Asia T-111/20

PT Wilmar Bioenergi Indonesia ym.

vastaan

Euroopan komissio

Unionin yleisen tuomioistuimen tuomio (laajennettu neljäs jaosto) 14.12.2022

Tuet – Indonesiasta peräisin olevan biodieselin tuonti – Täytäntöönpanoasetus (EU) 2019/2092 – Lopullinen tasoitustulli – Asetuksen (EU) 2016/1037 3 artiklan 1 kohdan a alakohta – Taloudellinen tuki – Asetuksen 2016/1037 3 artiklan 2 kohta – Etu – Asetuksen 2016/1037 7 artiklan 1 kohdan a alakohta – Tasoitustullin käyttöönoton mahdollistavan tuen määrän laskeminen – Asetuksen 2016/1037 3 artiklan 1 kohdan a alakohdan iv alakohta ja 2 kohta – Toimi, jolla yksityinen taho ”valtuutetaan” tai ”määrätään” huolehtimaan taloudellista tukea merkitsevästä tehtävästä – Riittämättömänä pidettävä vastike – Tulo- tai hintatuki – Asetuksen 2016/1037 28 artiklan 5 kohta – Käytettävissä olevien tietojen käyttö – Asetuksen 2016/1037 3 artiklan 2 kohta ja 6 artiklan d alakohta – Etu – Asetuksen 2016/1037 8 artiklan 8 kohta – Unionin tuotannonalaan kohdistuvan merkittävän vahingon uhka – Asetuksen 2016/1037 8 artiklan 5 ja 6 kohta – Syy-yhteys – Syy-yhteyden tarkastelu – Syy-yhteydettömyyden tarkastelu

  1. Yhteinen kauppapolitiikka – Kolmansien maiden tukikäytännöiltä suojautuminen – Toimielinten harkintavalta – Tuomioistuinvalvonta – Rajat

    (Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus 2016/1037)

    (ks. 26 ja 149 kohta)

  2. Yhteinen kauppapolitiikka – Kolmansien maiden tukikäytännöiltä suojautuminen – Tuki – Käsite – Alkuperä- tai viejämaan viranomaisten antama taloudellinen tuki – Suora varojen siirto – Käsite – Varojen alkuperä – Vientimaksu – Viitehintojen vahvistaminen – Sen, että julkisoikeudellinen elin maksaa dieselin viitehinnan ja biodieselin viitehinnan välisen erotuksen biodieselin tuottajalle, kuuluminen käsitteeseen

    (Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus 2016/1037, 3 artiklan 1 kohdan a alakohdan i alakohta)

    (ks. 27–36 ja 43–60 kohta)

  3. Euroopan unionin oikeus – Tulkinta – Menetelmät – Tulkinta unionin tekemien kansainvälisten sopimusten kannalta – Asetuksen 2016/1037 tulkinta vuoden 1994 polkumyynnin vastaisen GATT-sopimuksen kannalta – Riitojenratkaisuelimen antaman tulkinnan huomioon ottaminen

    (tullitariffeja ja kauppaa koskevan yleissopimuksen VI artiklan soveltamisesta tehty sopimus (vuoden 1994 polkumyynnin vastainen sopimus); Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus 2016/1037)

    (ks. 39 kohta)

  4. Yhteinen kauppapolitiikka – Kolmansien maiden tukikäytännöiltä suojautuminen – Tuki – Käsite – Tuensaajalle annettu etu – Edun laskeminen – Komission harkintavalta – Komission antamat suuntaviivat tuen määrän laskemisesta – Seuraukset – Komissio rajoittaa oman harkintavaltansa käyttämistä

    (Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus 2016/1037, 3 artiklan 1 ja 2 kohta, 6 kohdan d alakohta ja 7 kohta)

    (ks. 63–68, 70–87, 90–98, 100–105 ja 199–211 kohta)

  5. Yhteinen kauppapolitiikka – Kolmansien maiden tukikäytännöiltä suojautuminen – Tuki – Käsite – Alkuperä- tai viejämaan viranomaisten antama taloudellinen tuki – Raa’an palmuöljyn viennistä kaupallisesti vähemmän houkuttelevaa tekeviä vientirajoituksia koskevan järjestelmän kuuluminen käsitteeseen

    (Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus 2016/1037, 3 artiklan 1 kohdan a alakohdan iv alakohta)

    (ks. 111–118, 121–148, 150–152, 164 ja 165 kohta)

  6. Yhteinen kauppapolitiikka – Kolmansien maiden tukikäytännöiltä suojautuminen – Tutkimuksen kulku – Käytettävissä olevien tietojen käyttö asianomaisten osapuolten kieltäytyessä yhteistyöstä – Harkintavalta – Toimielimillä ei ole velvollisuutta turvautua parhaisiin mahdollisiin tietoihin

    (Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus 2016/1037, 28 artiklan 1 ja 5 kohta)

    (ks. 155–162 ja 167–171 kohta)

  7. Yhteinen kauppapolitiikka – Kolmansien maiden tukikäytännöiltä suojautuminen – Tuki – Käsite – Vuoden 1994 GATT-sopimuksen XVI artiklassa tarkoitettu tulo- tai hintatuki – Toimenpiteiden, joilla biodieselin tuottajat saavat mahdollisuuden hankkia pääraaka-ainettaan maailmanmarkkinahinnan alittavaan hintaan, kuuluminen käsitteeseen

    (Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus 2016/1037, 3 artiklan 1 kohdan b alakohta)

    (ks. 180–191 ja 194–197 kohta)

  8. Yhteinen kauppapolitiikka – Kolmansien maiden tukikäytännöiltä suojautuminen – Vahinko – Merkittävän vahingon uhka – Näyttö – Huomioon otettavien tekijöiden arviointi – Tutkimusajanjaksoa myöhemmältä ajalta olevien tietojen huomioon ottaminen – Tuomioistuinvalvonta – Ilmeinen arviointivirhe – Todistustaakka

    (Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus 2016/1037, 2 artiklan d alakohta ja 8 artiklan 1, 2, 4, 5 ja 8 kohta)

    (ks. 217–256 kohta)

  9. Yhteinen kauppapolitiikka – Kolmansien maiden tukikäytännöiltä suojautuminen – Vahinko – Syy-yhteyden osoittaminen – Tuettuun tuontiin liittymättömien tekijöiden huomioon ottaminen – Tällaisten tekijöiden vaikutus syy-yhteyden osoittamiseen – Tuomioistuinvalvonta – Ilmeinen arviointivirhe – Todistustaakka

    (Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus 2016/1037, 1 artiklan 1 kohta ja 8 artiklan 5 ja 6 kohta)

    (ks. 259–263, 266–277 ja 280–294 kohta)

Tiivistelmä

Vuonna 2018 aloitetun tukien vastaisen tutkimuksen päätteeksi Euroopan komissio antoi täytäntöönpanoasetuksen 2019/2092 lopullisen tasoitustullin käyttöön ottamisesta Indonesiasta peräisin olevan biodieselin tuonnissa. ( 1 )

Indonesialaiset yhtiöt PT Wilmar Bioenergi Indonesia, PT Wilmar Nabati Indonesia ja PT Multi Nabati Sulawesi, jotka tuottavat ja vievät biodieseliä Euroopan unioniin, nostivat kanteen, jolla ne vaativat tämän täytäntöönpanoasetuksen kumoamista.

Unionin yleinen tuomioistuin hylkää kanteen ja täsmentää tukien vastaisen perusasetuksen 2016/1037 ( 2 ) useiden käsitteiden ulottuvuutta. Lisäksi se tarkastelee Argentiinasta peräisin olevan biodieselin tuonnin vaikutusta Indonesiasta peräisin olevan biodieselin tuonnin ja unionin tuotannonalaan kohdistuvan merkittävän vahingon uhan väliseen syy-yhteyteen.

Unionin yleisen tuomioistuimen arviointi asiasta

Unionin yleinen tuomioistuin hylkää aluksi väitteen, jonka mukaan komissio on tehnyt ilmeisen arviointivirheen katsoessaan, että julkisoikeudellisen elimen, palmuöljyn viljelyn rahaston, suorittamat maksut indonesialaisille biodieselin tuottajille olivat suoran varojen siirron muodossa annettua viranomaisten ”taloudellista tukea” tukien vastaisen perusasetuksen 3 artiklan 1 kohdan a alakohdan i alakohdassa tarkoitetulla tavalla.

Unionin yleinen tuomioistuin huomauttaa tältä osin, että tässä säännöksessä tarkoitetussa ilmaisussa ”viranomaisten myöntämä taloudellinen tuki” ei ole minkäänlaista täsmennystä siirrettyjen varojen alkuperästä, ja se koskee siten kaikkia rahavaroja, joita viranomaiset voivat tosiasiallisesti käyttää. Viranomaisten biodieselin tuottajille maksamien varojen alkuperällä ei näin ollen ole vaikutusta niiden luonnehtimiseen taloudelliseksi tueksi. Se, että nämä varat ovat peräisin vientiä harjoittavien tuottajien maksamista vientimaksuista, ei merkitse sitä, että kun ne siirretään biodieselin tuottajille, nämä varat maksavalle julkiselle elimelle ei aiheudu kustannuksia.

Unionin yleinen tuomioistuin tuo esille, että arvioitaessa, voiko suora varojen siirto olla perusteena tasoitustullin käyttöönotolle, on otettava huomioon se, ettei tämän siirron saava yritys ole suorittanut vastiketta tai vastaavaa vastiketta. Koska tässä yhteydessä kantajat eivät ole osoittaneet, että nämä maksut olisivat Indonesian viranomaisten ja biodieselin tuottajien väliseen hankintasopimukseen perustuvia maksuja, komissio saattoi perustellusti todeta, että kyseessä oli varojen suorana siirtona annettu taloudellinen tuki.

Unionin yleinen tuomioistuin hylkää myös väitteet, joiden mukaan komissio olisi tehnyt virheen laskiessaan indonesialaisille biodieselin tuottajille palmuöljyn viljelyn rahaston suorittamilla maksuilla annettua etua. Kantajien mukaan komission olisi pitänyt määrittää biodieselin tuottajille annettu etu vähentämällä tasoitustullin käyttöönoton mahdollistavan tuen määrästä biodieselin toimittamisesta aiheutuneet kuljetuskustannukset tukien vastaisen perusasetuksen 7 artiklan 1 kohdan a alakohdan mukaisesti. Tässä yhteydessä unionin yleinen tuomioistuin toteaa, että laskiessaan tuen määrän komissio on perustellusti tukeutunut tuen määrän laskemiseksi tasoitustulleja koskevissa tutkimuksissa antamaansa tiedonantoon. ( 3 ) Tähän tiedonantoon sisältyvien suuntaviivojen mukaan kustannusten ja maksujen vähennyskelpoisuuden edellytykseksi on asetettu se, että ne on maksettu suoraan viranomaisille tutkimusajanjakson aikana ja että niiden on näytetty olevan pakollisia tuen saamiseksi. Nämä edellytykset ovat yhteensopivia tukien vastaisen perusasetuksen kanssa, eivätkä kantajat ole näyttäneet, että kyseessä olevat kuljetuskustannukset olisi maksettu suoraan Indonesian viranomaisille tai että ne olisivat pakollisia.

Unionin yleinen tuomioistuin toteaa, että raakaa palmuöljyä ( 4 ) koskevilla vientirajoituksilla, jotka Indonesian viranomaiset olivat ottaneet käyttöön vientiveron ja vientimaksun muodossa, ja Indonesian valtion omistaman raa’an palmuöljyn tuottajan suorittamalla hintojen vahvistamisella Indonesian viranomaiset olivat tukien vastaisen perusasetuksen 3 artiklan 1 kohdan a alakohdan iv alakohdan toisessa luetelmakohdassa tarkoitetulla tavalla ”valtuuttaneet” tai ”määränneet” raa’an palmuöljyn toimittajat toimittamaan tuotettaan riittämättömänä pidettävää vastiketta vastaan.

Unionin yleinen tuomioistuin huomauttaa tältä osin, että tämä viimeksi mainittu säännös on kiertämisen vastainen toimenpide ja että sen täysin tehokkaan vaikutuksen varmistamiseksi ”valtuuttaminen” on ymmärrettävä kaikeksi viranomaisten toiminnaksi, jolla suoraan tai välillisesti asetetaan yksityinen taho vastuuseen kyseisen asetuksen 3 artiklan 1 kohdan a alakohdan i–iii alakohdassa tarkoitetun kaltaisten tehtävien hoitamisesta, ja ”määrääminen” kaikeksi viranomaisten toiminnaksi, jolla suoraan tai välillisesti käytetään valtaa yksityiseen tahoon, jotta tämä hoitaisi tällaisia tehtäviä. Näin on tässä tapauksessa, koska viranomaiset olivat ottaneet kyseessä olevat vientirajoitukset käyttöön nimenomaisena tarkoituksenaan hyödyttää Indonesian biodieselteollisuutta pitämällä raa’an palmuöljyn kotimarkkinahinnat keinotekoisen alhaisina. Lisäksi näiden vientirajoitusten vaikutuksena rajoitettiin raa’an palmuöljyn kotimaisten tuottajien toimintavapautta rajoittamalla niiden mahdollisuutta päättää, millä markkinoilla ne myivät tuotteitaan, minkä vuoksi Indonesian viranomaisten toimintaa ei voitu pitää pelkästään raa’an palmuöljyn kotimaisten tuottajien kannustamisena.

Näitä vientirajoituksia voidaan pitää myös tukien vastaisen perusasetuksen 3 artiklan 1 kohdan b alakohdassa tarkoitettuna ”tulo- tai hintatukena GATT 1994 -sopimuksen XVI artiklassa tarkoitetussa merkityksessä”, koska ne vaikuttavat biodieselin tuottajien saamiin tuloihin antamalla niille mahdollisuuden hankkia pääraaka-ainettaan ja pääkustannustekijäänsä maailmanmarkkinahinnan alittavaan hintaan. Tässä säännöksessä tarkoitettu tulo- tai hintatuki kattaa kaiken viranomaisten toiminnan, jolla suoraan tai välillisesti säilytetään tulojen tai hintojen vakaus tai aiheutetaan niiden nousu, ja viittaus GATT-sopimuksen XVI artiklaan merkitsee sitä, että huomioon on otettava myös tämän toiminnan vaikutukset vientiin ja tuontiin.

Unionin yleinen tuomioistuin hylkää väitteet, joiden mukaan komissio olisi tehnyt virheitä määrittäessään unionin tuotannonalaan kohdistuvan merkittävän vahingon uhan siltä osin kuin se on katsonut, että Indonesiasta peräisin olevan tuonnin ja unionin tuotannonalaan kohdistuvan merkittävän vahingon uhan välillä oli syy-yhteys, ottamatta huomioon Argentiinasta peräisin olevan biodieselin tuonnin vaikutusta.

Tältä osin unionin yleinen tuomioistuin toteaa, että tukien vastaisen perusasetuksen 8 artiklan 6 kohdan mukaan komission on unionin tuotannonalaan kohdistuvan vahingon ja tuotteen tuetun tuonnin välistä syy-yhteyttä tutkiessaan jätettävä ottamatta huomioon muiden tekijöiden aiheuttama vahinko ja tarkistettava siten, etteivät kyseisten tekijöiden vaikutukset ole olleet sellaisia, että ne olisivat olleet omiaan katkaisemaan sen toteaman syy-yhteyden. Jotta syy-yhteys olisi olemassa, tuotteen tuetun tuonnin ei kuitenkaan edellytetä olevan unionin tuotannonalaan kohdistuvan vahingon ainoa syy, vaan komissio voi liittää vastuun vahingosta tuettuun tuontiin, vaikka tämän tuonnin vaikutukset vastaisivat vain osaa laajemmasta vahingosta, joka johtuu muista tekijöistä.

Näiden perustelujen valossa unionin yleinen tuomioistuin katsoo, että se, että Argentiinasta peräisin olevan biodieselin tuontiin liittyvä vahingon uhka jatkuu, ei sulje pois muuta vahingon uhkaa, jonka aiheuttaa Indonesiasta peräisin olevan biodieselin tuonti. Koska Argentiinasta tulevaan tuontiin sovellettiin jo tasoitustoimenpiteitä, se ei ollut omiaan katkaisemaan Indonesiasta tulevan tuonnin ja unionin tuotannonalaan kohdistuvan vahingon uhan välistä syy-yhteyttä. Lisäksi unionin yleinen tuomioistuin toteaa, että huolimatta tästä Argentiinasta tulevasta tuonnista Indonesiasta tulevan tuonnin aiheuttama vahingon uhka oli merkittävä, ja tämän tuonnin ja unionin tuotannonalaan kohdistuvan vahingon uhan välinen syy-yhteys voitiin osoittaa.

Edellä esitetyn perusteella unionin yleinen tuomioistuin hylkää kanteen kokonaisuudessaan.

( 1 ) Lopullisen tasoitustullin käyttöön ottamisesta Indonesiasta peräisin olevan biodieselin tuonnissa 28.11.2019 annettu komission täytäntöönpanoasetus (EU) 2019/2092 (EUVL 2019, L 317, s. 42).

( 2 ) Muista kuin Euroopan unionin jäsenvaltioista tapahtuvalta tuetulta tuonnilta suojautumisesta 8.6.2016 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) 2016/1037 (EUVL 2016, L 176, s. 55), sellaisena kuin se on muutettuna 30.5.2018 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksella (EU) 2018/825 (EUVL 2018, L 143, s. 1) (jäljempänä tukien vastainen perusasetus).

( 3 ) Tuen määrän laskemiseksi tasoitustulleja koskevissa tutkimuksissa annettu komission tiedonanto (EYVL 1998, C 394, s. 6).

( 4 ) Raaka palmuöljy on indonesialaisen biodieselin tuotantolähde.