Väliaikainen versio
JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
JULIANE KOKOTT
14 päivänä syyskuuta 2023(1)
Asia C-234/22
Roheline Kogukond MTÜ ym.
vastaan
Keskkonnaagentuur
(Ennakkoratkaisupyyntö – Tallinna Halduskohus (Tallinnan hallintotuomioistuin, Viro))
Ennakkoratkaisupyyntö – Direktiivi 2003/4/EY – Ympäristötiedon julkinen saatavuus – Ympäristötiedon käsite – Tilastollisen metsäinventoinnin pysyvien koealojen sijaintitiedot – Poikkeukset – Kansainvälisten suhteiden suoja – Ympäristönsuojelu – Ympäristötiedon laatu
I Johdanto
1. Antaako ympäristötietodirektiivi(2) kenelle tahansa oikeuden saada tietää tilastollisen metsäinventoinnin pysyvien koealojen sijainnin? Tähän kysymykseen on vastattava nyt käsiteltävässä asiassa.
2. Keskkonnaagentuur (Viron ympäristökeskus) kerää säännöllisin väliajoin näiltä pysyviltä koealoilta tietoja, jotka toimivat edustavina otantoina, joiden perusteella tehdään päätelmiä metsien yleisestä tilasta. Koealojen sijainnin on tarkoitus säilyä salassa sen estämiseksi, että niillä esiintyviä luontotyyppejä manipuloidaan eivätkä koealat ole sen vuoksi enää edustavia.
3. Ympäristötietodirektiivin nojalla viranomaisia voidaan kuitenkin tunnetusti vaatia ilmaisemaan ympäristötietoa ilman näyttöä erityisestä intressistä. Jos osoittautuu, että riidanalaiset sijaintitiedot ovat ympäristötietoa, esille tulee näin ollen hankalia kysymyksiä mahdollisista poikkeuksista tähän oikeuteen ja etenkin siitä, oikeuttaako metsäinvestoinnin alalla tehtävä kansainvälinen yhteistyö tai ympäristönsuojelu näiden tietojen luottamuksellisen käsittelyn. Lisäksi on tarkasteltava, millainen painoarvo ympäristötietodirektiivissä annetaan sille riskille, että koealojen sijainnin ilmaiseminen voisi vaikuttaa kielteisesti metsäinventoinnin laatuun.
II Asiaa koskevat oikeussäännöt
A Århusin yleissopimus
4. Oikeus saada ympäristötietoa vahvistetaan tiedon saantia, yleisön osallistumisoikeutta päätöksentekoon sekä muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeutta ympäristöasioissa koskevassa yleissopimuksessa(3) (jäljempänä Århusin yleissopimus), jonka Euroopan yhteisö allekirjoitti 25.6.1998 Århusissa (Tanska).(4)
5. Århusin yleissopimuksen 2 artiklan 3 kappaleessa määritellään ympäristötiedon käsite seuraavasti:
”Tässä yleissopimuksessa:
– –
3. ’Ympäristöä koskevalla tiedolla’ tarkoitetaan kirjallisessa, visuaalisessa, kuultavassa, sähköisessä tai muussa aineellisessa muodossa olevaa tietoa, joka koskee:
a) ympäristön osa-alueiden, kuten ilman ja ilmakehän, veden, maaperän, maa-alueiden, maiseman ja luontokohteiden tilaa, biologista monimuotoisuutta ja sen osatekijöitä, joihin sisältyvät myös muuntogeeniset organismit, ja näiden osa-alueiden välistä vuorovaikutusta;
– –”
6. Århusin yleissopimuksen 4 artiklassa määrätään oikeudesta saada ympäristöä koskevaa tietoa. Sen 3 ja 4 kappaleessa määrätään poikkeuksista tähän oikeuteen seuraavaa:
”3. Ympäristötietoa koskeva pyyntö voidaan evätä, jos:
– –
c) se koskee valmisteilla olevaa aineistoa tai viranomaisten sisäisiä asiakirjoja ja epääminen on mahdollista kansallisen lainsäädännön ja yleisen käytännön nojalla, jolloin on otettava huomioon, miten tiedon ilmaiseminen palvelisi yleistä etua.
4. Ympäristötietoa koskeva pyyntö voidaan evätä, jos tiedon ilmaiseminen vaikuttaisi haitallisesti:
– –
b) kansainvälisiin suhteisiin, maanpuolustukseen tai yleiseen turvallisuuteen;
– –
h) ympäristöön, johon tieto liittyy, esimerkiksi harvinaisten lajien pesimäpaikkoihin.
Edellä mainittuja epäämisperusteita tulkitaan suppeasti, ottaen huomioon tietojen ilmaisemiseen liittyvä yleinen etu sekä se, liittyykö pyydetty tieto ympäristöpäästöihin.”
B Ympäristötietodirektiivi
7. Ympäristötiedon saatavuuteen liittyvät tavoitteet ilmenevät ympäristötietodirektiivin johdanto-osan ensimmäisestä perustelukappaleesta seuraavasti:
”Ympäristötiedon entistä laajemmalla julkisella saatavuudella ja tällaisen tiedon levittämisellä edistetään osaltaan tietoisuuden lisääntymistä ympäristökysymyksistä, vapaata keskustelua ja yleisön aktiivisempaa osallistumista ympäristöä koskevaan päätöksentekoon sekä viime kädessä parempaa ympäristöä.”
8. Kyseisen direktiivin johdanto-osan 16 perustelukappale koskee ympäristötiedon epäämistä:
”Oikeus saada tietoa merkitsee, että tiedon ilmaisemi[s]en olisi oltava pääsääntö ja että viranomaisten olisi voitava evätä ympäristötietoa koskeva pyyntö tietyissä ja selvästi määritellyissä tapauksissa. Epäämisperusteita olisi tulkittava suppeasti siten, että tiedon ilmaisemiseen liittyvää yleistä etua olisi verrattava epäämisellä saavutettaviin etuihin. – –”
9. Ympäristötiedon laatua ja menettelyä sen keräämiseksi käsitellään ympäristötietodirektiivin johdanto-osan 20 perustelukappaleessa:
”Viranomaisten olisi pyrittävä varmistamaan niiden keräämän tai niiden puolesta kerätyn ympäristötiedon ymmärrettävyys, täsmällisyys ja vertailtavuus. Tiedon keräämisessä käytetty menetelmä olisi pyynnöstä myös ilmaistava, sillä se on tärkeä tekijä arvioitaessa annetun tiedon laatua.”
10. Ympäristötietodirektiivin 2 artiklassa määritellään muun muassa ympäristötiedon käsite seuraavasti:
”Tässä direktiivissä tarkoitetaan:
1) ’ympäristötiedolla’ kirjallisessa, visuaalisessa, kuultavassa, sähköisessä tai muussa aineellisessa muodossa olevaa tietoa:
a) ympäristön osa-alueiden, kuten ilman ja ilmakehän, veden, maaperän, maa-alueiden, maiseman ja luontokohteiden, kosteikot sekä ranta- ja merialueet mukaan luettuina, tilasta, biologisesta monimuotoisuudesta ja sen osatekijöistä, joihin sisältyvät myös geeniteknisesti muunnetut organismit, ja näiden osa-alueiden välisestä vuorovaikutuksesta;
b) erilaisista tekijöistä, kuten aineista, energiasta, melusta, säteilystä tai jätteistä, radioaktiivinen jäte, päästöt ilmaan, veteen ja maaperään sekä muut ympäristöpäästöt mukaan luettuina, jotka vaikuttavat tai saattavat vaikuttaa a alakohdassa mainittuihin ympäristön osa-alueisiin;
– –”
11. Oikeudesta saada ympäristötietoa säädetään ympäristötietodirektiivin 3 artiklassa seuraavasti:
”1. Jäsenvaltioiden on varmistettava, että viranomaiset velvoitetaan tämän direktiivin säännösten mukaisesti saattamaan pyydettäessä saataville niiden omassa tai viranomaisia varten toisen hallussa olevaa ympäristötietoa ilman, että pyynnön esittäjän on perusteltava pyyntönsä.
2. Jollei 4 artiklasta muuta johdu – –, ympäristötieto on saatettava pyynnön esittäjän saataville – –”
12. Ympäristötietodirektiivin 4 artiklassa säädetään poikkeuksista kyseiseen oikeuteen seuraavaa:
”1. Jäsenvaltiot voivat säätää, että pyyntö saada ympäristötietoa voidaan evätä, jos:
– –
d) pyyntö koskee valmisteilla olevaa aineistoa tai keskeneräisiä asiakirjoja ja tietoja;
– –
2. Jäsenvaltiot voivat säätää, että pyyntö saada ympäristötietoa voidaan evätä, jos tiedon ilmaiseminen vaikuttaisi haitallisesti:
a) viranomaisten toiminnan luottamuksellisuuteen, jos salassapidosta on laissa säädetty;
b) kansainvälisiin suhteisiin, yleiseen turvallisuuteen tai kansalliseen puolustukseen;
– –
h) sellaisen ympäristön suojeluun, johon tieto liittyy, kuten harvinaisten lajien olinpaikat.
Edellä 1 ja 2 kohdassa mainittuja epäämisperusteita on tulkittava suppeasti, ottaen kussakin yksittäistapauksessa huomioon ilmaisemiseen liittyvä yleinen etu. Kussakin yksittäistapauksessa tiedon ilmaisemiseen liittyvää yleistä etua olisi verrattava epäämisellä saavutettaviin etuihin. – –”
13. Ympäristötietodirektiivin 8 artikla koskee ympäristötiedon laatua ja menettelyä sen keräämiseksi:
”1. Jäsenvaltioiden on mahdollisuuksien mukaan varmistettava, että kaikki sen keräämät tai sen puolesta kerätyt tiedot ovat ajankohtaisia, täsmällisiä ja vertailukelpoisia.
2. Viranomaisten on pyynnöstä ilmaistava 2 artiklan 1 kohdan b alakohdassa mainitun tiedon pyyntöä koskevassa vastauksessaan, mistä tietojen keräämiseksi käytettyjä mittausmenetelmiä koskevat tiedot, mikäli ne ovat saatavilla, löytyvät, analysoinnin, näytteenoton ja näytteen esikäsittelyn menetelmät mukaan lukien, taikka viitattava käytettyyn standardoituun menetelmään.”
III Tosiseikat ja ennakkoratkaisupyyntö
14. Vastaajana oleva Keskkonnaagentuur on tehnyt vuodesta 1999 lähtien metsäinventointia Virossa. Inventoinnin päätarkoituksena on Viron metsävaroja, niiden tilaa ja käyttöä sekä maankäyttöä ja sen muutoksia koskevien tilastollisten katsausten laadinta. Kyseessä on suurempien metsäalueiden objektiivisen ja taloudellisen inventoinnin menetelmä. Mittaustiedot ja arviot kerätään ryppäisiin sijoitetuilta koealoilta, jotka sijaitsevat neliöitä muodostavien linjojen, jotka ovat kooltaan 800 x 800 metriä (64 ha), varsilla. Linjat jakaantuvat pysyviin ja tilapäisiin. Satunnaisvalinnan periaatteiden mukaisesti kukin koeala edustaa suhteellisesti tiettyä osaa Viron metsien kokonaispinta-alasta. Saadut tiedot yleistetään, ja niiden perusteella laaditaan Viron metsävaroja kuvaava tilastollinen raportti. Keskkonnaagentuur julkaisee metsäinventoinnin tulokset verkkosivuillaan.
15. Mittetulundusühing Roheline Kogukond, MTÜ Eesti Metsa Abiks, Päästame Eesti Metsad MTÜ ja Sihtasutus Keskkonnateabe Ühendus (jäljempänä yhdessä ympäristöjärjestöt) esittivät Keskkonnaagentuurille tietojensaantipyynnöt, joissa tätä pyydettiin ilmoittamaan muun muassa tilastollisen metsäinventoinnin perustiedot. Näitä perustietoja ovat koealojen sijainti-, mittaus- ja arviointitiedot. Keskkonnaagentuur toimitti kuitenkin pyydetyt perustiedot ainoastaan osittain, sillä se ei ilmoittanut pysyvien koealojen koordinaatteja.
16. Tämän jälkeen ympäristöjärjestöt nostivat Tallinna Halduskohusissa (Tallinnan hallintotuomioistuin, Viro) kanteen, jossa ne vaativat, että Keskkonnaagentuur velvoitetaan täyttämään niiden tietopyyntö ja ilmoittamaan tilastollisessa metsäinventoinnissa käytettävien pysyvien koealojen koordinaatit.
17. Tallinna Halduskohus esittää tämän menettelyn perusteella unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1. Ovatko pääasian menettelyssä käsiteltävien tilastollisen metsäinventoinnin pysyvien koealojen sijaintitietojen kaltaiset tiedot ympäristötietodirektiivin 2 artiklan 1 alakohdan a tai b alakohdassa tarkoitettua ympäristötietoa?
2. Mikäli ensimmäiseen kysymykseen annetun vastauksen mukaan kyse on ympäristötiedosta, niin
2.1. onko ympäristötietodirektiivin 4 artiklan 1 kohdan d alakohtaa tulkittava niin, että valmisteilla olevaan aineistoon tai keskeneräisiin asiakirjoihin tai tietoihin lukeutuvat myös tilastollisen metsäinventoinnin pysyvien koealojen sijaintitiedot?
2.2. onko ympäristötietodirektiivin 4 artiklan 2 kohdan a alakohtaa tulkittava niin, että kyseisen artiklan edellytys – salassapidosta on laissa säädetty – täyttyy, mikäli salassapitovaatimusta ei ole laissa säädetty koskemaan tiettyä tietolajia, vaan vaatimus voidaan johtaa tulkitsemalla yleisluonteista säädöstä, esimerkiksi julkista tietoa koskevaa lakia tai valtion tilastolakia?
2.3. täytyykö ympäristötietodirektiivin 4 artiklan 2 kohdan b alakohtaa sovellettaessa todeta tosiasiallinen valtion kansainvälisiin suhteisiin kohdistuva haitallinen vaikutus, joka tulee mahdolliseksi pyydetyn tiedon ilmoittamisen vuoksi, vai riittääkö haitallisen vaikutuksen vaaran toteaminen?
2.4. oikeuttaako ympäristötietodirektiivin 4 artiklan 2 kohdan h alakohdassa säädetty ympäristön suojelemista koskeva peruste ympäristötiedon saatavuuden rajoittamiseen valtiollisen tilastoinnin luotettavuuden varmistamiseksi?
3. Mikäli ensimmäiseen kysymykseen annetun vastauksen mukaan sellaiset tiedot kuten pääasian menettelyssä käsiteltävät tilastollisen metsäinventoinnin pysyvien koealojen sijaintitiedot eivät ole ympäristötietoa, onko tällaisia tietoja koskevaa tietojensaantipyyntöä pidettävä ympäristötietodirektiivin 2 artiklan 1 alakohdan b alakohdassa tarkoitetun tiedon pyyntönä, joka on käsiteltävä 8 artiklan 2 kohdan mukaisesti?
4. Mikäli kolmanteen kysymykseen vastataan myöntävästi, ovatko sellaiset tiedot kuten pääasian menettelyssä käsiteltävät tilastollisen metsäinventoinnin pysyvien koealojen sijaintitiedot ympäristötietodirektiivin 8 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuja tietojen keräämiseksi käytettyjä analysoinnin, näytteenoton ja näytteen esikäsittelyn menetelmiä koskevia tietoja?
5.1. Mikäli neljänteen kysymykseen vastataan myöntävästi, voidaanko mainitun tiedon ympäristötietodirektiivin 8 artiklan 2 kohdassa säädettyä saatavuutta rajoittaa mistä tahansa kansalliseen oikeuteen perustuvasta painavasta syystä?
5.2. Voidaanko tiedon antamatta jättämistä ympäristötietodirektiivin 8 artiklan 2 kohdan perusteella lieventää joillakin muilla keinoilla, esimerkiksi mahdollistamalla pyydettyjen tietojen saanti tiede- ja tutkimuslaitoksille tai valtion tarkastusvirastolle tarkastustoimenpiteen suorittamista varten?
6. Voiko perusteena sellaisten tietojen kuten pääasian menettelyssä käsiteltävien tilastollisen metsäinventoinnin pysyvien koealojen sijaintitietojen luovuttamisesta kieltäytymiselle olla ympäristötiedon laadun varmistaminen ympäristötietodirektiivin 8 artiklan 1 kohdassa määritellyllä tavalla?
7. Ilmeneekö ympäristötietodirektiivin johdanto-osan 21 perustelukappaleesta tilastollisen metsäinventoinnin pysyvien koealojen sijaintitietojen ilmoittamisen oikeudellinen perusta?”
18. Ympäristöjärjestöt, Keskkonnaagentuur, Viro ja Euroopan komissio esittivät kirjallisia huomautuksia ja vastasivat unionin tuomioistuimen tietopyyntöön. Unionin tuomioistuin luopui työjärjestyksensä 76 artiklan 2 kohdan nojalla istunnon järjestämisestä, koska se katsoi, että sillä on jo riittävät tiedot.
IV Asian tarkastelu
19. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee kysymyksillään, velvoittaako oikeus saada ympäristötietoa vastaajan antamaan tietoja tilastollisen metsäinventoinnin pysyvien koealojen sijainnista.
20. Oikeus saada ympäristötietoa seuraa ympäristötietodirektiivin 3 artiklan 1 kohdasta ja edellyttää pelkästään, että pyydetyt tiedot ovat ympäristötietoa. Direktiivissä säädetään kuitenkin myös kyseiseen oikeuteen muutamia poikkeuksia, joiden perusteella toimivaltaiset viranomaiset voivat evätä tietopyynnön.
21. Jäljempänä esitän aluksi, että riidanalaiset sijaintitiedot ovat ympäristötietoa (kysymys 1, tästä jäljempänä A jaksossa), minkä jälkeen tarkastelen poikkeuksia oikeuteen saada ympäristötietoa (kysymykset 2 ja 6, tästä jäljempänä B jaksossa). Lopuksi osoitan, etteivät muut kysymykset ole merkityksellisiä pääasian oikeudenkäynnin kannalta (tästä jäljempänä C ja D jaksossa).
A Kysymys 1 – ympäristötiedon käsite
22. Kysymyksellä 1 ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee, ovatko pääasian oikeudenkäynnissä käsiteltävien tilastollisen metsäinventoinnin pysyvien koealojen sijaintitietojen kaltaiset tiedot ympäristötietodirektiivin 2 artiklan 1 alakohdan a tai b alakohdassa tarkoitettua ympäristötietoa.
23. Ympäristötietodirektiivin 2 artiklan 1 alakohdan a alakohdan mukaan ympäristötiedolla tarkoitetaan tietoa ympäristön osa-alueiden, kuten erityisesti maaperän, maa-alueiden, maiseman ja luontokohteiden, tilasta, biologisesta monimuotoisuudesta ja sen osatekijöistä.
24. Erikseen tarkasteltuina riidanalaiset sijaintitiedot ovat pelkästään maantieteellisiä koordinaatteja, jotka eivät kerro mitään ympäristön osa-alueiden tilasta.
25. Tilastollisen metsäinventoinnin pysyviä koealoja koskevat tiedot sitä vastoin ovat mainitussa määritelmässä tarkoitettua tietoa ympäristön osa-alueiden tilasta, nimittäin tietyistä luontokohteista ja biologisen monimuotoisuuden osatekijöistä näillä alueilla. Siihen kuuluvat kuitenkin myös vastaavat sijaintitiedot. Ilman sijaintitietoja näiden tietojen kokonaisuuden perusteella voidaan esittää tilastollisia päätelmiä metsien tilasta, mutta ainoastaan sijaintitietojen kanssa tilaa koskevat tiedot voidaan yhdistää tiettyihin luontokohteisiin.
26. Keskkonnaagentuur väittää, ettei ympäristötiedon käsite sisällä välttämättä menetelmää ympäristötiedon keräämiseksi. Se on oikeassa siinä, että ympäristötietodirektiivin 8 artiklan 2 kohtaan sisältyy ympäristötiedon keräämiseksi käytettävien menetelmien osalta erityisiä ilmaisemisvelvollisuuksia, ja ne ovat kysymysten 3–5 kohteena.
27. Vaikka sijaintitiedot luokiteltaisiinkin myös tällaisiksi menetelmiä koskeviksi tiedoiksi, tämä ei mahdollistaisi näiden tietojen jättämistä pelkästään tällä perusteella ympäristötiedon käsitteen ulkopuolelle. Sijaintitiedot eroavat tältä osin esimerkiksi koealojen valintaperusteista, joissa ei kuvata konkreettisten ympäristön osa-alueiden tilaa.
28. Siten on katsottava, että tilastollisen metsäinventoinnin pysyvien koealojen sijaintitiedot yhdessä näiden alojen tilaa koskevien tietojen kanssa ovat ympäristön osa-alueiden tilaa koskevia tietoja ja siten ympäristötietodirektiivin 2 artiklan 1 alakohdan a alakohdassa tarkoitettua ympäristötietoa.
29. Sillä, onko näissä tiedoissa lisäksi kyse ympäristötietodirektiivin 2 artiklan 1 alakohdan b alakohdassa tarkoitetusta ympäristötiedosta, ei ole merkitystä tiedonsaantioikeuden kannalta, eikä sitä ole tarpeen ratkaista.
B Kysymykset 2 ja 6 – poikkeukset tiedonsaantioikeudesta
30. Koska ympäristöjärjestöillä on siten ympäristötietodirektiivin 3 artiklan 1 kohdan nojalla lähtökohtaisesti oikeus riidanalaisten sijaintitietojen ilmaisemiseen, herää kysymys, voiko Keskkonnaagentuur vedota tätä oikeutta koskevaan poikkeukseen evätäkseen tietopyynnön. Kyseiset poikkeukset perustuvat tiettyihin etuihin, joihin ilmaiseminen vaikuttaisi haitallisesti.
31. Kuvaan näin ollen aluksi poikkeukseen liittyvää suojatun edun riittävää vaarantumista (kysymys 2.3, tästä jäljempänä 1 jaksossa). Tämän perusteella on mahdollista tarkastella eri etuja, jotka voisivat oikeuttaa tietopyynnön epäämisen. Tältä osin tutkin aluksi kysymyksen 6, sillä siinä mainittu metsäinventoinnin laatuun liittyvä etu muodostaa kaikkien riidanalaisten sijaintitietojen ilmaisemista vastaan esitettyjen väitteiden ytimen (tästä jäljempänä 2 jaksossa). Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee lisäksi ympäristötietodirektiivin 4 artiklan mukaisista eri poikkeuksista, jotka koskevat keskeneräisiä menettelyjä (kysymys 2.1, tästä jäljempänä 3 jaksossa), sen tarpeellisuutta, että viranomaisten toiminnan luottamuksellisuutta koskevasta poikkeuksesta säädetään laissa (kysymys 2.2, tästä jäljempänä 4 jaksossa), haitallisia vaikutuksia valtion kansainvälisiin suhteisiin (kysymys 2.3, tästä jäljempänä 5 jaksossa) ja ympäristönsuojelua (kysymys 2.4, tästä jäljempänä 6 jaksossa).
1. Kysymys 2.3 – Suojatun edun riittävä vaarantuminen
32. Kysymyksellä 2.3 ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee, täytyykö oikeuteen saada ympäristötietoa ympäristötietodirektiivin 4 artiklan 2 kohdan b alakohdassa säädettyä poikkeusta sovellettaessa todeta tosiasiallinen valtion kansainvälisiin suhteisiin kohdistuva haitallinen vaikutus, joka tulee mahdolliseksi pyydetyn tiedon ilmoittamisen vuoksi, vai riittääkö haitallisen vaikutuksen vaaran toteaminen.
33. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin esittää tämän kysymyksen tosin erityisesti ympäristötietodirektiivin 4 artiklan 2 kohdan b alakohdassa säädetyn kansainvälisten suhteiden suojan osalta, mutta yhden poikkeuksen edellytyksenä oleva vaarantuminen on merkityksellinen kaikkien poikkeusten kannalta. Vastaan siksi ensin kysymyksen tähän osaan.
34. Vastaus siihen ilmenee oikeutta tutustua unionin toimielinten asiakirjoihin koskevasta vakiintuneesta oikeuskäytännöstä. Sen mukaan on niin, että kun toimielin päättää evätä oikeuden tutustua asiakirjaan, sen tehtävänä on selittää, millä tavoin tähän asiakirjaan tutustuminen voisi konkreettisesti ja tosiasiallisesti loukata etua, jota suojataan sillä poikkeuksella, johon kyseinen toimielin vetoaa. Tällaisen loukkaamisvaaran on lisäksi oltava kohtuullisesti ennakoitavissa, eikä se saa olla täysin hypoteettinen.(5)
35. Kuten Viro toteaa, unionin tuomioistuin on sittemmin ulottanut tämän arviointiperusteen koskemaan ympäristötietodirektiivissä oikeuteen saada tietoa säädettyjen poikkeusten soveltamista.(6)
36. Oikeuteen saada ympäristötietoa säädettyjen poikkeusten soveltaminen edellyttää siten, että kyseisten tietojen ilmaiseminen aiheuttaa kohtuullisesti ennakoitavissa olevan eikä täysin hypoteettisen vaaran kulloisenkin suojatun edun konkreettisesta ja tosiasiallisesta loukkaamisesta.
2. Kysymys 6 – Metsäinventoinnin laatu
37. Kuudennella kysymyksellä pyritään selvittämään, voiko metsäinventoinnin tulevien tietojen laadun vaarantuminen oikeuttaa sijaintitietojen luovuttamisen epäämisen.
38. Tämä etu tunnustetaan nimenomaisesti ympäristötietodirektiivissä, ja siinä säädetään jopa vastaavasta suojeluvelvollisuudesta. Ympäristötietodirektiivin 8 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on nimittäin mahdollisuuksien mukaan varmistettava, että kaikki sen keräämät tai sen puolesta kerätyt tiedot ovat ajankohtaisia, täsmällisiä ja vertailukelpoisia.
39. Keskkonnaagentuur, joka on Viron valtion viranomainen, tekee säännöllisin väliajoin metsäinventoinnin, joka asianosaisten ja muiden osapuolten yhtäpitävien tietojen mukaan toimii valtiollisten toimijoiden metsätaloudellisten ja ympäristöpoliittisten päätösten perustana. Kerättyjen tietojen vertailukelpoisuudella on siten keskeinen merkitys tässä, sillä metsäinventoinnin tarkoituksena on kuvata metsien tilan kehittymistä ajan mittaan ja sen tietojen on oltava myös vertailukelpoisia muissa valtioissa kerättävien vastaavien tietojen kanssa. Kyse on siis ympäristötietodirektiivin 8 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuista tiedoista.
40. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan Keskkonnaagentuur on uskottavasti esittänyt, että riidanalaisten sijaintitietojen paljastaminen voi johtaa siihen, että asianomaiset pyrkivät manipuloimaan metsäinventointia esimerkiksi suurempia hakkuumääriä tavoitellen. Jos tämä riski toteutuu, se vaikuttaisi haitallisesti metsäinventoinnin laatuun. Metsäinventoinnin tarkkuus todennäköisesti kärsisi, ja myös tulosten ajallinen ja paikallinen vertailukelpoisuus olisi kyseenalainen. Jäsenvaltion olisi siten estettävä niiden ilmaiseminen, ainakin niin pitkälle kuin mahdollista. Keskkonnaagentuurin ja Viron väitteiden mukaan tämä arvio saa tukea kansainvälisesti(7) ja erityisesti muissa jäsenvaltioissa.(8)
41. Riittääkö tämä kuitenkin oikeuttamaan oikeudesta saada sijaintitiedot poikkeamisen ympäristötietodirektiivin 8 artiklan 1 kohdan nojalla?
42. Tämä lopputulos olisi ristiriidassa sen kanssa, että poikkeukset luetellaan tyhjentävästi ympäristötietodirektiivin 4 artiklassa. Kuten unionin tuomioistuin(9) – minun tapaani(10) – on jo todennut, ympäristötietodirektiivin johdanto-osan 16 perustelukappaleesta ilmenee, että viranomaisten olisi voitava evätä ympäristötietoa koskeva pyyntö vain tietyissä selvästi määritellyissä tapauksissa. Nämä tapaukset esitetään 4 artiklassa. Tästä syystä oikeus saada ympäristötietoa annetaan 3 artiklassa, jollei 4 artiklan poikkeuksista muuta johdu. Tähän ei sitä vastoin liity 8 artiklan 1 kohtaa koskevaa varaumaa, eikä 8 artiklan 1 kohdassa myöskään viitata nimenomaisesti siihen, että ympäristötiedon laadun suojelu voi oikeuttaa sen ilmaisemisen epäämisen.
43. Uudet poikkeukset olisivat lisäksi ristiriidassa Århusin yleissopimuksen(11) kanssa, joka on pantu täytäntöön ympäristötietodirektiivillä ja jonka 4 artiklan 3 ja 4 kappaleessa määrätään samoin ainoastaan tietyistä, nimenomaisesti mainituista poikkeuksista.(12)
44. Århusin yleissopimuksen johdanto-osan 17. perustelukappaleessa korostetaan kuitenkin myös, että ympäristönäkökohtien kokonaisvaltainen huomioiminen valtiollisessa päätöksenteossa on tärkeää ja että tästä johtuen viranomaisten hallussa on oltava täsmällisiä, kattavia ja ajan tasalla olevia ympäristöä koskevia tietoja. Kyseisen yleissopimuksen 5 artiklan 1 kappaleen mukaan kukin sopimuspuoli varmistaa, että viranomaisten hallussa on heidän tehtäviensä edellyttämät ympäristöä koskevat tiedot ja että he pitävät ne ajan tasalla. Lisäksi tietojen antamista varten on perustettava sitova järjestelmä, jolla taataan, että viranomaiset saavat riittävästi tietoja sellaisista ehdotetuista tai olemassa olevista toimista, joilla voi olla merkittäviä ympäristövaikutuksia. Metsäinventointi on tällainen järjestelmä.
45. Tästä on pääteltävä yhtäältä, että ympäristötietodirektiivin 8 artiklan 1 kohdassa tunnustettu ympäristötiedon laatua koskeva etu ei voi yksinään oikeuttaa ympäristötiedon epäämistä. Kyseisessä sääntelyssä ei nimittäin kuvata mitään niistä tietyistä, tarkasti määritetyistä tapauksista, joissa epääminen on sallittua.
46. Toisaalta ympäristötiedon laadun tunnustettu merkitys antaa tälle edulle erityistä painoarvoa. Tästä syystä se on otettava täysimääräisesti huomioon epäämiselle nimenomaisesti määritettyjen perusteiden tulkinnassa ja soveltamisessa.
47. Liittymäkohdan tälle muodostaa ympäristötietodirektiivin 4 artiklan 2 kohdan toinen alakohta. Kyseisen alakohdan ensimmäisen virkkeen mukaan epäämisperusteita on tulkittava suppeasti ottaen kussakin yksittäistapauksessa huomioon ilmaisemiseen liittyvä yleinen etu. Ja sen toisen virkkeen mukaan kussakin yksittäistapauksessa tiedon ilmaisemiseen liittyvää yleistä etua olisi verrattava epäämisellä saavutettaviin etuihin.
48. Tässä yhteydessä ilmaisemiseen liittyvää yleistä etua ja luottamukselliseen käsittelyyn liittyviä yksityisiä etuja ei välttämättä verrata keskenään. Monet näistä poikkeuksista koskevat pikemminkin myös yleistä etua. Tosiasiallisesti kyse ei oikeastaan ole yleisestä edusta kokonaisuudessaan vaan ilmaisemiseen liittyvästä yleisestä edusta, jota on punnittava suojattuihin etuihin nähden.(13)
49. Itse riidanalaisten sijaintitietojen ilmaisemiseen liittyvä yleinen etu on kuitenkin rajallinen. Näiden tietojen ensisijainen arvo ei nimittäin koostu ympäristön tilan kuvaamisesta yksittäisissä kyseisissä kohteissa. Erikseen tarkasteltuna asianomaiset tilakuvaukset vaikuttavat verrattain epäkiinnostavilta, ja ne voitaisiin tarvittaessa korvata suhteellisen helposti tai niitä voitaisiin todennäköisesti jopa parantaa tarkastamalla kyseinen kohde.
50. Näiden paikallisten tilakuvausten arvo piilee pikemminkin siinä, että ne antavat yhdessä metsien tilasta edustavan kokonaiskuvan, jota voidaan verrata aiempiin ja tuleviin metsäinventointeihin. Tämä tehtävä kuitenkin vaarantuisi, jos tietojen ilmaisemisen vuoksi olisi pelättävissä, että metsien tilaa koealoilla manipuloidaan.
51. Ilmaisemiseen liittyvien vaarojen merkitystä on kuitenkin arvioitava huolellisesti. Se voi olla vähäinen, jos manipulointia voidaan estää tehokkaasti muilla toimenpiteillä tai jos sijaintitiedot ovat jo laajasti tiedossa tai helposti laskettavissa.
52. Manipulointiriskin merkitys olisi myös vähäinen, jos ympäristöjärjestöjen väite siitä, että Virossa ennen kaikkea valtiolla suurimpana metsänomistajana on kannustin metsäinventoinnin manipuloimiseen, pitää paikkansa. Sijaintitiedot ovat kuitenkin jo Viron valtion tiedossa, koska Keskkonnaagentuur on määrittänyt koealojen sijainnin. Tällöin metsäinventointiin kohdistuva riski ei piilisi ensisijaisesti sijaintitiedon ilmaisemisessa yleisölle vaan siinä, että tietyt valtiolliset toimijat voisivat manipuloida tietoja.
53. Tästä näkökulmasta tarkasteltuna ympäristöjärjestöjen mainitsema intressi valvoa metsäinventoinnin todenperäisyyttä olisi sitäkin tärkeämpi.
54. Jos sijaintitietojen ilmaiseminen sitä vastoin aiheuttaisi tosiasiallisesti lisäksi vakavan vaaran koealojen manipuloinnista, tämä vähentäisi myös intressiä ympäristöjärjestöjen harjoittamaan julkiseen valvontaan. Tämä valvonta nimittäin heikentäisi omia tavoitteitaan, jos se edellyttää sijaintitietojen ilmaisemista, vaikka niiden ilmaiseminen vaarantaa metsäinventoinnin laadun.
55. Intressiä ympäristöjärjestöjen harjoittamaan julkiseen valvontaan voisi myös vähentää se, että riippumattomat tahot valvovat metsäinventoinnin laatua ja todenperäisyyttä ilman, että sijaintitiedot ilmaistaan yleisesti, mikä mainitaan kysymyksessä 5.2.
56. Unionin tuomioistuimella ei ole käytettävissään tarvittavia tietoja voidakseen arvioida näitä näkökohtia tyhjentävästi. Tämä on pikemminkin toimivaltaisen kansallisen tuomioistuimen tehtävä.
57. Tiedonsaantioikeutta koskevien poikkeusten tulkinnassa ja eri etujen punninnassa on siten otettava huomioon tilastollisen metsäinventoinnin pysyvien koealojen sijainnin ilmaisemiseen liittyvä yleinen etu. Tämä etu on rajallinen, jos ilmaiseminen aiheuttaa kohtuullisesti ennakoitavan eikä täysin hypoteettisen vaaran siitä, että haitataan konkreettisesti ja tosiasiallisesti metsäinventoinnin luotettavuutta, ja jos ilmaisemisen mahdolliset hyödyt voidaan saavuttaa muilla keinoin.
3. Kysymys 2.1 – Keskeneräiset menettelyt
58. Kysymyksellä 2.1 ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee, kuuluvatko tilastollisen metsäinventoinnin pysyvien koealojen sijaintitiedot ympäristötietodirektiivin 4 artiklan 1 kohdan d alakohdassa tarkoitetun poikkeuksen soveltamisalaan. Kyseisen alakohdan mukaan jäsenvaltiot voivat säätää, että pyyntö saada ympäristötietoa voidaan evätä, jos pyyntö koskee valmisteilla olevaa aineistoa tai keskeneräisiä asiakirjoja tai tietoja. Tällä poikkeuksella pyritään vastaamaan viranomaisten tarpeeseen, että niillä on riittävät mahdollisuudet häiriöttömään harkintaan ja sisäisiin keskusteluihin.(14)
59. Kaikkien tiedonsaantioikeutta koskevien poikkeusten tavoin tätäkin poikkeusta on ympäristötietodirektiivin 4 artiklan 2 kohdan toisen alakohdan mukaan kuitenkin tulkittava suppeasti. Siksi se on rajattava koskemaan konkreettisesti säänneltyjä kolmea tapausryhmää. Kyseiselle poikkeukselle on ominaista se, että aineistoa, asiakirjoja ja tietoja käsitellään edelleen – Århusin yleissopimuksen 4 artiklan 3 kappaleen c kohdassa viitataan tältä osin ”valmisteilla olevaan aineistoon”. Yhteys tietojen laatuun on olemassa, sikäli kuin näiden tietojen julkinen saatavuus voisi antaa väärän kuvan. Tämä riski voi kuitenkin oikeuttaa epäämisen vain, jos sitä ei voida torjua vastaavalla huomautuksella.(15)
60. Tiedot tilastollisen metsäinventoinnin pysyvien koealojen sijainnista ovat kuitenkin jo kokonaisuudessaan valmiita, eivätkä ne siksi kuulu mihinkään näistä kolmesta ryhmästä.
61. Tähän ei vaikuta mitenkään se seikka, että tilastollisen metsäinventoinnin pysyvien koealojen sijaintitiedot mahdollistavat uusien raporttien säännöllisen laatimisen metsien tilasta. Nämä raportit ja niihin kerätyt tiedot voivat tiettyinä ajankohtina kuulua mainittuihin tapausryhmiin ja siten ympäristötietodirektiivin 4 artiklan 1 kohdan d alakohdan poikkeuksen piiriin. Tämä ei kuitenkaan mahdollista sijaintitietojen salaamista. Ne ovat tosin nimenomaisesti tai hiljaisesti osa raportteja. Niillä on kuitenkin myös yksittäisistä – mahdollisesti vielä keskeneräisistä – raporteista riippumatta itsenäinen merkitys. Osoituksena tästä on myös se, etteivät nämä sijaintitiedot muodosta pelkästään perustaa raporteille, joita vielä laaditaan, vaan – kuten Keskkonnaagentuur myöntää – myös raporteille, jotka on laadittu jo aiemmin.
62. Tätä päätelmää eivät muuta edellä esitetyt näkökohdat sijaintietojen ilmaisemiseen liittyvästä mahdollisesti vähäisestä yleisestä edusta.(16) Ne eivät vaikuta siihen, että sijaintitiedot ovat osa jo päätökseen saatuja menettelyjä.
63. Tämän poikkeuksen tilapäisen luonteen vastaista olisi soveltaa sitä rajoittamattoman ajan näihin tietoihin käyttämällä toistuvasti tiettyjä tietoja, vaikka nämä tiedot ovat jo lopullisia. Poikkeusta olisi pikemminkin voitava soveltaa ainoastaan tietyn ajanjakson, nimittäin aineiston, asiakirjojen ja tietojen valmistelun aikana.(17) Tämän ajatuksen kyseisen poikkeuksen ajallisesti rajoitetusta soveltamisesta vahvistaa ympäristötietodirektiivin 4 artiklan 1 kohdan toinen alakohta, jossa säädetään, että jos pyyntö evätään sillä perusteella, että pyyntö koskee valmisteilla olevaa aineistoa, viranomaisen on ilmoitettava aineiston arvioitu valmistumisaika.
64. Tästä syystä säännöllisesti toistuvan tilastollisen metsäinventoinnin pysyvien koealojen sijaintitiedot eivät ole ympäristötietodirektiivin 4 artiklan 1 kohdan d alakohdassa tarkoitettua valmisteilla olevaa aineistoa eivätkä keskeneräisiä asiakirjoja ja tietoja.
4. Kysymys 2.2 – Viranomaisten toiminnan luottamuksellisuudesta säätäminen laissa
65. Ympäristötietodirektiivin 4 artiklan 2 kohdan a alakohdan mukaan jäsenvaltiot voivat säätää, että pyyntö saada ympäristötietoa voidaan evätä, jos tiedon ilmaiseminen vaikuttaisi haitallisesti viranomaisten toiminnan luottamuksellisuuteen, jos salassapidosta on laissa säädetty.
66. Kysymyksellä 2.2. ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pyrkii selvittämään, täyttyykö mainitussa säännöksessä asetettu edellytys – että salassapidosta on laissa säädetty(18) –, mikäli salassapitovaatimusta ei ole laissa säädetty koskemaan tiettyä tietolajia, vaan vaatimus voidaan johtaa tulkitsemalla yleisluonteisen säädöksen, esimerkiksi julkista tietoa koskevan lain tai valtion tilastoja koskevan lain, säännöstä.
67. Tämä kysymys ei kuitenkaan ole merkityksellinen käsiteltävän asian ratkaisemisen kannalta, eikä sitä voida näin ollen ottaa tutkittavaksi, koska tilastollisen metsäinventoinnin pysyvien koealojen sijaintitiedot eivät kuulu tämän poikkeuksen piiriin. Kuten olen hiljattain tarkemmin esittänyt,(19) tämä poikkeus koskee päätöksentekomenettelyyn liittyvää varsinaista neuvotteluprosessia, mutta se ei käsitä päätöksenteon perustana olevia tosiseikkoja.(20) Tästä syystä unionin tuomioistuin on katsonut, että ympäristötietodirektiivin 4 artiklan 2 kohdan a alakohdassa ja Århusin yleissopimuksen 4 artiklan 4 kappaleen a kohdassa viitataan viranomaisten päätösmenettelyn viimeisiin vaiheisiin(21) ja että niillä siis suojataan viranomaisten (menettelyn päättävän) toiminnan luottamuksellisuutta eikä esimerkiksi sen hallinnollisen menettelyn kokonaisuutta, jonka päätteeksi kyseiset viranomaiset toimivat.(22)
68. Riidanalaiset tiedot kuuluvat metsäinventointia koskevan toiminnan perustana oleviin tosiseikkoihin, mutta ne eivät ole osa tällä poikkeuksella suojattua toimintaa.
69. Sen vuoksi tähän kysymykseen ei ole tarpeen vastata.
70. Ainoastaan toissijaisesti todettakoon, että yleensä riittää, jos menettelyn päättävän toiminnan luottamuksellisuus johdetaan tulkinnan avulla yleisluonteisen säädöksen säännöksestä. Ympäristötietodirektiiviin ei sisälly viitteitä siitä, että toiminnan luottamuksellisuudesta on säädettävä konkreettisesti ympäristötiedon saatavuuden yhteydessä.
5. Kysymys 2.3 – Kansainväliset suhteet
71. Kysymys 2.3 koskee ympäristötietodirektiivin 4 artiklan 2 kohdan b alakohtaa. Sen mukaan jäsenvaltiot voivat säätää, että pyyntö saada ympäristötietoa voidaan evätä, jos tiedon ilmaiseminen vaikuttaisi haitallisesti kansainvälisiin suhteisiin.
72. Jos kysymys 2.3 ymmärrettäisiin suppeasti, siihen olisi jo vastattu, sillä sanamuotonsa perusteella se koskee yksinomaan epäämiseen tarvittavaa kansainvälisten suhteiden vaarantumisen tasoa.(23)
73. Ennakkoratkaisupyynnön perusteluista käy kuitenkin myös ilmi, että ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin lähtee siitä, että tämä haitallista vaikutusta kansainvälisiin suhteisiin koskevan poikkeuksen tunnusmerkistö edellyttää, että vaarana on kansainvälisen velvoitteen rikkominen. Tämä näkökulma selittää sen, miksi ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin viittaa tässä yhteydessä siihen, että kansainvälisten suhteiden suojaan perustuva Keskkonnaagentuurin väite on ”hypoteettinen”. Toisin kuin komissio katsoo, sen tarkoituksena ei ole näin ilmaista, että sen kysymys on hypoteettinen, siis merkityksetön asian ratkaisemisen kannalta ja siten jätettävä tutkimatta. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ei pikemminkään pidä tähän etuun vetoamista vakuuttavana.
74. Hyödyllisen vastauksen antamiseksi on näin ollen sitäkin tärkeämpää tarkastella lähemmin, mitä on pidettävä sellaisena haitallisena vaikutuksena kansainvälisiin suhteisiin, joka voi mahdollistaa tietopyynnön epäämisen. Unionin tuomioistuin ei ole vielä tulkinnut tätä käsitettä ympäristötietodirektiivin yhteydessä, eikä myöskään valvontakomitea ole lausunut siitä. Oikeutta tutustua unionin toimielinten asiakirjoihin koskevasta vastaavasta poikkeuksesta(24) on kuitenkin jo annettu unionin tuomioistuinten oikeuskäytäntöä.
75. Sen mukaan tämä käsite ei kata ainoastaan kansainvälisten velvoitteiden rikkomista ilmaisemalla tietoa. Unionin tuomioistuin onkin jo katsonut, että tämä poikkeus voi lähtökohtaisesti oikeuttaa myös strategisten tavoitteiden luottamuksellisen käsittelyn kansainvälisissä neuvotteluissa.(25)
76. Yleisemmin unionin yleinen tuomioistuin on vakuuttavasti määrittänyt kansainvälisten suhteiden suojan ulottuvuuden siten, että se, miten kolmannen maan viranomaiset näkevät unionin päätökset, on osa tämän kolmannen maan kanssa luotuja suhteita. Näiden suhteiden jatkuminen ja laatu ovat näet riippuvaisia tästä näkemyksestä.(26)
77. Tästä syystä on johdonmukaista, kun unionin yleinen tuomioistuin katsoo, että sellaisten asiakirjojen tai tietojen ilmaiseminen, joita kolmannet maat ovat toimittaneet unionille, voi vaikuttaa haitallisesti näihin suhteisiin, oli kyse sitten terrorismin torjunnasta,(27) maantieteellisten merkintöjen suojasta(28) tai muista neuvotteluista.(29) Sama pätee sopimukseen, jonka unioni on tehnyt kolmannen maan valtionyrityksen kanssa ydinreaktorien turvallisuuden parantamiseen tähtäävän ohjelman tukemiseksi.(30)
78. Kuten Keskkonnaagentuur ja Viro korostavat, metsäinventointi on tärkeä väline sovellettaessa säännöksiä, jotka koskevat maankäytön huomioon ottamista ilmastonsuojelussa,(31) jossa tunnetusti tehdään laajaa kansainvälistä yhteistyötä. Tästä syystä valtiot tekevät yhteistyötä myös nimenomaisesti metsäinventoinnissa,(32) ja komission tarkoituksena on ehdottaa uutta unionin kehystä metsien seurantaa varten.(33)
79. Jos manipulointi vaikuttaisi kielteisesti inventoinnin laatuun, tällä voisi olla haitallisia vaikutuksia asianomaiseen kansainväliseen yhteistyöhön. Epäluotettavammat tiedot metsien kehityksestä vähentävät nimittäin muiden valtioiden kannustinta tällaiseen yhteistyöhön ja tällaisten tietojen keräämiseen.
80. On totta, ettei kansainvälisiin suhteisiin kohdistuvien haitallisten vaikutusten vaara vaikuta erityisen vakavalta käsiteltävässä asiassa – kyseessä ei vaikuta olevan kysymys sodasta ja rauhasta eikä odotettavissa ole myöskään kansainvälisoikeudellisia riitoja. Olen kuitenkin edellä jo todennut, että myös painoarvo, joka riidanalaisten sijaintitietojen ilmaisemiseen liittyvälle yleiselle edulle annetaan, on mahdollisesti rajallinen.(34)
81. Lisäksi on huomattava, että päätettäessä näiden tietojen ilmaisemisesta on otettava huomioon myös muita etuja, joihin ilmaiseminen voi vaikuttaa haitallisesti. Tältä osin kyseeseen tulee erityisesti ympäristönsuojelu, jota tarkastelen seuraavaksi.
82. Kysymyksen 2.3 osalta on joka tapauksessa todettava, että kohtuullisesti ennakoitavalla eikä täysin hypoteettisella vaaralla siitä, että haitataan konkreettisesti ja tosiasiallisesti metsäinventoinnin, jota jäsenvaltio käyttää muiden valtioiden kanssa tekemänsä kansainvälisen yhteistyön yhteydessä, luotettavuutta, voi olla ympäristötietodirektiivin 4 artiklan 2 kohdan b alakohdassa tarkoitetulla tavalla haitallisia vaikutuksia kansainvälisiin suhteisiin.
6. Kysymys 2.4 – Ympäristönsuojelu
83. Kysymyksellä 2.4 ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee, oikeuttaako ympäristönsuojelu ympäristötiedon saatavuuden rajoittamisen valtiollisen metsäinventoinnin luotettavuuden varmistamiseksi.
84. Ympäristötietodirektiivin 4 artiklan 2 kohdan h alakohdan mukaan jäsenvaltiot voivat säätää, että pyyntö saada ympäristötietoa voidaan evätä, jos tiedon ilmaiseminen vaikuttaisi haitallisesti sellaisen ympäristön suojeluun, johon tieto liittyy, kuten harvinaisten lajien olinpaikat.
85. Mainittu esimerkki osoittaa, että tässä poikkeuksessa on ajateltu tiettyjä paikkoja, jotka vaarantuvat esimerkiksi salametsästäjien tai liiallisen uteliaisuuden seurauksena.(35) Tämä viittaus tiettyihin paikkoihin käy ilmi myös ympäristötietodirektiivin saksankielisestä versiosta, jossa muista kieliversioista poiketen ei käytetä käsitettä ”Umwelt” (ympäristö) vaan käsitettä ”Umweltbereiche” (ympäristön osa-alueet). Käsite ”Bereich” voidaan kuitenkin ymmärtää myös paikan merkityksessä.
86. Myös pysyviin koealoihin kohdistuu vähäisessä määrin tällainen paikallinen vaara, sillä manipulointi voi vaikuttaa haitallisesti niillä esiintyviin luontotyyppeihin. Keskkonnaagentuur ja Viro väittävät jopa, että metsäinventoinnin yhteydessä tietyiltä koealoilta kerättiin tietoja suojeltujen lajien esiintymisestä.
87. Tällaisten haitallisten vaikutusten vähäinen riski ei kuitenkaan ole pääasiallinen peruste, johon Keskkonnaagentuur vetoaa. Sen – ja ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen – mielestä kyse on pikemminkin siitä, että laadullisesti heikentynyt metsäinventointi on myös epäluotettavampi perusta ympäristönsuojelutoimenpiteille. Tämä vaikuttaa enintään välillisesti niiden paikkojen suojeluun, joita sijaintitiedot koskevat.
88. Saksankielinen versio on laadittu erityisen suppeasti paikallisten haittojen osalta, sillä siinä viitataan ympäristön ”osa-alueisiin”. Muissa kieliversioissa, kuten englannin-, ranskan- tai espanjankielisessä versiossa, ja myös Århusin yleissopimuksen sitovissa kielitoisinnoissa viitataan yleisesti ”ympäristöön”, jota tiedot koskevat.
89. Siihen kuuluvat myös yleisesti metsät, joihin epäluotettavamman metsäinventoinnin perusteella toteutettavat ympäristöpoliittiset toimenpiteet voisivat vaikuttaa haitallisesti. Sen edellä jo mainitun merkityksen vuoksi, joka metsäinventoinnilla on ilmastonsuojelun alalla,(36) sen laadun heikentymisellä voisi olla haitallisia vaikutuksia myös tällä ympäristöpolitiikan alalla, joka ei liity niin kiinteästi kulloisenkin kohteen tilaan.
90. Ympäristötietodirektiivin 4 artiklan 2 kohdan h alakohdan tulkinta, joka ei rajoittuisi yksinomaan tiettyjen paikkojen suojeluun vaan käsittäisi – kuten komissio ehdottaa – myös ympäristönsuojelun yleisesti, ei varmastikaan olisi suppein mahdollinen tulkinta tästä poikkeuksesta.
91. Ympäristötietodirektiivin 4 artiklan 2 kohdan toisen alakohdan ensimmäisen virkkeen mukainen suppeaa tulkintaa koskeva tavoite ei kuitenkaan ole ehdoton, mistä osoituksena on jo se, että on otettava huomioon myös ilmaisemiseen liittyvä yleinen etu. Kuten edellä on jo todettu, tämä etu on pikemminkin vähäinen, jos ilmaiseminen vaarantaa metsäinventoinnin luotettavuuden ja jos ilmaisemiseen liittyvät hyödyt voidaan saavuttaa muilla keinoin.(37)
92. Lisäksi on huomattava, että ympäristötietodirektiivin 8 artiklan 1 kohdassa tunnustetaan metsäinventoinnin laatuun liittyvä etu. Tästä riippumatta ympäristötiedon saatavuus ei ole myöskään itsetarkoitus, vaan ympäristötietodirektiivin johdanto-osan ensimmäisen perustelukappaleen mukaan sen on tarkoitus edistää parempaa ympäristöä. Olisi siten ristiriitaista tulkita poikkeusta ympäristön suojelemiseksi niin suppeasti, että ympäristöä vahingoittavaa ympäristötiedon ilmaisemista ei voitaisi estää vain siksi, että kohteille, joita tiedot suoraan koskevat, aiheutuva vahinko on vähäinen.
93. Kohtuullisesti ennakoitavalla eikä täysin hypoteettisella vaaralla siitä, että haitataan konkreettisesti ja tosiasiallisesti metsäinventoinnin, joka muodostaa perustan ympäristönsuojelutoimenpiteille, luotettavuutta, voi olla ympäristötietodirektiivin 4 artiklan 2 kohdan h alakohdassa tarkoitetulla tavalla haitallisia vaikutuksia ympäristön suojeluun.
7. Loppuhuomautus poikkeusten konkreettisesta soveltamisesta
94. Lopuksi on muistutettava, että ympäristötietodirektiivin 4 artiklassa tarkoitetun tiedonsaantioikeutta koskevan poikkeuksen tunnusmerkistön täyttyminen ei välttämättä mahdollista tietopyynnön epäämistä. Suojattuihin etuihin, tässä mahdollisesti kansainvälisiin suhteisiin ja/tai ympäristönsuojeluun, kohdistuvia riskejä on pikemminkin punnittava aina suhteessa ilmaisemiseen liittyvään yleiseen etuun.
C Kysymykset 3, 4 ja 5 – Tietojen keräämiseksi käytettyjä menetelmiä koskevat tiedot
95. Kysymyksillä 3, 4 ja 5 ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee, koskeeko tietopyyntö ympäristötiedon keräämiseksi käytettyjä menetelmiä, joista on ympäristötietodirektiivin 8 artiklan 2 kohdan mukaisesti annettava tietoa.
96. Näihin kysymyksiin ei kuitenkaan ole tarpeen vastata, sillä ne esitetään ainoastaan siinä tapauksessa, että tilastollisen metsäinventoinnin pysyvien koealojen sijaintia koskevat riidanalaiset tiedot eivät ole ympäristötietoa.
D Kysymys 7 – Julkaisemisvelvollisuus
97. Kysymyksellä 7 ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pyrkii selvittämään, edellyttääkö velvollisuus levittää ympäristötietoja aktiivisesti riidanalaisten sijaintitietojen ilmaisemista. Se viittaa tässä yhteydessä ympäristötietodirektiivin johdanto-osan 21 perustelukappaleeseen, mutta tämä velvollisuus asetetaan tosiasiassa sen 7 artiklassa.
98. Lähtökohtaisesti on mahdollista, että tämä velvollisuus koskee riidanalaista sijaintitietoja. Se käsittää ympäristötietodirektiivin 7 artiklan 2 kohdan d alakohdan ja 3 kohdan mukaan kertomukset ympäristön tilasta ja 7 artiklan 2 kohdan e alakohdan mukaan tiedot, jotka on saatu ympäristöön vaikuttavien tai siihen todennäköisesti vaikuttavien toimien seurannasta.
99. Myös velvollisuuteen levittää ympäristötietoa aktiivisesti voidaan kuitenkin ympäristötietodirektiivin 7 artiklan 5 kohdan mukaisesti soveltaa 4 artiklan 1 ja 2 kohdassa säädettyjä poikkeuksia.
100. Tästä syystä ympäristötietodirektiivin 7 artiklan mukainen velvollisuus levittää ympäristötietoa aktiivisesti ei ole laajempi kuin 3 artiklan mukainen velvollisuus ilmaista ympäristötietoa pyydettäessä.
V Ratkaisuehdotus
101. Ehdotan näin ollen, että unionin tuomioistuin ratkaisee asian seuraavasti:
1) Tilastollisen metsäinventoinnin pysyvien koealojen sijaintitiedot yhdessä näiden alojen tilaa koskevien tietojen kanssa ovat ympäristön osa-alueiden tilaa koskevia tietoja ja siten ympäristötiedon julkisesta saatavuudesta annetun direktiivin 2003/4/EY 2 artiklan 1 alakohdan a alakohdassa tarkoitettua ympäristötietoa.
2) Oikeuteen saada ympäristötietoa säädettyjen poikkeusten soveltaminen edellyttää, että kyseisten tietojen ilmaiseminen aiheuttaa kohtuullisesti ennakoitavissa olevan eikä täysin hypoteettisen vaaran kulloisenkin suojatun edun konkreettisesta ja tosiasiallisesta loukkaamisesta.
3) Direktiivin 2003/4 8 artiklan 1 kohdassa tunnustettu ympäristötiedon laatua koskeva etu ei voi yksinään oikeuttaa ympäristötiedon epäämistä. Tiedonsaantioikeutta koskevien poikkeusten tulkinnassa ja eri etujen punninnassa on kuitenkin otettava huomioon tilastollisen metsäinventoinnin pysyvien koealojen sijainnin ilmaisemiseen liittyvä yleinen etu. Tämä etu on rajallinen, jos ilmaiseminen aiheuttaa kohtuullisesti ennakoitavan eikä täysin hypoteettisen vaaran siitä, että haitataan konkreettisesti ja tosiasiallisesti metsäinventoinnin luotettavuutta, ja jos ilmaisemisen mahdolliset hyödyt voidaan saavuttaa muilla keinoin.
4) Säännöllisesti toistuvan tilastollisen metsäinventoinnin pysyvien koealojen sijaintitiedot eivät ole direktiivin 2003/4 4 artiklan 1 kohdan d alakohdassa tarkoitettua valmisteilla olevaa aineistoa eivätkä keskeneräisiä asiakirjoja ja tietoja.
5) Kohtuullisesti ennakoitavalla eikä täysin hypoteettisella vaaralla siitä, että haitataan konkreettisesti ja tosiasiallisesti metsäinventoinnin, jota jäsenvaltio käyttää muiden valtioiden kanssa tekemänsä kansainvälisen yhteistyön yhteydessä, luotettavuutta, voi olla ympäristötietodirektiivin 4 artiklan 2 kohdan b alakohdassa tarkoitetulla tavalla haitallisia vaikutuksia kansainvälisiin suhteisiin.
6) Kohtuullisesti ennakoitavalla eikä täysin hypoteettisella vaaralla siitä, että haitataan konkreettisesti ja tosiasiallisesti metsäinventoinnin, joka muodostaa perustan ympäristönsuojelutoimenpiteille, luotettavuutta, voi olla direktiivin 2003/4 4 artiklan 2 kohdan h alakohdassa tarkoitetulla tavalla haitallisia vaikutuksia ympäristön suojeluun.
7) Direktiivin 2003/4 7 artiklan mukainen velvollisuus levittää ympäristötietoa aktiivisesti ei ole laajempi kuin 3 artiklan mukainen velvollisuus ilmaista ympäristötietoa pyydettäessä.
1 Alkuperäinen kieli: saksa.
2 Ympäristötiedon julkisesta saatavuudesta ja neuvoston direktiivin 90/313/ETY kumoamisesta 28.1.2003 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2003/4/EY (EYVL 2003, L 41, s. 26).
3 EUVL 2005, L 124, s. 4.
4 Hyväksytty 17.2.2005 tehdyllä neuvoston päätöksellä 2005/370/EY (EUVL 2005, L 124, s. 1).
5 Tuomio 1.7.2008, Ruotsi ja Turco v. neuvosto (C-39/05 P ja C-52/05 P, EU:C:2008:374, 43 ja 49 kohta); tuomio 21.7.2011, Ruotsi v. MyTravel ja komissio (C-506/08 P, EU:C:2011:496, 76 kohta); tuomio 17.10.2013, neuvosto v. Access Info Europe (C-280/11 P, EU:C:2013:671, 31 kohta) ja tuomio 3.7.2014, neuvosto v. In’t Veld (C-350/12 P, EU:C:2014:2039, 52 kohta).
6 Tuomio 20.1.2021, Land Baden-Württemberg (Sisäiset asiakirjat) (C-619/19, EU:C:2021:35, 69 kohta).
7 Keskkonnaagentuur ja Viro vetoavat muun muassa julkaisuun McRoberts, Ronald E., Tomppo, Erkki O. ja Czaplewski, Raymond L., ”Sampling designs for national forest assessments”, teoksessa Food and Agriculture Organization of the United Nations, Knowledge reference for national forest assessments, Rome, 2015, s. 26.
8 Viro mainitsee lisäksi julkaisun Päivinen, R., Astrup, R. ja Birdsey, R.A. ym., ”Ensure forest-data integrity for climate change studies”. Nat. Clim. Chang. 13, 495 ja 496 (2023). https://doi.org/10.1038/s41558-023-01683-8.
9 Tuomio 28.7.2011, Office of Communications (C-71/10, EU:C:2011:525, 22 kohta) ja tuomio 20.1.2021, Land Baden-Württemberg (Sisäiset asiakirjat) (C-619/19, EU:C:2021:35, 33 kohta).
10 Ratkaisuehdotukseni Office of Communications (C-71/10, EU:C:2011:140, 45–48 kohta), ks. myös julkisasiamies Hoganin ratkaisuehdotus Land Baden-Württemberg (Sisäiset asiakirjat) (C-619/19, EU:C:2020:590).
11 Tuomio 14.2.2012, Flachglas Torgau (C-204/09, EU:C:2012:71, 30 ja 31 kohta) ja tuomio 20.1.2021, Land Baden-Württemberg (Sisäiset asiakirjat) (C-619/19, EU:C:2021:35, 28 kohta).
12 Vrt. Århusin yleissopimuksen valvontakomitea (Aarhus Convention Compliance Committee, jäljempänä valvontakomitea), Findings and recommendations with regard to communication ACCC/C/2014/118, concerning compliance by Ukraine, 24.7.2021, ECE/MP.PP/C.1/2021/18, 114 kohta.
13 Ks. tuomio 28.7.2011, Office of Communications (C-71/10, EU:C:2011:525, 22–31 kohta) sekä unionin toimielinten asiakirjojen saamisesta tutustuttavaksi tuomio 1.7.2008, Ruotsi ja Turco v. neuvosto (C-39/05 P ja C-52/05 P, EU:C:2008:374, 44 ja 49 kohta) ja tuomio 3.7.2014, neuvosto v. In’t Veld (C-350/12 P, EU:C:2014:2039, 53 kohta).
14 Tuomio 20.1.2021, Land Baden-Württemberg (Sisäiset asiakirjat) (C-619/19, EU:C:2021:35, 44 kohta).
15 Valvontakomitea, Findings and recommendations with regard to communication ACCC/C/2010/53, concerning compliance by the United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland, 11.1.2013, ECE/MP.PP/C.1/2013/3, 77 kohta.
16 Ks. edellä 49–57 kohta.
17 Tuomio 20.1.2021, Land Baden-Württemberg (Sisäiset asiakirjat) (C-619/19, EU:C:2021:35, 56 kohta). Ks. myös valvontakomitea, Findings and recommendations with regard to communication ACCC/C/2014/124 concerning compliance by the Netherlands, 26.7.2021, ECE/MP.PP/C.1/2021/20, 107 ja 108 kohta.
18 Tuomio 20.1.2021, Land Baden-Württemberg (Sisäiset asiakirjat) (C-619/19, EU:C:2021:35, 31 kohta).
19 Ratkaisuehdotukseni Right to Know (C-84/22, EU:C:2023:421, 31 kohta).
20 Ks. julkisasiamies Sharpstonin ratkaisuehdotus Flachglas Torgau (C-204/09, EU:C:2011:413, 83 kohta) ja julkisasiamies Szpunarin ratkaisuehdotus Saint-Gobain Glass Deutschland v. komissio (C-60/15 P, EU:C:2016:778, 76 kohta sekä 57 kohta ja sitä seuraavat kohdat) sekä valvontakomitea, Findings and recommendations with regard to communication ACCC/C/2010/51, concerning compliance by Romania, 28.3.2014, ECE/MP.PP/C.1/2014/12, 89 kohta.
21 Tuomio 14.2.2012, Flachglas Torgau (C-204/09, EU:C:2012:71, 63 kohta).
22 Tuomio 13.7.2017, Saint-Gobain Glass Deutschland v. komissio (C-60/15 P, EU:C:2017:540, 81 kohta).
23 Tästä edellä 32–36 kohta.
24 Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi 30.5.2001 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1049/2001 (EYVL 2001, L 145, s. 43) 4 artiklan 1 kohdan a alakohdan kolmas luetelmakohta. Sikäli kuin kyse on ympäristötiedosta, tätä asetusta on sovellettava tiedon saatavuutta, yleisön osallistumista päätöksentekoon sekä oikeuden saatavuutta ympäristöasioissa koskevan Århusin yleissopimuksen määräysten soveltamisesta yhteisön toimielimiin ja elimiin 6.9.2006 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1367/2006 (EUVL 2006, L 264, s. 13), sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella (EU) 2021/1767 (EUVL 2021, L 356, s. 1), valossa.
25 Tuomio 3.7.2014, neuvosto v. In’t Veld (C-350/12 P, EU:C:2014:2039, 67 kohta) ja tuomio 19.3.2020, ClientEarth v. komissio (C-612/18 P, ei julkaistu, EU:C:2020:223, 34–38 ja 41–44 kohta).
26 Tuomio 27.2.2018, CEE Bankwatch Network v. komissio (T-307/16, EU:T:2018:97, 90 kohta) ja tuomio 25.11.2020, Bronckers v. komissio (T-166/19, EU:T:2020:557, 61 kohta).
27 Tuomio 26.4.2005, Sison v. neuvosto (T-110/03, T-150/03 ja T-405/03, EU:T:2005:143, 79–81 kohta).
28 Tuomio 25.11.2020, Bronckers v. komissio (T-166/19, EU:T:2020:557, 60, 63 ja 64 kohta).
29 Tuomio 12.9.2013, Besselink v. neuvosto (T-331/11, ei julkaistu, EU:T:2013:419, 58 kohta).
30 Tuomio 27.3.2018, CEE Bankwatch Network v. komissio (T-307/16, EU:T:2018:97, 95 kohta).
31 Maankäytöstä, maankäytön muutoksesta ja metsätaloudesta aiheutuvien kasvihuonekaasujen päästöjen ja poistumien sisällyttämisestä vuoteen 2030 ulottuviin ilmasto- ja energiapolitiikan puitteisiin sekä asetuksen (EU) N:o 525/2013 ja päätöksen N:o 529/2013/EU muuttamisesta 30.5.2018 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) 2018/841 (EUVL 2018, L 156, s. 1), sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella (EU) 2023/839 (EUVL 2022, L 107, s. 1).
32 Ks. esim. Global Forest Resources Assessment der FAO, https://fra-data.fao.org/assessments/fra/2020, Ministerial Conference on the Protection of Forests in Europe, foresteurope.org, tai European National Forest Inventory Network, http://enfin.info/, joka toteuttaa hankkeita komission yhteisen tutkimuskeskuksen yhteydessä.
33 Komission tiedonanto Euroopan parlamentille, neuvostolle, Euroopan talous- ja sosiaalikomitealle ja alueiden komitealle – Uusi EU:n metsästrategia 2030 (COM(2021) 572 final, s. 26).
34 Ks. edellä 49–57 kohta.
35 Valvontakomitea, Findings and recommendations with regard to communication ACCC/C/2009/38, concerning compliance by the United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland, 25.2.2011, ECE/MP.PP/C.1/2011/2/Add.10, 70–77 kohta.
36 Ks. edellä 78 kohta.
37 Ks. edellä 49–57 kohta.