tietyin alueellisin poikkeuksin, ja tarkoittaako se, että jos tämä poikkeus määrittämisessä on tarpeen kolmannen maan jossakin osassa vallitsevan tilanteen vuoksi, sitä, ettei kyseistä kolmatta maata voida pitää kyseisessä direktiivissä tarkoitettuna turvallisena alkuperämaana.
87. Muistutan, että tämä kysymys on esitetty, koska hylkäyspäätöksen tekohetkellä Tšekin tasavalta oli määrittänyt Moldovan turvalliseksi alkuperämaaksi Transnistriaa lukuun ottamatta.(62)
88. Toisin kuin ensimmäisessä kysymyksessä, jossa väliintulijoiden kannat olivat yhteneväiset, toisessa kysymyksessä niiden kannat eroavat toisistaan merkittävästi. Tšekin ja Alankomaiden hallitukset katsovat, ettei direktiivi 2013/32 ole esteenä sille, että jokin maa määritetään turvalliseksi alkuperämaaksi alueellisin poikkeuksin, mutta Saksan hallitus on päinvastaista mieltä. Komissio on pääasiassa samaa mieltä Saksan hallituksen kanssa. Se katsoo kuitenkin, että pääasian oikeudenkäynnissä kyseessä oleva alueellinen poikkeus on edelleen mahdollinen, koska Moldova ei voi tosiasiallisesti käyttää julkista valtaansa Transnistriassa.
89. Tämän pohjalta selitän, että direktiivin 2013/32 asiaankuuluvien säännösten tekstin (1), niiden lainsäädännöllisen asiayhteyden (2) sekä direktiivin 2013/32 lainsäädännöllisen tarkoituksen (3) arvioinnin perusteella maa voidaan määrittää direktiivin nojalla turvalliseksi alkuperämaaksi ainoastaan koko alueensa laajuudelta. Selitän myös, että tämä päätelmä pätee myös silloin, kun alueellinen poikkeus on tehty sen vuoksi, ettei asianomainen kolmas valtio voi käyttää valtaansa osassa aluettaan (4).
1. Teksti
90. Muistutan, että direktiivin 2013/32 liitteessä I säädetään, että ”tiettyä maata voidaan pitää turvallisena alkuperämaana, jos oikeudellisen tilanteen, demokraattisen järjestelmän puitteissa tapahtuvan lainsäädännön soveltamisen ja yleisen poliittisen tilanteen perusteella voidaan osoittaa, että maassa ei yleisesti eikä jatkuvasti esiinny vainoa, sellaisena kuin se on määritelty direktiivin [2011/95] 9 artiklassa, eikä kidutusta tai epäinhimillistä tai halventavaa kohtelua tai rankaisemista eikä kansainvälisen tai kansallisen aseellisen selkkauksen aiheuttamaa mielivaltaisen väkivallan uhkaa”.
91. Mielestäni tässä määritelmässä on kaksi erityisen kuvaavaa osatekijää: Ensimmäinen niistä on vaatimus siitä, että maata on voitava pitää yleisesti turvallisena (a), ja toinen niistä on se, että lainsäätäjä on halunnut määritellä kyseessä olevan käsitteen viittaamalla tiettyyn maahan (a country) ja nimenomaan vain siihen (b). Käsittelen näitä kahta seikkaa peräkkäin.
V Vaatimus määrittää maan yleinen turvallisuus
92. Totean, että kyseessä olevan käsitteen määritelmässä viitataan maahan, jossa ei yleisesti (eikä myöskään jatkuvasti) esiinny mitään kyseisessä määritelmässä mainituista riskeistä.
93. Adverbin ”yleisesti” käyttö sellaisen säädöksen yhteydessä, joka unionin oikeusjärjestyksessä koskee turvapaikkaoikeutta, osoittaa mielestäni, että tämän edellytyksen on täytyttävä kyseessä olevan maan koko alueella eikä vain osassa sitä (vaikka se täyttyisi suurimmassa osassa maata).
94. Haluan heti alkuun kumota väitteen, jonka mukaan se, että asiaan liittyvät riskit rajoittuvat tiettyyn osaan kansallista aluetta, ei estä pitämästä kyseistä maata yleisesti turvallisena, koska kyseessä olevan väestönosan jäsenet voivat paeta turvalliseen osaan maata.
95. Se, voiko maan toiseen osaan tosiasiassa paeta, on selvitettävä hakemuksen perusteltavuuden tutkinnan yhteydessä direktiivin 2011/95 8 artiklassa säädetyn ”suojelu alkuperämaassa” ‑käsitteen avulla,(63) kuten komissio perustellusti selitti istunnossa. Tämä tutkinta on tehtävä aina tapauskohtaisesti, ja sen lopputulos määräytyy aina yksittäisen hakijan tilanteen mukaan. Näin ollen eriävä päätös siitä, voidaanko tietyn maan olettaa olevan yleisesti turvallinen, ei voi perustua vaihtoehtoisen suojelun mahdollisuuteen alkuperämaassa; vain ensin mainittu seikka voi olla perusteena niiden oikeudellisten seurausten soveltamiselle, jotka liittyvät turvallisen alkuperämaan käsitteeseen, kuten edellä 48–52 kohdassa on lyhyesti selitetty.(64)
96. Näiden päätelmien mukaan turvallisen alkuperämaan käsite on ennen kaikkea menettelyn tehokkuuteen liittyvä työkalu, jonka avulla kaikki tietystä kolmannesta maasta tulevat hakemukset voidaan käsitellä nopeutetussa menettelyssä sen olettaman perusteella, että hakijan alkuperämaa on turvallinen.
97. Vaikka tämä menettelytapa voi olla perusteltu sellaisten maiden osalta, joiden yleisestä tilanteesta ei ole epäilystä, kuten ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin olennaisilta osin toteaa, ja edellyttäen, että asianmukaiset takeet ovat saatavilla,(65) se on mielestäni kuitenkin poissuljettu silloin, kun tietyn kolmannen maan osassa vallitseva yleinen tilanne johtaa päinvastaiseen käsitykseen, vaikka turvallisuuden puute rajoittuisi vain tiettyyn alueeseen.
98. Päinvastainen kanta merkitsisi nimittäin sitä, että kyseistä nopeutettua tutkintamenetelmää voitaisiin edelleen soveltaa kaikkiin tällaisesta maasta tuleviin hakemuksiin siitä huolimatta, että osa sen väestöstä altistuu luonnostaan asiaan liittyville riskeille, mikä puolestaan lisäisi turvapaikkaoikeuden ja samalla palauttamiskiellon periaatteen loukkaamisen vaaraa, jotka kumpikin on turvattu unionin oikeusjärjestyksessä perusoikeuskirjan 18 artiklassa ja 19 artiklan 2 kohdassa taattuina perusoikeuksina.(66)
99. Tšekin hallitus kylläkin selitti istunnossa, että pääasian oikeudenkäynnissä kyseessä oleva alueellinen poikkeus otettiin käyttöön nimenomaan tämän kysymyksen käsittelemiseksi ja näin ollen siksi, että Transnistriasta peräisin olevia hakijoita voitaisiin suojella paremmin.
100. Vaikka tässä lähestymistavassa otetaankin huomioon kyseisellä alueella asuvan väestön tilanne, se kuitenkin johtaa vääjäämättä siihen, että turvallisen alkuperämaan käsitettä sovelletaan (suurimpaan) osaan väestöstä huolimatta siitä, että kyseistä kolmatta maata ei voida pitää turvallisena koko alueensa laajuudelta (seikka, jota ilman alueellista poikkeusta ei olisi alun perin edes pidetty tarpeellisena).
101. Mielestäni tämä lopputulos on ongelmallinen, koska en ole varma, voidaanko aina saada helposti (ja säilyttää) varmuus siitä, missä tarkalleen ottaen kulkee kyseisen kolmannen maan turvallisten ja vaarallisten osien välinen sisäinen ”raja”, kun otetaan lisäksi huomioon, että kyseisen alueen epävakaan tilanteen vuoksi tämä raja voi olla jo lähtökohtaisesti häilyvä. Huomautan, että myös UNRWA on useaan otteeseen ilmaissut näkemyksensä, jonka mukaan turvallisen alkuperämaan käsitettä olisi sovellettava maihin vain niiden koko alueen osalta.(67)
102. Tästä näkemyksestä riippumatta päätös, jonka mukaan maa jaetaan kahteen osaan, jotta voidaan säilyttää nopeutettu tutkintamenettely osalle tietystä kolmannesta maasta tulevia hakijoita, tarkoittaa sitä, että turvallisen alkuperämaan käsite ymmärretään eri tavalla kuin miten käsite ”maa” ymmärretään sekä arkikielessä että nimenomaan turvapaikka-asioita koskevassa asiayhteydessä, mikä on nyt käsiteltävässä asiassa olennaista. Selitän jäljempänä, että jollei mitään päinvastaista osoiteta, unionin lainsäätäjän antama määritelmä kyseiselle käsitteelle viittaa tähän ja ainoastaan tähän merkitykseen.
VI Päätös määritellä kyseinen käsite viittaamalla tiettyyn maahan ja vain tiettyyn maahan
103. Kuten olen jo todennut, direktiivi 2013/32 on osa Euroopan yhteistä turvapaikkajärjestelmää, jonka eri osatekijöissä turvapaikkaoikeus konkretisoituu. Näihin Euroopan yhteisen turvapaikkajärjestelmän osatekijöihin sisältyy näkökohtia, jotka liittyvät riskeihin, joille kansainvälistä suojelua hakevat henkilöt voivat altistua ja joita arvioidaan yleensä alkuperämaassa vallitsevien tilanteiden perusteella eikä eri tavoin määriteltyjen alueiden perusteella. Tämä lähestymistapa näkyy erilaisissa käsitteissä, joihin Euroopan yhteinen turvapaikkajärjestelmä perustuu, alkaen pakolaisen käsitteen(68)tai palauttamiskiellon perusperiaatteen(69)määritelmästä.
104. Tässä ei ole mitään yllättävää, koska kansainvälisessä oikeudessa ensisijainen vastuu väestön suojelemisesta kuuluu valtioille. Koska valtiot ovat siis ensisijaisia turvallisuuden takaajia, on vain luonnollista, että säädöksessä, jossa säädetään erityisestä menettelytavasta, jonka avulla voidaan tutkia, onko oikeus kansainväliseen suojeluun olemassa (kuten nyt käsiteltävänä olevassa asiassa turvallisen alkuperämaan käsitteen osalta), käytetään näin täsmällistä viittausta turvallisuuteen.
105. Tämä ei vaikuta edellä esittämääni toteamukseeni niistä vaikeuksista, joita saattaa syntyä päätöksestä tehdä eroja tietyn kolmannen maan väestön kohtelussa turvapaikka-asioiden yhteydessä, mutta se, että maan käsite on niin keskeinen turvapaikka-asioissa, merkitsee mielestäni sitä, että kun lainsäätäjä päättää poiketa tästä tärkeimmästä viitekehyksestä, se edellyttää joka tapauksessa nimenomaista vahvistusta ja lisäksi selitystä siitä, mitä tällainen poikkeus tarkalleen ottaen tarkoittaa.
106. Tämä käy hyvin ilmi edellä 95 kohdassa mainitusta sisäisen suojelun vaihtoehdon käsitteestä, ja tässä yhteydessä tämän toteamuksen merkitys konkretisoituu vielä paremmin direktiiviä 2013/32 edeltäneen direktiivin 2005/85 säännösten valossa, kuten myös Saksan hallitus on todennut.
107. Muistutan, että kyseisen direktiivin liitteessä II määriteltiin turvallisen alkuperämaan käsite samalla tavalla kuin nykyisen direktiivin 2013/32 liitteessä I. Toisin kuin direktiivissä 2013/32, direktiivissä 2005/85 säädettiin lisäksi kaksi erilaista kategoriaa osittain turvalliseksi maaksi määrittämistä varten.
108. Ensinnäkin tuon direktiivin 30 artiklan 1 kohdassa täsmennettiin, että jäsenvaltiot voivat määrittää maan tietyn alueen turvalliseksi, jos sovellettavat vaatimukset täyttyvät vain tämän alueen osalta. Tämän vaihtoehdon osalta oli käytettävä direktiivin 2008/85 liitteessä II vahvistettuja yhteisiä määrittämisedellytyksiä (jotka olivat tuolloin samat kuin direktiivin 2013/32 liitteen I nojalla nykyisin sovellettavat edellytykset).(70) Toiseksi saman direktiivin 30 artiklan 3 kohdassa oli standstill-lauseke, jossa vahvistettiin, että jäsenvaltiot saattoivat myös jatkaa sellaisen voimassa olleen lainsäädännön soveltamista, jonka mukaan jonkin maan tietty alue voidaan määrittää turvalliseksi taikka jokin maa tai maan tietty alue voidaan määrittää turvalliseksi tietylle väestöryhmälle.(71) Tämän vaihtoehdon yhteydessä oli käytettävä määrittämisedellytyksiä, jotka saattoivat poiketa direktiivin 2005/85 liitteessä II esitetyistä edellytyksistä.
109. Vaikka tämä osoittaa, että unionin lainsäätäjä on aiemmin soveltanut turvallisen alkuperämaan käsitettä laajemmin kuin mitä tavanomaisesti tarkoitetaan ilmaisulla ”maa”, se osoittaa myös, että poikkeaminen tällaisesta ilmeisestä ja yleisestä merkityksestä edellyttää sen nimenomaista toteamista ja samanaikaista selvennystä siitä, mikä sen tarkka ulottuvuus on: voidaanko turvallisen alkuperämaan käsitteellä tarkoittaa myös osaa kansallisesta alueesta, osaa koko kansallisella alueella asuvasta väestöstä vai jopa osaa tietyllä kansallisella alueella asuvasta väestöstä, jotka kaikki olivat direktiivin 2005/85 nojalla mahdollisia vaihtoehtoja edellä kuvatun mukaisesti.
110. Mitään tästä melko monimutkaisesta järjestelystä ei ole säilytetty direktiivissä 2013/32. Vaikka tarkastelen sen poistamisen seurauksia tarkemmin jäljempänä, huomautan tässä kohtaa, että toisin kuin aikaisemmassa tilanteessa, mikään direktiivin 2013/32 tekstissä ei viittaa siihen, että lainsäätäjä olisi halunnut poiketa ilmauksen ”maa” yleisestä merkityksestä, jonka mukaan tämä käsite ymmärretään yleisesti myös turvapaikka-asioiden nimenomaisessa asiayhteydessä. Tästä näkökulmasta katson, että turvallisen alkuperämaan käsitettä ei voida ymmärtää siten, että sillä viitattaisiin mihinkään muuhun kuin tiettyyn maahan, olipa kyse sitten tietyssä maassa oleva alue tai useista maista koostuva alue.
111. Jäljempänä selitän, että tätä päätelmää tukee myös sen nimenomaisen oikeudellisen järjestelmän tutkiminen, jota aletaan soveltaa turvallisen alkuperämaan käsitteen perusteella, verrattuna laajempaan asiayhteyteen, jonka muodostavat direktiivissä 2013/32 säädetyt yhteiset menettelyvaatimukset.
2. Asiayhteys
112. Kuten tämän ratkaisuehdotuksen edellisessä osassa on selitetty, turvallisista alkuperämaista tulevien hakijoiden kansainvälistä suojelua koskevien hakemusten perusteltavuus on tutkittava. Kun asiaa tarkastellaan laajemmassa asiayhteydessä direktiivissä 2013/32 vahvistettujen yhteisten menettelyvaatimusten pohjalta, tätä tutkintaa koskevat säännöt eroavat toisistaan kuitenkin kolmella merkittävällä tavalla.
113. Muistutan, että ensinnäkin turvallisen alkuperämaan käsite voi johtaa nopeutetun menettelyn käyttämiseen, ja määritelmänsä mukaisesti se siis toteutetaan lyhyemmässä ajassa kuin pääsäännön nojalla sovellettava tavanomainen menettely. Vaikka siitä on varmasti se etu, että hakijoiden oikeusasema selvitetään nopeammin, siinä piilee myös se hankaluus, että hakijoilla on vähemmän aikaa esittää näkemyksensä kuin ”tavallisilla” kansainvälisen suojelun hakijoilla. (72)
114. Toiseksi silloin, kun kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittely johtaa hakemuksen hylkäämiseen, ”tavallisilla” hakijoilla on oikeus jäädä jäsenvaltion alueelle odottamaan muutoksenhaun tulosta, jos he ovat hakeneet muutosta. Jäsenvaltiot voivat kuitenkin päättää olla myöntämättä tätä oikeutta automaattisesti turvallisista alkuperämaista tuleville hakijoille, ja tällöin kyseisen oikeuden voi saada vain muutoksenhausta johtuvan lykkäävän vaikutuksen perusteella.(73)
115. Kolmanneksi – molempien edellä kuvattujen hankaluuksien välttämiseksi – turvallisesta alkuperämaasta tulevien hakijoiden on estettävä se, että kyseessä olevaa käsitettä edes käytetään heidän tapauksessaan, kumoamalla olettama, että heidän alkuperämaansa on turvallinen, ja osoittamalla, ettei kyseistä maata voida pitää turvallisena heidän omassa tilanteessaan.(74) Tällainen olettama ei kuitenkaan vaikuta ”tavallisia” hakijoita koskevaan tutkintamenettelyyn.
116. Edellä kuvatut kolme seikkaa ovat siis merkittävä poikkeus tavanomaisista säännöistä, jotka koskevat kansainvälistä suojelua koskevien hakemusten tutkimista, ja ne asettavat tällaisista maista tulevat hakijat epäedulliseen oikeusasemaan verrattuna yleisiin sääntöihin, joita sovelletaan tavallisiin hakijoihin. Kun hakija tulee turvallisesta alkuperämaasta, hänen hakemuksensa tutkintaa ohjaava menettely on ensinnäkin tavallista nopeampi, minkä lisäksi se vaikuttaa merkittävästi siihen, millä tavalla hän voi vaatia turvapaikkaoikeutta. Vaikka olenkin komission kanssa samaa mieltä siitä, ettei kyseinen käsite vaikuta velvollisuuteen tutkia, onko hakijalla kansainvälisen suojelun tarve, kuten olen jo todennut, on silti niin, että tapauskohtaisessa tutkinnassa hakijan on kumottava turvallisuutta koskeva olettama, kuten ilmenee direktiivin 2013/32 36 artiklan 1 kohdan toisesta luetelmakohdasta.
117. Näistä syistä käsitettä, johon edellä mainitun merkittävien poikkeusten soveltaminen perustuu, on tulkittava suppeasti, eikä sen merkitystä voida ulottaa muualle kuin niihin tilanteisiin, joita varten unionin lainsäätäjä on sen tarkoittanut. Mielestäni pelkästään tämä seikka estää sen ulottamisen kolmansiin maihin, jos ei ole osoitettu, että sovellettavat edellytykset täyttyvät niiden koko alueella.
118. Tätä näkemystä tukee myös se lainsäädännöllinen tarkoitus, joka johti nykyisen direktiivin 2013/32 antamiseen, ja sitä käsittelen seuraavaksi.
3. Direktiivin 2013/32 lainsäädännöllinen tarkoitus
119. Kuten olen jo todennut, direktiiviä 2013/32 annettaessa kyseessä olevan käsitteen määritelmä pysyi samana kuin direktiivissä 2005/85, mutta siitä poistettiin ne kaksi erityissäännöstä, jotka mahdollistivat kaksi erilaista osittaisten määritysten kategoriaa (joita on käsitelty edellä 107–109 kohdassa).
120. Ehdottaessaan tätä muutosta komissio selitti poistamisen tarkoittavan sitä, että ”aineellisten edellytysten, jotka koskevat kansallista [turvalliseksi alkuperämaaksi] määrittämistä, on näin ollen täytyttävä maan koko alueen osalta”. (75)
121. Tämän toteamuksen valossa en pysty näkemään, toisin kuin Alankomaiden hallitus, mitään epäselvää siinä, mitä komissio pyrki saavuttamaan tällä direktiivillä.
122. Istunnossa käytiin kuitenkin paljon keskustelua siitä, että tätä muutosta ei selitetty hyväksytyssä tekstissä. Tšekin hallitus ja Alankomaiden hallitus nimittäin katsoivat, että selityksen puuttumisen ei voida tulkita merkitsevän sitä, että unionin lainsäätäjä olisi tarkoittanut, että kyseisten säännösten poistamisella on se seuraus, jota komissio ehdottaa edellä mainitussa ehdotuksessa. Kyseisten säännösten poistaminen tuolloisessa tilanteessa merkitsi pikemminkin sitä, että asia jätettiin jäsenvaltioiden harkintavaltaan.
123. En ole vakuuttunut tästä näkemyksestä.
124. Ensinnäkään, toisin kuin kyseiset väliintulijat, en pidä yllättävänä, ettei direktiivissä ole sellaista johdanto-osan perustelukappaletta, jossa selitettäisiin tämän nimenomaisen muutoksen vaikutusta. Kyseisessä muutoksessa ei nimittäin ollut kyse uuden säännön laatimisesta tai uudesta poikkeuksesta olemassa olevaan sääntöön vaan poikkeuksen poistamisesta.(76) Kuten edellä selitin, kyseisen poikkeuksen vaikutus oli se, että turvallisen alkuperämaan käsite ulotettiin koskemaan tiettyä osaa maasta tai tiettyä osaa väestöstä taikka tiettyä osaa väestöstä tietyssä osassa maata. Kun tämä poikkeus poistettiin, kyseisen käsitteen määritelmä palautui yksinkertaisesti siihen luonnolliseen merkitykseen, jonka mukaan se ymmärretään yleisesti myös turvapaikka-asioiden yhteydessä. Tämä ei sinänsä vaadi mitään sen kummempaa selitystä, ja voi olla, ettei komissio esittänyt sitä juuri tästä syystä, ei myöskään alkuperäisen ehdotuksen johdanto-osan perustelukappaleissa.
125. Toiseksi on mielestäni aiheellista vertailla koko lainsäädäntöprosessin ”alkua” ja ”loppua”. Vertailu nimittäin osoittaa, että edellä mainittu lainsäädäntömuutos (poistaminen) hyväksyttiin alkuperäisen ehdotuksen mukaisesti, joten on perusteltua olettaa, että kyseinen muutos ei ollut omiaan aiheuttamaan huolta, myöskään siltä osin kuin on kyse muutoksella tavoiteltavaa vaikutusta koskevasta komission selityksestä.
126. Kolmanneksi totean, että komission alkuperäiseen ehdotukseen liittyvät asiakirjat osoittavat, että tavoitteena oli ”varmistaa, että [turvallisen alkuperämaan] käsitettä sovelletaan samoin edellytyksin kaikissa jäsenvaltioissa, joita direktiivi koskee”(77)ja ”vähentää [silloisten] vaatimusten monitulkintaisuutta”.(78)Tämä tavoite on ilmaistu sellaisen säädöksen valmistelun yhteydessä, jossa unionin lainsäätäjä vahvisti tahtonsa edetä kohti yhteisen turvapaikkamenettelyn toteuttamista uuden yhdenmukaistamisvaiheen kautta. (79)
127. Viimeksi mainitun näkökulman ja kyseessä olevan käsitteen osalta pitää paikkansa, että direktiivissä 2013/32 hylättiin myös ajatus turvallisiksi alkuperämaiksi määritettyjen maiden yhteisestä vähimmäisluettelosta (jota ei ollut koskaan hyväksytty edellisen direktiivin nojalla).(80) Sillä poistettiin kuitenkin myös standstill-lauseke, jolla oli säilytetty jäsenvaltioille aiemmin myönnetty mahdollisuus soveltaa turvallisten alkuperämaiden määrittämisessä olemassa olevia kansallisia normeja, jotka poikkesivat direktiivin 2005/85 liitteessä II olevasta yhteisestä määritelmästä.(81)Tämä tarkoittaa sitä, että direktiivin 2013/32 nojalla kaikkien kansallisten määritysten on oltava kyseisen direktiivin liitteessä I olevan turvallisen alkuperämaan käsitteen yhteisen määritelmän mukaisia.
128. Tästä näkökulmasta ja ottaen huomioon edellä mainittu pitkän aikavälin lainsäädännöllinen tavoite yhteisen turvapaikkamenettelyn toteuttamisesta edellä mainittujen poikkeusten poistamista on tulkittava niin, että se oli suunniteltu askel kohti menettelyvaatimusten yhtenäisyyden parantamista. Vaikka nykyinen oikeudellinen tilanne ei poista riskiä siitä, että saman kolmannen maan hakijoita kohdellaan eri jäsenvaltioissa eri tavoin,(82) se, ettei ole mahdollista soveltaa alueellisia poikkeuksia, pienentää tätä riskiä selvästi.
129. Lisäksi Tšekin ja Alankomaiden hallitusten ehdottaman tulkinnan hyväksyminen merkitsisi sitä, että vaikka nimenomainen ja melko yksityiskohtainen poikkeus olemassa olevaan pääsääntöön on poistettu, samaan pääsääntöön sovellettaisiin edelleen samoja (ja/tai mahdollisesti muita) poikkeuksia.(83)
130. Tämä tulkinnan tulos on mielestäni yksinkertaisesti liian hämmentävä ollakseen vakuuttava. Minulle ei ole alkuunkaan selvää, miksi unionin lainsäätäjä olisi poistanut kyseisen poikkeuksen, jos sen aikomus olikin säilyttää se. Jos tämä olisi ollut oikeasti tavoiteltu lopputulos, kyseinen aikomus – eikä siis edellä kuvattu aikomus – olisi nimittäin vaatinut perusteluja, joissa täsmennettäisiin, miksi poikkeusjärjestelyn poistaminen tarkoittaa käytännössä kyseisen järjestelyn säilyttämistä ja mitkä tarkalleen ottaen ovat ne menettelyt, joilla se toteutetaan.
131. Direktiivin 2013/32 36 artiklan 2 kohta, jonka mukaan ”jäsenvaltioiden on säädettävä kansallisessa lainsäädännössä yksityiskohtaisista säännöistä ja menettelyistä, jotka koskevat turvallisen alkuperämaan käsitteen soveltamista” ja johon Tšekin tasavalta viittasi, ei vaikuta tähän päätelmään. Kuten kyseisen säännöksen sanamuoto ja rakenne osoittavat, tällä mahdollisuudella tarkoitetaan sääntöjä ja menettelyjä, jotka täydentävät 36 artiklan ensimmäisessä kohdassa säädettyjä sääntöjä ja menettelyjä, ja niissä määritellään edellytykset, joiden on täytyttävä, jotta maata voidaan pitää tietyn hakijan kannalta turvallisena alkuperämaana.(84)Kyseinen kohta ei sitä vastoin koske käsitteen määritelmää, jota on ensisijaisesti noudatettava, kuten Tšekin tasavalta toteaa. Kyseisestä määritelmästä (joka esitetään direktiivin 2013/32 liitteessä I) ei kuitenkaan ole luettavissa mitään sellaista, joka osoittaisi, että jäsenvaltio voi käyttää muita edellytyksiä määritelmässä esitettyjen lisäksi.
132. Tästä näkökulmasta katson, että kun unionin lainsäätäjä päätti poistaa aikaisemman järjestelyn, joka mahdollisti sen, että voitiin käyttää kahta erilaista luokkaa eri tavoin osittain turvallisiksi määritetyistä alkuperämaista samalla, kun se kuitenkin piti voimassa saman pääsäännön, jonka mukaan turvallisen alkuperämaan käsite määritellään, tätä muutosta voidaan tulkita vain siten, että unionin lainsäätäjän tarkoituksena oli yhdenmukaistaa kansallisesti turvalliseksi alkuperämaaksi määrittämiseen sovellettava oikeudellinen järjestelmä siten, että maat voidaan määrittää turvallisiksi vain koko alueensa laajuudelta.
133. Vaikka tämä toteamus vahvistaa tarkasteluni aiemmat osat, minun on kuitenkin vielä tutkittava, vaikuttaako tähän yleiseen päätelmään komission ehdotus, jonka mukaan turvalliseksi alkuperämaaksi määrittämisessä voidaan edelleen soveltaa alueellista poikkeusta, jos jokin kolmas maa ei voi käyttää julkista valtaansa osassa aluettaan.
4. Tosiasiallisen hallinnan (ja tosiasiallisen vallan) käsite
134. Kuten on jo todettu, syy siihen, että Moldova määritettiin turvalliseksi alkuperämaaksi Transnistriaa lukuun ottamatta, on se, että kyseisen alueen ei katsottu olevan Moldovan tosiasiallisessa hallinnassa.
135. Komissio vetosi tähän seikkaan väittäessään, että vaikka direktiivissä 2013/32 ei sen mukaan sallita alueellisia poikkeuksia (eikä maata voida määrittää turvalliseksi alkuperämaaksi, jos se edellyttäisi tällaisten poikkeusten tekemistä), se, ettei Moldova pysty käyttämään julkista valtaa Transnistriassa, on pätevä peruste tällaiselle poikkeukselle, ja väliintulijan mukaan unionin lainsäätäjä on yksinkertaisesti jättänyt tällaisen skenaarion mahdollisuuden huomiotta.(85)
136. Ensiksikään en, toisin kuin komissio, pysty näkemään, miten tosiasialliseen hallintaan liittyvä kysymys vaikuttaa edellä esitettyyn tarkasteluun.
137. Kyseinen käsite on nimittäin peräisin kansainvälisestä oikeudesta, ja sen tarkoituksena on periaatteessa määrittää, voidaanko tietyn valtion syyksi lukea kansainvälisesti laitonta tekoa koskeva kansainvälinen vastuu alueen ulkopuolisessa asiayhteydessä (mikä voi johtaa siihen, että alueellisen valtion vastuu on rajallinen).(86) Siitä seuraava oikeudellinen järjestelmä on melko monimukainen, mutta sen käsittely ei ole nyt aiheellista.(87)
138. Tämä johtuu siitä, että nyt käsiteltävässä asiassa ei ole (eikä voi olla) kyse siitä, mikä taho on kansainvälisesti vastuussa laittomasta teosta, vaan siitä, salliiko unionin oikeus sen, että turvalliseksi alkuperämaaksi määrittämisessä sovelletaan alueellista poikkeusta.
139. Tämä asia on selvitettävä ottamalla huomioon ne säännöt, jotka unionin lainsäätäjä on ottanut käyttöön antamalla direktiivin 2013/32. Edellä olen selittänyt ne syyt, jotka johtavat siihen päätelmään, että tällaista mahdollisuutta ei ole tällä hetkellä voimassa olevien sääntöjen nojalla. Tämän perusteella sillä tarkalla syyllä, jonka vuoksi jokin jäsenvaltio on katsonut, että tietyssä kolmannessa maassa vallitsevan tilanteen vuoksi alueellinen poikkeus on tarpeen määritettäessä tiettyä maata turvalliseksi alkuperämaaksi, ei ole merkitystä.
140. Toiseksi en ole vakuuttunut siitä argumentista, joka koskee lainsäätäjän laiminlyöntiä. Tosiasiallista hallintaa koskevassa argumentissa viitattaneen nimittäin Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytäntöön, jossa se on useaan otteeseen rajoittanut Moldovan vastuuta Euroopan ihmisoikeussopimuksen rikkomisesta Transnistriassa sillä perusteella, että kyseinen maa ”ei käytä julkista valtaa” kyseisellä alueella, jonka Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on lyhyesti sanottuna useaan otteeseen katsonut olevan Venäjän ”tosiasiallisessa hallinnassa”.(88)
141. Todettakoon, että kyseisen oikeuskäytännön ensimmäinen tuomio on annettu vuonna 2004, kun taas nykyisen direktiivin antamiseen johtanut ehdotus julkaistiin vuonna 2009, ja varsinainen direktiivi hyväksyttiin vuonna 2013. Kyseessä oleva tilanne on siis varmasti ollut tiedossa.
142. Tämänkaltainen tilanne ei myöskään ole yksittäistapaus, kuten Tšekin hallitus totesi istunnossa. Alankomaiden hallitus selitti istunnossa, että Alankomaat on määrittänyt Georgian turvalliseksi alkuperämaaksi Abhasiaa ja Etelä-Ossetiaa lukuun ottamatta, koska valtio ei pysty käyttämään tosiasiallista valtaansa noilla alueilla.(89)
143. Vaikka en voi sulkea pois sitä mahdollisuutta, että jäsenvaltiot ovat aiemmin päätyneet soveltamaan turvalliseksi alkuperämaaksi määrittämisessä tiettyä alueellista poikkeusta muista syistä,(90)minusta kuitenkin vaikuttaa siltä, että tyypillinen, ellei jopa pääasiallinen, syy on se, että tietyllä alueella on käytännössä mahdotonta käyttää julkista valtaa. Näin ollen katson, että kun unionin lainsäätäjä poisti perustan osittaiselta turvalliseksi alkuperämaaksi määrittämiseltä edellä selitetyn mukaisesti, on vaikea kuvitella, että se olisi voinut jättää huomiotta sen, että joissakin kolmansissa maissa saattaa syntyä tämänkaltaisia vaikeuksia.
144. Edellä sanotun perusteella olen päätynyt siihen, että se, ettei jokin kolmas maa voi käyttää julkista valtaansa tietyssä osassa kansallista aluettaan, ei vaikuta aiemmin tekemääni päätelmään, joka on esitetty edellä 132 kohdassa, siitä, että direktiivin 2013/32 nojalla jokin maa voidaan määrittää turvalliseksi alkuperämaaksi ainoastaan koko alueensa laajuudelta, kunhan sovellettavat edellytykset täyttyvät kyseisessä kolmannessa maassa sen koko alueen laajuudelta.
E Turvalliseksi alkuperämaaksi määrittämisen ristiriita direktiivin 2013/32 kanssa ja tuomioistuinvalvonta viran puolesta
145. Kolmannella kysymyksellään ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin kysyy, onko sen direktiivin 2013/32 46 artiklan 3 kohdan, luettuna yhdessä perusoikeuskirjan 47 artiklan kanssa, nojalla tutkittava viran puolesta, onko pääasiassa kyseessä oleva turvalliseksi alkuperämaaksi määrittäminen ristiriidassa direktiivin 2013/32 kanssa, jos unionin tuomioistuin toteaa tällaisen yhteensopimattomuuden ensimmäiseen tai toiseen kysymykseen annetun vastauksen perusteella.
146. Näin ollen kolmanteen kysymykseen annettavan vastauksen tarpeellisuus määräytyy kahteen ensimmäiseen ennakkoratkaisukysymykseen annettavien vastausten perusteella. Toiseen kysymykseen ehdottamani vastauksen perusteella tällainen tarve on osoitettu.(91)
147. Tältä osin totean aluksi, että direktiivin 2013/32 46 artiklan 3 kohta, jota kolmas kysymys ensisijaisesti koskee, on nimenomainen tae, jonka unionin lainsäätäjä on antanut turvapaikkaoikeuden alalla suojatakseen hakijan oikeutta tehokkaaseen tuomioistuinvalvontaan. Siinä edellytetään, että ”tehokkaat oikeussuojakeinot sisältävät sekä tosiseikkojen että oikeudellisten seikkojen ex nunc ‑tutkimisen [tuomioistuimessa] kaikilta osin, mukaan lukien tarvittaessa kansainvälisen suojelun tarpeen tutkiminen direktiivin [2011/95] mukaisesti, ainakin muutoksenhakumenettelyissä ensimmäisessä oikeusasteessa”.
148. Koska tällä säännöksellä yhdenmukaistetaan sen tuomioistuinvalvonnan laajuus, joka unionin turvapaikkaoikeuden alalla on varmistettava, olen ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tavoin sitä mieltä, että vastaus kolmanteen kysymykseen on annettava ennen kaikkea tämän täsmällisesti ilmaistun tehokasta oikeussuojaa koskevan oikeuden pohjalta. Jos kuitenkin todettaisiin, että kysymys tuomioistuimen velvollisuudesta ryhtyä viran puolesta tutkimaan nyt käsiteltävän asian laillisuutta ei kuuluisi yhdenmukaistettujen vaatimusten laajuuteen, vastaavuus- ja tehokkuusperiaate (joihin jotkut väliintulijoista ovat viitanneet) tulisivat oletusarvoisesti merkityksellisiksi.(92)
149. Menettelen tämän mukaisesti ja määrittelen aluksi sen kysymyksen, jota ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pyytää unionin tuomioistuinta tutkimaan erityisesti direktiivin 2013/32 46 artiklan 3 kohdan valossa (1). Näiden selvennysten perusteella selitän seuraavaksi, että kyseisen säännöksen tarkastelun perusteella kolmanteen ennakkoratkaisukysymykseen on vastattava myöntävästi (2). Lopuksi tarkastelen tätä kysymystä toissijaisesti vastaavuus- ja tehokkuusperiaatteen näkökulmasta (3).
1. Esitetty kysymys
150. Palautan mieliin, että CV:n hakemus hylättiin ilmeisen perusteettomana (direktiivin 2013/32 32 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun mukaisesti) ja että tämä päätös annettiin nopeutetussa menettelyssä (saman direktiivin 31 artiklan 8 kohdassa tarkoitetun mukaisesti); kummankin säännöksen soveltaminen perustui siihen, että Moldova on se turvallinen alkuperämaa, jonka kansalainen CV on.
151. Komissio katsoo, että tällainen menettelyllinen tilanne edellyttää, että ensin on tehty päätös nopeutetun menettelyn soveltamisesta, sen jälkeen on tehty päätös, jossa kansainvälistä suojelua koskeva hakemus on katsottu perusteettomaksi, ja lopuksi on tehty päätös, jossa sama hakemus on katsottu (lisäksi) ilmeisen perusteettomaksi (mikä komission mukaan ei voi tapahtua, ellei kyseistä hakemusta ole ensin katsottu perusteettomaksi).(93)
152. Tämän erottelun perusteella komissio muotoilee vastauksensa kolmanteen ennakkoratkaisukysymykseen siten, että se vaihtelee sen mukaan, kumpaa edellä korostetuista näkökohdista tarkastellaan. Käsittelen näiden näkökohtien yksityiskohtia osana jäljempänä olevaa arviointia, mutta tässä kohtaa on tarpeen esittää seuraavat kolme huomautusta.
153. Ensinnäkään asiakirja-aineistossa mikään ei viittaa siihen, että CV:n hakemuksen osalta toteutetussa kansallisessa menettelyssä olisi tehty useampi kuin yksi virallinen päätös. Jollei ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tehtävänä olevista selvityksistä muuta johdu, vaikuttaa nimittäin siltä, ettei nopeutetun menettelyn aloittamisesta ole tehty virallista päätöstä, kuten ei myöskään ole tehty erillistä virallista päätöstä, jonka mukaan CV:n hakemusta olisi ensin pidetty perusteettomana ennen kuin sitä pidettiin ilmeisen perusteettomana.
154. Toiseksi – ja ilman, että tätä lähestymistapaa olisi tarpeen käsitellä yksityiskohtaisemmin nyt käsiteltävässä asiassa(94) – vaikuttaa siltä, ettei ole väitetty, että CV:n hakemuksen luonnehdinta välittömästi ilmeisen perusteettomaksi (ilman edeltävää päätöstä, jossa se olisi siis ensin todettu perusteettomaksi) estäisi sen, että kyseessä oleva kieltävä päätös voisi olla direktiivin 2013/32 46 artiklan 3 kohdan mukaisen laillisuusvalvonnan kohteena, kun otetaan huomioon, että kyseisellä päätöksellä hylättiin CV:n hakemus perusteettomana. Jälkimmäisestä säännöksestä yhdessä saman direktiivin 46 artiklan 1 kohdan kanssa luettuna seuraa, että päätösten, joilla kansainvälistä suojelua koskeva hakemus hylätään perusteettomana, laillisuus on tutkittava direktiivin 2013/32 46 artiklan 3 kohdan nojalla.(95)
155. Kolmanneksi ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen esiin nostama kysymys ei kuitenkaan liity CV:n mahdollisuuteen riitauttaa hylkäävän päätöksen perusteet vaan turvallisen alkuperämaan käsitteen käyttöön, johon tämä päätös perustui. Vaikka CV riitauttaa hylkäävän päätöksen perustelujen osalta, hän ei ole kuitenkaan riitauttanut Moldovan turvalliseksi alkuperämaaksi määrittämisen laittomuutta (sikäli kuin se vahvistetaan).
156. Kuten olen jo selittänyt edellisessä jaksossa, se, että Moldova oli määritetty turvalliseksi alkuperämaaksi, johti siihen, että CV:n kansainvälistä suojaa koskevaan hakemukseen sovellettiin tähän käsitteeseen liittyvää erityistä tutkintamenettelyä, joka koostui muun muassa siitä, että hänen tapauksensa arvioinnissa käytettiin hänen kotimaataan koskevaa turvallisuusolettamaa, ja nopeutetun menettelyn käyttämisestä.
157. Tältä osin kansallinen tuomioistuin selittää, että jos unionin tuomioistuimen ensimmäiseen tai toiseen ennakkoratkaisukysymykseen antamasta vastauksesta ilmenisi, että Moldovan nimeäminen turvalliseksi alkuperämaaksi olisi ristiriidassa direktiivin 2013/32 kanssa, sovellettava kansallinen oikeus ei anna tälle tuomioistuimelle mahdollisuutta ottaa tätä kysymystä huomioon viran puolesta. Tarkemmin sanottuna se selittää, että hallintoasioissa tuomioistuinvalvonta on hallintolainkäyttölain 75 §:n 2 momentin nojalla rajoitettu vain hakijan esittämiin oikeudellisiin kysymyksiin.
158. Se kuitenkin lisää, että tästä säännöstä poiketen Tšekin hallintotuomioistuimissa on kansallinen käytäntö, jonka mukaan tuomareiden on viran puolesta otettava huomioon sellaiset menettelyvirheet, jotka ovat johtaneet siihen, että hallintoviranomainen on tehnyt päätöksen, joka on kuitenkin kyseisen tapauksen menettelyllisten puitteiden vuoksi mahdoton. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa, että tätä ratkaisua voitaisiin teoriassa soveltaa kyseessä olevaan tilanteeseen, koska – kuten ymmärrän tämän argumentin – turvallisen alkuperämaan käsitteeseen liittyvää erityistä tutkintamenettelyä ei olisi pitänyt soveltaa, jos sen käytön edellytykset eivät täyttyneet (koska turvalliseksi alkuperämaaksi määrittäminen on ristiriidassa direktiivin 2013/32 kanssa, jos näin todetaan).
159. Samalla ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin myös selittää, ettei kansallisessa oikeuskäytännössä ole vahvistettu sitä, että poikkeusta voidaan soveltaa turvapaikka-asioiden tuomioistuinvalvontaan, ja ettei direktiivin 2013/32 46 artiklan 3 kohtaa ole saatettu osaksi kansallista lainsäädäntöä. Tämän vuoksi se tiedustelee, voiko se johtaa oikeuden ottaa huomioon kysymys siitä, onko maa määritetty turvalliseksi alkuperämaaksi lainvastaisesti (jos tämä vahvistetaan), viran puolesta (suoraan sovellettavan) direktiivin 2013/32 46 artiklan 3 kohdan, luettuna yhdessä perusoikeuskirjan 47 artiklan kanssa,(96) nojalla ja edellytetäänkö kyseisissä säännöksissä, että tuomioistuin tekee tällaista laillisuusvalvontaa. Tätä nimenomaista seikkaa on syytä tarkastella jäljempänä tarkemmin.
2. Ensisijainen ehdotus
160. Direktiivin 2013/32 46 artiklan 3 kohdan sanamuotoa (kuten edellä 147 kohdassa on muistutettu) on tulkittu erityisesti tuomiossa Alheto, jossa unionin tuomioistuin totesi, että vaikka ilmaus ”ex nunc” edellyttää, että kansallinen tuomioistuin ottaa tarvittaessa huomioon sellaiset uudet seikat, jotka ovat tulleet ilmi vasta sen päätöksen tekemisen jälkeen, johon on haettu muutosta, ilmaus ”kaikilta osin” edellyttää, että tutkitaan sekä ne seikat, jotka määrittävä viranomainen on ottanut huomioon, että ne seikat, jotka se olisi voinut ottaa huomioon (mutta ei ottanut).(97)
161. Lisäksi unionin tuomioistuin on sittemmin selittänyt, että käsitteellä ex nunc ‑tutkiminen kaikilta osin tarkoitetaan tutkintaa, joka on ”tyhjentävä ja ajantasainen”, jotta kansallinen tuomioistuin voi unionin lainsäätäjän tarkoittamin tavoin tuomioistuinvalvonnassa ratkaista sitovasti kysymyksen siitä, että ”kun tuomioistuimella on käytettävissään kaikki tältä osin tarpeelliset tosiseikat ja oikeudelliset seikat, täyttääkö hakija säädetyt edellytykset kansainvälisen suojelun saamiseksi”.(98)
162. Näiden selvennysten perusteella ja kun otetaan huomioon se asiayhteys, jossa direktiivin 2013/13 46 artiklan 3 kohtaa sovelletaan, sekä tavoitteet, joihin tällä direktiivillä pyritään, katson, että velvollisuus suorittaa tutkinta kaikilta osin tai, kuten unionin tuomioistuin on selittänyt, suorittaa ”tyhjentävä” ja ajantasainen tutkinta merkitsee lähtökohtaisesti sitä, että kansallisella tuomioistuimella on velvollisuus ottaa viran puolesta huomioon virhe, joka on aiheutunut siitä, että kyseinen hakemus on tutkittu turvallisen alkuperämaan käsitteeseen liittyvässä erityisessä tutkintamenettelyssä, vaikka sen soveltamisedellytykset eivät ole täyttyneet.
163. Perustelen näkemystäni muistuttamalla, että ensinnäkin unionin primaarioikeus velvoittaa unionin lainsäätäjän kunnioittamaan Geneven yleissopimusta(99) ja siinä myös vahvistetaan, että oikeus turvapaikkaan on perusoikeus.(100) Tämä tarkoittaa sitä, että unionin lainsäädäntö, joka on annettu tämän oikeuden konkretisoimiseksi, kuten direktiivi 2013/32, on laadittava ja sitä on tulkittava näiden primaarioikeudellisten vaatimusten mukaisesti.(101) Lisäksi näiden säädösten laatimisessa on otettava huomioon niiden oikeuksien luonne, joita kolmansien maiden kansalaiset voivat vaatia direktiivin 2011/95 nojalla, jolla luodaan unionissa erityinen kansainvälistä suojelua koskeva oikeudellinen järjestelmä.
164. Tältä osin unionin tuomioistuin on jo selittänyt, että kun kolmannen maan kansalainen täyttää direktiivissä 2011/95 säädetyt kansainvälisen suojelun myöntämisen edellytykset, jäsenvaltioiden on periaatteessa myönnettävä kyseinen haettu asema, koska niillä ei ole tässä suhteessa harkintavaltaa.(102)
165. Tämä tarkoittaa sitä, että direktiivin 2013/32 46 artiklan 3 kohdassa tarkoitetun tuomioistuinvalvonnan osatekijöitä on tulkittava siten, että voidaan varmistaa, että kansainvälinen suojelu myönnetään henkilöille, jotka täyttävät sovellettavat edellytykset, ja samalla estää myös se tilanne, että tällainen suojelu evätään siitä huolimatta, että sovellettavat edellytykset täyttyvät.
166. Toiseksi nyt käsiteltävän asian kannalta merkityksellistä on se, että direktiivin 2013/32 mukaisesta turvallisen alkuperämaan käsitteestä seuraa, että tämän käsitteen soveltamiseen perustuva hakemuksen tutkinta perustuu olettamaan siitä, että hakijan alkuperämaa on turvallinen, ja hakijan on kumottava tämä olettama tietyssä, toisinaan jopa nopeutetussa, menettelyssä.
167. Tämä itsessään muuttaa sovellettua tutkintamenettelyä, ja vaikka tämä menettely ei vapauta velvollisuudesta suorittaa tapauskohtainen tutkinta, kuten olen toistuvasti muistuttanut, kansainvälistä suojelua koskevaa hakemusta ei voida pitää asianmukaisesti ja perusteellisesti tutkittuna, siten kuin sitä direktiivin 2013/32 nojalla yleisesti edellytetään,(103) silloin, kun määrittävä viranomainen on soveltanut tätä menettelyä siitä huolimatta, etteivät sen käyttöön sovellettavat edellytykset ole täyttyneet.
168. Kolmanneksi en ole varma siitä, miten velvollisuus tutkia tosiseikat ja oikeudelliset seikat sekä tarvittaessa hakijan kansainvälisen suojelun tarve kaikilta osin ja ex nunc voitaisiin täyttää, jos direktiivin 2013/32 46 artiklan 3 kohtaa, johon tämä velvollisuus perustuu, ei tulkittaisi edellyttävän, että kansallinen tuomioistuin ottaa sovelletun menettelyn lainvastaisuuden viran puolesta huomioon, jos tarpeen, ja jos se rajoittuisi, kuten Tšekin hallitus on ehdottanut, kysymykseen siitä, onko hakija kumonnut turvallisuusolettaman, ilman että tuomarilla olisi mahdollisuus arvioida sen käsitteen sovellettavuutta, jonka nojalla kyseistä olettamaa viime kädessä sovelletaan.(104)
169. Se, että sovellettujen menettelyllisten puitteiden lainvastaisuuteen ei voida vedota, jos hakija ei ole vaatinut sitä, merkitsee nimittäin sitä, että kansallisen tuomioistuimen on pysyttävä sidottuna määrittävän viranomaisen valitsemaan menettelytapaan, joka nyt käsiteltävässä asiassa on vaikuttanut paitsi menettelyyn kuuluvan tutkinnan kestoon myös tutkinnan laajuuteen (sen vuoksi, että on sovellettu olettamaa, jonka mukaan hakijan alkuperämaa on turvallinen).
170. Tässä tilanteessa se, että kansallinen tuomioistuin ei voisi ottaa huomioon sen tutkintamenettelyn mahdollista lainvastaisuutta, joka on itse asiassa pilannut koko menettelyn, jossa tutkitaan hakijan kansainvälisen suojelun tarvetta, asettaisi kansalliselle tuomioistuimelle kohtuuttomia rajoituksia, sillä se ei voisi vapautua kyseisen tutkintamenettelyn mahdollisesti aiheuttamista rajoituksista arvioidessaan, onko hakijalle myönnettävä kansainvälinen suojelu.
171. Kuten edellä on jo muistutettu, tämän kysymyksen ratkaiseminen on direktiivissä 2013/32 vahvistettujen menettelysääntöjen keskeinen perusta. Niinpä silloin, kun tuomioistuinvalvonnan laajuuden uusi määritelmä hyväksyttiin direktiivin 2013/32 46 artiklan 3 kohdassa, unionin lainsäätäjä on mielestäni tarkoittanut varmistaa, että tapaukset käsitellään kaikilta osin,(105) mikä johtaa siihen, että kyseisessä säännöksessä tarkoitettuun tuomioistuinvalvontaan kuuluu pakostakin myös sen menettelyn lainmukaisuus, jota tietyn hakemuksen tutkinnassa on sovellettu.
172. On syytä lisätä, että kun kansallinen tuomioistuin tutkii uudelleen päätöksen, jolla kansainvälistä suojelua koskeva hakemus, joka on tutkittu kyseessä olevan erityisjärjestelmän mukaisesti, on hylätty, se voi tietenkin päätyä siihen, että asiakirja-aineistossa olevien tietojen perusteella kieltävä päätös on kumottava ja kansainvälinen suojelu myönnettävä. Tällaisessa tilanteessa olen komission kanssa samaa mieltä siitä, että kyseisen kolmannen maan turvalliseksi alkuperämaaksi määrittämisen lainmukaisuuden huomioon ottaminen on seikka, jolla ei ole tässä yhteydessä merkitystä.(106)
173. Tästä huolimatta ja toisin kuin komissio on yleisemmällä tasolla esittänyt, edellä esitetystä seuraa, että kyseessä olevan turvalliseksi alkuperämaaksi määrittämisen laillisuuden huomioon ottaminen on edelleen merkityksellistä silloin, kun kansallinen tuomioistuin ei voi tehdä päätelmää, joka olisi aineellisesti erilainen kuin määrittävän viranomaisen päätelmä.
174. Ainoa tapa, jolla kyseinen tuomioistuin voi varmistua siitä, että hakemus on tutkittu asianmukaisesti ja perusteellisesti (sen jälkeen, kun se oli toimitettu sellaiseen tutkintamenettelyyn, jota ei olisi pitänyt soveltaa), on joko tehdä tutkinta tai saattaa se päätökseen itse taikka palauttaa asiakirja-aineisto määrittävälle viranomaiselle uudelleen käsiteltäväksi.(107) Kummassakin tilanteessa kansallisen tuomioistuimen on voitava jättää huomiotta asian käsittelyyn liittyvä menettely (mikä väistämättä edellyttää kannanottoa sen laillisuuteen) ja tarvittaessa tehdä sitova ratkaisu oikeista menettelyllisistä puitteista, joiden mukaan määrittävän viranomaisen on käsiteltävä hakemus uudelleen, riippumatta siitä, onko hakija riitauttanut ensimmäisessä oikeusasteessa sovellettujen menettelyllisten puitteiden laillisuuden.
175. Tähän päätelmään ei vaikuta se seikka, että tuomiossa Fathi unionin tuomioistuin tulkitsi direktiivin 2013/32 46 artiklan 3 kohtaa siten, ettei siinä velvoiteta kansallista tuomioistuinta tutkimaan viran puolesta, onko Dublin III ‑asetuksessa säädettyjä perusteita ja menettelyjä, joiden mukaisesti määritetään kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelystä vastuussa oleva jäsenvaltio, sovellettu asianmukaisesti.(108) Unionin tuomioistuimen kieltävä vastaus perustui molempien kyseessä olevien unionin säädösten erityissäännöksiin, joissa lyhyesti sanottuna suljetaan Dublin III ‑asetuksen soveltamisalaan kuuluvat jäsenvaltioiden väliset menettelyt direktiivin 2013/32 soveltamisalan ulkopuolelle.(109) Sitä vastoin nyt käsiteltävässä asiassa ei sovelleta tällaista poissulkemista.
176. Edellä esitettyyn päätelmään ei vaikuta myöskään se, että direktiivin 2013/32 46 artiklan 3 kohdassa ei viitata viran puolesta tapahtuvaan uudelleentarkasteluun ja että se eroaa saman säännöksen 4 ja 6 kohdasta, joissa käytetään tätä ilmausta, kuten Alankomaiden hallitus korostaa.
177. Yhtäältä direktiivin 2013/32 46 artiklan 4 kohdassa nimittäin todetaan muun muassa, että ”jäsenvaltiot voivat säätää – – päätösten uudelleentarkastelusta viran puolesta”, kun tällaisia päätöksiä on tehty rajalla tai kauttakulkualueilla noudatetuissa menettelyissä.(110) Toisaalta direktiivin 2013/32 46 artiklan 6 kohdassa käsitellään seurauksia, joita aiheutuu mahdollisuudesta kieltää tietyissä tilanteissa (kuten turvallisista alkuperämaista tulevien hakijoiden yhteydessä) se, että hakijat voisivat automaattisesti jäädä jäsenvaltion alueelle niin kauaksi aikaa, kun heidän valituksensa hakemuksen hylkäävästä päätöksestä on vireillä. Tämän mahdollisuuden edellytyksenä on, että kansallisilla tuomioistuimilla on valtuudet ratkaista ”joko hakijan pyynnöstä tai omasta aloitteestaan, saako hakija jäädä jäsenvaltion alueelle”.(111)
178. Mielestäni kummallakaan näistä seikoista ei ole merkitystä tässä tarkastelussa, koska kumpikaan niistä ei liity hakijan asian uudelleentarkastelun laajuuteen.
179. Tästä huolimatta unionin lainsäätäjän päätöstä käyttää saman säännöksen eri kohdissa eri ilmauksia uudelleentarkastelun kuvaamiseksi (nimittäin direktiivin 2013/32 46 artiklan 4 ja 6 kohdassa käytettyä ilmausta ”viran puolesta” ja sen 3 kohdassa käytettyä ilmausta ”kaikilta osin”) ei millään muotoa voida jättää huomiotta.
180. Tältä osin edellä esitetyt näkemykset eivät kuitenkaan merkitse sitä, että direktiivin 2013/32 46 artiklan 3 kohdassa säädetty velvoite toteuttaa oikeudellisten seikkojen tuomioistuinvalvonta ”kaikilta osin” sisältäisi velvoitteen, jonka mukaan kansallisten tuomioistuinten olisi viran puolesta tarkasteltava näitä seikkoja uudelleen ilman minkäänlaista rajoitusta niiden aineelliseen soveltamisalaan. Näin on sitäkin suuremmalla syyllä, koska – kuten tuomiosta Alheto ilmenee – adverbi ”kaikilta osin” kattaa muun muassa sellaisia oikeudellisia seikkoja, joita asian ensimmäisenä asteena käsitellyt viranomainen ei ole tutkinut. Jos tämä vaatimus yhdistetään viran puolesta suoritettavaa valvontaa koskevaan velvollisuuteen, tämä merkitsisi sitä, että kansallisilla tuomioistuimilla olisi velvollisuus valvoa viran puolesta mahdollisesti määrittelemätöntä oikeudellisten kysymysten kategoriaa.(112)
181. Sitä vastoin kysymys siitä, onko hakemus tutkittu oikean tutkintamenettelyn mukaisesti, on ensinnäkin ehdottomasti osa sitä arviointia, jonka määrittävä viranomainen suoritti. Toiseksi olen selittänyt, että määrittävän viranomaisen päätös soveltaa turvallisen alkuperämaan käsitteeseen liittyvää erityistä tutkintamenettelyä vaikuttaa kyseisen tutkinnan parametreihin, ja tästä syystä se liittyy läheisesti kerättyjen tietojen laajuuteen ja on näin ollen mahdollisesti tuomioistuinvalvonnan piirissä.
182. Tämän perusteella katson, että direktiivin 2013/32 46 artiklan 3 kohtaa on tulkittava siten, että kansallisen tuomioistuimen, joka käsittelee kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen hylkäämistä ilmeisen perusteettomana direktiivin 2013/32 32 artiklan 2 kohdan nojalla koskevaa kannetta, on turvallisen alkuperämaan käsitteeseen liittyvän erityisen tutkintamenettelyn yhteydessä otettava viran puolesta huomioon se, että maan määrittäminen turvalliseksi alkuperämaaksi on vastoin direktiivin 2013/32 vaatimuksia, jos kantaja ei ole ottanut sitä esille ja jos kyseinen tuomioistuin ei pysty tekemään päätelmää, joka olisi aineellisesti toisenlainen kuin määrittävän viranomaisen tekemä päätelmä.
3. Toissijainen perustelu
183. Jos unionin tuomioistuin ei yhdy edellä esittämääni tarkasteluun vaan sen sijaan katsoo, että direktiivin 2013/32 46 artiklan 3 kohdan mukainen käsite ex nunc ‑tutkiminen kaikilta osin ei tarkoita, että kansallisella tuomioistuimella olisi viran puolesta velvollisuus ottaa huomioon sovelletussa tutkintamenettelyssä tehty virhe, siitä seuraa, että kyseisen asian ratkaiseminen kuuluu periaatteessa jäsenvaltioille vastaavuus- ja tehokkuusperiaatteen mukaisesti.(113)
184. Ensinnäkin vastaavuusperiaate edellyttää, että oikeussuojakeinoja, jotka perustuvat kansallisen oikeuden rikkomiseen, ja samankaltaisia oikeussuojakeinoja, jotka perustuvat unionin oikeuden rikkomiseen, kohdellaan samalla tavalla.(114)
185. Kuten edellä on jo mainittu, ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on kertonut, että Tšekin hallintotuomioistuimissa on – käsitykseni mukaan – niillä aloilla, joihin sovelletaan kansallista lainsäädäntöä, käytäntö, jonka mukaan kansallisten tuomioistuinten on otettava viran puolesta huomioon menettelyvirheet, jos tämä virhe merkitsee sitä, että hallintoviranomainen on tehnyt päätöksen, joka on kuitenkin kyseisen tapauksen menettelyllisten puitteiden vuoksi mahdoton. Samalla ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin kuitenkin totesi, ettei tätä käytäntöä ole ulotettu koskemaan kansainvälistä suojelua koskevasta hakemuksesta tehdyn päätöksen tuomioistuinvalvontaa, sellaisena kuin siitä säädetään unionin oikeuden sovellettavissa säännöissä.
186. Viittaan tältä osin vakiintuneeseen oikeuskäytäntöön, jonka mukaan vastaavuusperiaatteen sovellettavuus määräytyy sen perusteella, ovatko kyseessä olevat kansalliseen oikeuteen ja unionin oikeuteen perustuvat oikeussuojakeinot tosiasiallisesti rinnastettavissa toisiinsa. Tätä seikkaa on arvioitava ”niiden kohteen, perusteen ja olennaisten osatekijöiden kannalta”,(115) ja huomioon on otettava myös ”kyseisten sääntöjen merkitys koko menettelyssä, menettelyn kulku ja näiden sääntöjen erityispiirteet eri kansallisissa elimissä”.(116) Vakiintuneesta oikeuskäytännöstä ilmenee myös, että tämän tutkiminen kuuluu kansalliselle tuomioistuimelle, joka suoraan tuntee sovellettavat menettelysäännöt.(117)
187. Tämän perusteella on siis ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tehtävä tutkia, ovatko ne oikeussuojakeinot, jotka perustuvat kansallisen oikeuden sääntöihin ja joiden osalta kansallisten tuomioistuinten on valvottava menettelyn lainmukaisuutta viran puolesta, verrattavissa nyt kyseessä oleviin oikeussuojakeinoihin. Jos ovat, vastaavuusperiaate edellyttää, että kyseinen tuomioistuin soveltaa tällaista kansallista käytäntöä myös pääasiassa vireillä olevaan kanteeseen.
188. Toiseksi, kun asiaa tarkastellaan tehokkuusperiaatteen kannalta, on tutkittava, johtaako hallintolainkäyttölain 75 §:n 2 momentti, jonka mukaan osapuolten väitteet rajaavat sitä, miten kansalliset tuomioistuimet valvovat hallintopäätöksiä, siihen, että hakijoiden on mahdotonta tai kohtuuttoman vaikeaa käyttää oikeuksiaan, jotka heille kuuluvat unionin oikeuden asiaa koskevien sääntöjen nojalla.
189. Unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan arvioitaessa sitä, tekeekö kansallinen säännös unionin oikeudesta johtuvien oikeuksien käyttämisen mahdottomaksi tai kohtuuttoman vaikeaksi, on otettava huomioon kyseisen säännöksen merkitys koko menettelyssä, menettelyn kulku ja sen erityispiirteet eri kansallisissa elimissä ja tarvittaessa myös puolustautumisoikeuksien suojaaminen, oikeusvarmuuden periaate sekä menettelyn moitteeton kulku.(118)
190. Kansallisille tuomioistuimille viran puolesta kuuluvien velvollisuuksien osalta totean, että unionin tuomioistuimen yleisen oikeuskäytännön mukaan tehokkuusperiaate ei velvoita kansallisia tuomioistuimia ottamaan esiin viran puolesta unionin oikeuteen perustuvaa perustetta – riippumatta kyseisen säännöksen merkityksestä unionin oikeusjärjestyksessä –, kun asianosaisille annetaan tosiasiallinen mahdollisuus vedota unionin oikeuteen pohjautuvaan perusteeseen.(119)
191. On kuitenkin yhtäältä niin, että kuluttajaoikeuden alalla unionin tuomioistuin on asteittain määrittänyt kansallisille tuomioistuimille kauaskantoisia viran puolesta ‑velvollisuuksia, jotta voidaan lyhyesti sanottuna varmistaa, etteivät kohtuuttomat ehdot sido kuluttajia.(120)
192. Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan tämä lähestymistapa kuitenkin koskee vain kyseistä alaa. Rikosoikeuden alalla unionin tuomioistuin on nimittäin todennut, että samaa lähestymistapaa ei sovelleta tietyin kyseistä alaa koskevin edellytyksin, enkä näe, miksi tässä asiayhteydessä pitäisi katsoa toisin. (121)
193. Toisaalta unionin tuomioistuin on myös todennut, että toimivaltaisen oikeusviranomaisen on tutkittava viran puolesta kolmansien maiden kansalaisten säilöönoton laillisuus, myös niiden perusteiden osalta, joihin asianomainen henkilö ei ole vedonnut.
194. Unionin tuomioistuin ei kuitenkaan päätynyt tähän päätelmään tehokkuusperiaatteen pohjalta vaan niiden nimenomaisten ja täsmällisten sääntöjen perusteella, jotka unionin lainsäätäjä on antanut kolmansien maiden kansalaisten säilöönoton tuomioistuinvalvonnan yhteydessä, paljolti samansuuntaisesti kuin analyysissä, jonka esitin edellä direktiivin 2013/32 46 artiklan 3 kohdan täsmällisen sanamuodon osalta.(122)
195. Näin ollen siinä tapauksessa, että unionin tuomioistuin ei noudata ensisijaista ehdotustani, katson, että kolmanteen kysymykseen tehokkuusperiaatteen valossa annettavan vastauksen on perustuttava unionin tuomioistuimen yleiseen oikeuskäytäntöön sellaisena kuin se on edellä 190 kohdassa kuvattu.
196. Tältä kannalta katsottuna mikään asiakirja-aineistossa ei viittaa siihen, ettei CV:llä olisi ollut mahdollisuutta vedota siihen, että turvalliseksi alkuperämaaksi määrittäminen oli ristiriidassa direktiivin 2013/32 liitteessä I vahvistettujen edellytysten kanssa, hänen ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa vireillä olevan kanteensa yhteydessä.
197. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin korostaa kuitenkin, että nopeutetun menettelyn vuoksi hakijoiden on varsin vaikeaa esittää perustelunsa.
198. Tämä ei kuitenkaan sinänsä tarkoita, että hakijoiden, kuten CV:n, olisi mahdotonta tai kohtuuttoman vaikeaa kiistää turvallisen alkuperämaan käsitteen sovellettavuus.
199. Kuten Saksan hallitus toteaa, ensimmäisen asteen menettelyssä on tosin niin, että hakijoilla ja määrittävällä viranomaisella on erilaiset roolit.
200. Direktiivin 2011/95 4 artiklan 1 kohdan perusteella on niin, että vaikka kansainvälisen suojelun hakijoita voidaan vaatia esittämään hakemuksen tutkinnan kannalta tarpeelliset tosiseikat,(123) heitä ei voida vaatia ottamaan esiin kysymyksiä, jotka liittyvät siihen oikeudelliseen kehykseen, jonka perusteella heidän hakemustaan arvioidaan. Tämä tehtävä kuuluu määrittävälle viranomaiselle, kuten mainitaan yleisesti samassa säännöksessä, jossa todetaan, että ”jäsenvaltio on velvollinen yhteistyössä hakijan kanssa arvioimaan kaikki hakemukseen liittyvät olennaiset seikat”.(124)
201. Tämän perusteella tällainen tehtävänjako, jossa hakijat esittävät tosiseikkoja ja kansalliset viranomaiset arvioivat niitä oikeudellisesti, ei mielestäni sinänsä ole osoitus sellaisesta rakenteellisesta kohtuuttomasta vaikeudesta, joka olisi aina kompensoitava kansallisten tuomioistuinten velvollisuudella ottaa viran puolesta huomioon oikeudelliset kysymykset, jotka on mahdollisesti arvioitu virheellisesti. Lisäksi direktiivin 2013/32 II luvussa säädetään yleisistä takeista, jotka on taattava hakijoille, myös nopeutetussa menettelyssä, kuten velvollisuudesta ilmoittaa noudatettavasta menettelystä(125) ja siitä, miten kielteiseen päätökseen voi hakea muutosta,(126) tai velvollisuudesta antaa maksutonta oikeusapua muutoksenhakumenettelyissä.(127)
202. Vaikka jäsenvaltioiden velvollisuuteen varmistaa nämä takeet voidaan soveltaa tiettyjä rajoituksia ja vaikka jotkin niistä annetaan pyynnöstä (mikä edellyttää tietoisuutta niiden olemassaolosta), asiakirja-aineiston perusteella ei voida katsoa, että CV:ltä olisi evätty nämä takeet. Mikään ei myöskään viittaa siihen, että muutoksenhakumahdollisuudelle olisi asetettu niin lyhyet määräajat, että hakijan olisi kohtuuttoman vaikeaa tai mahdotonta vedota kyseessä olevan turvalliseksi alkuperämaaksi määrittämisen lainvastaisuuteen.
203. Näin ollen tehokkuusperiaate ei mielestäni velvoita kansallista tuomioistuinta ottamaan viran puolesta huomioon turvalliseksi alkuperämaaksi määrittämisen lainvastaisuutta direktiiviin 2013/32 nähden.
V Ratkaisuehdotus
204. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa Krajský soud v Brnělle seuraavasti:
1. Kansainvälistä suojelua koskevista yhteisistä menettelyistä sekä kansainvälisen suojelun myöntämistä ja peruuttamista koskevista yhteisistä menettelyistä 26.6.2013 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2013/32 (EUVL L 180, s. 60) 37 artiklan 1 kohtaa, luettuna yhdessä kyseisen direktiivin liitteen I kanssa, on tulkittava siten, että
se, että edellä mainituissa säännöksissä tarkoitetuksi turvalliseksi alkuperämaaksi määritetty kolmas maa on vedonnut Euroopan ihmisoikeussopimuksen 15 artiklaan, ei automaattisesti estä määrittämästä sitä turvalliseksi alkuperämaaksi. Toimivaltaisten viranomaisten on kuitenkin otettava tällainen vetoaminen huomioon päättäessään, voidaanko turvalliseksi alkuperämaaksi määrittäminen pitää voimassa, ottaen huomioon erityisesti Euroopan ihmisoikeussopimuksen 15 artiklan mukaisesti toimitetussa ilmoituksessa määritettyjen poikkeavien toimenpiteiden ulottuvuus ja niiden toteuttaminen käytännössä.
2. Direktiivin 2013/32 37 artiklan 1 kohdan, luettuna yhdessä kyseisen direktiivin liitteen I kanssa, on tulkittava tarkoittavan sitä, että
niiden perusteella jokin maa voidaan määrittää turvalliseksi alkuperämaaksi ainoastaan sen koko alueen laajuudelta, mikäli sovellettavat edellytykset täyttyvät kyseisessä kolmannessa maassa sen koko alueen laajuudelta.
3. Direktiivin 2013/32 46 artiklan 3 kohdan on tulkittava tarkoittavan sitä, että
kun kansallinen tuomioistuin käsittelee kannetta sellaisesta päätöksestä, jolla kansainvälistä suojelua koskeva hakemus on hylätty ilmeisen perusteettomana turvallisen alkuperämaan käsitteeseen liittyvän erityisen tutkintamenettelyn puitteissa, ja se toteaa, että kyseisen maan määrittäminen turvalliseksi alkuperämaaksi on ristiriidassa direktiivin 2013/32 kanssa, sen on otettava tämä seikka huomioon viran puolesta, vaikka kantaja ei ole vedonnut siihen, kun kyseinen tuomioistuin ei pysty tekemään päätelmää, joka olisi aineellisesti toisenlainen kuin määrittävän viranomaisen tekemä päätelmä.
1 Alkuperäinen kieli: englanti.
2 Kansainvälisen suojelun myöntämistä tai poistamista koskevista yhteisistä menettelyistä 26.6.2013 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2013/32/EU (EUVL 2013, L 180, s. 60; jäljempänä direktiivi 2013/32).
3 Ks. tiedot, jotka ovat saatavana osoitteessa https://whoiswho.euaa.europa.eu/Pages/safe-country-concept.aspx.
4 Ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi 4.11.1950 allekirjoitettu yleissopimus (Euroopan neuvoston sopimussarja ETS N:o 005), joka tuli voimaan 3.9.1953, sellaisena kuin se on muutettuna pöytäkirjoilla N:o 11, 14 ja 15 ja täydennettynä pöytäkirjoilla N:o 1, 4, 6, 7, 12, 13 ja 16.
5 Euroopan unionin toiminnasta tehtyyn sopimukseen (SEUT) liitetty pöytäkirja N:o 24 Euroopan unionin kansalaisten turvapaikasta (EUVL 2010, C 83, s. 305) (jäljempänä pöytäkirja N:o 24).
6 Vaatimuksista kolmansien maiden kansalaisten ja kansalaisuudettomien henkilöiden määrittelemiseksi kansainvälistä suojelua saaviksi henkilöiksi, pakolaisten ja henkilöiden, jotka voivat saada toissijaista suojelua, yhdenmukaiselle asemalle sekä myönnetyn suojelun sisällölle 13.12.2011 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (EUVL 2011, L 337, s. 9) (jäljempänä direktiivi 2011/95).
7 Jollei ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tehtävänä olevista selvityksistä muuta johdu, totean, että tämä alueellinen poikkeus vaikuttaa olevan poistettu 1.10.2023 asetuksella nro 289/2023, jolla muutetaan asetusta nro 328/2015 (jäljempänä asetus nro 289/2023) (Vyhláška č. 289/2023 Sb, kterou se mění vyhláška č. 328/2015 Sb.). Ks. samaa asiaa koskevat tiedot osoitteessa https://whoiswho.euaa.europa.eu/Pages/safe-country-concept.aspx.
8 Lisäksi turvapaikkalain 85 b §:n 1 momentin mukaan ministeriön on viran puolesta sen jälkeen, kun kansainvälistä suojelua koskeva hakemus on hylätty ilmeisen perusteettomana, jollei tuomioistuin ole kumonnut hylkäyspäätöstä, tai sen jälkeen, kun krajský soud on päättänyt olla myöntämättä lykkäävää vaikutusta, annettava ulkomaalaiselle maastapoistumismääräys, jossa maasta poistumiseksi annetaan enintään kuukauden määräaika.
9 Ennakkoratkaisupyynnössä viitataan kahteen asiakirjaan, joiden otsikot ovat Évaluation de la Moldavie comme pays d’origine sûr, situation en juillet 2021 (28.7.2021) ja Informations du Bureau fédéral de la Migration et des Réfugiés de juin 2021.
10 Ks. alaviite 7 edellä.
11 Verbaalinootti nro FRA-CoE/352.6/410110 Moldovan tasavallan pysyvästä edustustosta, päivätty 11.4.2024, sihteeristö rekisteröinyt 11.4.2024, saatavana osoitteessa rm.coe.int/0900001680af4f7e.
12 Ks. alaviite 7 edellä.
13 Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan ”unionin tuomioistuimelle esitetyillä ennakkoratkaisupyynnöillä oletetaan olevan merkitystä asian ratkaisemisen kannalta. Unionin tuomioistuin voi kieltäytyä vastaamasta kansallisen tuomioistuimen esittämään ennakkoratkaisukysymykseen vain, jos on ilmeistä, että unionin oikeuden tulkitsemisella, jota kansallinen tuomioistuin on pyytänyt, ei ole mitään yhteyttä kansallisessa tuomioistuimessa käsiteltävän asian tosiseikkoihin tai kohteeseen tai jos kyseinen ongelma on luonteeltaan hypoteettinen taikka jos unionin tuomioistuimella ei ole tiedossaan niitä tosiseikkoja ja oikeudellisia seikkoja, jotka ovat tarpeen, jotta se voisi antaa hyödyllisen vastauksen sille esitettyihin kysymyksiin”. Ks. esim. tuomio 7.3.2024, Roheline Kogukond ym. (C‑234/22, EU:C:2024:211, 26 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
14 Ks. direktiivin 2013/32 36 ja 37 artikla (ja liite I) (turvallinen alkuperämaa), 38 artikla (turvallinen kolmas maa) ja 39 artikla (eurooppalainen turvallinen kolmas maa). Ks. näiden eri käsitteiden selitykset Euroopan unionin turvapaikkaviraston (EUAA) julkaisusta Applying the Concept of Safe Countries in the Asylum Procedure, joulukuu 2022. Ks. myös Goldner Lang, I. ja Nagy, B., ”External border control techniques in the EU as a challenge to the principle of non-refoulement”, European Constitutional Law Review, Vol. 17, Issue 3, 2021, s. 442–470.
15 Kuten todettu artikkelissa Martenson, H. ja McCarthy, J., ”In General, no serious risk of persecution: Safe country of origin practices in nine European States”, Journal of Refugee Studies, Vol. 11, No 3, (1998), s. 304–325, ks. s. 306. Ks. myös van Selm J., Access to Procedures ’Safe Third Countries’, ’Safe Countries of Origin’ and ’Time Limits’, 2001, saatavilla osoitteessa https://www.unhcr.org/media/access-procedures-safe-third-countries-safe-countries-origin-and-time-limits.
16 Ks. näistä kummastakin näkökohdasta esim. Goodwin-Gill, G.S., ”Safe country? Says who?”, International Journal of Refugee Law, Vol. 4, Issue 2, huhtikuu 1992, s. 248–250; Costello, C., ”Safe country? Says who?”, International Journal of Refugee Law, Vol 28, Issue 4, 2016, s. 601–622. Ks. analogisesti myös tuomio 28.7.2011 (C‑69/10, EU:C:2011:524, 65 kohta; jäljempänä tuomio Samba Diouf).
17 Ks. direktiivin 2013/32 liitteessä I oleva ensimmäinen kohta.
18 Ks. interaktiivinen kartta, joka sisältää luettelon turvallisista alkuperämaista, osoitteesta https://whoiswho.euaa.europa.eu/Pages/safe-country-concept.aspx.
19 Pakolaisaseman myöntämistä tai poistamista koskevissa menettelyissä jäsenvaltioissa sovellettavista vähimmäisvaatimuksista 1.12.2005 annettu neuvoston direktiivi (EUVL 2005, L 326, s. 13). Tämä direktiivi kumottiin direktiivillä 2013/32.
20 Tuomio 6.5.2008, parlamentti v. neuvosto (C‑133/06, EU:C:2008:257). Sama ajatus on sittemmin esitetty uudestaan säädösehdotuksissa. Ks. ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi turvallisia alkuperämaita koskevan EU:n yhteisen luettelon laatimisesta kansainvälisen suojelun myöntämistä tai poistamista koskevista yhteisistä menettelyistä annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2013/32/EU soveltamista varten ja direktiivin 2013/32/EU muuttamisesta (COM(2015) 452) sekä ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi kansainvälistä suojelua unionissa koskevan yhteisen menettelyn luomisesta ja direktiivin 2013/32/EU kumoamisesta (COM/2016/0467 final, s. 18 ja 19). Ks. viimeisin tätä ratkaisuehdotusta kirjoitettaessa saatavilla olevasta lainsäädäntömenettelyn osasta kansainvälistä suojelua unionissa koskevan yhteisen menettelyn luomisesta ja direktiivin 2013/32/EU kumoamisesta annetun asetuksen 61 artiklan 2 kohta, asiakirja PE 16 2024 REV 1, 15.5.2024.
21 Pakolaisten oikeusasemaa koskeva yleissopimus, sellaisena kuin se on muutettuna 31.1.1967 annetulla New Yorkin pöytäkirjalla (jäljempänä Geneven yleissopimus).
22 Direktiivin tekstissä viitataan Euroopan turvapaikka-asioiden tukivirastoon (EASO), mutta sen nimi on nykyään Euroopan unionin turvapaikkavirasto (EUAA). Ks. Euroopan unionin turvapaikkavirastosta ja asetuksen (EU) N:o 439/2010 kumoamisesta 15.12.2021 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) 2021/2303 (EUVL 2021, L 468, s. 1).
23 Direktiivin 2013/32 37 artiklan 3 kohta.
24 Tuomio 25.7.2018, A (C‑404/17, EU:C:2018:588, 25 kohta; jäljempänä tuomio A). Ks. myös direktiivin 2013/32 36 artiklan 1 kohta.
25 Direktiivin 2013/32 31 artiklan 9 kohta.
26 Kursivointi tässä. Ks. direktiivin 2013/32 31 artiklan 8 kohdan b alakohdan ja 32 artiklan 2 kohdan säännökset yhdessä sekä tuomio A, 26 kohta. Ennakkoratkaisupyynnöstä käy ilmi, että ministeriö käytti tätä määritelmää CV:n hakemuksen yhteydessä.
27 Kuten on todettu myös tuomion A 27 kohdassa, jossa viitataan direktiivin 2013/32 46 artiklan 5 ja 6 kohtaan. Muistutan, että ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin lykkäsi hylkäävän päätöksen vaikutusten täytäntöönpanoa CV:n pyynnöstä hänen muutoksenhakunsa käsittelyn ajaksi. Ks. 29 kohta edellä.
28 Nyt käsiteltävässä asiassa en pidä tarpeellisena käsitellä komission näkemystä, jonka mukaan turvapaikkalain 16 §, johon viitataan tämän ratkaisuehdotuksen 18 kohdassa, on ristiriidassa direktiivin 2013/32 kanssa, koska siinä luovutaan turvallisista alkuperämaista tulevien hakijoiden kansainvälisen suojelun tarpeen tapauskohtaisesta tutkimisesta. Jos näin olisi, olen samaa mieltä komission kanssa. Ennakkoratkaisupyynnön perusteella ei kuitenkaan voida sanoa, etteikö CV:n kansainvälisen suojelun tarvetta olisi tutkittu tapauskohtaisesti hänen hakemuksensa käsittelyn yhteydessä.
29 Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 21.9.2021, Dareskizb v. Armenia, CE:ECHR:2021:0921JUD006173708 (jäljempänä Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio Dareskizb), 59 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen.
30 Ibid.
31 Kuten yleissopimuksen 15 artiklan 1 kappaleesta johtuu suoraan.
32 Ks. yleissopimuksen pöytäkirjan N:o 6 1 ja 3 artikla, yleissopimuksen pöytäkirjan N:o 13 1 ja 2 artikla sekä yleissopimuksen pöytäkirjan N:o 7 4 artiklan 1 ja 3 kappale.
33 Ks. esim. Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 26.9.2023, Yüksel Yalçinkaya v. Türkiye, CE:ECHR:2023:0926JUD001566920 (jäljempänä Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio Yüksel Yalçinkaya), 348 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen.
34 Ks. Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio Dareskizb, 62 kohta.
35 Tältä osin Euroopan ihmisoikeustuomioistuin näyttää myöntäneen, että poikkeuksellista tilannetta, johon sopimuspuoli vetoaa yleissopimuksen 15 artiklan soveltamiseksi, ei voida määritellä väliaikaiseksi. Ks. Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 19.2.2009, A. and Others v. the United Kingdom, CE:ECHR:2009:0219JUD000345505, (jäljempänä Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio A. and Others v. the United Kingdom), 178 kohta, jossa se kuitenkin toteaa, että ”kysymys vastatoimien oikeasuhteisuudesta voi liittyä hätätilan kestoon”.
36 Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio Yüksel Yalçinkaya, 349 ja 350 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen.
37 Ks. Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio A. and Others v. the United Kingdom, 184 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen.
38 Ks. Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio A. and Others v. the United Kingdom, 161 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen.
39 Ks. ilmoitettujen poikkeusten luetteloa koskeva sivu Euroopan neuvoston verkkosivustolla osoitteessa https://www.coe.int/en/web/conventions/derogations-covid-19.
40 Kuten myös Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on vahvistanut ohjeasiakirjassa Guide on Article 15 of the European Convention on Human Rights – Derogation in time of emergency, helmikuu 2022, s. 5, 4 kohta.
41 Ks. ihmisoikeusasioiden johtokomitea (CDDH), ihmisoikeusasioita kriisitilanteissa käsittelevä valmisteluryhmä (CDDH-SCR), ”Draft Explanatory Memorandum to the draft Recommendation of the Committee of Ministers on the effective protection of human rights in situations of crisis”, CDDH-SCR(2024)02, 10.1.2024, 46 kohta.
42 Moldovan covid-19-pandemian yhteydessä toimittamalla ilmoituksella ei ole tässä tapauksessa merkitystä. Ks. sen peruuttamisen osalta Moldovan tasavallan pysyvän edustuston toimittama verbaalinootti nro FRA-CoE/352/175, päivätty 29.4.2021, rekisteröity pääsihteeristössä 29.4.2021, saatavana osoitteessa rm.coe.int/1680a24f55.
43 Ks. direktiivin 2013/32 liitteessä I oleva ensimmäinen kohta.
44 Ihmisoikeusasioiden johtokomitea (CDDH), ihmisoikeusasioita kriisitilanteissa käsittelevä valmisteluryhmä (CDDH-SCR), ”Draft Recommendation of the Committee of Ministers on the effective protection of human rights in situations of crisis”, CDDH-SCR(2024)01, 10.1.2024, johdanto-osan 8 perustelukappale.
45 Ks. 61 kohta edellä.
46 Istunnossa Tšekin hallitus viittasi esimerkkinä covid-19-pandemiaan, jonka aikana kolme jäsenvaltiota päätti vedota yleissopimuksen 15 artiklaan, kuten edellä 63 kohdassa on mainittu, kun taas muut jäsenvaltiot eivät tehneet niin, vaikka ymmärränkin tämän argumentin viittaavan siihen, ettei kyseisen pandemian aiheuttama tilanne ollut noissa jäsenvaltioissa kovinkaan erilainen.
47 Käsittääkseni kyseinen ilmoitus koskee poikkeusta, joka sisältyy Moldovan pysyvän edustuston Euroopan neuvostolle toimittamaan verbaalinoottiin N:o FRA-CoE/352/81, joka on päivätty 25.2.2022 ja rekisteröity pääsihteeristössä 25.2.2022. Vaikka kyseisen poikkeuksen tilanne ei olekaan minulle täysin selvä julkisesti saatavilla olevien lähteiden perusteella, olen ymmärtänyt niin, että se hätätila, johon poikkeus perustui, on myöhemmin kumottu, kuten käy ilmi Moldovan pysyvän edustuston Euroopan neuvostolle toimittaman, 3.3.2022 päivätyn ja pääsihteeristössä 3.3.2022 rekisteröidyn verbaalinootin N:o FRA-CoE/352/96 toisesta kappaleesta, johon myös ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin viittaa; verbaalinootti on saatavana osoitteesta https://rm.coe.int/0900001680a5b630.
48 Ks. verbaalinootti N:o FRA-CoE/352/96, johon viitattiin edellisessä alaviitteessä. Jollei ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tehtävänä olevista selvityksistä muuta johdu, vaikuttaa siltä, että poikkeusta, josta ilmoitettiin 3.3.2022 päivätyllä ilmoituksella, jatkettiin useita kertoja 31.12.2023 saakka, j a se näyttää olevan kumottu 11.4.2024 päivätyllä ilmoituksella, joka on mainittu edellä alaviitteessä 11, kuten edellä 33 kohdassa on todettu. Ks. koko luettelo ilmoituksista osoitteesta https://www.coe.int/en/web/conventions/cets-number-/-abridged-title-known?module=declarations-by-treaty&numSte=005&codeNature=0.
49 Ks. kattava luettelo toimenpiteistä verbaalinootista N:o FRA-CoE/352/96, joka on mainittu edellä alaviitteessä 48.
50 Ks. verbaalinootti N:o FRA-CoE/352/96, joka on mainittu edellä alaviitteessä 47.
51 Ks. esim. Moldovan pysyvän edustuston toimittama verbaalinootti FRA-CoE/352.2/410, päivätty 29.11.2023, saatavana osoitteessa https://rm.coe.int/0900001680ad80c6; ja edelliset ilmoitukset, jotka ovat saatavilla edellä alaviitteessä 48 mainitulla verkkosivustolla.
52 Moldovan pysyvän edustuston Euroopan neuvostolle toimittama verbaalinootti N:o FRA-CoE/352/124, päivätty 2.4.2021.
53 Ks. 47 kohta edellä. Direktiivin 2013/32 johdanto-osan 48 perustelukappaleessa todetaan muun muassa, että ”jos jäsenvaltioiden tietoon tulee merkittävä ihmisoikeustilanteen muuttuminen niiden turvalliseksi määrittämässä maassa, niiden olisi varmistettava, että tilanne arvioidaan uudelleen mahdollisimman pian, ja tarvittaessa tarkasteltava uudelleen kyseisen maan määrittämistä turvalliseksi”.
54 Muut poikkeukset liittyvät sellaisen SEU 7 artiklan 1 ja 2 kohdassa tarkoitetun menettelyn aloittamiseen tai päätökseen saattamiseen, jossa on kyse siitä, että ”jäsenvaltio loukkaa vakavasti ja jatkuvasti [SEU] 2 artiklassa tarkoitettuja arvoja”, kuten pöytäkirjan N:o 24 ainoan artiklan b ja c kohdassa on määrätty. Neljättä poikkeusta sovelletaan, jos jäsenvaltio päättää käsitellä tietyn hakemuksen pöytäkirjan N:o 24 ainoan artiklan d kohdassa säädetyin erityisedellytyksin.
55 Ks. direktiivin 2013/32 33 artikla.
56 Euroopan yhteisöjen perustamissopimusten muuttamisesta tehtyyn Amsterdamin sopimukseen liitetty pöytäkirja Euroopan unionin jäsenvaltioiden kansalaisten turvapaikasta (EYVL 1997, C 340, s. 103).
57 Ks. yleisesti lausunto 2/13 (Euroopan unionin liittyminen ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehtyyn yleissopimukseen), 18.12.2014 (EU:C:2014:2454, 191 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
58 Pöytäkirjan N:o 24 johdanto-osan neljännessä perustelukappaleessa muistutetaan, että ”Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 49 artiklan mukaisesti kaikkien Euroopan valtioiden on unionin jäsenyyttä hakiessaan kunnioitettava [SEU] 2 artiklassa vahvistettuja arvoja”. Ks. myös alkuperäisen pöytäkirjan johdanto-osan kolmas perustelukappale.
59 Ks. pöytäkirjan N:o 24 johdanto-osan kuudes perustelukappale ja alkuperäisen pöytäkirjan johdanto-osan viides perustelukappale.
60 Kummankin pöytäkirjan johdanto-osan kahdeksas perustelukappale. Alkuperäisen pöytäkirjan olemassaoloa on selitetty tapauksella, jossa Espanjan kansalainen, jota syytettiin terroritoimintaan osallistumisesta, oli jättänyt Belgiassa kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen, ja belgialainen tuomioistuin katsoi, ettei Espanja ollut turvallinen maa. Martenson, H. ja McCarthy, J., ”In general, no serious risk of persecution: Safe country of origin practices in nine European States”, Journal of Refugee Studies, Vol. 11, N:o 3, (1998), s. 311. Ks. myös van Selm J., Access to Procedures ”’Safe Third Countries’, ’Safe Countries of Origin’ and ’Time Limits’”, 2001, kohta 93, saatavana osoitteessa https://www.unhcr.org/media/access-procedures-safe-third-countries-safe-countries-origin-and-time-limits. Huomautan, että Belgia on antanut julistuksen (Amsterdamin sopimukseen liitetty julistus nro 5 Euroopan unionin jäsenvaltioiden kansalaisten turvapaikasta tehdystä pöytäkirjasta (EYVL 1997, C 340, s. 144)), jonka mukaan se suorittaa tapauskohtaisen tutkimuksen toisen jäsenvaltion kansalaisen tekemästä turvapaikkahakemuksesta Geneven yleissopimuksesta johtuvien velvoitteidensa mukaisesti.
61 Nyt käsiteltävässä asiassa en pidä tarpeellisena käsitellä kysymystä siitä, luoko se, että jäsenvaltio vetoaa yleissopimuksen 15 artiklaan, ainoastaan mahdollisuuden tutkia kyseisen valtion kansalaisten hakemukset, kuten Tšekin hallitus väittää, vai luoko se velvollisuuden tutkia hakemukset, kuten ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo. Kun otetaan huomioon, että pöytäkirja N:o 24 on poikkeus yleisestä velvollisuudesta tutkia kansainvälistä suojelua koskevat hakemukset, olen kuitenkin taipuvainen puoltamaan ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tulkintaa.
62 Ks. selitys edellä alaviitteessä 7 ja 34 kohdassa.
63 Toisinaan käytetään myös nimitystä sisäisen suojelun vaihtoehto tai sisäisen paon vaihtoehto. Direktiivin 2011/95 8 artiklan 1 kohdassa säädetään, että ”arvioidessaan kansainvälistä suojelua koskevaa hakemusta jäsenvaltiot voivat katsoa, että hakija ei ole kansainvälisen suojelun tarpeessa, jos hakijalla alkuperämaan jossakin osassa a) ei ole perusteltua aihetta pelätä joutuvansa vainotuksi tai todellista vaaraa joutua kärsimään vakavaa haittaa; tai b) on mahdollisuus saada 7 artiklassa määriteltyä suojelua vainoa tai vakavaa haittaa vastaan ja hän voi turvallisesti ja laillisesti matkustaa ja päästä maan kyseiseen osaan ja hänen voidaan kohtuudella olettaa jäävän sinne”. Kursivointi tässä.
64 Myös UNHCR on varoittanut siitä, ettei näitä kahta käsitettä pidä sekoittaa toisiinsa, koska ”sisäisen suojelun vaihtoehdon soveltamiseen liittyvät monimutkaiset kysymykset edellyttävät, että kukin yksittäistapaus tutkitaan huolellisesti”, eikä sitä taas sinänsä eikä pakolaisasiain päävaltuutetun mukaan voida käsitellä nopeutetussa menettelyssä. Ks. UNHCR, Improving Asylum Procedures: Comparative Analysis and Recommendations for Law and Practice, Key Findings and Recommendations, maaliskuu 2010, s. 67, https://www.refworld.org/reference/research/unhcr/2010/en/92062. Ks. myös julkaisu UNHCR, Guidelines on International Protection No. 4: ”Internal Flight or Relocation Alternative” Within the Context of Article 1A(2) of the 1951 Convention and/or 1967 Protocol Relating to the Status of Refugees, 23.7.2003, HCR/GIP/03/04, s. 8, 36 kohta; tai julkaisu UNHCR Observations on the Law Proposal amending the Obligation to Leave and Prohibition on Entry Act, the Law Enforcement Act and the Act on Granting International Protection to Alien, 12.11.2018, http://www.refworld.org/docid/5c66ceb77.html, 22 kohta.
65 Ks. esim. seuraavat julkaisut: UNHCR, Observations by the UNHCR Representation for Northern Europe on the proposal to introduce in Sweden a list of safe countries of origin, 31.3.2020, www.refworld.org/docid/5e8345014.htm, s. 3, 8 kohta; UNHCR, Comments on the European Commission’s Proposal for an Asylum Procedures Regulation – COM(2016) 467, huhtikuu 2019, www.refworld.org/docid/5cb597a27.html, s. 43; UNHCR, Improving Asylum Procedures: – –, edellä alaviitteessä 64 mainittu asiakirja, s. 65; UNHCR’s Summary Observations on the Amended Proposal by the European Commission for a Council Directive on Minimum Standards on Procedures in Member States for Granting and Withdrawing Refugee Status (COM(2000) 326 final/2, 18.2.2002), https://www.refworld.org/legal/intlegcomments/unhcr/2003/en/31802, s. 8.
66 Ks. tästä tuomio 22.11.2022, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Palauttaminen – Lääkekannabis) (C‑69/21, EU:C:2022:913, 55 kohta) ja tuomio 14.5.2019, M ym. (Pakolaisaseman peruuttaminen) (C‑391/16, C‑77/17 ja C‑78/17, EU:C:2019:403, 82 kohta; jäljempänä tuomio M ym. (Pakolaisaseman peruuttaminen)).
67 Ks. esimerkiksi julkaisut UNHCR, Observations by the UNHCR Representation for Northern Europe on the proposal to introduce in Sweden a list of safe countries of origin, 31.3.2020, www.refworld.org/docid/5e8345014.html, s. 4, 11 kohta; UNHCR, Observations on the Law Proposal amending the Obligation to Leave – – edellä alaviitteessä 64 mainittu asiakirja, 21 kohta; UNHCR, Improving Asylum Procedures – –, edellä alaviitteessä 64 mainittu asiakirja, s. 67; Summary of UNHCR’s Provisional Observations on the Proposal for a Council Directive on Minimum Standards on Procedures in Member States for Granting and Withdrawing Refugee Status (Council Document 14203/04, Asile 64, 9.11.2004), s. 4:n loppuosa.
68 Direktiivin 2011/95 2 artiklan d kohdan mukaan ”pakolaisella tarkoitetaan kolmannen maan kansalaista, jolla on perusteltua aihetta pelätä joutuvansa vainotuksi rodun, uskonnon, kansallisuuden, poliittisten mielipiteiden tai tiettyyn yhteiskunnalliseen ryhmään kuulumisen vuoksi ja joka oleskelee kansalaisuusmaansa ulkopuolella ja on kykenemätön tai sellaisen pelon johdosta haluton turvautumaan sanotun maan suojaan, ja kansalaisuudetonta henkilöä, joka oleskelee entisen pysyvän asuinmaansa ulkopuolella edellä mainittujen seikkojen tähden ja on kykenemätön tai sanotun pelon vuoksi haluton palaamaan sinne – –”. Kursivointi tässä.
69 Ks. perusoikeuskirjan 19 artiklan 2 kohta, jonka mukaan ”ketään ei saa palauttaa, karkottaa tai luovuttaa sellaiseen maahan, jossa häntä vakavasti uhkaa kuolemanrangaistus, kidutus tai muu epäinhimillinen tai halventava rangaistus tai kohtelu”. Kursivointi tässä.
70 Direktiivin 2005/85 30 artiklan 1 kohdan mukaan ”jäsenvaltiot voivat pitää voimassa tai antaa lainsäädäntöä, jonka mukaan jäsenvaltio voi turvapaikkahakemusten tutkintaa varten – – määrittää kansallisesti turvalliseksi – – kolmannen maan – –. Tämä voi koskea myös maan tietyn alueen määrittämistä turvalliseksi, jos liitteen II vaatimukset täyttyvät tämän alueen osalta”.
71 Direktiivin 2005/85 30 artiklan 3 kohdan mukaan ”jäsenvaltiot voivat myös jatkaa 1 päivänä joulukuuta 2005 voimassa olevan lainsäädännön soveltamista, jonka mukaan jonkin maan tietty alue voidaan määrittää turvalliseksi taikka jokin maa tai maan tietty alue voidaan määrittää turvalliseksi tämän maan tietylle väestöryhmälle, jos – – vaatimukset täyttyvät asianomaisen alueen tai ryhmän osalta”.
72 Ks. direktiivin 2013/32 31 artiklan 8 kohdan b alakohta. Kyseisessä direktiivissä ei määritetä nopeutetun menettelyn kestoa mitenkään vaan jätetään sen määrittely jäsenvaltioiden tehtäväksi, kunhan se on ”kohtuullinen”, kuten edellä 50 kohdassa on jo lyhyesti todettu ja kuten direktiivin 2013/32 31 artiklan 9 kohdasta käy ilmi. Sitä vastoin vakiomenettelyn pituus on määritetty saman direktiivin 31 artiklan 3 ja 5 kohdassa, joiden mukaan se on kuusi kuukautta hakemuksen jättämisestä, ja tätä määräaikaa voidaan pidentää siten, että tutkintamenettely saadaan päätökseen ”21 kuukauden enimmäismääräajan kuluessa hakemuksen jättämisestä”.
73 Ks. direktiivin 2013/32 46 artiklan 5 ja 6 kohdan yhdistetty tulkinta, joka on esitetty edellä 16 kohdassa. Ks. kyseisistä säännöksistä tuomio 17.12.2020, komissio v. Unkari (Kansainvälisen suojelun hakijoiden vastaanotto) (C‑808/18, EU:C:2020:1029, 303 ja 271 kohta). Ks. myös määräys 5.7.2018, C ym. (C‑269/18 PPU, EU:C:2018:544, 53 kohta).
74 Ks. direktiivin 2013/32 36 artiklan 1 kohdan toinen alakohta.
75 Ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi kansainvälisen suojelun myöntämistä tai poistamista koskevissa menettelyissä jäsenvaltioissa sovellettavista vähimmäisvaatimuksista (uudelleenlaadittu), liite, COM(2009) 554 final, liite, s. 15. Kursivointi tässä.
76 Samoin kuin on ehdotettu alustavasti asiakirjan PE 16 2024 REV 1, 15.5.2024 ( ks. alaviite 20 edellä) johdanto-osan 80 perustelukappaleessa ja 61 artiklan 2 kohdassa, joissa hyväksytään mahdollisuus määrittää kolmas maa turvalliseksi alkuperämaaksi ”lukuun ottamatta tiettyjä sen alueen osia tai selkeästi yksilöitävissä olevia henkilöryhmiä”. Kuten edellä on todettu, tätä ratkaisuehdotusta kirjoitettaessa kyseinen asiakirja on viimeisin saatavilla oleva tieto meneillään olevasta lainsäädäntöprosessista, joka koskee ehdotusta asetukseksi kansainvälistä suojelua unionissa koskevan yhteisen menettelyn luomisesta ja direktiivin 2013/32/EU kumoamisesta (COM/2016/0467 final).
77 Ehdotus: Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi kansainvälisen suojelun myöntämistä tai poistamista koskevissa menettelyissä jäsenvaltioissa sovellettavista vähimmäisvaatimuksista (uudelleenlaatiminen), liite, KOM(2009) 554 lopullinen, liite, s. 15.
78 Komission yksiköiden valmisteluasiakirja Commission Staff Working Document accompanying the Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council on minimum standards on procedures in Member States for granting and withdrawing international protection - Impact Assessment, SEC(2009) 1376, s. 34. Ks. myös komission yksiköiden valmisteluasiakirjan Commission Staff Working Document accompanying the Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council on minimum standards on procedures in Member States for granting and withdrawing international protection - Impact Assessment, SEC(2009) 1376 (osa II), s. 66–68.
79 Direktiivin 2005/85 johdanto-osan neljännessä perustelukappaleessa todetaan, että ”[tässä direktiivissä] säädetyt vähimmäisvaatimukset – – ovat – – turvapaikkamenettelyjä koskeva ensimmäinen toimenpide”, kun taas direktiivin 2013/32 johdanto-osan 12 perustelukappaleessa todetaan, että ”tämän direktiivin päätarkoituksena on kehittää edelleen vaatimuksia kansainvälisen suojelun myöntämistä tai poistamista koskevia jäsenvaltioiden menettelyjä varten yhteisen turvapaikkamenettelyn luomiseksi unioniin”.
80 Ks. tähän liittyvien poliittisten hankaluuksien myöntämisestä komission yksiköiden valmisteluasiakirjan liitteet, joihin viitattiin edellä alaviitteessä 78, s. 18.
81 Ks. direktiivin 2005/85 30 artiklan 2 ja 3 kohta.
82 Turvallisia alkuperämaita koskevien luetteloiden olemassaoloon ja sisältöön liittyvien erojen vuoksi.
83 Edellä 108 kohdassa esitetystä selityksestä seuraa, että aiemmassa menettelyssä tehtiin ero kahden vaihtoehdon välille: siinä missä mahdollisuus edetä asiassa niin, että vain osa maasta määritettiin turvalliseksi alueelliselta pohjalta, oli vahvistettu siltä osin, että kansallisten määritysten oli perustuttava yhteisille määritysvaatimuksille (direktiivin 2005/85 30 artiklan 2 kohta), maan määrittäminen turvalliseksi alkuperämaaksi tietylle väestöryhmälle oli mahdollista vain silloin, kun tällainen mahdollisuus oli olemassa voimassa olevan kansallisen lainsäädännön nojalla, sillä se perustuu edellä mainittuun direktiivin 2005/85 30 artiklan 3 kohdan standstill-lausekkeeseen.
84 Näin on vain silloin, kun hakija on kyseisen maan kansalainen tai hänellä on vakituinen asuinpaikka kyseisessä maassa eikä hän ei ole esittänyt painavia perusteita uskoa, että kyseinen maa ei ole hänen tapauksessaan turvallinen alkuperämaa.
85 Muistutan, että tässä alakohdassa tarkasteltu komission kanta vastaa Tšekin ja Alankomaiden hallitusten ensisijaista kantaa, jossa ne yleisesti puoltavat alueellisten poikkeusten hyväksyttävyyttä.
86 Euroopan ihmisoikeustuomioistuin viittasi ”tosiasialliseen kokonaishallintaan” asiassa Loizidou v Turkey, ECLI:CE:ECHR:1996:1218JUD001531889, 56 kohta.
87 Ks. etenkin 8 artikla julkaisussa Draft articles on Responsibility of States for Internationally Wrongful Acts, with commentaries, Yearbook of the International Law Commission, 2001, vol. II, Part Two, erityisesti s. 47 ja kohta 4. Talmon, S., ”The Responsibility of Outside Powers for Acts of Secessionist Entities”, International and Comparative Law Quarterly, vol. 58 (2009) No 3, s. 493–517, erityisesti s. 493.
88 Ks. erityisesti Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 8.7.2004, Ilaşcu ym. v. Moldova ja Venäjä, CE:ECHR:2004:0708JUD004878799, § 335, 392 ja 394; Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 19.10.2012, Catan v. Moldova ja Venäjä, CE:ECHR:2012:1019JUD004337004, § 109 ja 110; Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 23.2.2016, Mozer v. Moldova ja Venäjä, CE:ECHR:2016:0223JUD001113810, § 99; Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 17.7.2018, Sandu ym. v. Moldovan tasavalta ja Venäjä, CE:ECHR:2018:0717JUD002103405, § 34–39.
89 Tšekin hallituksen istunnossa antamasta selvityksestä ilmenee, että Tšekin turvallisten alkuperämaiden luetteloon sisältyi samoja alueellisia poikkeuksia, jotka nyt kyseessä olevan alueen tavoin poistettiin 1.10.2023 alkaen (joskin ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on tarkistettava tämä tieto). Ks. alaviite 7 edellä.
90 Todettakoon, että Unkari on nimennyt Yhdysvallat turvalliseksi alkuperämaaksi lukuun ottamatta niitä osavaltioita, joissa pannaan kuolemanrangaistukset täytäntöön. Ks. EUAA:n toimittamat tiedot osoitteessa https://whoiswho.euaa.europa.eu/Pages/safe-country-concept.aspx.
91 Sama johtopäätös seuraa laajemminkin siitä, että tehtäväni on avustaa tuomioistuinta, jos se päättää olla noudattamatta ehdotustani toisen ennakkoratkaisukysymyksen osalta, jos se katsoo, toisin kuin mitä ehdotan ensimmäisen kysymyksen osalta, että jos jokin kolmas maa vetoaa yleissopimuksen 15 artiklaan, se estää automaattisesti kyseisen maan määrittämisen turvalliseksi alkuperämaaksi.
92 Ks. esim. tuomio 26.9.2018, Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie (Muutoksenhakua koskeva lykkäävä vaikutus) (C‑180/17, EU:C:2018:775, erityisesti 33 ja 34 kohta). Ks. yleisemmin Prechal, S., ”Between effectiveness, procedural autonomy and judicial protection”, Izzivi prava v življenjski resničnosti: liber amicorum Marko Ilešič - Challenges of law in life reality, Ljubljana: Univerza v Ljubljani, Pravna fakulteta, 2017, s. 601 ja s. 391–404, mainittu viittaus s. 395.
93 Muistutan, että direktiiviin 2013/32 perustuvassa menettelyssä siitä, että perusteettomaksi katsottu hakemus katsotaan myös ilmeisen perusteettomaksi, seuraa muun muassa se, että jäsenvaltiot voivat päättää, etteivät ne automaattisesti salli hakijan jäädä tietyn jäsenvaltion alueelle siksi aikaa, kun hakijan kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen hylkäävää päätöstä koskeva muutoksenhaku on vireillä (kuten direktiivin 2013/32 46 artiklan 5 ja 6 kohdan yhdessä tarkastelusta seuraa).
94 Alankomaiden hallitus totesi istunnossa, että päätös, jossa turvallisesta alkuperämaasta tulevan hakijan hakemus katsotaan ilmeisen perusteettomaksi, ei edellytä aiempaa päätöstä, jossa sama hakemus olisi katsottu perusteettomaksi, koska kumpaakin seikkaa arvioidaan yhtä aikaa.
95 Direktiivin 2013/32 46 artiklan 1 kohdan a alakohdasta seuraa, että oikeus tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin tuomioistuimessa, sellaisena kuin se on määritetty saman direktiivin 46 artiklan 3 kohdassa, on oltava muun muassa muutoksen hakemiseksi sellaisiin päätöksiin, joissa hakemus on katsottu perusteettomaksi pakolaisaseman ja/tai toissijaisen suojeluaseman suhteen.
96 Muistutan, että unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä seuraa, että direktiivin 2013/32 46 artiklan 3 kohta on perusoikeuskirjan 47 artiklan tavoin sinänsä riittävä eikä sitä tarvitse täsmentää unionin tai kansallisen oikeuden säännöksillä, jotta se antaisi yksilöille oikeuden, johon he voivat sellaisenaan vedota. Ks. tuomio 29.7.2019, Torubarov (C‑556/17, EU:C:2019:626, 56 kohta; jäljempänä tuomio Torubarov).
97 Ja ne, jotka ovat, jälleen kerran, ilmenneet kyseessä olevan kielteisen päätöksen tekemisen jälkeen. Tuomio Alheto, 111–113 kohta. Todettakoon, että tuomion englanninkielisessä versiossa ei käytetä ilmausta ”elements” (seikat) vaan ilmausta ”new evidence” (uusi näyttö) (111 ja 112 kohta), kun taas ranskankielisessä versiossa käytetään ilmauksia ”nouveaux éléments” (uudet seikat) (111 ja 112 kohta) ja ”éléments” (seikat) (113 kohta). Kun otetaan huomioon se seikka, jonka hallintoviranomainen jätti tässä asiassa huomiotta ja joka oli luonteeltaan oikeudellinen, katson, että unionin tuomioistuimen perustelujen kyseinen osa on ymmärrettävä siten, että siinä viitataan mihin tahansa tosiseikkoihin tai oikeudellisiin seikkoihin, kuten kyseisen tuomion 11 kohdasta käy selvästi ilmi sekä englannin- että ranskankielisen version tarkastelun perusteella. Ks. myös tuomio 3.3.2022, Secretary of State for the Home Department (Palestiinasta lähtöisin olevan kansalaisuudettoman henkilön pakolaisasema) (C‑349/20, EU:C:2022:151, 55 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
98 Tuomio Torubarov, 65 kohta, ja tuomio 8.2.2024, Saksan liittotasavalta (Myöhemmän hakemuksen tutkittavaksi ottaminen) (C‑216/22, EU:C:2024:122, 62 kohta; jäljempänä tuomio Saksan liittotasavalta).
99 Ks. tästä (direktiivin 2011/95 yhteydessä) tuomio M ym. (Pakolaisaseman peruuttaminen), 74 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen.
100 Ks. tästä tuomio 29.2.2024, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Keskinäisen luottamuksen periaate siirron yhteydessä) (C‑392/22, EU:C:2024:195, 51 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
101 Ks. tästä tuomio M ym. (Pakolaisaseman peruuttaminen), 83 kohta.
102 Tuomio Torubarov, 50 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen.
103 Ks. direktiivin 2013/32 johdanto-osan 18 perustelukappale ja 31 artiklan 2 kohta.
104 Ilman, että olisi tarpeen käsitellä yksityiskohtaisesti arvioinnin monimutkaisuutta koskevaa väitettä, jonka Tšekin hallitus esitti, ja mahdollisesti erottaa se tämän ratkaisuehdotuksen edellisessä jaksossa tarkastellun kaltaisen määrittämisen mahdollisesta lainvastaisuudesta, olen siinä käsityksessä, että helmikuun 2022 jälkeen kansalliset tuomioistuimet eivät ole enää pitäneet Ukrainaa turvallisena alkuperämaana, vaikka Ukrainaa ei ollut vielä poistettu turvallisten alkuperämaiden luettelosta. Jollei ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tehtävänä olevista selvityksistä muuta johdu, ks. Tšekin tasavallan ylimmän hallintotuomioistuimen tuomio 10.3.2022, 10 Azs 537/2021 – 31, etenkin 17 kohta. Jollei kansallisen tuomioistuimen tehtävänä olevista selvityksistä muuta johdu, Ukraina poistettiin turvallisten alkuperämaiden luettelosta edellä alaviitteessä 7 mainitun saman asetuksen, jolla kyseessä oleva alueellinen poikkeus poistettiin, mukaisesti 1.10.2023 alkaen. Ks. myös https://whoiswho.euaa.europa.eu/Pages/safe-country-concept.aspx.
105 Ks. tästä komission yksiköiden valmisteluasiakirja Commission Staff Working Document accompanying the Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council on minimum standards on procedures in Member States for granting and withdrawing international protection – Impact Assessment, SEC(2009) 1376, 21.10.2009, s. 39. Edellisessä jaksossa esitettyjen seikkojen perusteella en pidä tarpeellisena käsitellä komission väitettä, jonka mukaan direktiivin 2013/32 46 artiklan 3 kohdan mukaista tuomioistuinvalvontaa ei sovelleta päätökseen, joka koskee nopeutetussa menettelyssä käsiteltyä hakemusta. Mielestäni tämä ehdotus on ensinnäkin ristiriidassa tuomion Samba Diouf (C‑69/10, EU:C:2011:524) kanssa, sillä siinä esitetyt näkemykset pätevät myös nyt käsiteltävässä asiassa silloinkin, kun otetaan huomioon kyseisen asian erityispiirteet. Toiseksi turvallisen alkuperämaan käsitteen oikeudelliset seuraukset menevät nopeutetun menettelyn käyttöä pidemmälle. Kolmanneksi tätä asiaa tarkasteltiin jo direktiivin 2013/32 46 artiklan 3 kohdan oikeudellisen edeltäjän eli direktiivin 2005/85 39 artiklan yhteydessä. Ensin mainitussa säännöksessä tarkoitettujen oikeussuojakeinojen ominaispiirteiden määritelmä tekee asian yksityiskohtaisemmasta tutkimisesta tarpeetonta, koska siinä edellytetään muun muassa ”oikeudellisten seikkojen” tutkimista kaikilta osin rajoittamatta tutkintaa siis vain näiden seikkojen asiasisällön arviointiin. Ks. tästä tuomio Alheto, 115 kohta, ja tuomio 19.3.2020, Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal (Tompa) (C‑564/18, EU:C:2020:218, 67 kohta).
106 Sama koskee mielestäni ja periaatteessa myös tilannetta, kun kansallinen tuomioistuin päätyy siihen, että hakemus on hylättävä, koska tutkittavaksi ottamisen edellytykset puuttuvat. Ks. tuomio Alheto, 119–127 kohta. Ks. myös tuomio 19.3.2020, Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal (Tompa) (C‑564/18, EU:C:2020:218, 69 kohta). Tämä näkemys edellyttää mielestäni tarkempaa erittelyä sen mukaan, millä perusteilla tutkittavaksi ottamisen edellytysten katsotaan puuttuvan, kuten direktiivin 2013/32 33 artiklan 2 kohdassa on säädetty, mutta tätä kysymystä ei tarvitse tarkastella nyt käsiteltävän asian yhteydessä.
107 Muistutan, että direktiivin 2013/32 46 artiklan 3 kohdan sanamuodosta (”tarvittaessa”) sekä unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä seuraa, että vaikka jäsenvaltioilla on velvollisuus säätää, että kansallisilla tuomioistuimilla on toimivalta tutkia kansainvälisen suojelun tarvetta, näiden tuomioistuinten ei välttämättä tarvitse tehdä tätä arviointia, koska ne voivat asiakirja-aineistosta saatavilla olevien tietojen perusteella katsoa, että määrittävällä viranomaisella on siihen paremmat edellytykset. Ks. tuomio Saksan liittotasavalta (Myöhemmän hakemuksen tutkittavaksi ottaminen), 67 kohta. Ks. määrittävien viranomaisten ”tähän erityisesti tarkoitetuista voimavaroista ja alaan erikoistuneesta henkilöstöstä” tuomio Torubarov, 64 kohta, tai tuomio 16.7.2020 (C‑517/17, EU:C:2020:579, 61 kohta, jäljempänä tuomio Addis).
108 Ks. tuomio 4.10.2018, Fathi (C‑56/17, EU:C:2018:803, 72 kohta).
109 Ibid., 69–71 kohta. Saman tuomion 57 kohdan mukaan kansalliset tuomioistuimet, jotka käsittelivät turvapaikkahakemuksen hylkäämistä koskevasta päätöksestä tehtyä valitusta, olivat kansallisen lainsäädännön nojalla velvollisia tutkimaan, oliko kansallisen ensimmäisen asteen viranomaisen noudattama menettely asianmukainen, mikä näyttää olevan syynä siihen, että ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin kysyi, koskeeko tällainen velvollisuus Dublin III ‑asetuksen sääntöjen asianmukaista soveltamista.
110 Direktiivin 2013/32 43 artiklan mukaisesti.
111 Ks. tältä osin oikeuskäytäntöviitteet edellä alaviitteestä 73.
112 Huomautan, että tuomioon Alheto johtaneessa asiassa se oikeudellinen seikka, jota määrittävä viranomainen ei ottanut huomioon, oli direktiivin 2011/95 12 artiklan 1 kohdan a alakohdan mukaisen järjestelmän sovellettavuus. Unionin tuomioistuin vastasi kyseisessä asiassa esitettyyn kolmanteen ennakkoratkaisukysymykseen, joka koski direktiivin 2013/32 46 artiklan 3 kohdan mukaisen tuomioistuinvalvonnan laajuutta, tämän oikeudellisen kysymyksen pohjalta. Kyseisessä asiassa esitetty toinen ennakkoratkaisukysymys koski mahdollisuutta soveltaa direktiivin 2011/95 12 artiklan 1 kohdan a alakohdan toista virkettä, vaikka hakija ei ollut vedonnut siihen. Samalla mikään ei kuitenkaan viittaa siihen, että ennakkoratkaisua pyytäneellä tuomioistuimella olisi ollut kyseisessä asiassa samankaltainen rajoitus kuin nyt käsiteltävässä asiassa. Ks. tuomio Alheto, erityisesti 97 ja 117 kohta.
113 Ks. esimerkiksi ratkaisuehdotukseni Saksan liittotasavalta (Myöhemmän hakemuksen tutkittavaksi ottaminen) (C‑216/22, 94 kohta). Kuten olen todennut aiemmin, näillä huomioilla on merkitystä vain, jos kyseinen tuomioistuin ei pysty tekemään päätelmää, joka olisi aineellisesti toisenlainen kuin määrittävän viranomaisen tekemä päätelmä.
114 Ks. esim. tuomio 9.9.2020, Commissaire général aux réfugiés ja aux apatrides (Myöhemmän hakemuksen hylkääminen – Muutoksenhaun määräaika) (C‑651/19, EU:C:2020:681, 36 kohta).
115 Ibid., 38 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen.
116 Ibid., 39 kohta.
117 Ibid., 38 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen.
118 Ks. esim. tuomio 9.9.2020, Commissaire général aux réfugiés ja aux apatrides (Myöhemmän hakemuksen hylkääminen – Muutoksenhaun määräaika) (C‑651/19, EU:C:2020:681, 42 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
119 Tuomio 7.6.2007, van der Weerd ym. (C‑222/05–C‑225/05, EU:C:2007:318, 41 kohta); tuomio 11.7.1991, Verholen ym. (C‑87/90–C‑89/90, EU:C:1991:314, 11–16 kohta) tai tuomio 14.12.1995, van Schijndel ja van Veen (C‑430/93 ja C‑431/93, EU:C:1995:441, erityisesti 17 ja 22 kohta) ja tuomio 14.12.1995, Peterbroeck (C‑312/93, EU:C:1995:437, 15–21 kohta).
120 Ks. ratkaisuehdotukseni Profi Credit Polska (Lainvoimaiseksi tulleella tuomiolla päätökseen saatetun menettelyn aloittaminen uudelleen) (C‑582/21, EU:C:2023:674, 151–154 kohta).
121 Tuomio 22.6.2023, K.B. ja F. S. (Ottaminen huomioon viran puolesta rikosasiassa) (C‑660/21, EU:C:2023:498, 52 ja 53 kohta). Tarkemmin sanottuna tuomioistuin katsoi kyseisessä tuomiossa, etteivät unionin oikeuden asianmukaiset säännökset olleet esteenä sellaiselle kansalliselle lainsäädännölle, jossa rikosasiaa käsittelevää tuomioistuinta kielletään ottamasta viran puolesta huomioon sitä, että velvollisuutta antaa epäillyille tai syytetyille viipymättä tietoja heidän oikeudestaan vaieta ei ole noudatettu, jos kyseisiltä henkilöiltä ei ole evätty konkreettista ja tehokasta mahdollisuutta käyttää oikeudellista avustajaa ja tutustua heitä koskevaan asiakirja-aineistoon ja jos he ovat voineet vedota tähän noudattamatta jättämiseen kohtuullisessa ajassa.
122 Tuomio 8.11.2022, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid ja X (Säilöönoton tutkiminen viran puolesta) (C‑704/20 ja C‑39/21, EU:C:2022:858, 85–88 ja 91–94 kohta). Lisäksi vireillä olevassa asiassa Ararat (C‑156/23) käsitellään lyhyesti sanottuna oikeusviranomaisen velvollisuutta todeta viran puolesta, onko palauttamiskiellon periaatetta noudatettu jäsenvaltioissa sovellettavista yhteisistä vaatimuksista ja menettelyistä laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten palauttamiseksi 16.12.2008 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2008/115/EY (EUVL L 348, s. 98) soveltamisalaan kuuluvissa menettelyissä.
123 Ks. heidän yhteistyövelvoitteestaan tuomio Alheto, 116 kohta, ja tuomio 29.6.2023, International Protection Appeals Tribunal ym. (Terroristi-isku Pakistanissa) (C‑756/21, EU:C:2023:523, 46 kohta ja sitä seuraavat kohdat) kolmansien maiden kansalaisten ja kansalaisuudettomien henkilöiden määrittelyä pakolaisiksi tai muuta kansainvälistä suojelua tarvitseviksi henkilöiksi koskevista vähimmäisvaatimuksista sekä myönnetyn suojelun sisällöstä 29.4.2004 annetun neuvoston direktiivin (EUVL 2004 L 304, s. 12) yhteydessä (direktiivin 2011/95 oikeudellinen edeltäjä).
124 Ks. tästä myös tuomio Saksan liittotasavalta (Myöhemmän hakemuksen tutkittavaksi ottaminen), 47 kohdasta loppuun asti.
125 Direktiivin 2013/32 19 artikla.
126 Direktiivin 2013/32 11 artiklan 2 kohta.
127 Direktiivin 2013/32 20 artikla.