Asia C-137/21

Euroopan parlamentti

vastaan

Euroopan komissio

Unionin tuomioistuimen tuomio (suuri jaosto) 5.9.2023

Laiminlyöntikanne – Asetus (EU) 2018/1806 – 7 artiklan ensimmäisen kohdan f alakohta – Luettelo kolmansista maista, joiden kansalaisilla on oltava viisumi ulkorajoja ylittäessään – Luettelo niistä kolmansista maista, joiden kansalaisia tämä vaatimus ei koske – Vastavuoroisuusperiaate – Kehotus hyväksyä delegoitu säädös, jolla keskeytetään tilapäisesti Amerikan yhdysvaltojen kansalaisia koskeva viisumivapaus 12 kuukaudeksi

Laiminlyöntikanne – Toimielimelle osoitettu vaatimus ryhtyä toimenpiteisiin – Ratkaisun tekemistä koskeva kehotus – Määräajat – Edellytykset – Laiminlyöntikanne, joka on nostettu sellaisen ratkaisun tekemistä koskevan toisen kehotuksen johdosta, joka on annettu kolmen vuoden kuluttua vaikutuksettomaksi jääneen ratkaisun tekemistä koskevan ensimmäisen kehotuksen jälkeen – Kannetta ei ole nostettu liian myöhään – Tutkittavaksi ottaminen

(SEUT 265 artiklan toinen kohta)

(ks. 27–35 kohta)
Laiminlyöntikanne – SEUT 265 artiklan toisessa kohdassa tarkoitettu kannan määritteleminen ennen kanteen nostamista – Käsite – Kieltäytyminen toimimasta ratkaisun tekemistä koskevan kehotuksen mukaisesti kuuluu tämän käsitteen soveltamisalaan – Tutkittavaksi ottaminen

(SEUT 265 artiklan toinen kohta)

(ks. 39–43 kohta)
Euroopan unionin toimielimet – Toimivallan käyttäminen – Komissiolle siirretty toimivalta antaa delegoituja säädöksiä – Toimivalta täydentää säädöstä – Ulottuvuus – Perusasetus, jolla valtuutetaan komissio keskeyttämään tilapäisesti kolmansien maiden kansalaisten viisumivapaus – Komissiolla ei ole velvollisuutta antaa pyydettyä delegoitua säädöstä

(Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen N:o 2018/1806 johdanto-osan 17 perustelukappale, 7 artiklan 1 kohdan a, d, e, f ja h alakohta sekä liite II)

(ks. 57–64 kohta)
Euroopan unionin toimielimet – Toimivallan käyttäminen – Komissiolle siirretty toimivalta antaa delegoituja säädöksiä – Komission harkintavalta kyseessä olevaa alaa koskevan säännöstön täydentämiseksi – Komissio voi kieltäytyä antamasta delegoitua säädöstä kolmannen maan kansalaisten viisumivapauden tilapäisestä keskeyttämisestä

(Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen 2018/1806 7 artiklan 1 kohdan d alakohta)

(ks. 65–70 kohta)

Tiivistelmä

Unioni on asettanut tavoitteeksi asetuksella 2018/1806 ( 1 ), jolla vahvistetaan luettelo kolmansista maista, joiden kansalaisilla on oltava viisumi ulkorajoja ylittäessään, ja luettelo niistä kolmansista maista, joiden kansalaisia tämä vaatimus ei koske, täysin vastavuoroisen viisumikohtelun unionin ulkopolitiikan uskottavuuden ja johdonmukaisuuden parantamiseksi kyseisiin kolmansiin maihin nähden ( 2 ). Tätä varten kyseisessä asetuksessa säädetään, että vastavuoroisuuden periaatteen täytäntöönpanon mahdollistavan mekanismin on siten mahdollistettava se, että unioni voi vastata solidaarisesti, jos jokin saman asetuksen luettelossa II oleva kolmas maa päättää soveltaa viisumipakkoa vähintään yhden jäsenvaltion kansalaisiin ( 3 ). Asetuksella annetaan komissiolle delegoitu toimivalta antaa SEUT 290 artiklan mukaisesti säädöksiä muun muassa viisumivapauden tilapäisestä keskeyttämisestä tällaisen kolmannen maan kansalaisten osalta ( 4 ).

Komissio antoi huhtikuussa 2016 parlamentille ja neuvostolle tiedonannon ( 5 ), jossa todettiin, että kolmen maan – joiden joukossa oli Amerikan yhdysvallat – kanssa ei ole saavutettu vastavuoroisuutta, ja ne vaativat tuolloin viisumia viiden jäsenvaltion kansalaisilta. Sen jälkeen, kun komissio oli todennut ( 6 ), että viisumien vastavuoroisuuden puute koski enää kahta kolmatta maata, joista toinen oli Amerikan yhdysvallat, parlamentti hyväksyi päätöslauselman ( 7 ), jossa se katsoi, että komissiolla oli ”oikeudellinen velvoite antaa delegoitu säädös – ja keskeyttää tilapäisesti viisumivapauden soveltaminen niiden kolmansien maiden kansalaisiin, jotka eivät ole poistaneet tiettyjen jäsenvaltioiden kansalaisten viisumipakkoa” ja kehotti komissiota antamaan tällaisen säädöksen. Komissio vastasi tähän pyyntöön kielteisesti vuoden 2017 toukokuussa ( 8 ). Sen jälkeen, kun komissio oli maaliskuussa 2020 antanut kuudennen seurantatiedonantonsa, parlamentti antoi uudelleen ratkaisun tekemistä koskevan kehotuksen ( 9 ), koska Amerikan yhdysvallat asetti edelleen viisumipakon neljän jäsenvaltion kansalaisille. Komissio ei edelleenkään vastannut tähän kehotukseen myöntävästi ( 10 ).

Parlamentti katsoi, että asetuksen 2018/1806 7 artiklan ensimmäisen kohdan f alakohdassa asetetaan komissiolle velvollisuus antaa delegoitu säädös, jos kyseisessä säännöksessä säädetyt tällaisen säädöksen antamisen edellytykset täyttyvät, ja se nosti komissiota vastaan SEUT 265 artiklan nojalla laiminlyöntikanteen.

Unionin tuomioistuin lausuu tuomiossaan laiminlyöntikanteen tutkittavaksi ottamisesta eli yhtäältä viimeksi mainitussa määräyksessä määrätystä kanteen nostamisen määräajasta ja toisaalta mainitussa määräyksessä tarkoitetusta kannan määrittelemisen käsitteestä toimielinten välisessä asiayhteydessä. Asiakysymyksen osalta unionin tuomioistuin hylkää kanteen sillä perusteella, että noudattaessaan kyseisen asetuksen mukaisia arviointiperusteita komissio ei ylittänyt harkintavaltaansa katsoessaan, ettei sillä ollut velvollisuutta antaa pyydettyä delegoitua säädöstä.

Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta

Ensinnäkin unionin tuomioistuin lausuu kanteen tutkittavaksi ottamisesta ( 11 ).

Ensimmäinen oikeudenkäyntiväite koskee kanteen myöhässä nostamista, koska parlamentti on nostanut laiminlyöntikanteensa sen jälkeen, kun se on lokakuun 2020 päätöslauselmalla osoittanut komissiolle toisen ratkaisun tekemistä koskevan kehotuksen, kun taas se ei ollut nostanut tällaista kannetta maaliskuun 2017 päätöslauselman johdosta. Tältä osin unionin tuomioistuin toteaa, että se, onko parlamentti siten jättänyt noudattamatta SEUT 265 artiklan toisessa kohdassa asetettua kanteen nostamisen määräaikaa, riippuu siitä, eroaako tämä toinen ratkaisun tekemistä koskeva kehotus sen sisältöön tai asiayhteyteen liittyvien objektiivisten seikkojen perusteella ensimmäisestä. Tältä osin komissio katsoi maaliskuussa 2017 annettua päätöslauselmaa seuranneessa tiedonannossaan muun muassa, että ”tällä hetkellä” ei olisi tarkoituksenmukaista hyväksyä delegoitua säädöstä viisumivapauden tilapäisestä keskeyttämisestä eikä sillä saavutettaisi tavoitetta kaikkia unionin kansalaisia koskevasta viisumivapaudesta. Parlamentti kehotti lokakuun 2020 päätöslauselmallaan komissiota harkitsemaan uudelleen sen kolme vuotta aikaisemmin valitsemaa lähestymistapaa ottaen huomioon tällä välin tapahtuneen kehityksen. Unionin tuomioistuin huomauttaa tältä osin, että sekä oikeudelliset että poliittiset eri syyt ovat voineet johtaa siihen, että parlamentti on aluksi luopunut tuomioistuinmenettelystä komission antaman kyseisen tiedonannon johdosta. On siis ilmeistä, että arvioituaan tilanteen kehittymistä ensimmäisen ratkaisun tekemistä koskevan kehotuksen antamisen jälkeen parlamentti antoi lokakuun 2020 päätöslauselman. Koska näihin kahteen päätöslauselmaan sisältyvät ratkaisun tekemistä koskevat kehotukset olivat erillisiä sekä sisältönsä että niiden antamisen asiayhteyden kannalta, unionin tuomioistuin päättelee, että lokakuun 2020 päätöslauselmaa ei voida pitää keinona kiertää SEUT 265 artiklan toisessa kohdassa määrättyä kanteen nostamisen määräaikaa, joka oli alkanut kulua maaliskuun 2017 päätöslauselmaan sisältyneestä ratkaisun tekemistä koskevasta kehotuksesta.

Toisesta oikeudenkäyntiväitteestä, joka koskee komission kannan määrittelemistä sen joulukuun 2020 tiedonannossa, unionin tuomioistuin muistuttaa, että SEUT 265 artiklan ensimmäisen kohdan nojalla asia voidaan saattaa unionin tuomioistuimen käsiteltäväksi sen toteamiseksi, että komissio on perussopimusten vastaisesti laiminlyönyt ratkaisun tekemisen. Tältä osin unionin tuomioistuin muistuttaa, että se seikka, että toimielimen ratkaisun tekemistä koskevaan kehotukseen antama vastaus ei tyydytä sen sille osoittanutta tahoa, ei merkitse sitä, ettei tämä vastaus olisi kannan määrittely, jonka antaminen korjaa laiminlyönnin. Tätä ratkaisua ei kuitenkaan voida toimielinten välisessä asiayhteydessä soveltaa tapauksiin, joissa laiminlyöntikanteen tutkimatta jättäminen mahdollistaisi sen, että kyseinen toimielin voisi olla edelleen toimimatta. Näin kuitenkin olisi, jos kyseessä olevaa komission tiedonantoa olisi pidettävä SEUT 265 artiklan toisessa kohdassa tarkoitettuna kannan määrittelynä. Ratkaisun tekemistä koskevan kehotuksen jälkeen toimimasta kieltäytyminen voidaan saattaa unionin tuomioistuimen käsiteltäväksi SEUT 265 artiklan toisen kohdan nojalla sen vuoksi, että kyseinen kieltäytyminen – vaikka se olisi nimenomainenkin – ei lopeta laiminlyöntiä. Näin ollen toimielinten välisessä asiayhteydessä toimielimen vastausta, jossa – kuten nyt käsiteltävässä asiassa – esitetään syyt, joiden vuoksi pyydetty toimenpide on kyseisen toimielimen mukaan jätettävä toteuttamatta, on välttämättä pidettävä kyseisen toimielimen kieltäytymisenä toimia, ja se on siis voitava saattaa unionin tuomioistuimen käsiteltäväksi SEUT 265 artiklan nojalla nostetulla kanteella.

Toiseksi parlamentin asiakysymyksen osalta esittämästä yhdestä ainoasta kanneperusteesta, joka perustuu siihen, että komissio on rikkonut perussopimuksia, koska se ei ole antanut asetuksen 2018/1806 7 artiklan ensimmäisen kohdan f alakohdan nojalla delegoitua säädöstä Amerikan yhdysvaltojen kansalaisten viisumivapauden tilapäisestä keskeyttämisestä, unionin tuomioistuin huomauttaa, että kyseisen säännöksen sanamuodosta näyttää tosin ilmenevän, että komissiolla on velvollisuus antaa tällainen säädös, kun sen antamiselle asetetut edellytykset täyttyvät. Tällainen asetuksen 2018/1806 7 artiklan ensimmäisen kohdan f alakohdan tulkinta on kuitenkin suljettava pois, kun otetaan huomioon sen yleinen rakenne, jolle on ominaista muun muassa siinä käyttöön otetun vastavuoroisuusmekanismin monivaiheinen rakenne. Kyseisen artiklan säännöksistä, luettuna yhdessä saman asetuksen johdanto-osan 17 perustelukappaleen kanssa, ilmenee näin ollen, että komissiolla on harkintavaltaa sen suhteen, antaako se kyseiseen artiklaan perustuvan delegoidun säädöksen vai ei. Komissiolla ei siten ole velvollisuutta antaa kyseessä olevaa delegoitua säädöstä sen jälkeen, kun kyseisen asetuksen 7 artiklan ensimmäisen kohdan a alakohdassa tarkoitetun ilmoituksen julkaisemispäivästä laskettava 24 kuukauden määräaika on päättynyt.

Sitä vastoin komission on otettava huomioon asetuksen 2018/1806 7 artiklan ensimmäisen kohdan d alakohdassa ilmaistut kolme kriteeriä sen määrittämiseksi, onko täydellisen vastavuoroisuuden tavoite huomioon ottaen viisumivapaus keskeytettävä asianomaisen kolmannen maan kansalaisten osalta vai onko sitä vastoin pidättäydyttävä tällaisesta toimenpiteestä, kun otetaan huomioon erityisesti jäsenvaltioiden, Schengen-alueeseen kuuluvien maiden ja unionin ulkosuhteisiin liittyvät edut ( 12 ). Tutkittuaan nämä kolme kriteeriä unionin tuomioistuin on päätellyt, ettei komissio ylittänyt sille nyt käsiteltävässä asiassa kuuluvaa harkintavaltaa, kun se katsoi parlamentin sille lokakuussa 2020 osoittaman ratkaisun tekemistä koskevan kehotuksen johdosta, ettei sillä ollut velvollisuutta antaa kyseessä olevaa delegoitua säädöstä. Näin ollen se hylkää kanteen perusteettomana.

( 1 ) Luettelon vahvistamisesta kolmansista maista, joiden kansalaisilla on oltava viisumi ulkorajoja ylittäessään, ja niistä kolmansista maista, joiden kansalaisia tämä vaatimus ei koske, 14.11.2018 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) 2018/1806 (kodifikaatio) (EUVL 2018, L 303, s. 39).

( 2 ) Ks. asetuksen 2018/1806 johdanto-osan 14 perustelukappale.

( 3 ) Ks. asetuksen 2018/1806 johdanto-osan 15 perustelukappale.

( 4 ) Ks. asetuksen 2018/1806 johdanto-osan 17 perustelukappale ja 7 artiklan e, f ja h alakohta. Asetuksen 7 artiklassa säädetään erityisesti seuraavaa:

”Jos jokin liitteessä II mainittu kolmas maa soveltaa vähintään yhden jäsenvaltion kansalaisiin viisumipakkoa, sovelletaan seuraavia säännöksiä:

– –

f) jos asianomainen kolmas maa ei ole poistanut viisumipakkoa 24 kuukauden kuluessa a alakohdan kolmannessa alakohdassa tarkoitetusta julkaisemispäivästä, komissio hyväksyy 10 artiklan mukaisesti delegoidun säädöksen, jolla keskeytetään tilapäisesti 12 kuukauden ajaksi viisumivapaus asianomaisen kolmannen maan kansalaisten osalta – –. Näiden keskeyttämiskausien aikana sen kolmannen maan kaikilla kansalaisilla, joita delegoitu säädös koskee, on oltava viisumi ylittäessään jäsenvaltioiden ulkorajat, sanotun kuitenkaan rajoittamatta 6 artiklan soveltamista;

– –”.

( 5 ) Komission 12.4.2016 antama tiedonanto Euroopan parlamentille ja neuvostolle, ”Tilannekatsaus viisumikohtelun vastavuoroisuuden toteutumatta jäämisestä tiettyjen kolmansien maiden kanssa ja mahdolliset ratkaisut” (COM(2016) 221 final).

( 6 ) 21.12.2016 annettu toinen seurantatiedonanto.

( 7 ) Euroopan parlamentin 2.3.2017 antama päätöslauselma asetuksen (EY) N:o 539/2001 1 artiklan 4 kohdan mukaisista velvoitteista viisumien vastavuoroisuuden alalla (2016/2986(RSP)) (EUVL 2018, C 263, s. 2; jäljempänä maaliskuun 2017 päätöslauselma).

( 8 ) 2.5.2017 annettu seurantatiedonanto (COM(2017) 227 final).

( 9 ) Euroopan parlamentin 22.10.2020 antama päätöslauselma asetuksen (EU) 2018/1806 7 artiklan mukaisista viisumikohtelun vastavuoroisuuteen liittyvistä komission velvoitteista (2020/2605(RSP)) (EUVL 2021, C 404, s. 157; jäljempänä lokakuun 2020 päätöslauselma).

( 10 ) Komission 22.12.2020 antama tiedonanto Euroopan parlamentille ja neuvostolle komission kannan määrittelemisestä viisumikohtelun vastavuoroisuuteen liittyvistä komission velvoitteista 22 päivänä lokakuuta 2020 annetun Euroopan parlamentin päätöslauselman johdosta ja asian käsittelyn tilanteesta (COM(2020) 851 final) (jäljempänä joulukuun 2020 tiedonanto).

( 11 ) SEUT 265 artiklan toisen kohdan mukaan laiminlyöntikanne otetaan käsiteltäväksi vain, jos kyseistä toimielintä, elintä tai laitosta on ensin kehotettu tekemään ratkaisu. Jollei kyseinen toimielin, elin tai laitos ole määritellyt kantaansa kahden kuukauden kuluessa mainitusta kehotuksesta, kanne voidaan panna vireille uuden kahden kuukauden määräajan kuluessa.

( 12 ) Asetuksen N:o 2018/1806 7 artiklan d alakohdassa säädetään seuraavaa:

”Jos jokin liitteessä II mainittu kolmas maa soveltaa vähintään yhden jäsenvaltion kansalaisiin viisumipakkoa, sovelletaan seuraavia säännöksiä:

– –

d) komissio ottaa e, f tai h alakohdan mukaisia jatkotoimia harkitessaan huomioon niiden toimenpiteiden tulokset, joita asianomainen jäsenvaltio on toteuttanut viisumivapauden varmistamiseksi kyseisen kolmannen maan kanssa, b alakohdan mukaisesti toteutetut toimenpiteet ja viisumivapauden keskeyttämisen seuraukset unionin ja sen jäsenvaltioiden sekä kyseisen kolmannen maan ulkosuhteiden kannalta;

– –”.