UNIONIN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (neljäs jaosto)

14 päivänä heinäkuuta 2022 ( *1 )

Ennakkoratkaisupyyntö – SEUT 49 ja SEUT 56 artikla – Täysin jäsenvaltion sisäinen tilanne – Palvelut sisämarkkinoilla – Direktiivi 2006/123/EY – Soveltamisala – 2 artiklan 2 kohdan j alakohta – Julkisten hankintojen tekeminen – Direktiivi 2014/24/EU – Hankintasopimuksen käsite – 74–77 artikla – Henkilökohtaista apua koskevien sosiaalipalvelujen tarjoaminen – Yksityisten sosiaalialan yksiköiden kanssa tehdyt yhteistoimintajärjestelyt – Voittoa tavoittelevien toimijoiden poissulkeminen – Yksikön sijaintipaikka valintaperusteena

Asiassa C‑436/20,

jossa on kyse SEUT 267 artiklaan perustuvasta ennakkoratkaisupyynnöstä, jonka Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana (Valencian itsehallintoalueen ylioikeus, Espanja) on esittänyt 3.9.2020 tekemällään päätöksellä, joka on saapunut unionin tuomioistuimeen 16.9.2020, saadakseen ennakkoratkaisun asiassa

Asociación Estatal de Entidades de Servicios de Atención a Domicilio (ASADE)

vastaan

Consejería de Igualdad y Políticas Inclusivas,

UNIONIN TUOMIOISTUIN (neljäs jaosto),

toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja C. Lycourgos (esittelevä tuomari) sekä tuomarit S. Rodin, J.-C. Bonichot, L. S. Rossi ja O. Spineanu-Matei,

julkisasiamies: L. Medina,

kirjaaja: A. Calot Escobar,

ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä esitetyn,

ottaen huomioon huomautukset, jotka sille ovat esittäneet

–	Asociación Estatal de Entidades de Servicios de Atención a Domicilio (ASADE), edustajinaan A. Martínez Gradoli, procuradora, ja Y. Puiggròs Jiménez de Anta, abogada,

–	Consejería de Igualdad y Políticas Inclusivas, edustajanaan I. Sánchez Lázaro, abogada,

–	Espanjan hallitus, asiamiehinään S. Jiménez García ja J. Rodríguez de la Rúa Puig,

–	Italian hallitus, asiamiehenään G. Palmieri, avustajanaan S. L. Vitale, avvocato dello Stato,

–	Alankomaiden hallitus, asiamiehinään M. K. Bulterman, M. H. S. Gijzen ja J. Langer,

–	Euroopan komissio, asiamiehinään L. Armati, M. Jáuregui Gómez, P. Ondrůšek, E. Sanfrutos Cano ja G. Wils,

–	Norjan hallitus, asiamiehinään J. T. Kaasin ja H. Røstum,

kuultuaan julkisasiamiehen 3.2.2022 pidetyssä istunnossa esittämän ratkaisuehdotuksen,

on antanut seuraavan

tuomion

Ennakkoratkaisupyyntö koskee SEUT 49 ja SEUT 56 artiklan, julkisista hankinnoista ja direktiivin 2004/18/EY kumoamisesta 26.2.2014 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2014/24/EU (EUVL 2014, L 94, s. 65) 76 ja 77 artiklan, luettuina yhdessä kyseisen direktiivin 74 artiklan ja liitteen XIV kanssa, sekä palveluista sisämarkkinoilla 12.12.2006 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2006/123/EY (EUVL 2006, L 376, s. 36) 15 artiklan 2 kohdan tulkintaa.

Tämä pyyntö on esitetty asiassa, jossa Asociación Estatal de Entidades de Servicios de Atención a Domicilio (ASADE) (kotihoidon palveluntarjoajien valtakunnallinen yhdistys) on nostanut kanteen, joka koskee sosiaalialan yksikköjen suorittamien sosiaalipalvelujen tarjoamiseksi Valencian itsehallintoalueella toteutetun yhteistoiminnan täytäntöönpanosta 17.11.2017 annetun Valencian aluehallituksen asetuksen 181/2017 (Decreto 181/2017 del Consell, por el que se desarrolla la acción concertada para la prestación de servicios sociales en el ámbito de la Comunitat Valenciana por entidades de iniciativa social, jäljempänä asetus 181/2017) lainmukaisuutta.

Asiaa koskevat oikeussäännöt

Unionin oikeus

Pöytäkirja N:o 26

EUT-sopimukseen liitetyn, yleistä etua koskevista palveluista tehdyn pöytäkirjan (N:o 26) (jäljempänä pöytäkirja N:o 26) 1 artiklassa määrätään seuraavaa:

”Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 14 artiklan mukaisia yleistä taloudellista etua koskevia palveluja koskevat unionin yhteiset arvot käsittävät erityisesti seuraavaa:

–	kansallisten, alueellisten ja paikallisten viranomaisten keskeinen asema ja laaja harkintavalta tarjota, tilata ja järjestää yleistä taloudellista etua koskevia palveluja siten, että ne vastaavat mahdollisimman hyvin käyttäjien tarpeita;

–	yleistä taloudellista etua koskevien eri palvelujen väliset erot ja erot käyttäjien tarpeissa ja mieltymyksissä, jotka voivat johtua erilaisista maantieteellisistä, yhteiskunnallisista tai kulttuurisista tilanteista;

–	korkea laadun ja turvallisuuden taso sekä kohtuuhintaisuus, yhdenvertainen kohtelu sekä yleisen saatavuuden ja käyttäjien oikeuksien edistäminen.”

Direktiivi 2014/24

Direktiivin 2014/24 johdanto-osan 4, 6 ja 114 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:

”(4)

– – Tilanteita, joissa kaikilla tietyt edellytykset täyttävillä toimijoilla on erotuksetta oikeus harjoittaa tiettyä toimintaa, kuten asiakkaan valinnanvapauteen perustuvat järjestelmät ja palvelusetelijärjestelmät, ei olisi pidettävä hankintana vaan pelkästään lupajärjestelminä (esimerkiksi lääkkeiden myyntiluvat tai lääkintäpalveluja koskevat luvat).

– –

(6)

On syytä muistaa myös, että tämä direktiivi ei saisi vaikuttaa jäsenvaltioiden sosiaaliturvalainsäädäntöön. Siinä ei myöskään pitäisi käsitellä sellaisten yleistä taloudellista etua koskevien palvelujen vapauttamista, jotka on varattu julkisille tai yksityisille tahoille, tai palveluja tarjoavien julkisten tahojen yksityistämistä.

Samoin olisi syytä muistaa, että jäsenvaltiot saavat järjestää pakolliset sosiaali- tai muut palvelut, kuten postipalvelut, joko yleistä taloudellista etua koskevina palveluina tai muina kuin taloudellisina yleistä etua koskevina palveluina tai niiden yhdistelmänä. On aiheellista selventää, että muiden kuin taloudellisten yleistä etua koskevien palvelujen ei olisi kuuluttava tämän direktiivin soveltamisalaan.

– –

(114)

Eräille palvelujen pääluokille, nimittäin henkilöpalveluina tunnetuille palveluille, kuten tietyille sosiaali-, terveys- ja koulutuspalveluille, on yhä luonteenomaista, ettei niillä ole suurta rajatylittävää ulottuvuutta. Näitä palveluja tarjotaan tietyssä kontekstissa, joka vaihtelee suuresti jäsenvaltiosta toiseen erilaisten kulttuuriperinteiden vuoksi. Sen vuoksi näiden palvelujen hankintasopimuksia varten olisi perustettava erityisjärjestely, jossa kynnysarvo on korkeampi kuin muihin palveluihin sovellettava kynnysarvo.

Henkilöpalvelut, joiden arvot alittavat tämän kynnysarvon, eivät yleensä kiinnosta muista jäsenvaltioista tulevia palveluntarjoajia, jollei päinvastaisesta ole konkreettista näyttöä, kuten unionin rahoittaessa rajatylittäviä hankkeita.

Henkilöpalveluja koskeviin hankintasopimuksiin, joiden arvo ylittää edellä mainitun kynnysarvon, olisi sovellettava unionin laajuista avoimuutta. Näiden palvelujen kulttuurisidonnaisuuden ja arkaluonteisuuden vuoksi jäsenvaltioille olisi annettava runsaasti harkintavaltaa järjestää palvelujentarjoajien valinta parhaaksi katsomallaan tavalla. Tämä ehdoton tarve otetaan huomioon tämän direktiivin säännöissä, joissa vaaditaan ainoastaan avoimuutta ja yhdenvertaista kohtelua koskevien perusperiaatteiden noudattamista ja joilla varmistetaan, että hankintaviranomaisilla on mahdollisuus soveltaa palvelujentarjoajien valintaan erityisiä laatuvaatimuksia, kuten niitä, jotka on vahvistettu sosiaalisen suojelun komitean julkaisemassa vapaaehtoisessa eurooppalaisessa sosiaalipalvelujen laatukehyksessä. Määrittäessään menettelyt henkilöpalveluja koskevien hankintasopimusten tekemiseksi jäsenvaltioiden olisi otettava huomioon SEUT 14 artikla ja pöytäkirja N:o 26. Niiden olisi samalla edelleen pyrittävä yksinkertaistamaan ja keventämään hankintaviranomaisten sekä talouden toimijoiden hallinnollista taakkaa. Olisi täsmennettävä, että näin hyödynnettäisiin myös sääntöjä, joita sovelletaan erityisjärjestelyjen ulkopuolisiin palveluhankintasopimuksiin.

Jäsenvaltiot ja viranomaiset voivat yhä vapaasti tarjota näitä palveluja itse tai järjestää sosiaalipalvelut tavalla, johon ei liity hankintasopimusten tekoa, kuten pelkästään rahoittamalla näitä palveluja tai myöntämällä toimilupia tai muita lupia kaikille talouden toimijoille, jotka täyttävät hankintaviranomaisen ennalta vahvistamat edellytykset, ilman rajoituksia tai kiintiöitä, jos tällaisella järjestelmällä varmistetaan riittävä mainostaminen ja siinä noudatetaan avoimuuden ja syrjimättömyyden periaatteita.”

Kyseisen direktiivin 1 artiklassa säädetään seuraavaa:

”1. Tällä direktiivillä vahvistetaan hankintaviranomaisten noudattamia hankintamenettelyjä koskevat säännöt sellaisia hankintasopimuksia ja suunnittelukilpailuja varten, joiden ennakoitu arvo ei alita 4 artiklassa säädettyjä kynnysarvoja.

– –

5. Tämä direktiivi ei vaikuta tapaan, jolla jäsenvaltiot järjestävät sosiaaliturvajärjestelmänsä.

– –”

Mainitun direktiivin 2 artiklassa säädetään seuraavaa:

”1. ”Tässä direktiivissä tarkoitetaan

– –

’hankintasopimuksilla’ rahallista vastiketta vastaan tehtyjä kirjallisia sopimuksia, jotka on tehty yhden tai useamman talouden toimijan ja yhden tai useamman hankintaviranomaisen välillä ja joiden tarkoituksena on rakennusurakoiden toteuttaminen, tavaroiden toimittaminen tai palvelujen suorittaminen;

– –

9)	’palveluhankintasopimuksilla’ hankintasopimuksia, joiden tarkoituksena on muiden kuin 6 kohdassa tarkoitettujen palvelujen suorittaminen;

10)

’talouden toimijalla’ luonnollista henkilöä tai oikeushenkilöä tai julkista yksikköä tai tällaisten henkilöiden ja/tai yksiköiden ryhmää, yritysten mahdolliset tilapäiset yhteenliittymät mukaan lukien, joka tarjoaa markkinoilla rakennustöiden ja/tai ‑urakoiden toteuttamista, tavaroiden toimittamista tai palvelujen suorittamista;

– –”

Direktiivin 2014/24 10 artiklan, jonka otsikko on ”Palveluhankintasopimuksia koskevat erityispoikkeukset”, sanamuoto on seuraava:

”Tätä direktiiviä ei sovelleta palveluhankintasopimuksiin, jotka koskevat:

– –

väestönsuojelua, pelastuspalveluja ja vaarojen ehkäisyä koskevia palveluja, joita tarjoavat voittoa tavoittelemattomat organisaatiot tai yhteenliittymät ja jotka kuuluvat seuraaviin CPV-koodeihin: 75250000-3, 75251000-0, 75251100-1, 75251110-4, 75251120-7, 75252000-7, 75222000-8, 98113100-9 ja 85143000-3 lukuun ottamatta sairaankuljetuspalveluja;

– –”

8	Kyseisen direktiivin III osastoon, jonka otsikko on ”Erityiset hankintajärjestelmät”, sisältyy muun muassa I luku, joka koskee ”sosiaalipalvelu[ita] ja mu[ita] erityis[iä] palvelu[ita]” ja johon sisältyvät mainitun direktiivin 74–77 artikla.

Direktiivin 2014/24 74 artiklassa säädetään seuraavaa:

”Liitteessä XIV luetellut sosiaalipalveluja ja muita erityisiä palveluja koskevat hankintasopimukset on tehtävä tämän luvun säännösten mukaisesti, jos hankintasopimusten arvo on yhtä suuri tai suurempi kuin 4 artiklan d alakohdassa vahvistettu kynnysarvo.”

Tämän direktiivin 75 artiklassa säädetään seuraavaa:

”1. Kun hankintaviranomaiset aikovat tehdä hankintasopimuksen 74 artiklassa tarkoitetuista palveluista, niiden on ilmoitettava aikomuksestaan jollakin seuraavista tavoista:

a)	hankintailmoituksella, jossa on oltava liitteessä V olevassa H osassa tarkoitetut tiedot 51 artiklassa tarkoitettujen vakiolomakkeiden mukaisesti; tai

ennakkoilmoituksella, joka on pidettävä julkaistuna pitkäaikaisesti ja jossa on oltava liitteessä V olevassa I osassa tarkoitetut tiedot. Ennakkoilmoituksessa on viitattava nimenomaan palvelutyyppeihin, jotka ovat tehtävien hankintasopimusten kohteina. Siinä on ilmoitettava, että sopimukset tehdään julkaisematta muita ilmoituksia, ja pyydettävä asiasta kiinnostuneita talouden toimijoita ilmaisemaan kiinnostuksensa kirjallisesti.

Ensimmäistä alakohtaa ei kuitenkaan sovelleta, jos neuvottelumenettelyä, josta ei julkaista ilmoitusta, olisi voitu käyttää 32 artiklan mukaisesti palveluhankintasopimuksen tekemiseen.

2. Hankintaviranomaisten, jotka ovat tehneet hankintasopimuksen 74 artiklassa tarkoitetuista palveluista, on annettava hankintamenettelyn tulokset tiedoksi jälki-ilmoituksella, jossa on oltava liitteessä V olevassa J osassa tarkoitetut tiedot 51 artiklassa tarkoitettujen vakiolomakkeiden mukaisesti. Ne voivat kuitenkin ilmoittaa tulokset yhteen koottuina neljännesvuosittain. Tässä tapauksessa niiden on lähetettävä nämä yhteen kootut ilmoitukset 30 päivän kuluessa kunkin vuosineljänneksen päättymisestä.

3. Komissio vahvistaa tämän artiklan 1 ja 2 kohdassa tarkoitetut vakiolomakkeet täytäntöönpanosäädöksillä. Nämä täytäntöönpanosäädökset hyväksytään 89 artiklan 2 kohdassa tarkoitettua neuvoa-antavaa menettelyä noudattaen.

4. Tässä artiklassa tarkoitetut ilmoitukset on julkaistava 51 artiklan mukaisesti.”

Mainitun direktiivin 76 artiklassa säädetään seuraavaa:

”1. Jäsenvaltioiden on otettava käyttöön tämän luvun soveltamisalaan kuuluvien hankintasopimusten tekemiseksi kansalliset säännöt, joilla varmistetaan, että hankintaviranomaiset noudattavat avoimuuden ja talouden toimijoiden yhdenvertaisen kohtelun periaatteita. Jäsenvaltiot voivat määritellä sovellettavat menettelysäännöt, kunhan kyseisissä säännöissä sallitaan hankintaviranomaisten ottaa huomioon asianomaisten palvelujen erityispiirteet.

2. Jäsenvaltioiden on varmistettava, että hankintaviranomaiset voivat ottaa huomioon tarpeen varmistaa palvelujen laatu, jatkuvuus, esteettömyys, kohtuuhintaisuus, saatavuus ja kattavuus, eri käyttäjäryhmien erityistarpeet, huono-osaiset ja heikossa asemassa olevat väestöryhmät mukaan luettuina, käyttäjien osallistuminen ja vaikutusvallan lisääminen sekä innovointi. Jäsenvaltiot voivat myös säätää, että palveluntarjoaja valitaan hinta-laatusuhteeltaan parhaan tarjouksen perusteella ottaen huomioon sosiaalipalvelujen laatu- ja kestävyysperusteet.”

Saman direktiivin 77 artiklan sanamuoto on seuraava:

”1. Jäsenvaltiot voivat säätää, että hankintaviranomaiset voivat varata organisaatioille oikeuden osallistua julkisia hankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyihin yksinomaan sellaisten 74 artiklassa tarkoitettujen terveys- ja sosiaali- ja kulttuuripalvelujen osalta, jotka kuuluvat CPV-koodeihin 75121000-0, 75122000-7, 75123000-4, 79622000-0, 79624000-4, 79625000-1, 80110000-8, 80300000-7, 80420000-4, 80430000-7, 80511000-9, 80520000-5, 80590000-6, 85000000-9–85323000-9, 92500000-6, 92600000-7, 98133000-4 ja 98133110-8.

2. Edellä 1 kohdassa tarkoitetun organisaation on täytettävä kaikki seuraavat edellytykset:

a)	sen tarkoituksena on suorittaa julkisen palvelun tehtäviä, jotka liittyvät 1 kohdassa tarkoitettujen palvelujen tarjoamiseen;

b)	voitot sijoitetaan uudelleen organisaation tarkoituksen saavuttamiseen. Voittojen jakamisen tai uudelleenjakamisen olisi perustuttava osallistaviin näkökohtiin;

c)	sopimusta toteuttavan organisaation johto- tai omistusrakenteet perustuvat työntekijäomistukseen tai osallistaviin periaatteisiin, tai niissä edellytetään työntekijöiden, käyttäjien tai sidosryhmien aktiivista osallistumista; ja

d)	asianomainen hankintaviranomainen ei ole tehnyt organisaation kanssa asianomaisia palveluja koskevaa hankintasopimusta tämän artiklan mukaisesti viimeisten kolmen vuoden aikana.

3. Hankintasopimus saa olla voimassa enintään kolme vuotta.

4. Tarjouskilpailukutsussa on oltava viittaus tähän artiklaan.

5. Sen estämättä, mitä 92 artiklassa säädetään, komissio arvioi tämän artiklan vaikutuksia ja antaa kertomuksen Euroopan parlamentille ja neuvostolle viimeistään 18 päivänä huhtikuuta 2019.”

Direktiivi 2006/123

Direktiivin 2006/23 johdanto-osan 27 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:

”Tätä direktiiviä ei tulisi soveltaa sosiaalipalveluihin, jotka liittyvät asumiseen, lastenhoitoon ja tukea tarvitsevien perheiden ja yksittäisten ihmisten tukemiseen ja joiden tarjoamisesta huolehtivat valtio valtakunnallisella, alueellisella tai paikallisella tasolla, valtion erityisesti valtuuttamat palveluntarjoajat tai valtion tunnustamat hyväntekeväisyysjärjestöt ja joiden tavoitteena on huolehtia niiden tukemisesta, jotka ovat pysyvästi tai tilapäisesti erityisesti avun tarpeessa perheensä riittämättömien tulojen vuoksi tai siksi, että he ovat täysin tai osittain riippuvaisia muista tai jotka ovat vaarassa syrjäytyä. Nämä palvelut ovat olennaisia ihmisarvoon ja yksilön integriteettiin liittyvän perusoikeuden toteutumisen kannalta, ja lisäksi ne ilmentävät sosiaalisen yhteenkuuluvuuden ja solidaarisuuden periaatteita, eikä tämän direktiivin pitäisi vaikuttaa niihin.”

Tämän direktiivin 2 artiklassa säädetään seuraavaa:

”1. Tätä direktiiviä sovelletaan sellaisten palveluntarjoajien tuottamiin palveluihin, jotka ovat sijoittautuneet johonkin jäsenvaltioon.

2. Tätä direktiiviä ei sovelleta seuraaviin toimiin:

a)	muut kuin taloudelliset yleishyödylliset palvelut;

– –

f)	terveydenhuoltopalvelut riippumatta siitä, tuotetaanko ne terveydenhuollon toimintayksiköissä, miten ne on organisoitu tai rahoitettu kansallisesti ja ovatko ne julkisia vai yksityisiä;

– –

i)	toiminta, joka liittyy perustamissopimuksen 45 artiklassa tarkoitettuun julkisen vallan käyttöön;

sosiaalipalvelut, jotka liittyvät sosiaaliseen asumiseen, lastenhoitoon ja pysyvästi tai tilapäisesti avun tarpeessa olevien perheiden ja yksittäisten ihmisten tukemiseen ja joiden tarjoamisesta huolehtivat valtio, valtion erityisesti valtuuttamat palveluntarjoajat tai valtion tunnustamat hyväntekeväisyysjärjestöt;

– –”

Espanjan oikeus

Laki 5/1982

Valencian itsehallintoasemasta 1.7.1982 annetun lain 5/1982 (Ley Orgánica 5/1982, de Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana; BOE nro 164, 10.7.1982), sellaisena kuin sitä sovelletaan pääasian tosiseikkoihin, 49 §:n 1 momentin 24 kohdan mukaan Valencian itsehallintoalueella on yksinomainen toimivalta sosiaalipalvelujen alalla sekä alaikäisten, nuorten, maahanmuuttajien, ikäihmisten, vammaisten ja muiden erityistä suojelua tarvitsevien ryhmien tai sektorien suojelusta ja auttamisesta vastaavien julkisten laitosten osalta.

Laki 5/1997

Valencian itsehallintoalueelle lailla 5/1982 annetut toimivaltuudet on pantu täytäntöön Valencian itsehallintoalueen sosiaalipalvelujärjestelmän sääntelystä 25.6.1997 annetulla Valencian aluehallituksen lailla 5/1997 (Ley 5/1997 de la Generalitat Valenciana por la cual se regula el Sistema de Servicios Sociales en el ambito de la Comunidad Valenciana; BOE nro 192, 12.8.1997, s. 24405).

Tätä lakia on muutettu Valencian itsehallintoalueen verotustoimenpiteistä, yleis- ja taloushallinnosta sekä organisaatiosta 29.12.2016 annetulla Valencian aluehallituksen lailla 13/2016 (Ley 13/2016, de medidas fiscales, de gestión administrativa y financiera, y de organización de la Generalitat; BOE nro 34, 9.2.2017, s. 8694) ennen kuin se on kumottu Valencian itsehallintoalueen osallistavista sosiaalipalveluista 18.2.2109 annetulla lailla 3/2019 (Ley 3/2019 de servicios sociales inclusivos de la Comunitat Valenciana; BOE nro 61, 12.3.2019, s. 23249; jäljempänä laki 3/2019).

Lain 5/1997, sellaisena kuin se on muutettuna lailla 13/2016 (jäljempänä laki 5/1997), 44 bis §:ssä, jonka otsikko on ”Julkisen sosiaalipalvelujärjestelmän palvelujen tarjoamistavat”, säädetään seuraavaa:

”1. Julkiseen sosiaalipalvelujärjestelmään kuuluvien viranomaisten on tarjottava henkilöille laissa tai sosiaalipalveluluettelossa tarkoitetut palvelut seuraavilla tavoilla:

a)	suora hallinnointi tai omien resurssien käyttö, joka on suositeltavin tarjoamistapa

b)	välillinen hallinnointi jonkin julkisen sektorin hankintasäännöstössä vahvistetun kaavan mukaisesti

c)	yksityisten sosiaalialan yksiköiden kanssa tehdyt yhteistoimintajärjestelyt.

2. Muun kuin toimivaltaisen viranomaisen keskusten tai yksiköiden tarjoamat sosiaalipalvelut suoritetaan jonkin laissa säädetyn yhteistyötavan mukaisesti viranomaisten välisenä yhteistyönä.”

Kyseisen lain 53 §:ssä, jonka otsikko on ”Yksityisiä sosiaalialan yksiköitä koskevat järjestelyt”, säädetään seuraavaa:

”1. Sosiaalipalvelujen alalla toimivaltaiset viranomaiset voivat antaa sosiaalipalveluluettelossa tarkoitettujen palvelujen tarjoamisen yksityisten sosiaalialan yksiköiden tehtäväksi yhteistoimintajärjestelyillä, jos näillä yksiköillä on asianmukainen hallinnollinen lupa ja ne kirjataan tällaisiksi yksiköiden, keskusten ja sosiaalipalvelujen vastaavaan rekisteriin.

2. Asetuksella säädetään lain säännösten mukaisesti oikeudellisesta järjestelystä kutakin yksittäistä toiminnanalaa varten vahvistamalla valtion vastuulla olevaan sosiaalipalvelujärjestelmään osallistuvien, järjestelyssä mukana olevien yksityisten keskusten toimintaedellytykset sekä määrittämällä palvelujen saamisen edellytykset, palveluehdot, valintamenettelyt, järjestelyn enimmäiskesto ja irtisanomisperusteet sekä osapuolten velvollisuudet.

3. Viranomaisten ja yksityisen yksikön välisessä järjestelyssä vahvistetaan kunkin osapuolen oikeudet ja velvollisuudet sen talousjärjestelyn, keston, pidentämisen ja päättymisen sekä tarvittaessa sovittujen yksiköiden lukumäärän ja tyypin sekä muiden lakiin perustuvien edellytysten osalta.

4. Pääsystä palvelupaikkoihin, joista on tehty järjestely yksityisten sosiaalialan yksiköiden kanssa, päättää aina järjestelyn tehnyt viranomainen.

5. Sosiaalialan yksiköitä ovat säätiöt, yhdistykset, vapaaehtoisjärjestöt ja muut voittoa tavoittelemattomat yksiköt, jotka harjoittavat sosiaalipalvelutoimintaa. Sosiaalialan yksiköiksi katsotaan erityisesti osuuskunnat, jotka luokitellaan niitä koskevan erityissäännöstön mukaisesti voittoa tavoittelemattomiksi yksiköiksi.”

Mainitun lain 56 §:ssä, jonka otsikko on ”Järjestelyt”, 1 ja 2 momentissa säädetään seuraavaa:

1. Valencian aluehallitus tukee taloudellisesti paikallisyksiköiden toimivallan kehittämistä ja parantamista sekä voittoa tavoittelemattomien yksiköiden toteuttamia yhteiskunnallisia ohjelmia.

2. Valencian aluehallitus myöntää samoin vuosittain vastaaville talousarvioille määrärahat, jotka ovat tarpeen yksityisten sosiaalialan yksiköiden kanssa tehtyjen yhteistoimintajärjestelyjen rahoittamiseksi.”

21	Saman lain 62–66 § sisältyvät lain VI osastoon, jonka otsikko on ”Yhteistoiminta”.

Lain 5/1997 62 §:ssä, jonka otsikko on ”Yhteistoiminnan käsite, yleinen järjestelmä ja periaatteet”, säädetään seuraavaa:

”1. Yhteistoimintajärjestelyt ovat sopimukseen perustumattomia organisatorisia välineitä, joilla toimivaltaiset viranomaiset voivat järjestää henkilöille sosiaalipalveluja, joiden rahoitus, joihin pääsy ja joiden valvonta kuuluvat niiden toimivaltaan tässä laissa ja sovellettavassa alakohtaisessa säännöstössä säädettyjen menettelyjen ja vaatimusten mukaisesti.

2. Viranomaiset huolehtivat siitä, että niiden yhteistoiminta kolmansien kanssa sosiaalipalvelujen tarjoamiseksi henkilöille on seuraavien periaatteiden mukaista:

a)	toissijaisuus, jonka mukaan yhteistoiminta voittoa tavoittelemattomien yksityisten yksiköiden kanssa edellyttää ensin omien resurssien parasta mahdollista käyttöä

b)	solidaarisuus, jolla rohkaistaan kolmannen sektorin yksiköitä osallistumaan sosiaalipalvelujen tarjoamiseen henkilöille

c)	yhdenvertaisuus, jolla taataan se, että yhteistoiminnassa kiinnitetään käyttäjiin yhtä paljon huomiota kuin kiinnitetään käyttäjiin, joille viranomainen tarjoaa suoraan palveluja

d)	julkisuus, jonka mukaan yhteistoimintaa koskevat hankintailmoitukset julkaistaan Valencian aluehallituksen virallisessa lehdessä

e)	avoimuus, jonka mukaan avoimuusportaalissa julkistetaan kulloinkin voimassa olevat yhteistoimintajärjestelyt

e)	syrjintäkielto, jolla vahvistetaan yhteistoimintaan pääsyn edellytykset, joilla taataan yksiköiden, jotka ovat siihen päättäneet osallistua, yhdenvertaisuus

taloudellisuus, jonka mukaan taloudelliset vastikkeet, joita yhteistoimintaan osallistuvat yksiköt voivat saada enimmäishintojen tai voimassa olevien moduulien perusteella, voidaan rajata palvelun tarjoamisen muuttuviin, kiinteisiin ja pysyviin kustannuksiin, joihin ei lueta mukaan kaupallista voittoa.”

Kyseisen lain 63 §:ssä, jonka otsikko on ”Yhteistoiminnan objektiivinen soveltamisala ja ennakkoedellytykset”, säädetään seuraavaa:

”1. Sosiaalipalvelujen alalla henkilöille tarjottavat palvelut, joita yhteistoiminta voi koskea, määritetään asetuksella palveluluettelossa mainituista palveluista.

2. Yhteistoiminta voi koskea

a)	palvelupaikkojen varaamista ja käyttöä, jotta julkisen sosiaalipalvelujärjestelmän käyttäjät voivat käyttää niitä, ja toimivaltaiset viranomaiset hyväksyvät niihin pääsyn tässä laissa säädettyjen perusteiden mukaisesti

b)	suoritusten, palvelujen tai keskusten kokonaisvaltaista hallinnointia asetuksella annettujen säännösten mukaisesti.

3. Jos palvelun tarjoaminen koostuu menetelmistä, jotka edellyttävät erilaisia toimia eri yksiköissä tai keskuksissa, toimivaltainen viranomainen voi tehdä useiden yksiköiden kanssa yhden ainoan yhteistoimintajärjestelyn, jossa määrätään välttämättömistä koordinointi- ja yhteistyömekanismeista.

4. Yhteistoimintajärjestelmään pääsevät mukaan sosiaalipalveluja tarjoavat yksityiset sosiaalialan yksiköt, joilla on hallinnollinen lupa ja jotka on kirjattu yksiköiden, keskusten ja sosiaalipalvelujen vastaavien rekisteriin.

5. Yhteistoimintajärjestelmä ei sovellu yhteen sen kanssa, että myönnetään taloudellisia avustuksia järjestelyn kohteena olevien toimintojen tai palvelujen rahoittamiseksi.”

Mainitun lain 64 §:ssä, jonka otsikko on ”Yhteistoimintamenettely ja etusijaperusteet”, säädetään seuraavaa:

”1. Alakohtaisessa säännöstössä säädetään menettelyistä, jotta asetetut edellytykset täyttävät yksiköt voivat liittyä yhteistoimintajärjestelmään tämän lain 62 §:ssä vahvistettujen yleisten periaatteiden mukaisesti.

2. Alakohtaisessa säännöstössä vahvistetaan yhteistoimintajärjestelyn hyväksymiseksi yksikköjen valintaperusteet, kun tällainen valinta on tarpeen budjettiin liittyvien rajoitusten tai yhteistoiminnan kohteena mahdollisesti olevien suoritusten lukumäärän ja ominaisuuksien perusteella.

3. Yksiköiden valinta voi perustua seuraaviin perusteisiin:

a)	sijoittautuminen palvelun suorituspaikalle

– –”

Saman lain 65 §:ssä, jonka otsikko on ”Yhteistoiminnan vahvistaminen ja vaikutukset”, säädetään seuraavaa:

”1. Yhteistoimintajärjestelyt vahvistetaan niitä koskevissa hallinnollisissa asiakirjoissa, joiden sisältö vahvistetaan sovellettavassa alakohtaisessa säännöstössä.

2. Tehtävissä järjestelyissä velvoitetaan mukana oleva yksikkö tarjoamaan henkilöille sosiaalipalveluja sovellettavassa alakohtaisessa säännöstössä ja sen mukaisesti tehdyssä varsinaisessa yhteistoimintajärjestelyssä vahvistetuin edellytyksin.

3. Vahvistettuja maksuja lukuun ottamatta käyttäjiltä ei voida periä summia järjestelyn kohteena olevista palveluista.

4. Yhteistoimintajärjestelyn tekevän viranomaisen on etukäteen hyväksyttävä korvauksen periminen käyttäjiltä lisäpalvelujen tarjoamisesta sekä korvauksen määrä.”

Lain 5/1997 66 §:ssä, jonka otsikko on ”Yhteistoiminnan rahoittaminen”, säädetään seuraavaa:

”1. Kussakin hakuilmoituksessa on vahvistettava niiden taloudellisten moduulien määrä, jotka vastaavat kutakin palvelua, joka voi olla yhteistoiminnan kohteena.

2. Enimmäishinnoilla tai taloudellisilla moduuleilla korvataan palvelujen muuttuvat, kiinteät ja pysyvät kustannukset mahdollisimman hyvin siten, että palvelun tarjoavalle yksikölle taataan taloudellinen neutraalisuus, johon ei sisällytetä kaupallista voittoa.

3. Yhteistoiminnan perusteella maksettavat määrät maksetaan sen jälkeen, kun mukana oleva yksikkö on esittänyt vastaavan laskun, suorittamalla maksu hallinnon juoksevien menojen rahoittamiseen tarkoitetusta budjettikohdasta.”

Kyseisen lain 67 §:n, jonka otsikko on ”Yhteistoimintajärjestelyjen kesto”, sanamuoto on seuraava:

”Yhteistoimintajärjestelyt voivat olla voimassa enintään neljä vuotta. Jos yhteistoimintajärjestelyssä määrätään siitä nimenomaisesti, järjestelyn kokonaiskestoa on mahdollista jatkaa kymmeneen vuoteen saakka. Tämän ajanjakson päätyttyä toimivaltainen viranomainen voi tehdä uuden järjestelyn.”

Asetus 181/2017

Asetuksen 181/2017, joka on annettu lain nro 5/1997 nojalla, tarkoituksena on sen 1 §:n mukaan säännellä niitä vaatimuksia, valintamenettelyjä, sisältöä ja perusedellytyksiä, jotka koskevat yhteistoimintajärjestelyjen tekemistä, täytäntöönpanoa ja kehittämistä yksityisten sosiaalialan yksiköiden tarjoamien sosiaalipalvelujen hallinnointitapana, jotta laissa ja sosiaalipalveluluettelossa tai niiden täytäntöönpanotoimissa tarkoitettuja sosiaalipalveluja voidaan tarjota henkilöille.

Kyseisen asetuksen 3 §:n e kohdassa tunnustetaan yksityisten sosiaalialan yksiköiden asema ”säätiöille, yhdistyksille, vapaaehtoisjärjestöille ja muille voittoa tavoittelemattomille yksiköille, jotka harjoittavat sosiaalipalvelutoimintaa”, sekä osuuskunnille, jotka luokitellaan voittoa tavoittelemattomiksi yksiköiksi niitä koskevan erityissäännöstön mukaisesti.

30	Siitä huolimatta, että laki 5/1997 on kumottu lailla 3/2019, viimeksi mainitun lain ainoan kumoamissäännöksen mukaan asetus 181/2017 pysyy voimassa.

Pääasia ja ennakkoratkaisukysymykset

ASADE nosti Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valencianassa (Valencian itsehallintoalueen ylioikeus, Espanja) asetuksen 181/2017 kumoamista koskevan kanteen, jonka tueksi se väitti, että lain 5/1997, joka kyseisellä asetuksella pannaan täytäntöön, 44 bis §:n 1 momentin c kohta, 53 §, 56 §:n 2 momentti ja VI osasto ovat unionin oikeuden vastaisia siitä syystä, ettei niillä anneta voittoa tavoitteleville yksiköille mahdollisuutta tarjota tiettyjä henkilökohtaista apua koskevia sosiaalipalveluja yhteistoimintana mutta niillä kuitenkin sallitaan kaikkien voittoa tavoittelemattomien järjestöjen – eikä pelkästään vapaaehtoisjärjestöjen – tarjota kyseisiä palveluja korvausta vastaan ilman, että niiden on osallistuttava avoimeen kilpailumenettelyyn asiasta kiinnostuneiden talouden toimijoiden välisen yhdenvertaisen kohtelun varmistamiseksi.

Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pohtii, onko yhteistoimintajärjestelyjen tekeminen, sellaisena kuin siitä säädetään lailla 5/1997, SEUT 49 ja SEUT 56 artiklan, direktiivin 2014/24 76 ja 77 artiklan ja direktiivin 2006/123 15 artiklan 2 kohdan mukaista. Se korostaa, että näiden unionin oikeuden säännösten tulkinta on edelleen tarpeen siitä huolimatta, että laki 5/1997 on kumottu lailla 3/2019, koska viimeksi mainitulla lailla ei ole muutettu sosiaalipalvelujen tarjoamista koskevaa yhteistoimintajärjestelmää. Lisäksi saman asetuksen sääntöjenmukaisuuden arvioimiseksi on tarpeen tarkistaa, oliko laki 5/1997, joka asetuksella pannaan täytäntöön, unionin oikeuden mukainen vai ei.

Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana on tässä tilanteessa päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:

”1)

Onko SEUT 49 artiklaa sekä [direktiivin 2014/24] 76 ja 77 artiklaa (yhdessä [sen] 74 artiklan ja liitteen XIV kanssa) tulkittava siten, että ne ovat esteenä kansalliselle lainsäädännölle, jonka mukaan hankintaviranomaiset voivat tehdä järjestelyjä voittoa tavoittelemattomien yksityisten yksikköjen – myös muiden kuin vapaaehtoisyhteenliittymien – kanssa kaikenlaisten sosiaalipalvelujen tarjoamisesta henkilöille kustannusten korvaamista vastaan [mainitussa direktiivissä] säädettyjä menettelyjä noudattamatta ja ennakoidusta arvosta riippumatta, kun tämä perustuu pelkästään siihen, että kyseiset järjestelyt on luonnehdittu etukäteen muiksi kuin sopimuksiksi?

Jos kysymykseen vastataan kieltävästi ja mikäli tällainen lainsäädäntö on mahdollista, onko SEUT 49 artiklaa sekä [direktiivin 2014/24] 76 ja 77 artiklaa (yhdessä [sen] 74 artiklan ja liitteen XIV kanssa) tulkittava siten, että niiden perusteella hankintaviranomaiset voivat tehdä järjestelyjä voittoa tavoittelemattomien yksityisten yksikköjen (myös muiden kuin vapaaehtoisorganisaatioiden) kanssa kaikenlaisten sosiaalipalvelujen tarjoamisesta henkilöille kustannusten korvaamista vastaan direktiivissä säädettyjä menettelyjä noudattamatta ja ennakoidusta arvosta riippumatta, kun tämä perustuu pelkästään siihen, että kyseiset järjestelyt on luonnehdittu etukäteen muiksi kuin sopimuksiksi, ja kun mainitussa kansallisessa lainsäädännössä ei myöskään toisteta nimenomaisesti kyseisen direktiivin 77 artiklassa vahvistettuja vaatimuksia vaan viitataan myöhempään asetuksella tapahtuvaan täytäntöönpanoon mainitsematta kyseisen täytäntöönpanon yhteydessä noudatettavien ohjeiden joukossa erikseen, että täytäntöönpanoon on nimenomaisesti sisällyttävä mainitun direktiivin 77 artiklassa vahvistetut vaatimukset?

Jos kysymykseen vastataan niin ikään kieltävästi ja mikäli tällainen lainsäädäntö on mahdollista, onko SEUT 49 ja SEUT 56 artiklaa, [direktiivin 2014/24] 76 ja 77 artiklaa (yhdessä [sen] 74 artiklan ja liitteen XIV kanssa) sekä [direktiivin 2006/123] 15 artiklan 2 kohtaa tulkittava siten, että niiden perusteella hankintaviranomainen voi voittoa tavoittelemattoman yksikön (myös muun kuin vapaaehtoisyhteenliittymän), jonka kanssa se sopii kaikenlaisten sosiaalipalvelujen – myös muiden kuin [direktiivin 2006/123] 2 artiklan 2 kohdan j alakohdassa lueteltujen palvelujen – tarjoamisesta henkilöille, valitsemiseksi sisällyttää valintaperusteisiin vaatimuksen sijoittautumisesta paikkakunnalle, jossa palvelua tarjotaan?”

Ennakkoratkaisukysymysten tarkastelu

Tutkittavaksi ottaminen

Aluksi on muistutettava, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan unionin oikeutta koskevilla kysymyksillä oletetaan olevan merkitystä asian ratkaisemisen kannalta. Unionin tuomioistuin voi kieltäytyä vastaamasta kansallisen tuomioistuimen esittämään ennakkoratkaisukysymykseen vain, jos on ilmeistä, että unionin oikeuden tulkitsemisella, jota kansallinen tuomioistuin on pyytänyt, ei ole mitään yhteyttä kansallisessa tuomioistuimessa käsiteltävän asian tosiseikkoihin tai kohteeseen tai jos kyseinen ongelma on luonteeltaan hypoteettinen taikka jos unionin tuomioistuimella ei ole tiedossaan niitä tosiseikkoja ja oikeudellisia seikkoja, jotka ovat tarpeen, jotta se voisi antaa hyödyllisen vastauksen sille esitettyihin kysymyksiin (tuomio 15.12.1995, Bosman, C‑415/93, EU:C:1995:463, 59 ja 61 kohta ja tuomio 25.11.2021, Luxemburgin valtio (Verovelvollisten ryhmää koskevat tiedot), C‑437/19, EU:C:2021:953, 81 kohta).

Jotta unionin oikeutta voitaisiin tulkita siten, että tulkinta olisi kansalliselle tuomioistuimelle hyödyllinen, sen on määritettävä esittämiinsä kysymyksiin liittyvät tosiseikat ja oikeudelliset seikat tai ainakin selostettava ne tosiseikkoja koskevat lähtökohdat, joihin nämä kysymykset perustuvat. Ennakkoratkaisupyynnössä on lisäksi ilmoitettava täsmällisesti ne syyt, joiden perusteella kansallinen tuomioistuin on epävarma unionin oikeuden tulkinnasta ja on päätynyt siihen, että ennakkoratkaisukysymysten esittäminen unionin tuomioistuimelle on tarpeellista (tuomio 10.3.2022, Commissioners for Her Majesty’s Revenue and Customs (Kattava sairausvakuutusturva), C‑247/20, EU:C:2022:177, 75 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

36	Ennakkoratkaisukysymysten tutkittavaksi ottamista on arvioitava näiden alustavien huomautusten valossa.

Lain 5/1997 kumoaminen

37	Pääasian vastaaja huomauttaa, että ennakkoratkaisukysymykset on jätettävä tutkimatta sillä perusteella, että laki 5/1997, jonka yhteensopivuus unionin oikeuden kanssa on liitännäisesti riitautettu pääasian kanteen yhteydessä, on kumottu lailla nro 3/2019.

Ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee tältä osin selvästi, että ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on lausuttava asetuksen 181/2017 laillisuudesta sen antamisajankohtana. Kyseisenä ajankohtana on kiistatonta, että laki 5/1997, joka kyseisellä asetuksella pannaan täytäntöön, oli edelleen voimassa. Ei ole myöskään kiistetty sitä, että mainitussa laissa yhtäältä evätään voittoa tavoittelevilta yksiköiltä mahdollisuus tehdä yhteistoimintajärjestely ja toisaalta sallitaan paikallista sijoittautumista koskevan perusteen käyttäminen tällaista järjestelyä tehtäessä.

39	Näin ollen ennakkoratkaisukysymyksillä on edelleen yhteys pääasian kohteeseen.

Direktiivi 2014/24

40	Espanjan, Italian ja Alankomaiden hallitukset ovat epävarmoja siitä, voidaanko direktiiviä 2014/24 soveltaa pääasiassa kyseessä olevassa kansallisessa säännöstössä tarkoitettuihin yhteistoimintajärjestelyihin.

Tältä osin on muistutettava, että kun – kuten nyt käsiteltävässä asiassa – ei ole ilmeistä, että unionin oikeuden säännöksen tulkitsemisella ei ole mitään yhteyttä kansallisessa tuomioistuimessa käsiteltävänä olevan asian tosiseikkoihin tai kohteeseen, väite, jonka mukaan kyseistä säännöstä ei sovelleta pääasiassa, ei liity ennakkoratkaisupyynnön tutkittavaksi ottamiseen vaan se koskee esitettyjen kysymysten aineellista arviointia (tuomio 12.12.2019, Slovenské elektrárne, C‑376/18, EU:C:2019:1068, 29 kohta ja tuomio 28.10.2021, Komisia za protivodeystvie na koruptsiyata i za otnemane na nezakonno pridobitoto imushtestvo, C‑319/19, EU:C:2021:883, 25 kohta).

Direktiivi 2006/123

Direktiivin 2006/123 2 artiklan 2 kohdan j alakohdan mukaan kyseistä direktiiviä ei sovelleta sosiaalipalveluihin, jotka liittyvät sosiaaliseen asumiseen, lastenhoitoon ja pysyvästi tai tilapäisesti avun tarpeessa olevien perheiden ja henkilöiden tukemiseen ja joiden tarjoamisesta huolehtivat valtio, valtion erityisesti valtuuttamat palveluntarjoajat tai valtion tunnustamat hyväntekeväisyysjärjestöt.

Yhtäältä on niin, että – kuten julkisasiamies on pääasiallisesti todennut ratkaisuehdotuksensa 145–150 kohdassa – unionin tuomioistuimen käytettävissä olevan asiakirja-aineiston perusteella ei voida varmistua siitä, etteivät pääasiassa kyseessä olevassa kansallisessa säännöstössä tarkoitetut henkilökohtaista apua koskevat sosiaalipalvelut kuulu palveluihin, jotka on suljettu direktiivin 2006/123 2 artiklan 2 kohdan j alakohdan nojalla kyseisen direktiivin soveltamisalan ulkopuolelle, sellaisena kuin unionin tuomioistuin on kyseistä säännöstä tulkinnut 11.7.2013 antamansa tuomion Femarbel (C‑57/12, EU:C:2013:517) 42–49 kohdassa.

Toisaalta unionin tuomioistuin ei voi myöskään sen perusteella, ettei ennakkoratkaisupyynnössä ole tältä osin mitään täsmennyksiä, ratkaista, kuuluvatko – jos tietyt pääasiassa kyseessä olevassa kansallisessa säännöstössä tarkoitetut henkilökohtaista apua koskevat sosiaalipalvelut jäävät kyseisen direktiivin 2 artiklan 2 kohdan j alakohdassa säädetyn poikkeuksen ulkopuolelle – ne jonkin toisen 2 artiklan 2 kohdassa ja erityisesti sen f ja i alakohdassa säädettyjen poikkeusten soveltamisalaan.

Koska ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ei näin ollen ole antanut unionin tuomioistuimelle mahdollisuutta varmistua siitä, että tosiasiallinen tilanne, johon kolmas ennakkoratkaisukysymys perustuu, kuuluu tosiasiallisesti direktiivin 2006/123 soveltamisalaan, tämä kysymys on jätettävä tutkimatta siltä osin kuin se koskee direktiivin 15 artiklan 2 kohdan tulkintaa.

SEUT 49 ja SEUT 56 artikla

46	Lopuksi on todettava, että vaikka kaikki pääasian osatekijät rajoittuvat yhden ainoan jäsenvaltion sisälle, ennakkoratkaisukysymykset koskevat erityisesti SEUT 49 ja SEUT 56 artiklan tulkintaa.

Tällaisessa asiayhteydessä ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on ilmoitettava unionin tuomioistuimelle unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 94 artiklassa vaaditulla tavalla, miltä osin ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa vireillä olevalla oikeusriidalla sen puhtaasti sisäisestä luonteesta huolimatta on sellainen liittymä perusvapauksia koskeviin unionin oikeuden määräyksiin, joka tekee pyydetyn tulkinnan välttämättömäksi oikeusriidan ratkaisemiselle (tuomio 15.11.2016, Ullens de Schooten, C‑268/15, EU:C:2016:874, 55 kohta ja määräys 6.5.2021, Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca ym., C‑571/20, ei julkaistu, EU:C:2021:364, 23 kohta).

Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ei selitä, miksi SEUT 49 ja SEUT 56 artiklaa on tulkittava sen käsiteltävänä olevan asian puhtaasti sisäisestä luonteesta huolimatta. Tarkemmin sanottuna kyseinen tuomioistuin ei nimenomaisesti väitä, että se on jossakin 15.11.2016 annetun tuomion Ullens de Schooten (C‑268/15, EU:C:2016:874) 50–53 kohdassa tarkoitetuista tilanteista.

Lisäksi on niin, että vaikka unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan sellaisten sopimusten tekemiseen, jotka eivät arvonsa perusteella kuulu julkisia hankintoja koskevien direktiivien soveltamisalaan, sovelletaan kuitenkin EUT-sopimuksen perustavanlaatuisia sääntöjä ja yleisiä periaatteita, erityisesti yhdenvertaisen kohtelun periaatetta ja kansalaisuuteen perustuvan syrjinnän kiellon periaatetta sekä niistä johtuvaa avoimuusvelvoitetta siltä osin kuin näihin sopimuksiin liittyy varma rajat ylittävä intressi, ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ei voi tyytyä esittämään tältä osin unionin tuomioistuimelle seikkoja, joiden perusteella on mahdollista, ettei tällaista intressiä voida sulkea pois, vaan sen on sitä vastoin toimitettava tiedot, joilla voidaan osoittaa tällaisen intressin olemassaolo (ks. vastaavasti tuomio 12.11.2020, Novart Engineering, C‑170/20, ei julkaistu, EU:C:2020:908, 33–35 kohta). Nyt käsiteltävässä asiassa ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ei kuitenkaan ole toimittanut unionin tuomioistuimelle tällaisia tietoja.

50	Näin ollen ennakkoratkaisukysymykset on jätettävä tutkimatta siltä osin kuin ne koskevat SEUT 49 ja SEUT 56 artiklan tulkintaa.

51	Kaikesta edellä esitetystä seuraa, että ennakkoratkaisukysymykset voidaan ottaa tutkittaviksi muutoin kuin siltä osin kuin ne koskevat SEUT 49 ja SEUT 56 artiklan tulkintaa sekä direktiivin 2006/123 15 artiklan 2 kohdan tulkintaa.

Ensimmäinen ja toinen kysymys

Kahdella ensimmäisellä ennakkoratkaisukysymyksellään, jotka on tutkittava yhdessä, ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee lähinnä, onko direktiivin 2014/24 76 ja 77 artiklaa tulkittava siten, että ne ovat esteenä kansalliselle säännöstölle, jossa varataan voittoa tavoittelemattomille yksityisille yksiköille mahdollisuus tehdä järjestelyjä, joiden nojalla nämä yksiköt tarjoavat henkilökohtaista apua koskevia sosiaalipalveluja niille aiheutuvien kustannusten korvaamista vastaan ja riippumatta näiden palvelujen ennakoidusta arvosta, ilman, että kyseisessä säännöstössä edellytetään, että mainitut yksiköt noudattavat kyseisessä 77 artiklassa vahvistettuja vaatimuksia.

Direktiivin 2014/24 sovellettavuus

53	Näihin kysymyksiin vastaamiseksi on aluksi määritettävä, ovatko pääasiassa kyseessä olevan kaltaiset järjestelyt direktiivissä 2014/24 tarkoitettuja hankintasopimuksia.

Tältä osin on todettava, että direktiivin 2014/24 1 artiklan mukaan direktiivillä vahvistetaan hankintaviranomaisten noudattamia hankintamenettelyjä koskevat säännöt sellaisia hankintasopimuksia ja suunnittelukilpailuja varten, joiden ennakoitu arvo ei alita kyseisen direktiivin 4 artiklassa säädettyjä kynnysarvoja. Mainitun direktiivin 2 artiklan 1 kohdan 5 alakohdassa määritellään, että hankintasopimuksilla tarkoitetaan direktiivissä vastiketta vastaan tehtyjä kirjallisia sopimuksia, jotka on tehty yhden tai useamman talouden toimijan ja yhden tai useamman hankintaviranomaisen välillä ja joiden tarkoituksena on rakennusurakoiden toteuttaminen, tavaroiden toimittaminen tai palvelujen suorittaminen.

Tässä tarkoituksessa on ensinnäkin todettava, että koska hankintasopimuksen käsite on unionin oikeuden käsite, Espanjan oikeudessa yhteistoimintajärjestelyille annetulla määritelmällä ei ole merkitystä (ks. vastaavasti tuomio 20.10.2005, komissio v. Ranska, C‑264/03, EU:C:2005:620, 36 kohta ja tuomio 22.4.2021, komissio v. Itävalta (Vielä rakentamattoman rakennuksen vuokraaminen), C‑537/19, EU:C:2021:319, 43 kohta).

56	Näin ollen lain 5/1997 62 §:n 1 momentissa oleva täsmennys, jonka mukaan tällaiset järjestelyt ovat ”sopimukseen perustumattomia organisatorisia välineitä”, ei riitä siihen, että ne jäisivät direktiivin 2014/24 soveltamisalan ulkopuolelle.

Toisin kuin Alankomaiden hallitus väittää, ennakkoratkaisupyynnöstä ei myöskään ilmene, että näitä yhteistoimintajärjestelyjä olisi itse asiassa pidettävä yksipuolisina hallinnollisina toimina, jotka pelkän hankintaviranomaisen tahdon perusteella sitovat yksityisiä voittoa tavoittelemattomia yksiköitä, jotka ovat niiden sopimuspuolia (ks. tältä osin tuomio 19.4.2007, Asemfo, C‑295/05, EU:C:2007:227, 52–55 kohta ja tuomio 18.12.2007, Asociación Profesional de Empresas de Reparto y Manipulado de Correspondencia, C‑220/06, EU:C:2007:815, 51–55 kohta).

58	Toiseksi on niin, että jotta pääasiassa kyseessä olevat yhteistoimintajärjestelyt voivat kuulua direktiivin 2014/24 soveltamisalaan, niiden on oltava kyseisen direktiivin 2 artiklan 1 kohdan 9 alakohdassa tarkoitettuja palveluhankintasopimuksia.

Tältä osin kyseisessä säännöksessä tarkoitettua palvelujen käsitettä on ensinnäkin tulkittava SEUT 56 artiklassa vahvistetun palvelujen tarjoamisen vapauden valossa, jonka soveltamisala rajoittuu taloudelliseen toimintaan (ks. vastaavasti tuomio 29.4.2010, komissio v. Saksa, C‑160/08, EU:C:2010:230, 73 ja 74 kohta ja tuomio 23.2.2016, komissio v. Unkari, C‑179/14, EU:C:2016:108, 154 kohta).

Erityisesti on todettava, että palvelusuoritukset, joista tavallisesti maksetaan korvaus, ovat taloudellista toimintaa, ja korvauksen olennainen piirre on se, että korvaus on kyseisen suorituksen taloudellinen vastike, mutta palvelun vastaanottajan ei tarvitse olla maksaja (tuomio 23.2.2016, komissio v. Unkari, C‑179/14, EU:C:2016:108, 153–155 kohta). SEUT 62 artiklasta, luettuna yhdessä EUT‑sopimuksen 51 artiklan kanssa, ilmenee lisäksi, että palvelujen tarjoamisen vapautta ei sovelleta toimintaan, joka jatkuvasti tai tilapäisesti liittyy julkisen vallan käyttöön jäsenvaltiossa.

Kuten direktiivin 2014/24 johdanto-osan kuudennessa perustelukappaleessa vahvistetaan, ainoastaan edellisessä kohdassa tarkoitettu luonteeltaan taloudellinen toiminta voi näin ollen olla kyseisen direktiivin 2 artiklan 1 kohdan 9 alakohdassa tarkoitetun palveluhankintasopimuksen kohteena. Tällaista tulkintaa tukee lisäksi mainitun direktiivin 2 artiklan 1 kohdan 10 alakohta, jonka mukaan direktiivissä tarkoitetulle talouden toimijalle on ominaista se, että se tarjoaa markkinoilla rakennustöiden tai ‑urakoiden toteuttamista, tavaroiden toimittamista tai palvelujen suorittamista.

Täten se, että sopimus tehdään voittoa tavoittelemattoman yksikön kanssa, ei sulje pois sitä, että tämä yksikkö voisi harjoittaa direktiivissä 2014/24 tarkoitettua taloudellista toimintaa, joten tällä seikalla ei ole merkitystä julkisia hankintoja koskevien unionin oikeussääntöjen soveltamisen kannalta (ks. vastaavasti tuomio 19.6.2014, Centro Hospitalar de Setúbal ja SUCH, C‑574/12, EU:C:2014:2004, 33 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja tuomio 28.1.2016, CASTA ym., C‑50/14, EU:C:2016:56, 52 kohta).

Taloudelliseksi toiminnaksi voidaan lisäksi luokitella vastiketta vastaan suoritetut palvelut, joilla – vaikka ne eivät liity julkisen vallan käyttöön – edistetään yleistä etua ja joilla ei tavoitella voittoa mutta joilla kilpaillaan sellaisten toimijoiden tarjoamien palvelujen kanssa, jotka tavoittelevat voittoa (ks. analogisesti tuomio 6.9.2011, Scattolon, C‑108/10, EU:C:2011:542, 44 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

Toiseksi erityisesti sellaisten palvelusuoritusten osalta, joilla – kuten nyt käsiteltävässä asiassa – on yhteiskunnallinen tarkoitus, on totta, että direktiivin 2014/24 1 artiklan 5 alakohdassa täsmennetään, ettei kyseinen direktiivi vaikuta tapaan, jolla jäsenvaltiot järjestävät sosiaaliturvajärjestelmänsä. Lisäksi unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan sosiaaliturvajärjestelmää hallinnoivien elinten toiminta ei lähtökohtaisesti ole taloudellista toimintaa, kun se perustuu yhteisvastuuperiaatteeseen ja valtio valvoo tätä toimintaa (ks. vastaavasti tuomio 11.6.2020, komissio ja Slovakia v. Dôvera zdravotná poisťovňa, C‑262/18 P ja C‑271/18 P, EU:C:2020:450, 31 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

Tällainen ei kuitenkaan välttämättä ole tilanne sellaisten tiettyjen sosiaalipalvelujen osalta, joita tarjoavat yksityiset toimijat ja joiden kustannuksista vastaavat joko valtio itse tai kyseiset sosiaaliturvalaitokset. Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee nimittäin myös, että sosiaalisen päämäärän tavoitteleminen tai yhteisvastuuperiaatteen huomioon ottaminen palvelujen tarjoamisen yhteydessä ei sinänsä estä sitä, että näiden palvelujen tarjoamista pidettäisiin taloudellisena toimintana (ks. vastaavasti tuomio 29.11.2007, komissio v. Italia, C‑119/06, ei julkaistu, EU:C:2007:729, 36–41 kohta ja tuomio 12.9.2000, Pavlov ym., C‑180/98–C‑184/98, EU:C:2000:428, 118 kohta).

Kuten julkisasiamies on todennut ratkaisuehdotuksensa 55–61 kohdassa, käsiteltävässä asiassa on ilmeistä, että ainakin tietyt pääasiassa kyseessä olevan kansallisen säännöstön soveltamisalaan kuuluvat henkilökohtaista apua koskevat sosiaalipalvelut tarjotaan vastiketta vastaan eivätkä ne liity julkisen vallan käyttöön, joten tällaisen toiminnan voidaan katsoa olevan luonteeltaan taloudellista ja näin ollen merkitsevän direktiivissä 2014/24 tarkoitettuja palveluja.

Kolmanneksi hankintasopimuksen vastikkeellisuus edellyttää, että kukin sopijapuolista sitoutuu toteuttamaan suorituksen muuta suoritusta vastaan, mutta ei kuitenkaan ole suljettu pois, että hankintaviranomaisen suorittama vastike muodostuu yksinomaan sovitun palvelun suorittamisesta aiheutuneiden kustannusten korvaamisesta (ks. vastaavasti tuomio 10.9.2020, Tax-Fin-Lex, C‑367/19, EU:C:2020:685, 25 ja 26 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Sopimuksen ei siis voida katsoa jäävän palveluhankintasopimuksen käsitteen ulkopuolelle pelkästään siksi, että siinä määrätty vastike rajoittuu ainoastaan sopimuksen kohteena olevasta palvelusta aiheutuvien kustannusten korvaamiseen, kuten tilanne vaikuttaa olevan käsiteltävässä asiassa (tuomio 28.1.2016, CASTA ym., C‑50/14, EU:C:2016:56, 52 kohta).

Neljänneksi, kuten direktiivin 2014/24 johdanto-osan neljännessä perustelukappaleessa ja 114 perustelukappaleen viimeisessä kohdassa vahvistetaan, menettelyt, joissa hankintaviranomainen luopuu vertailemasta ja luokittelemasta hyväksyttäviä tarjouksia sekä nimeämästä talouden toimijoita, joille hankintasopimukseen perustuva yksinoikeus annetaan, jäävät kyseisen direktiivin soveltamisalan ulkopuolelle (ks. vastaavasti tuomio 2.6.2016, Falk Pharma, C‑410/14, EU:C:2016:399, 37–42 kohta ja tuomio 1.3.2018, Tirkkonen, C‑9/17, EU:C:2018:142, 29–35 kohta).

Näin ollen on todettava, että ASADEn, Espanjan hallituksen ja pääasian vastaajan vastauksista unionin tuomioistuimen esittämiin kysymyksiin ilmenee, että yhteistoimintajärjestelyn tekemistä edeltää käytännössä valinta sellaisten voittoa tavoittelemattomien yksityisten yksiköiden välillä, jotka ovat osoittaneet kiinnostuksensa tarjota järjestelyn kohteena olevia henkilökohtaista apua koskevia sosiaalipalveluja, mikä ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on kuitenkin tarkistettava.

Viidenneksi ensimmäisestä ennakkoratkaisukysymyksestä ilmenee nimenomaisesti, että pääasiassa kyseessä olevaa kansallista säännöstöä sovelletaan kaikkiin yhteistoimintajärjestelyihin niiden ennakoidusta arvosta riippumatta. Tästä seuraa, ettei voida sulkea pois sitä, että tämä säännöstö, jonka yhteensopivuus unionin oikeuden kanssa kansallista tuomioistuinta on pyydetty tarkistamaan, voi koskea yhteistoimintajärjestelyjä, joiden ennakoitu arvo vastaa direktiivin 2014/24 4 artiklassa säädettyjä kynnysarvoja tai ylittää ne.

71	Edellä esitetyn perusteella vaikuttaa siltä, että pääasiassa kyseessä olevalla säännöstöllä säännellään ainakin osittain direktiivin 2014/24 soveltamisalaan kuuluvien hankintasopimusten tekemistä.

Lopuksi on lisättävä, että se, ettei ennakkoratkaisupyynnössä ole lueteltu henkilökohtaista apua koskevien sosiaalipalvelujen täsmällisiä luokkia – mikä on valitettavaa –, jotka kuuluvat pääasiassa kyseessä olevan kansallisen säännöstön soveltamisalaan, ei estä unionin tuomioistuinta varmistumasta siitä, toisin kuin Italian hallitus vaikuttaa väittävän, että direktiivin 2014/24 tulkinnalla on jokin yhteys pääasian kohteeseen.

Yhtäältä unionin tuomioistuimen käytettävissä olevasta asiakirja-aineistosta nimittäin ilmenee, että ainakin osa henkilökohtaista apua koskevista sosiaalipalveluista, jotka voivat olla yhteistoimintajärjestelyn kohteena, kuuluu direktiivin 2014/24 liitteessä XIV lueteltuihin palveluihin, ja toisaalta ennakkoratkaisukysymykset eivät koske kyseisen direktiivin sellaisten säännösten tulkintaa, joita sovelletaan yleisesti hankintasopimusten tekomenettelyihin, vaan ainoastaan mainitun direktiivin niiden 74–77 artiklan tulkintaa, joissa säädetään nimenomaan yksinkertaistetusta järjestelmästä kyseiseen liitteeseen kuuluvia palveluja koskevien hankintasopimusten tekomenettelyille.

74	Näin ollen näitä kysymyksiä on tarkasteltava yksinomaan direktiivin 2014/24 74–77 artiklan kannalta.

Direktiivistä 2014/24 johtuvat vaatimukset

Sen selvittämiseksi, ovatko direktiivin 2014/24 74–77 artikla esteenä pääasiassa kyseessä olevan kaltaiselle säännöstölle, on todettava ensinnäkin, että kyseisissä artikloissa säädetty yksinkertaistettu järjestelmä hankintasopimusten tekomenettelylle on perusteltu, kuten direktiivin 2014/24 johdanto-osan 114 perustelukappaleessa todetaan, mainitun direktiivin liitteessä XIV tarkoitettujen palvelujen rajallisen rajat ylittävän ulottuvuuden vuoksi sekä sen vuoksi, että näitä palveluja tarjotaan tietyssä kontekstissa, joka vaihtelee suuresti jäsenvaltiosta toiseen erilaisten kulttuuriperinteiden vuoksi.

Toiseksi direktiivin 2014/24 77 artiklassa säädetään, että jäsenvaltiot voivat kyseisen direktiivin liitteessä XIV tarkoitettujen tiettyjen palvelujen osalta sallia, että hankintaviranomaiset varaavat kyseisen artiklan 2 kohdassa määritellyille ”organisaatioille” oikeuden osallistua julkisia hankintoja koskevien sellaisten sopimusten tekomenettelyihin, joiden kohteena on tällaisten palvelujen suorittaminen.

Direktiivin 2014/24 77 artiklan 2 kohdassa täsmennetään tiukat edellytykset, joiden täyttyessä talouden toimijaa voidaan pitää kyseisessä artiklassa tarkoitettuna ”organisaationa”. Edellytyksenä on siis se, että kyseisen talouden toimijan tarkoituksena on suorittaa tässä artiklassa tarkoitettujen sosiaalisten tai erityisten palvelujen tarjoamiseen liittyvää julkisen palvelun tehtäviä, että kyseisen talouden toimijan voitot sijoitetaan uudelleen tällaisen tarkoituksen saavuttamiseen ja että silloin, kun nämä voitot jaetaan tai kun ne jaetaan uudelleen, tällainen liiketoimi perustuu osallistaviin näkökohtiin. Lisäksi saman talouden toimijan johto- tai omistusrakenteiden on perustuttava työntekijäomistukseen tai osallistaviin periaatteisiin, tai niissä on edellytettävä työntekijöiden, käyttäjien tai sidosryhmien aktiivista osallistumista.

Direktiivin 2014/24 77 artiklan 2 kohdan d alakohdasta ja 3 kohdasta ilmenee lisäksi, että hankintaviranomainen voi tehdä hankintasopimuksen ”organisaation” kanssa kyseisessä artiklassa säädetyn menettelyn mukaisesti ainoastaan enintään kolmeksi vuodeksi sillä edellytyksellä, ettei kyseinen hankintaviranomainen ole jo tehnyt tämän ”organisaation” kanssa mainitussa artiklassa tarkoitettuja palveluja koskevaa hankintasopimusta viimeisten kolmen vuoden aikana.

Nyt käsiteltävässä asiassa on niin, että – kuten ensimmäisen ennakkoratkaisukysymyksen sanamuodossa vahvistetaan – pääasiassa kyseessä olevassa kansallisessa säännöstössä velvoitetaan varaamaan voittoa tavoittelemattomille yksityisille yksiköille mahdollisuus osallistua yhteistoimintajärjestelyjen tekomenettelyihin ilman, että näiden yksiköiden edellytetään noudattavan kaikkia direktiivin 2014/24 77 artiklassa säädettyjä edellytyksiä.

80	Tästä seikasta ei kuitenkaan voida päätellä, että tällainen säännöstö olisi väistämättä ristiriidassa direktiivin 2014/24 74–77 artiklassa säädetyn yksinkertaistetun järjestelmän kanssa.

Kyseisen direktiivin 77 artiklalla on nimittäin hyvin erityinen ulottuvuus, koska siinä nimenomaisesti taataan jäsenvaltioille, että ne voivat tiettyjen sellaisten palvelujen osalta, joita tämä yksinkertaistettu järjestelmä koskee, sallia, että hankintaviranomaiset varaavat ilman eri toimenpiteitä yksinomaan talouden toimijoille, jotka täyttävät kaikki tässä artiklassa säädetyt edellytykset, oikeuden osallistua tällaisia palveluja koskevien hankintasopimusten tekomenettelyihin.

Kun otetaan huomioon direktiivin 2014/24 77 artiklalla käyttöön otetun oikeudellisen järjestelyn erityispiirteet ja kyseisen direktiivin 74–77 artiklan rakenne, tämän säännöksen ei siis voida katsoa kattavan tyhjentävästi tapauksia, joissa jonkin mainitun direktiivin liitteessä XIV tarkoitetun palvelun suorittamista koskevat hankintasopimukset voidaan varata tietyille talouden toimijoiden ryhmille.

83	Kolmanneksi on korostettava, että direktiivin 2014/24 76 artiklassa vahvistetaan yleisistä oikeussäännöistä poikkeavia sääntöjä, joita sovelletaan kaikkien direktiivin liitteessä XIV lueteltuja sosiaalipalveluja ja muita erityisiä palveluja koskevien hankintasopimusten tekemiseen.

Kyseisessä 76 artiklassa velvoitetaan jäsenvaltiot yhtäältä ottamaan käyttöön hankintasopimusten tekemistä koskevia sääntöjä, joiden mukaan hankintaviranomaisten on noudatettava avoimuuden ja talouden toimijoiden yhdenvertaisen kohtelun periaatteita, ja toisaalta varmistamaan sen, että hankintaviranomaiset voivat näiden sääntöjen perusteella ottaa huomioon tällaisten hankintamenettelyjen kohteena olevien palvelujen erityispiirteet. Viimeksi mainitun seikan osalta jäsenvaltioiden on annettava hankintaviranomaisille lupa ottaa huomioon tarve varmistaa näiden palvelujen laatu, jatkuvuus, esteettömyys, kohtuuhintaisuus, saatavuus ja kattavuus, eri käyttäjäryhmien erityistarpeet, käyttäjien osallistuminen ja vaikutusvallan lisääminen sekä innovointi.

Kuten direktiivin 2014/24 johdanto-osan 114 perustelukappaleessa vahvistetaan, kyseisen direktiivin 76 artiklassa säädetylle oikeudelliselle järjestelylle on ominaista jäsenvaltioilla oleva laaja harkintavalta järjestää kyseisen direktiivin liitteessä XIV lueteltujen palvelujen tarjoajien valinta parhaaksi katsomallaan tavalla. Kyseisestä johdanto-osan perustelukappaleesta seuraa myös, että jäsenvaltioiden on otettava huomioon myös pöytäkirja N:o 26, jossa muun muassa annetaan kansallisille viranomaisille laaja harkintavalta tilata yleistä taloudellista etua koskevia palveluja siten, että ne vastaavat mahdollisimman hyvin käyttäjien tarpeita.

Näin ollen on tutkittava, ovatko direktiivin 2014/24 76 artiklassa tarkoitetut yhdenvertaisen kohtelun ja avoimuuden periaatteet esteenä kansalliselle säännöstölle, jossa varataan voittoa tavoittelemattomille yksityisille yksiköille – myös silloin, kun ne eivät täytä kyseisen direktiivin 77 artiklassa säädettyjä edellytyksiä – oikeus osallistua sellaisten hankintasopimusten tekomenettelyihin, joiden kohteena on mainitun direktiivin liitteen XIV soveltamisalaan kuuluvien, henkilökohtaista apua koskevien sosiaalipalvelujen tarjoaminen.

Talouden toimijoiden yhdenvertaisen kohtelun periaatteesta on todettava ensinnäkin, että se, että voittoa tavoittelevilta yksityisiltä yksiköiltä evätään mahdollisuus osallistua tällaisiin hankintasopimusten tekomenettelyihin, merkitsee tämän periaatteen vastaista talouden toimijoiden erilaista kohtelua, jollei tämä erilainen kohtelu ole perusteltavissa objektiivisilla syillä (ks. analogisesti tuomio 11.12.2014, Azienda sanitaria locale n. 5 Spezzino ym., C‑113/13, EU:C:2014:2440, 52 kohta ja tuomio 28.1.2016, CASTA ym., C‑50/14, EU:C:2016:56, 56 kohta).

Tältä osin on muistutettava, että jäsenvaltio voi sosiaaliturvajärjestelmänsä järjestämistä koskevan toimivaltansa rajoissa katsoa, että sosiaalihuoltojärjestelmä sisältää välttämättä sen, että sen tavoitteiden saavuttamiseksi yksityisten toimijoiden hyväksyminen siihen sosiaalihuoltopalvelujen tarjoajiksi edellyttää, että nämä toimijat eivät tavoittele voittoa (tuomio 17.6.1997, Sodemare ym., C‑70/95, EU:C:1997:301, 32 kohta ja tuomio 11.12.2014, Azienda sanitaria locale n. 5 Spezzino ym., C‑113/13, EU:C:2014:2440, 58 kohta ).

Nyt käsiteltävässä asiassa pääasiassa kyseessä olevasta kansallisesta säännöstöstä ja unionin tuomioistuimen esittämiin kysymyksiin annetuista vastauksista ilmenee, että tässä säännöstössä tarkoitettujen yhteistoimintajärjestelyjen on oltava muun muassa solidaarisuuden ja taloudellisuuden periaatteiden mukaisia. Erityisesti on todettava yhtäältä, että henkilökohtaista apua koskevia sosiaalipalveluja, jotka voivat olla tällaisen järjestelyn kohteena, on tarjottava kaikille lähtökohtaisesti ilmaiseksi ja sen mahdollisen maksun määrä, joka voidaan tämän lisäksi periä käyttäjiltä, riippuu heidän maksukyvystään. Toisaalta voittoa tavoittelemattomat yksityiset yksiköt, joita mainitut järjestelyt koskevat, voivat saada korvauksen ainoastaan muuttuvista, kiinteistä ja pysyvistä kustannuksista, joita aiheutuu näiden samojen järjestelyjen kohteena olevien henkilökohtaista apua koskevien sosiaalipalvelujen tarjoamisesta, ja kaupallisen voiton saaminen on nimenomaisesti suljettu pois.

Näin ollen yksinomaan voittoa tavoittelemattomien yksityisten yksiköiden käyttäminen tällaisten sosiaalipalvelujen tarjoamisen varmistamiseksi voi perustua sekä sosiaalihuoltojärjestelmälle ominaisille yleiskattavuuden ja solidaarisuuden periaatteille että taloudellisuutta ja tarkoituksenmukaisuutta koskeviin syihin, koska tämä mahdollistaa sen, että yksiköt, jotka on pääosin muodostettu yleisen edun palvelemiseksi ja joiden päätöksiä eivät ohjaa puhtaasti kaupalliset näkökohdat, kuten Espanjan hallitus huomauttaa, tarjoavat näitä yleishyödyllisiä palveluja talousarvion näkökulmasta taloudellisesti tasapainoisella tavalla (ks. analogisesti tuomio 28.1.2016, CASTA ym., C‑50/14, EU:C:2016:56, 57 kohta).

Yksityisten voittoa tavoittelevien yksiköiden sulkeminen tällaisten sosiaalipalvelujen tarjoamista koskevien hankintasopimusten tekomenettelyjen ulkopuolelle ei ole yhdenvertaisuusperiaatteen vastaista, jos se perustuu tällaisiin näkökohtiin ja jos tällainen poissulkeminen tosiasiallisesti myötävaikuttaa sosiaaliseen päämäärään sekä solidaarisuuden ja taloudellisuuden tavoitteiden, joihin kyseinen järjestelmä perustuu, saavuttamiseen (ks. analogisesti tuomio 11.12.2014, Azienda sanitaria locale n. 5 Spezzino ym., C‑113/13, EU:C:2014:2440, 60 kohta ja tuomio 28.1.2016, CASTA ym., C‑50/14, EU:C:2016:56, 63 kohta).

Tästä on todettava yhtäältä, että unionin tuomioistuimella on ollut tilaisuus täsmentää sellaisten hankintasopimusten osalta, joihin direktiiviä 2014/24 ei voitu vielä soveltaa, etteivät yksityiset yksiköt, joille tällaiset sopimukset on asianomaisen jäsenvaltion säännöstön nojalla varattu, voi näiden vaatimusten täyttämiseksi pyrkiä muihin kuin edellisessä kohdassa mainittuihin tavoitteisiin eivätkä saada edes välillistä voittoa tarjoamistaan palveluista, lukuun ottamatta niiden tarjoamiseksi välttämättömien muuttuvien, kiinteiden ja pitkävaikutteisten kustannusten korvaamista. Ne eivät myöskään voi hankkia minkäänlaista voittoa jäsenilleen. Tämän säännöstön soveltamista ei voida myöskään laajentaa koskemaan näiden yksikköjen tai niiden jäsenten väärinkäytösluonteisia käytäntöjä. Näin ollen mainitut yksiköt voivat käyttää työntekijöitä vain niiden säännönmukaisen toimimisen kannalta välttämättömissä rajoissa noudattaen niitä koskevassa kansallisessa lainsäädännössä säädettyjä vaatimuksia, ja vapaaehtoiset voivat puolestaan saada korvausta vain kustannuksista, joita heille on tosiasiallisesti aiheutunut harjoitetusta toiminnasta, yksityisten yksiköiden itse ennalta vahvistamissa rajoissa (ks. vastaavasti tuomio 11.12.2014, Azienda sanitaria locale n. 5 Spezzino ym., C‑113/13, EU:C:2014:2440, 61 ja 62 kohta ja tuomio 28.1.2016, CASTA ym., C‑50/14, EU:C:2016:56, 64 ja 65 kohta).

Toisaalta unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee myös, että yhdenvertaisen kohtelun periaate, jota sovelletaan SEUT 49–SEUT 55 artiklassa vahvistetun sijoittautumisvapauden yhteydessä, ei ole esteenä sille, että jäsenvaltio varaa sosiaalihuoltopalvelujen tarjoajien aseman yksityisille voittoa tavoittelemattomille toimijoille, mukaan lukien ne, jotka eivät ole yksinomaan vapaaehtoisia (ks. vastaavasti tuomio 17.6.1997, Sodemare ym., C‑70/95, EU:C:1997:301, 32–34 kohta).

94	Tämä oikeuskäytäntö on edelleen merkityksellinen tulkittaessa direktiivin 2014/24 76 artiklaa, jossa nyttemmin vahvistetaan nimenomaisesti yksinkertaistetun järjestelmän olemassaolo sosiaalipalveluja koskevien hankintasopimusten tekemiseksi.

Tästä seuraa, että talouden toimijoiden yhdenvertaisen kohtelun periaate, sellaisena kuin se on nyttemmin vahvistettu direktiivin 2014/24 76 artiklassa, oikeuttaa jäsenvaltiot varaamaan voittoa tavoittelemattomille yksityisille yksiköille, mukaan lukien ne, jotka eivät ole yksinomaan vapaaehtoisia, oikeuden osallistua henkilökohtaista apua koskevien sosiaalipalvelujen hankintasopimusten tekomenettelyyn, mikäli yhtäältä nämä yksiköt sijoittavat uudelleen näiden sopimusten täytäntöönpanosta mahdollisesti saatavat voitot tavoittelemansa yleisen edun mukaisen yhteiskunnallisen tavoitteen saavuttamiseksi ja mikäli toisaalta kaikki tämän tuomion 90 ja 91 kohdassa mainitut edellytykset täyttyvät.

On vielä lisättävä, että direktiivin 2014/24 76 artikla on sitä vastoin esteenä sille, että tällaisia hankintasopimuksia voitaisiin tehdä suoraan ilman kilpailuttamista voittoa tavoittelemattoman muun kuin vapaaehtoisyksikön kanssa (ks. viimeksi mainitun osalta tuomio 28.1.2016, CASTA ym., C‑50/14, EU:C:2016:56, 70 kohta). Kyseisessä artiklassa päinvastoin edellytetään, että ennen tällaisen sopimuksen tekemistä hankintaviranomainen vertailee ja luokittelee kiinnostuksensa ilmaisseiden voittoa tavoittelemattomien yksiköiden tarjouksia ottaen huomioon muun muassa näiden tarjousten hinnan, vaikka kyseinen hinta muodostuisi – kuten nyt käsiteltävässä asiassa – kokonaiskustannuksista, jotka hankintaviranomaisen on korvattava.

Toiseksi avoimuusperiaate edellyttää hankintaviranomaisen puolelta riittävää julkisuutta, minkä ansiosta sopimuspuolen valintamenettely saadaan yhtäältä avattua kilpailulle ja toisaalta sen puolueettomuutta voidaan valvoa, jotta kaikki kiinnostuneet toimijat voivat päättää jättää tarjouksen kaikkien merkityksellisten tietojen perusteella ja jotta voidaan taata se, ettei hankintaviranomainen suosi ketään tai toimi mielivaltaisesti. Avoimuusvelvoite edellyttää, että kaikki sopimuksen tekomenettelyn ehdot ja yksityiskohtaiset säännöt esitetään selvästi, täsmällisesti ja yksiselitteisesti siten, että yhtäältä mahdollistetaan kaikille kohtuullisen valistuneille ja tavanomaisen huolellisille tarjoajille niiden täsmällisen merkityksen ymmärtäminen ja niiden tulkitseminen samalla tavalla ja toisaalta hankintaviranomaisen harkintavallalle asetetaan rajat ja sille annetaan mahdollisuus tosiasiallisesti tarkistaa, vastaavatko tarjoajien tarjoukset kyseessä olevaa menettelyä säänteleviä arviointiperusteita (ks. vastaavasti tuomio 16.2.2012, Costa ja Cifone, C‑72/10 ja C‑77/10, EU:C:2012:80, 73 kohta ja tuomio 4.4.2019, Allianz Vorsorgekasse, C‑699/17, EU:C:2019:290, 61 ja 62 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

Nyt käsiteltävässä asiassa unionin tuomioistuimen käytettävissä olevasta asiakirja-aineistosta ei yhtäältä käy ilmi, ettei pääasiassa kyseessä oleva kansallinen säännöstö tarjoaisi riittäviä takeita, joilla voitaisiin suojata voittoa tavoittelemattomia yksityisiä yksiköitä siltä, että hankintaviranomainen suosii jotakin tai toimii mielivaltaisesti yhteistoimintajärjestelyn tekomenettelyssä.

Toisaalta direktiivin 2014/24 75 artiklassa täsmennetään tämän direktiivin 74–77 artiklassa vahvistetun yksinkertaistetun järjestelmän soveltamisalaan kuuluvien hankintasopimusten tekomenettelyille julkisuusvaatimukset, joita avoimuusperiaate, sellaisena kuin se on palautettu mieleen tämän tuomion 97 kohdassa, edellyttää.

100

Kyseisen 75 artiklan mukaan hankintaviranomaisten, jotka aikovat tehdä direktiivin 2014/24 liitteessä XIV tarkoitettuja palveluja koskevan hankintasopimuksen, on lähtökohtaisesti ilmoitettava aikomuksestaan hankintailmoituksella tai ennakkoilmoituksella, jonka Euroopan unionin julkaisutoimisto julkaisee kyseisen direktiivin 51 artiklan mukaisesti tai joka julkaistaan tarvittaessa ennakkoilmoitusten osalta niiden hankkijaprofiileissa.

101

Kuten julkisasiamies on todennut ratkaisuehdotuksensa 116 kohdassa, pääasiassa kyseessä olevasta kansallisesta säännöstöstä näyttää ilmenevän, että siinä tarkoitettu hankintailmoitusten julkisuus varmistetaan ainoastaan julkaisemalla ne Diari Oficial de la Generalitat Valencianassa (Valencian aluehallituksen virallinen lehti). Mikäli näin on – mikä ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on tarkistettava –, tällainen julkaiseminen ei olisi direktiivin 2014/24 75 artiklan mukainen julkiseksi saattamista koskeva toimenpide.

102

Kaikesta edellä esitetystä seuraa, että direktiivin 2014/24 76 ja 77 artiklaa on tulkittava siten, etteivät ne ole esteenä kansalliselle säännöstölle, jossa varataan voittoa tavoittelemattomille yksityisille yksiköille mahdollisuus tehdä tarjoustensa kilpailuttamisen kautta järjestelyjä, joiden nojalla nämä yksiköt tarjoavat henkilökohtaista apua koskevia sosiaalipalveluja niille aiheutuvien kustannusten korvaamista vastaan ja riippumatta näiden palvelujen ennakoidusta arvosta, vaikka kyseiset yksiköt eivät täytä kyseisessä 77 artiklassa vahvistettuja vaatimuksia, mikäli yhtäältä oikeudellisella ja sopimuksellisella asiayhteydellä, jossa mainittujen yksiköiden toimintaa harjoitetaan, tosiasiallisesti edistetään sosiaaliseen päämäärän sekä solidaarisuuden ja taloudellisuuden tavoitteiden, joihin kyseinen säännöstö perustuu, saavuttamista, ja mikäli toisaalta noudatetaan avoimuusperiaatetta, sellaisena kuin se on erityisesti täsmennetty kyseisen direktiivin 75 artiklassa.

Kolmas kysymys

103

Aluksi on todettava, että lain 5/1997 64 §:n 3 momentin mukaan voittoa tavoittelemattomien yksityisten yksiköiden sijoittautuminen palvelun suorituspaikkakunnalle on yksi niistä valintaperusteista, joita hankintaviranomainen voi käyttää tehdessään yhteistoimintajärjestelyn. Jollei ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen suorittamasta tarkastuksesta muuta johdu, vaikuttaa siltä, että hankintaviranomainen voi tällaisen perusteen nojalla vaatia, että tarjoajat ovat jo tarjousten tekemishetkellä sijoittautuneet tarjottavien sosiaalipalvelujen suorituspaikkakunnalle.

104

Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee kolmannella kysymyksellään näin ollen lähinnä, onko direktiivin 2014/24 76 ja 77 artiklaa tulkittava siten, että niissä sallitaan kyseisen direktiivin liitteessä XIV tarkoitettuja sosiaalipalveluja koskevia hankintasopimuksia tehtäessä se, että talouden toimijan sijoittautuminen palvelujen suorituspaikkakunnalle on yksi talouden toimijoiden valintaperuste, jota käytetään ennen niiden tarjousten tutkimista.

105	Ensinnäkin on muistutettava, että – kuten tämän tuomion 84 kohdassa on korostettu – mainitun direktiivin 76 artiklassa edellytetään, että tämä sijoittautumisperuste on talouden toimijoiden yhdenvertaisen kohtelun periaatteen mukainen.

106

Tällaisella arviointiperusteella otetaan kuitenkin käyttöön talouden toimijoiden erilainen kohtelu sen mukaan, onko niillä toimipaikka kyseisen sosiaalipalvelun suorituspaikkakunnalla vai ei. Koska näiden toimijoiden tilanteet ovat toisiinsa rinnastettavissa sellaisen hankintasopimuksen tekemisen kannalta, jonka kohteena on saman direktiivin liitteessä XIV tarkoitettu palvelu, tällainen erilainen kohtelu on yhdenvertaisen kohtelun periaatteen mukaista vain, jos se voidaan perustella hyväksyttävällä tavoitteella.

107

Toiseksi unionin tuomioistuimelle esitetyistä kirjallisista huomautuksista ilmenee, että valintaperusteella, joka perustuu talouden toimijan sijoittautumiseen palvelujen suorituspaikkakunnalle, pyritään muun muassa varmistamaan yhteistoimintajärjestelyn kohteena olevien sosiaalipalvelujen läheisyys ja esteettömyys.

108

Tämä tavoite on toki unionin oikeuden kannalta hyväksyttävä tavoite ja se tunnustetaan lisäksi sekä pöytäkirjan N:o 26 1 artiklassa että direktiivin 2014/24 76 artiklassa, jossa velvoitetaan jäsenvaltiot, kuten tämän tuomion 84 kohdassa on muistutettu, varmistamaan, että hankintaviranomaiset voivat ottaa huomioon tarpeen varmistaa muun muassa kyseisen direktiivin liitteessä XIV tarkoitettujen palvelujen esteettömyys ja saatavuus.

109

Täten peruste, jossa edellytetään – kuten käsiteltävässä asiassa –, että tarjoajat ovat sijoittautuneet tarjoustensa jättämishetkellä tarjottavien sosiaalipalvelujen suorituspaikkakunnalle, on ilmeisen suhteeton tällaisen tavoitteen saavuttamisen kannalta (ks. vastaavasti tuomio 27.10.2005, Contse ym., C‑234/03, EU:C:2005:644, 43 kohta). Vaikka nimittäin oletettaisiin, että talouden toimijan sijoittautuminen paikkakunnalle, jossa sen on suoritettava kyseessä olevat sosiaalipalvelut, olisi tarpeen näiden palvelujen läheisyyden ja esteettömyyden takaamiseksi, tällainen tavoite voitaisiin joka tapauksessa saavuttaa yhtä tehokkaasti velvoittamalla kyseinen talouden toimija täyttämään tämän edellytyksen vasta kyseessä olevan hankintasopimuksen täytäntöönpanovaiheessa.

110

Edellä esitetyn perusteella kolmanteen ennakkoratkaisukysymykseen on vastattava, että direktiivin 2014/24 76 artiklaa on tulkittava siten, että se on esteenä kansalliselle säännöstölle, jonka mukaan kyseisen direktiivin liitteessä XIV tarkoitettuja sosiaalipalveluja koskevia hankintasopimuksia tehtäessä talouden toimijan sijoittautuminen palvelujen suorituspaikkakunnalle on yksi talouden toimijoiden valintaperuste, jota käytetään ennen niiden tarjousten tutkimista.

Oikeudenkäyntikulut

111

Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely unionin tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä unionin tuomioistuimelle, ei voida määrätä korvattaviksi.

Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (neljäs jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:

Julkisista hankinnoista ja direktiivin 2004/18/EY kumoamisesta 26.2.2014 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2014/24/EU 76 ja 77 artiklaa on tulkittava siten, että ne eivät ole esteenä kansalliselle säännöstölle, jossa varataan voittoa tavoittelemattomille yksityisille yksiköille mahdollisuus tehdä tarjoustensa kilpailuttamisen kautta järjestelyjä, joiden nojalla nämä yksiköt tarjoavat henkilökohtaista apua koskevia sosiaalipalveluja niille aiheutuvien kustannusten korvaamista vastaan ja riippumatta näiden palvelujen ennakoidusta arvosta, vaikka kyseiset yksiköt eivät täytä kyseisessä 77 artiklassa vahvistettuja vaatimuksia, mikäli yhtäältä oikeudellisella ja sopimuksellisella asiayhteydellä, jossa mainittujen yksiköiden toimintaa harjoitetaan, tosiasiallisesti edistetään sosiaaliseen päämäärän sekä solidaarisuuden ja taloudellisuuden tavoitteiden, joihin kyseinen säännöstö perustuu, saavuttamista, ja mikäli toisaalta noudatetaan avoimuusperiaatetta, sellaisena kuin se on muun muassa täsmennetty kyseisen direktiivin 75 artiklassa.

Direktiivin 2014/24 76 artiklaa on tulkittava siten, että se on esteenä kansalliselle säännöstölle, jonka mukaan kyseisen direktiivin liitteessä XIV tarkoitettuja sosiaalipalveluja koskevia hankintasopimuksia tehtäessä talouden toimijan sijoittautuminen palvelujen suorituspaikkakunnalle on yksi talouden toimijoiden valintaperuste, jota käytetään ennen niiden tarjousten tutkimista.

Allekirjoitukset

( *1 ) Oikeudenkäyntikieli: espanja.