Asia C-45/21
Banka Slovenije
Ustavno sodišče Republike Slovenijen (Slovenia)
esittämä ennakkoratkaisupyyntö
Unionin tuomioistuimen tuomio (suuri jaosto) 13.9.2022
Ennakkoratkaisupyyntö – Euroopan keskuspankkijärjestelmä – Kansallinen keskuspankki – Direktiivi 2001/24/EY – Luottolaitosten tervehdyttäminen ja likvidaatio – Tervehdyttämistoimenpiteiden toteuttamisesta aiheutuneiden vahinkojen korvaaminen – SEUT 123 artikla sekä Euroopan keskuspankkijärjestelmän ja Euroopan keskuspankin perussäännöstä tehdyn pöytäkirjan (N:o 4) 21.1 artikla – Euroalueen jäsenvaltioiden keskuspankkirahoituksen kielto – SEUT 130 artikla ja kyseisen pöytäkirjan 7 artikla – Riippumattomuus – Luottamuksellisten tietojen ilmaiseminen
Talous- ja rahapolitiikka – Talouspolitiikka – Euroopan keskuspankkijärjestelmä – Keskuspankkirahoituksen kielto – Kansallisen keskuspankin luottolaitosten tervehdyttämistoimenpiteinä toteuttama rahoitusvälineiden lakkauttaminen – Kyseisen keskuspankin vastuu, joka sen on rahoitettava omista varoistaan ja joka aiheutuu sitä tätä tehtävää hoitaessaan sitovien sääntöjen noudattamatta jättämisestä – Hyväksyttävyys – Edellytys
(SEUT 123 artiklan 1 kohta; EU- ja EUT-sopimuksiin liitetyn pöytäkirjan N:o 4 14,4, 21.1 ja 35.3 artikla; neuvoston asetuksen N:o 3603/93 1 artiklan 1 kohta; Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2001/24)
(ks. 47, 52–57, 61, 67, 68, 71–75 ja 79 kohta sekä tuomiolauselman 1 kohta)
Talous- ja rahapolitiikka – Talouspolitiikka – Euroopan keskuspankkijärjestelmä – Keskuspankkirahoituksen kielto – Kansallisen keskuspankin luottolaitosten tervehdyttämistoimenpiteinä toteuttama rahoitusvälineiden lakkauttaminen – Kyseisen keskuspankin vastuuta, joka sen on rahoitettava omista varoistaan, tietyille vaatimukset täyttäville rahoitusvälineiden entisille haltijoille pelkästään tämän lakkauttamisen johdosta aiheutuneista vahingoista ei voida hyväksyä – Vastuun enimmäismäärä – Vaikutuksettomuus
(SEUT 123 artiklan 1 kohta; EU- ja EUT-sopimuksiin liitetyn pöytäkirjan N:o 4 21.1 artikla; neuvoston asetuksen N:o 3603/93 1 artiklan 1 kohta)
(ks. 84–86 ja 90 kohta sekä tuomiolauselman 2 kohta)
Talous- ja rahapolitiikka – Rahapolitiikka – Euroopan keskuspankkijärjestelmä – Kansallisten keskuspankkien riippumattomuus – Kansallisen keskuspankin luottolaitosten tervehdyttämistoimenpiteinä toteuttama rahoitusvälineiden lakkauttaminen – Kyseisen keskuspankin vastuuta tästä lakkauttamisesta aiheutuneista vahingoista määrällä, joka voi haitata sen kykyä suorittaa tehokkaasti tehtävänsä, ei voida hyväksyä
(SEUT 127 artiklan 2 kohta, SEUT 130 artikla ja SEUT 282 artiklan 3 kohta; EU- ja EUT-sopimuksiin liitetyn pöytäkirjan N:o 4 3.1, 7 ja 14 artikla)
(ks. 95–101, 104 ja 106 kohta sekä tuomiolauselman 3 kohta)
Sijoittautumisvapaus – Palvelujen tarjoamisen vapaus – Luottolaitokset – Luottolaitosten tervehdyttäminen ja likvidaatio – Direktiivi 2001/24 – Luottolaitosten vakavaraisuusvalvonta – Salassapitovelvollisuus – Laajuus – Tiedot, jotka on saatu tai luotu tervehdyttämistoimenpiteitä täytäntöön pantaessa ja jotka eivät ole olleet tiedonanto- tai kuulemismenettelyn kohteena, eivät kuulu salassapitovelvollisuuden piiriin
(Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2001/24 33 artikla, Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2006/48 44–52 artikla ja Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2013/36 53–62 artikla)
(ks. 116, 118 ja 122–124 kohta sekä tuomiolauselman 4 kohta)
Tiivistelmä
Maailmanlaajuisen rahoituskriisin johdosta Banka Slovenijelle (Slovenian keskuspankki) annettiin kansallisilla lainsäännöksillä lupa lakkauttaa tietyt rahoitusvälineet silloin, kun luottolaitos saattaa niiden pysyttämisen vuoksi joutua konkurssiin ja uhkaa rahoitusjärjestelmää kokonaisuudessaan. ( 1 ) Lailla otettiin sittemmin käyttöön kaksi erillistä ja vaihtoehtoista järjestelmää, jotka koskevat kyseisen keskuspankin vastuuta lakkautettujen rahoitusvälineiden entisille haltijoille aiheutuneista vahingoista.
Yhtäältä tämä vastuu voi syntyä silloin, kun osoitetaan, että rahoitusvälineen lakkauttaminen ei ollut välttämätön toimenpide tai että periaatetta, jonka mukaan velkojaa ei saa asettaa epäedullisempaan asemaan kuin se, jossa se olisi ollut konkurssitilanteessa, ei ole noudatettu. Slovenian keskuspankki voi kuitenkin vapautua vastuustaan osoittamalla, että se tai henkilöt, jotka se on valtuuttanut toimimaan sen nimissä, ovat toimineet vaaditulla huolellisuudella. Toisaalta luonnolliset henkilöt, jotka ovat lakkautetun rahoitusvälineen haltijoita ja joiden vuotuiset tulot eivät ylitä tiettyä kynnysarvoa, voivat saada Slovenian keskuspankilta kiinteään määrään perustuvan korvauksen.
Laissa säädetään, että näiden vastuujärjestelmien soveltamisesta aiheutuvat kustannukset rahoitetaan ensinnäkin turvautumalla erityisvarantoihin, joihin Slovenian keskuspankin 1.1.2019 alkaen saama voitto on siirrettävä, tämän jälkeen käyttämällä enintään 50 prosenttia Slovenian keskuspankin yleisistä varannoista ja lopuksi ottamalla lainaa Slovenian viranomaisilta.
Slovenian keskuspankki pyysi Ustavno sodiščelta (perustuslakituomioistuin, Slovenia) kyseisen lain perustuslainmukaisuuden valvomista ja väitti muun muassa, että siinä käyttöön otetut vastuujärjestelmät ovat ristiriidassa unionin oikeuden kanssa. Tässä asiayhteydessä perustuslakituomioistuin päätti tiedustella unionin tuomioistuimelta muun muassa, ovatko nämä järjestelmät yhteensopivia Euroopan keskuspankkijärjestelmän (EKPJ) toimintaa sääntelevien kahden perusperiaatteen eli keskuspankkirahoituksen kiellon ( 2 ) ja keskuspankkien riippumattomuuden periaatteen ( 3 ) kanssa.
Unionin tuomioistuin katsoo suuressa jaostossa antamassaan tuomiossa, että keskuspankkirahoituksen kielto ei ole esteenä vastuujärjestelmälle, joka liittyy siihen, että keskuspankki ei noudata niitä sääntöjä, jotka koskevat sille kansallisessa oikeudessa annetun tehtävän hoitamista, siltä osin kuin kyseisen keskuspankin katsotaan olevan vastuussa ainoastaan, kun se itse tai henkilöt, jotka se on valtuuttanut toimimaan sen nimissä, ovat vakavasti jättäneet noudattamatta huolellisuusvelvollisuuttaan. Tämä kielto on sitä vastoin esteenä sellaiselle järjestelmälle, jossa keskuspankin vastuu syntyy pelkästään rahoitusvälineiden lakkauttamisen vuoksi. Riippumattomuuden periaate on lisäksi esteenä vastuujärjestelmälle, joka voi merkitä sitä, että kansallisen keskuspankin katsotaan olevan vastuussa määrästä, joka voi haitata sen kykyä suorittaa tehokkaasti tehtävänsä.
Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta
Unionin tuomioistuin tutkii ensinnäkin ennakkoratkaisupyynnössä tarkoitettujen kaltaisten vastuujärjestelmien yhteensoveltuvuuden keskuspankkirahoituksen kiellon kanssa. Se toteaa tältä osin heti alkuun, että luottolaitoksia koskevien direktiivissä 2001/24 tarkoitettujen tervehdyttämistoimenpiteiden täytäntöönpano ei ole EKPJ:lle yleisesti tai kansallisille keskuspankeille erityisesti kuuluva tehtävä. EKPJ on kuitenkin unionin oikeudessa erityislaatuinen oikeudellinen järjestely, jossa liitetään yhteen ja saatetaan läheiseen yhteistyöhän kansalliset elimet eli kansalliset keskuspankit ja unionin toimielin eli Euroopan keskuspankki. Tässä erittäin integroidussa järjestelmässä, jossa kansalliset keskuspankit ovat samalla kansallisia viranomaisia ja EKPJ:n puitteissa toimivia viranomaisia, nämä keskuspankit voivat suorittaa myös muita tehtäviä kuin niitä, joista määrätään EKPJ:n ja EKP:n perussäännöstä tehdyssä pöytäkirjassa. ( 4 ) Kansalliset keskuspankit hoitavat tällaisia tehtäviä kuitenkin omalla vastuullaan, ja tämän vastuun syntymistä koskevat konkreettiset yksityiskohtaiset säännöt määritetään kansallisen oikeuden mukaisesti. Asianomaisen jäsenvaltion on siis määriteltävä edellytykset, joiden täyttyessä sen kansallisen keskuspankin vastuu voi syntyä sen johdosta, että se on pannut täytäntöön direktiivissä 2001/24 tarkoitetun tervehdyttämistoimenpiteen, jos kyseinen keskuspankki on nimetty toimivaltaiseksi viranomaiseksi tällaisen toimenpiteen täytäntöön panemiseen. Tätä toimivaltaa käyttäessään jäsenvaltioiden on kuitenkin noudatettava unionin oikeudesta johtuvia velvoitteita.
Unionin oikeudessa kielletään tältä osin kansallisia keskuspankkeja rahoittamasta julkisen sektorin kolmansille antamia sitoumuksia. Ei kuitenkaan voida pitää mahdottomana, että kansallisen keskuspankin sellaisen vastuun syntymisen, joka sen on rahoitettava omista varoistaan ja joka aiheutuu sille kansallisessa oikeudessa annetun tehtävän hoitamisen johdosta, voidaan katsoa johtavan tällaiseen rahoitukseen. Tällaisen vastuun syntymisen ei kuitenkaan voida kaikissa olosuhteissa katsoa merkitsevän tällaista rahoitusta.
Kansallisen keskuspankin vastuun syntymisen silloin, kun se ei ole noudattanut sääntöjä, jotka koskevat sille kansallisessa oikeudessa annetun tehtävän hoitamista, ei lähtökohtaisesti voida katsoa merkitsevän julkisen sektorin kolmansille antamien sitoumusten rahoitusta. Tällaisessa tilanteessa näet korvauksen maksaminen vahinkoa kärsineille kolmansille on seuraus mainitun keskuspankin toiminnasta eikä sellaisesta kolmansiin nähden jo voimassa olevasta sitoumuksesta vastattavaksi ottamista, joka kuuluu muille viranomaisille. Tällainen rahoitus ei myöskään tavallisesti johdu suoraan näiden muiden viranomaisten hyväksymistä toimenpiteistä, eivätkä viimeksi mainitut viranomaiset voi sen perusteella siis lähtökohtaisesti sitoutua menoihin sivuuttamalla kannustimen terveen finanssipolitiikan noudattamiseen. ( 5 ) Kun otetaan huomioon se, että direktiivissä 2001/24 tarkoitettujen tervehdyttämistoimenpiteiden täytäntöönpano on hyvin monitahoista ja kiireellistä, tällainen vastuu ei kuitenkaan voi syntyä edellyttämättä, että huolellisuusvelvollisuuden noudattamatta jättäminen, josta keskuspankkia moititaan, on vakava.
Vastuujärjestelmä, jota sovelletaan pelkästään siitä syystä, että kansallinen keskuspankki on hoitanut sille kansallisessa oikeudessa annettua tehtävää, vaikka se onkin noudattanut täysimääräisesti sitä sitovia sääntöjä, merkitsee sitä vastoin julkisen sektorin kolmansille antaman sitoumuksen rahoitusta. Vaikka kansallinen lainsäätäjä voi taata korvauksen maksamisen kansallisen keskuspankkinsa niiden valintojen, jotka kyseinen lainsäätäjä on tehnyt, mukaisesti tekemien päätösten väistämättömistä seurauksista, on todettava, että se asettaa näin maksuvelvollisuuden, joka perustuu suoraan sen poliittisiin valintoihin eikä siihen tapaan, jolla keskuspankki hoitaa tehtäviään. Sen, että keskuspankki maksaa tällaisen korvauksen omista varoistaan, on näin ollen katsottava johtavan siihen, että kyseinen keskuspankki vastaa muiden viranomaisten sijaan julkiselle sektorille kansallisen lainsäädännön nojalla kuuluvien sitoumusten rahoituksesta, mikä on unionin oikeuden vastaista.
Toiseksi unionin tuomioistuin selventää kansallisten keskuspankkien riippumattomuutta koskevan periaatteen ulottuvuutta tilanteessa, jossa niille syntyy vastuu määrästä, joka voi haitata niiden kykyä suorittaa tehokkaasti tehtävänsä. Vastuujärjestelmän käyttöön ottaminen kansallisille keskuspankeille kansallisessa oikeudessa annetun tehtävän hoitamisen yhteydessä ei tosin sellaisenaan ole ristiriidassa keskuspankkien riippumattomuuden kanssa. Tätä varten käyttöön otetuissa kansallisissa säännöissä asianomaista kansallista keskuspankkia ei voida kuitenkaan asettaa tilanteeseen, joka vaarantaisi jollain tavoin sen kyvyn suorittaa riippumattomasti jonkin EKPJ:n alaan kuuluvan tehtävän.
Yhteen EKPJ:n perustehtävään eli unionin rahapolitiikan toteuttamiseen osallistumiseksi on kuitenkin välttämätöntä, että kansalliset keskuspankit kerryttävät varantoja. Tässä yhteydessä kansallisen keskuspankin yleisistä varannoista suoritettava maksu, jonka määrä voi haitata sen kykyä täyttää tehokkaasti EKPJ:ään perustuvat tehtävänsä, yhdistettynä siihen, ettei näihin varantoihin voida hankkia itsenäisesti lisärahoitusta sen vuoksi, että kaikki kyseisen keskuspankin voitot osoitetaan järjestelmällisesti sen aiheuttaman vahingon korvaamiseen, on omiaan johtamaan siihen, että kansallinen keskuspankki on unionin oikeuden vastaisesti riippuvainen poliittisista viranomaisista. Näin on erityisesti silloin, kun kansallisella keskuspankilla on lakisääteinen velvollisuus ottaa lainaa oman jäsenvaltionsa muilta viranomaisilta, kun varantoihin liittyvät rahoituslähteet on käytetty loppuun.
Koska pääasiassa kyseessä olevan kaltaisella lainsäädännöllä on juuri nämä ominaispiirteet, sillä asetetaan kansallinen keskuspankki tilanteeseen, jossa siihen mahdollisesti kohdistuu poliittista painetta, kun SEUT 130 artiklalla sekä EKPJ:n ja EKP:n perussäännöstä tehdyn pöytäkirjan 7 artiklalla pyritään sitä vastoin suojaamaan EKPJ:ää kaikilta poliittisilta paineilta, jotta se voisi tehokkaasti pyrkiä tehtävilleen osoitettuihin tavoitteisiin käyttämällä riippumattomasti niitä nimenomaisia toimivaltuuksia, jotka sillä tässä tarkoituksessa on primäärioikeuden nojalla.
( 1 ) Kyse on luottolaitosten tervehdyttämisestä ja likvidaatiosta 4.4.2001 annetussa Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivissä 2001/24/EY (EYVL 2001, L 125, s. 15) tarkoitetuista tervehdyttämistoimenpiteistä. Unionin tuomioistuin on jo kahteen otteeseen antanut ratkaisun asiayhteydessä, joka koskee näitä Slovenian toteuttamia tervehdyttämistoimenpiteitä ja niiden täytäntöönpanoa, mutta sen ratkaisemat kysymykset ovat olleet hyvin erilaisia kuin nyt käsiteltävässä asiassa kyseessä olevat kysymykset (tuomio 19.7.2016, Kotnik ym. (C-526/14, EU:C:2016:570) ja tuomio 17.12.2020, komissio v. Slovenia (EKP:n arkistot) (C-316/19, EU:C:2020:1030)).
( 2 ) Esitetään SEUT 123 artiklassa sekä Euroopan keskuspankkijärjestelmän ja Euroopan keskuspankin perussäännöstä tehdyn pöytäkirjan (N:o 4) (jäljempänä EKPJ:n ja EKP:n perussäännöstä tehty pöytäkirja) 21 artiklassa.
( 3 ) Perustuu SEUT 130 artiklaan sekä EKPJ:n ja EKP:n perussäännöstä tehdyn pöytäkirjan 7 artiklaan.
( 4 ) EKPJ:n ja EKP:n perussäännöstä tehdyn pöytäkirjan 14.4 artiklan mukaisesti.
( 5 ) Vastoin SEUT 123 artiklan 1 kohdan tavoitetta.