–

Viron hallitus, asiamiehenään N. Grünberg,

–

Euroopan komissio, asiamiehinään P. Ondrůšek, W. Farrell, L. Haasbeek ja E. Randvere,

1

Ennakkoratkaisupyyntö koskee julkisia rakennusurakoita sekä julkisia tavara- ja palveluhankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisesta 31.3.2004 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2004/18/EY (EUVL 2004, L 134, s. 114) 2 ja 46 artiklan ja luottamuksensuojan periaatteen tulkintaa.

2

Tämä pyyntö on esitetty asiassa, jossa asianosaisina ovat Sotsiaalministeerium (sosiaaliministeriö, Viro) ja Riigi Tugiteenuste Keskus (valtion tukivirasto, Viro), aiemmin Innove SA, ja joka koskee rahoitusoikaisua koskevaa päätöstä, jolla viimeksi mainittu on hylännyt tietyt maksatushakemukset, jotka kyseinen ministeriö oli esittänyt vähävaraisimmille henkilöille tarkoitetun elintarvikeavun osto- ja jakeluhankkeen yhteydessä.

3

Direktiivin 2004/18 johdanto-osan 42 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:

”Tutkintotodistusten, todistusten ja muiden muodollista kelpoisuutta osoittavien asiakirjojen vastavuoroista tunnustamista koskevia yhteisön sääntöjä sovelletaan silloin, kun hankintamenettelyyn tai suunnittelukilpailuun osallistumiseksi on esitettävä todisteet erityisestä pätevyydestä.”

4

Kyseisen direktiivin 2 artiklassa, jonka otsikko on ”Julkisissa hankintasopimuksissa noudatettavat periaatteet”, säädetään seuraavaa:

”Hankintaviranomaisten on kohdeltava taloudellisia toimijoita yhdenvertaisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti.”

5

Mainitun direktiivin 26 artiklassa, jonka otsikko on ”Hankintasopimuksen toteuttamisen ehdot”, säädetään seuraavaa:

”Hankintaviranomaiset voivat asettaa hankintasopimuksen toteuttamista koskevia erityisehtoja edellyttäen, että ehdot ovat yhteisön oikeuden mukaisia ja että niistä on ilmoitettu hankintailmoituksessa tai tarjouspyyntöasiakirjoissa. Hankintasopimuksen toteuttamisen ehdoissa voidaan käsitellä erityisesti sosiaalisia ja ympäristönäkökohtia.”

6

Direktiivin 2004/18 II osaston VII lukuun, jonka otsikko on ”Menettelyn kulku”, sisältyy 1 jakso, jonka otsikko on ”Yleiset säännökset”. Tämä muodostuu ainoastaan kyseisen direktiivin 44 artiklasta, jonka otsikko on ”Osanottajien soveltuvuuden tarkistaminen ja valinta, hankintasopimusten tekeminen” ja jonka sanamuoto on seuraava:

”1.   Hankintasopimukset tehdään 53 ja 55 artiklassa säädetyin perustein ja 24 artikla huomioon ottaen sen jälkeen kun hankintaviranomaiset ovat tarkistaneet niiden taloudellisten toimijoiden soveltuvuuden, joiden osallistumista menettelyyn ei 45 ja 46 artiklan perusteella ole suljettu pois. Tällainen soveltuvuuden tarkistus on suoritettava 47–52 artiklassa tarkoitettujen taloudellista ja rahoitustilannetta, ammatillista ja teknistä tietämystä tai pätevyyttä koskevien perusteiden mukaisesti ja tarvittaessa 3 kohdassa tarkoitettujen syrjimättömien sääntöjen ja perusteiden mukaisesti.

2.   Hankintaviranomaiset voivat asettaa 47 ja 48 artiklan mukaisia soveltuvuutta koskevia vähimmäisehtoja, jotka ehdokkaiden ja tarjoajien on täytettävä.

Jäljempänä 47 ja 48 artiklassa tarkoitettujen tietojen laajuuden ja niiden soveltuvuutta tietyn hankintasopimuksen osalta koskevien vähimmäisedellytysten on liityttävä suoraan hankintasopimuksen kohteeseen ja oltava oikeassa suhteessa siihen nähden.

Vähimmäisedellytykset on ilmoitettava hankintailmoituksessa.

– –”

7

Kyseisen luvun 2 jakso, jonka otsikko on ”Laadulliset valintaperusteet”, sisältää 45–52 artiklan.

8

Saman direktiivin 46 artiklassa, jonka otsikko on ”Kelpoisuus harjoittaa ammattitoimintaa”, säädetään seuraavaa:

”Julkisia tavarahankintoja koskevan sopimuksen sopimuspuoleksi pyrkivää taloudellista toimijaa voidaan pyytää osoittamaan olevansa siinä jäsenvaltiossa, johon tämä on sijoittautunut, säädettyjen edellytysten mukaisesti merkitty johonkin ammatti- tai kaupparekisteriin taikka antamaan valaehtoinen ilmoitus tai todistus, joka täsmennetään julkisten rakennusurakoiden osalta liitteessä IX A, julkisten palveluhankintojen osalta liitteessä IX B ja julkisten tavarahankintojen osalta liitteessä IX C.

Jos ehdokkailla tai tarjoajilla on julkista palveluhankintaa koskevissa menettelyissä oltava erityinen lupa tai niiden on oltava tietyn järjestön jäseniä voidakseen suorittaa kyseistä palvelua siinä maassa, josta ne ovat peräisin, hankintaviranomainen voi vaatia niitä osoittamaan, että niillä on tämä lupa tai jäsenyys.”

9

Direktiivin 2004/18 48 artiklassa, jonka otsikko on ”Tekninen ja/tai ammatillinen pätevyys”, säädetään seuraavaa:

”1.   Taloudellisten toimijoiden tekninen ja/tai ammatillinen pätevyys arvioidaan ja todennetaan 2 ja 3 kohdan mukaisesti.

2.   Taloudellisten toimijoiden tekninen pätevyys voidaan osoittaa yhdellä tai useammalla seuraavista tavoista rakennusurakoiden, tavarahankintojen tai palvelujen luonteen, määrän tai laajuuden ja käyttötarkoituksen mukaan:

– –

– –

– –”

10

Kyseisen direktiivin 49 artiklassa, jonka otsikko on ”Laadunvarmistusstandardit”, säädetään seuraavaa:

”Jos hankintaviranomaiset vaativat esitettäviksi riippumattomien laitosten antamia todistuksia siitä, että taloudellinen toimija täyttää tiettyjen laadunvarmistusstandardien vaatimukset, niiden on viitattava alan eurooppalaisiin standardisarjoihin perustuviin laadunvarmistusjärjestelmiin, jotka varmentamista koskevia eurooppalaisia standardisarjoja noudattavat laitokset ovat vahvistaneet. Hankintaviranomaisten on tunnustettava muissa jäsenvaltioissa sijaitsevien laitosten antamat vastaavat todistukset. Niiden on myös hyväksyttävä muut taloudellisten toimijoiden toimittamat todistukset vastaavien laadunvarmistustoimenpiteiden suorittamisesta.”

11

Mainitun direktiivin 50 artiklassa, joka koskee ”ympäristöasioiden hallintaa koskevia standardeja”, säädetään seuraavaa:

”Jos hankintaviranomaiset vaativat 48 artiklan 2 kohdan f alakohdassa tarkoitetuissa tapauksissa esitettäviksi riippumattomien laitosten antamia todistuksia siitä, että taloudellinen toimija täyttää tiettyjen ympäristöasioiden hallintaa koskevien standardien vaatimukset, niiden on viitattava yhteisön ympäristöasioiden hallinta- ja auditointijärjestelmään (EMAS) tai alan eurooppalaisiin tai kansainvälisiin standardeihin perustuviin ympäristönhoitoa koskeviin standardeihin, jotka yhteisön lainsäädäntöä tai varmentamista koskevia eurooppalaisia tai kansainvälisiä standardeja noudattavat laitokset ovat vahvistaneet. Hankintaviranomaisten on tunnustettava muissa jäsenvaltioissa sijaitsevien laitosten antamat vastaavat todistukset. Niiden on hyväksyttävä myös muut taloudellisten toimijoiden toimittamat todistukset vastaavien ympäristönhoitotoimenpiteiden suorittamisesta.”

12

Direktiivin 2004/18 52 artiklassa, jonka otsikko on ”Hyväksyttyjen taloudellisten toimijoiden viralliset luettelot ja yksityis- tai julkisoikeudellisten laitosten suorittama varmentaminen”, säädetään seuraavaa:

”1.   Jäsenvaltiot voivat perustaa joko virallisia luetteloja hyväksytyistä urakoitsijoista, tavarantoimittajista tai palvelujen suorittajista tai suorittaa varmentamisen yksityis- tai julkisoikeudellisten laitosten välityksellä.

Jäsenvaltioiden on mukautettava luetteloihin merkitsemistä koskevat ehdot sekä varmentamislaitosten todistusten antamisen ehdot 45 artiklan 1 kohdan ja 2 kohdan a–d ja g alakohdan, 46 artiklan, 47 artiklan 1, 4 ja 5 kohdan, 48 artiklan 1, 2, 5 ja 6 kohdan sekä 49 artiklan ja tarvittaessa 50 artiklan säännöksiin.

– –

2.   Virallisiin luetteloihin merkityt taloudelliset toimijat tai taloudelliset toimijat, joilla on todistus, voivat kunkin hankintasopimuksen osalta toimittaa hankintaviranomaisille toimivaltaisen viranomaisen tai toimivaltaisen varmentamiselimen antaman todistuksen luetteloon merkitsemisestä. Todistuksessa on mainittava ne asiakirjat, joiden perusteella taloudellinen toimija on merkitty luetteloon, sekä luokka, johon ne on luettelossa sijoitettu.

3.   Muiden jäsenvaltioiden hankintaviranomaisten on hyväksyttävä todistettu toimivaltaisten laitosten todentama merkintä virallisiin luetteloihin tai varmentamislaitoksen antama todistus osoitukseksi taloudellisen toimijan soveltuvuudesta ainoastaan siltä osin kuin 45 artiklan 1 kohdassa ja 2 kohdan a–d ja g alakohdassa, 46 artiklassa, 47 artiklan 1 kohdan b ja c alakohdassa sekä 48 artiklan 2 kohdan a alakohdan i alakohdassa ja b, e, g ja h alakohdassa urakoitsijoiden osalta, 2 kohdan a alakohdan ii alakohdassa ja b, c, d ja j alakohdassa tavarantoimittajien osalta sekä 2 kohdan a alakohdan ii alakohdassa ja c alakohdan i alakohdassa palvelujen suorittajien osalta säädetään.

4.   Virallisiin luetteloihin tehdyn merkinnän tai todistuksen mukaisia tietoja ei perusteetta saa kyseenalaistaa. Taloudelliselta toimijalta voidaan kunkin hankintasopimuksen tarjoamisen yhteydessä vaatia lisätodistus sosiaaliturvamaksujen ja verojen maksamisesta.

Muiden jäsenvaltioiden hankintaviranomaiset saavat soveltaa 3 kohtaa ja tämän kohdan ensimmäistä alakohtaa ainoastaan niihin taloudellisiin toimijoihin, jotka ovat sijoittautuneet virallista luetteloa pitävään jäsenvaltioon.

5.   Merkittäessä muista jäsenvaltioista olevia taloudellisia toimijoita viralliseen luetteloon tai 1 kohdassa tarkoitettujen laitosten varmentaessa kyseisiä toimijoita niiltä ei saa vaatia muita kuin kotimaisilta taloudellisilta toimijoilta vaadittavia todisteita tai ilmoituksia, eikä missään tapauksessa muita kuin niitä, joita tarkoitetaan 45–49 artiklassa ja tarvittaessa 50 artiklassa.

Muiden jäsenvaltioiden taloudellisilta toimijoilta ei kuitenkaan saa vaatia kyseistä luetteloon merkitsemistä tai todistusta edellytyksenä niiden julkiseen hankintasopimukseen osallistumiselle. Hankintaviranomaisten on hyväksyttävä muissa jäsenvaltioissa olevien elinten antamat vastaavat todistukset. Niiden on myös hyväksyttävä muita vastaavia todistamiskeinoja.

6.   Taloudelliset toimijat voivat koska tahansa pyytää tulla merkityksi viralliseen luetteloon tai todistuksen antamista. Niille on ilmoitettava luetteloa pitävän viranomaisen tai toimivaltaisen varmentamislaitoksen päätöksestä kohtuullisen lyhyen ajan kuluessa.

– –”

13

Kyseisen direktiivin liitteessä VII A, jonka otsikko on ”Julkisia hankintoja koskeviin hankintailmoituksiin sisällytettävät tiedot”, täsmennetään otsikon ”Hankintailmoitus” alla olevassa 17 kohdassa, että muun muassa avointen menettelyjen hankintailmoituksessa on mainittava ”taloudellisen toimijan omaa asemaa koskevat valintakriteerit, joiden perusteella tämä voidaan sulkea tarjouskilpailun ulkopuolelle, sekä vaaditut todisteet siitä, että taloudellinen toimija ei kuulu kilpailun ulkopuolelle suljettaviin tapauksiin. Valintaperusteet ja tiedot taloudellisen toimijan omasta asemasta sekä taloudellisen ja teknisen suorituskyvyn vähimmäistason arvioimiseksi tarvittavat tiedot ja muodollisuudet. Mahdollisesti vaadittava(t) suorituskyvyn vähimmäistaso(t)”.

14

Elintarvikehygieniasta 29.4.2004 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 852/2004 (EUVL 2004, L 139, s. 1), sellaisena kuin se on muutettuna 11.3.2009 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksella (EY) N:o 219/2009 (EUVL 2009, L 87, s. 109) (jäljempänä asetus N:o 852/2004), johdanto-osan ensimmäisessä ja kahdeksannessa perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:

– –

15

Asetuksen N:o 852/2004 1 artiklan, jonka otsikko on ”Soveltamisala”, 1 kohdassa säädetään seuraavaa:

”Tässä asetuksessa säädetään elintarvikkeiden yleiset hygieniasäännöt elintarvikealan toimijoille ottaen erityisesti huomioon seuraavat periaatteet:

– –

Asetusta sovelletaan kaikkiin elintarvikkeiden tuotanto-, jalostus- ja jakeluvaiheisiin sekä vientiin, rajoittamatta kuitenkaan elintarvikehygieniaan liittyvien yksityiskohtaisempien vaatimusten soveltamista.”

16

Mainitun asetuksen 3 artiklassa, jonka otsikko on ”Yleinen velvoite”, säädetään seuraavaa:

”Elintarvikealan toimijoiden on varmistettava, että kaikki niiden vastuulla olevat elintarvikkeiden tuotanto-, jalostus- ja jakeluvaiheet täyttävät tässä asetuksessa säädetyt asiaa koskevat hygieniavaatimukset.”

17

Asetuksen N:o 852/2004 6 artiklassa, jonka otsikko on ”Virallinen valvonta, rekisteröinti ja hyväksyminen”, säädetään seuraavaa:

”1.   Elintarvikealan toimijoiden on toimittava yhteistyössä toimivaltaisten viranomaisten kanssa muun asiaa koskevan yhteisön lainsäädännön, tai ellei sitä ole, kansallisen lainsäädännön mukaisesti.

2.   Jokaisen elintarvikealan toimijan on erityisesti ilmoitettava asianmukaiselle toimivaltaiselle viranomaiselle tämän edellyttämällä tavalla jokainen sen määräysvallassa oleva laitos, jossa toteutetaan mitä tahansa elintarvikkeiden tuotanto-, jalostus- tai jakeluvaihetta, kunkin laitoksen rekisteröimistä varten.

Elintarvikealan toimijoiden on myös varmistettava, että toimivaltaisella viranomaisella on aina ajantasaiset tiedot laitoksista, muun muassa ilmoittamalla, jos toiminnassa tapahtuu merkittäviä muutoksia tai jos jokin olemassa oleva laitos suljetaan.

3.   Elintarvikealan toimijoiden on kuitenkin varmistettava, että laitokset ovat toimivaltaisten viranomaisten hyväksymiä vähintään yhden paikalla suoritetun tarkastuksen jälkeen, jos hyväksyntää edellyttää:

Jäsenvaltion, joka edellyttää, että sen alueella sijaitsevat tietyt laitokset hyväksytään kansallisen lainsäädännön nojalla, kuten a alakohdassa säädetään, on ilmoitettava komissiolle ja muille jäsenvaltioille asiaa koskevista kansallisista säännöistä.”

18

Julkisista hankinnoista annetun lain (riigihangete seadus), sellaisena kuin sitä sovelletaan pääasiassa (RT I 2016, 20; jäljempänä julkisista hankinnoista annettu laki), 3 §:ssä, jonka otsikko on ”Julkisia hankintoja koskevat yleiset periaatteet”, säädetään seuraavaa:

”Hankintaviranomaisen on julkisia hankintoja tehdessään noudatettava seuraavia periaatteita:

19

Julkisista hankinnoista annetun lain 39 §:n, jonka otsikko on ”Tarjoajan tai ehdokkaan kelpoisuuden tarkistaminen”, 1 momentissa säädetään seuraavaa:

”Hankintaviranomaisen on tarkistettava, ovatko tarjoajan tai ehdokkaan taloudellinen ja rahoituksellinen tilanne sekä tekninen ja ammatillinen pätevyys hankintailmoituksessa asetettujen kelpoisuusvaatimusten mukaisia. Kelpoisuusvaatimusten on oltava riittäviä sen osoittamiseksi, että tarjoaja tai ehdokas soveltuu julkista hankintaa koskevan sopimuksen toteuttamiseen, sekä merkityksellisiä ja oikeasuhteisia hankintasopimuksen kohteena olevien tavaroiden, palvelujen tai urakoiden luonteeseen, määrään ja tavoitteeseen nähden.”

20

Mainitun lain 41 §:n, joka koskee ”tarjoajien tai ehdokkaiden teknistä ja ammatillista pätevyyttä”, 3 momentissa säädetään seuraavaa:

”Kun säädöksissä on asetettu julkisia hankintoja koskevan sopimuksen nojalla suoritettavalle toiminnalle erityisvaatimuksia, hankintaviranomaisen on ilmoitettava hankintailmoituksessa erityisvaatimukset, jotka on täytettävä, sekä rekisteröinnit ja toimiluvat, jotka tarvitaan tarjoajan tai ehdokkaan kelpoisuuden toteamiseksi. Säädöksissä asetettujen erityisvaatimusten täyttymisen tarkistamiseksi hankintaviranomaisen on vaadittava hankintailmoituksessa tarjoajaa tai ehdokasta esittämään todisteet toimiluvasta tai rekisteröinnistä tai minkä tahansa muun erityisvaatimuksen täyttämisestä taikka todisteen siitä, että se on sijoittautumisvaltionsa säädösten mukaisen asianmukaisen järjestön jäsen, ellei hankintaviranomainen voi saada kyseisiä todisteita isommitta kustannuksitta julkisesta tietokannasta. Ellei tarjoajalla tai ehdokkaalla ole toimilupaa tai rekisteröintiä tai ellei se ole sijoittautumisvaltionsa säädösten mukaisen asianmukaisen järjestön jäsen, hankintaviranomainen sulkee sen pois hankintamenettelystä.”

21

Elintarvikelain (Toiduseadus), sellaisena kuin sitä sovelletaan pääasiassa (RT I 1999, 30, 415; jäljempänä elintarvikelaki), 8 §:ssä, jonka otsikko on ”Lupavelvoite”, säädetään seuraavaa:

”(1)   Taloudellisella toimijalla on oltava toimilupa elintarvikkeiden käsittelemiseen seuraavissa laitoksissa:

– –

(2)   Toimilupa antaa taloudelliselle toimijalle oikeuden aloittaa taloudellinen toiminta ja harjoittaa sitä toimiluvassa mainitussa laitoksessa tai laitoksen osassa.

(3)   Alasta vastaava ministeri vahvistaa määräyksellä yksityiskohtaisen luettelon niistä toimialoista ja elintarvikeryhmistä, joiden osalta toimijalla on oltava toimilupa.”

22

Elintarvikelain 10 §:ssä, jonka otsikko on ”Toimiluvan valvonnan kohde”, säädetään seuraavaa:

”Toimilupa myönnetään taloudelliselle toimijalle, jos se ja laitos, jota se käyttää elintarvikkeiden käsittelemiseen, täyttää [asetuksessa N:o 852/2004 ja asetuksessa N:o 853/2004] sekä muissa elintarvikealan kannalta merkityksellisissä säädöksissä säädetyt edellytykset.”

23

Sosiaaliministeriö järjesti julkista hankintaa koskevien sopimusten tekemiseksi elintarvikeavun antamisesta vähävaraisimmille henkilöille kaksi avointa hankintamenettelyä, joista ensimmäisen vuonna 2015 ja toisen vuonna 2017 ja joiden arvioitu arvo oli kummassakin tapauksessa neljä miljoonaa euroa.

24

Ensimmäisen hankintasopimuksen yhteydessä vaadittiin alun perin, että tarjoajilla on Veterinaar- ja Toiduametin (elintarvike- ja eläinlääkintävirasto, Viro) hyväksyntä, koska tämän hyväksynnän katsottiin olevan tarpeen kyseisen hankintasopimuksen toteuttamiseksi. Tarjouspyyntöasiakirjoja kuitenkin muutettiin hankintamenettelyn aikana tämän vaatimuksen korvaamiseksi velvollisuudella liittää mukaan todistus siitä, että tarjoaja täyttää elintarvikelaissa säädetyt ilmoitus- ja lupavelvoitteet, jotka olivat tarpeen kyseisen hankintasopimuksen toteuttamiseksi.

25

Toisen hankinnan yhteydessä hankintaviranomainen vaati heti edellisessä kohdassa mainittua todistusta.

26

Kummankin julkisen hankinnan yhteydessä kolmen valitun tarjoajan kanssa allekirjoitettiin puitejärjestelyt.

27

Riigi Tugiteenuste Keskus hylkäsi 30.10.2018 tehdyllä rahoitusoikaisupäätöksellä maksatushakemukset noin 463000 euron osalta. Nämä hakemukset oli tehty ”elintarvikkeiden ostaminen ja kuljetus varastointipaikkaan” ‑hankkeen yhteydessä, joka on osa vähävaraisimmille henkilöille tarkoitettua sosiaaliministeriön elintarvikeapuohjelmaa.

28

Näin tehdessään Riigi Tugiteenuste Keskus liittyi Rahandusministeeriumin (valtiovarainministeriö, Viro) 10.9.2018 päivätyssä loppuraportissa ilmaisemaan kantaan, jossa todettiin, että vaatimus, jonka mukaan tarjoajilla on oltava Viron viranomaisten hyväksyntä tai niiden on täytettävä Virossa ilmoitus- ja lupavelvoitteet, oli muuhun jäsenvaltioon kuin Viron tasavaltaan sijoittautuneille tarjoajille asetettu perusteeton rajoitus.

29

Riigi Tugiteenuste Keskusiin tekemänsä oikaisuvaatimuksen hylkäämisen jälkeen sosiaaliministeriö nosti Tallinna Halduskohusissa (Tallinnan hallintotuomioistuin, Viro) kanteen, jossa se vaati 30.10.2018 tehdyn rahoitusoikaisupäätöksen kumoamista.

30

Kanteensa tueksi se väitti ensinnäkin, että noudattaakseen julkisista hankinnoista annetun lain 41 §:n 3 momenttia sen oli ilmoitettava hankintailmoituksessa tarjoajien kelpoisuusedellytyksenä ne erityisvaatimukset, joiden on täytyttävä, sekä tarvittavat toimiluvat ja rekisteröinnit.

31

Nyt käsiteltävässä asiassa kyseessä olevien julkisia hankintoja koskevien sopimusten toteuttaminen edellytti kuitenkin Virossa sijaitsevaa elintarvikkeiden välivarastoa tai kuljetusvälinettä. Täyttäessään nämä edellytykset tarjoajasta tulee elintarvikealan toimija, ja sen on muun muassa elintarvikelain 8 §:n ja asetuksen N:o 852/2004 6 artiklan 3 kohdan mukaisesti täytettävä ilmoitus- ja lupavelvoitteet Virossa. Hankintaviranomaisella ei nimittäin ole mahdollisuutta hyväksyä sen jäsenvaltion myöntämää toimilupaa, johon tarjoaja on sijoittautunut, koska elintarvikealan toimilupien osalta ei ole olemassa jäsenvaltioiden välistä vastavuoroista tunnustamista.

32

Sosiaaliministeriön mukaan elintarvikelaissa asetettuihin erityisvaatimuksiin liittyvien kelpoisuusedellytysten vahvistaminen on mahdollistanut sen, että hankintaviranomainen on voinut laillisesti pienentää kyseessä olevien julkisia hankintoja koskevien sopimusten puutteellisen toteuttamisen riskiä. Tässä laissa säädettyjen ilmoitus- ja lupavelvoitteiden noudattaminen olisi siten pitänyt varmistaa tarjoajien kelpoisuuden tarkistamisvaiheessa eikä näiden hankintasopimusten toteuttamisvaiheessa. Tältä osin olisi riittänyt, että muuhun jäsenvaltioon kuin Viron tasavaltaan sijoittautunut tarjoaja ilmoittaa kirjallisesti elintarvike- ja eläinlääkintävirastolle, että se aikoo aloittaa toiminnan, ilman, että tältä virastolta olisi tarpeen saada vastausta. Kyseinen tarjoaja olisi voinut tarvittaessa aloittaa lupamenettelyn samalla, kun se ilmoitti toiminnan aloittamisesta kyseiselle virastolle, tai sen jälkeen. Kun otetaan huomioon tarjousten jättämiselle kansainvälisessä hankinnassa asetettu vähintään 40 päivän määräaika ja mainitussa laissa lupamenettelylle säädetty 30 päivän pituinen määräaika, kyseisellä tarjoajalla olisi ollut riittävästi aikaa toteuttaa lupamenettelyn edellyttämät toimenpiteet.

33

Toiseksi valtiovarainministeriön tarkastajat olivat jo arvioineet ja hyväksyneet ensimmäisen hankinnan kahteen kertaan. Näin ollen julkisten hankintasopimusten tekemistä koskevien sääntöjen tulkinnan taannehtiva muuttaminen samojen tarkastajien suorittaman kolmannen tarkastuksen yhteydessä ei ole hyvän hallinnon eikä luottamuksensuojan periaatteiden mukaista.

34

Riigi Tugiteenuste Keskus, jota valtiovarainministeriö tukee, vaati sosiaaliministeriön Tallinna Halduskohusissa nostaman kanteen hylkäämistä. Se väitti muun muassa, että direktiivin 2004/18 46 artiklassa sallitaan ainoastaan se, että tarjoajaa vaaditaan esittämään todiste siitä, että sillä on sijoittautumisjäsenvaltionsa myöntämä lupa tarjota palveluja, tai todiste sen kuulumisesta johonkin tiettyyn järjestöön kyseisessä jäsenvaltiossa. Lisäksi olisi kohtuutonta ja yhdenvertaisen kohtelun periaatteen vastaista vaatia, että tarjoaja olisi jo toteuttanut eri toimia Virossa tarjouksen tekemisen ajankohtana, vaikka ne liittyisivätkin hankintasopimuksen toteuttamiseen. Lopuksi Riigi Tugiteenuste Keskus katsoo, ettei luottamuksensuojan periaatetta ole loukattu.

35

Tallinna Halduskohus hylkäsi 22.5.2019 tekemällään päätöksellä sosiaaliministeriön kanteen sillä perusteella, että vaatimus, jonka mukaan tarjoajilla on oltava Viron viranomaisen hyväksyntä tai että niiden on täytettävä ilmoitus- ja lupavelvoitteet Virossa, oli suhteeton ja muihin jäsenvaltioihin sijoittautuneita tarjoajia syrjivä. Kyseinen tuomioistuin hylkäsi myös luottamuksensuojan periaatteen loukkaamista koskevan kanneperusteen, koska sosiaaliministeriöllä ei voinut valtiovarainministeriön yksiköiden aikaisempien tarkastusten, jotka eivät olleet sitovia, perusteella olla oikeudellista varmuutta siitä, ettei julkisia hankintoja koskevien sääntöjen rikkomisia todettaisi tulevaisuudessa.

36

Sosiaaliministeriö valitti kanteen hylkäämisen johdosta Tallinna Ringkonnakohusiin (Tallinnan ylioikeus, Viro).

37

Tallinna Ringkonnakohus katsoo, että koska toimivaltaisen viranomaisen todistuksen tai hyväksynnän myöntämisedellytyksiä ei ole täysin yhdenmukaistettu asetuksella N:o 852/2004, taloudellinen toimija ei voi aloittaakseen toiminnan harjoittamisen muussa jäsenvaltiossa kuin alkuperävaltiossaan tukeutua viimeksi mainitussa valtiossa myönnettyyn hyväksyntään, vaan sen on saatava ensin mainitussa jäsenvaltiossa vaadittu hyväksyntä.

38

Lisäksi se, että tarjoaja kelpuutettaisiin julkiseen hankintamenettelyyn vain sillä perusteella, että se lupautuu hakemaan toimilupaa tai rekisteröintiä, saattaisi vaarantaa kyseisen hankintasopimuksen toteuttamisen, ellei tarjoaja täytäkään kyseistä velvoitetta tai pysty harjoittamaan toimintaansa luvan tai rekisteröinnin myöntämiselle asetettujen vaatimusten mukaisesti.

39

Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa, että toimilupaa tai rekisteröintiä Virossa koskeva vaatimus on suhteeton toiseen jäsenvaltioon sijoittautuneisiin tarjoajiin nähden, mutta huomauttaa, että direktiivin 2004/18 46 artiklan tulkinta ei ole ilmeinen varsinkaan, kun unionin tuomioistuimella ei ole vielä ollut tilaisuutta tulkita tätä säännöstä. Lisäksi elintarviketurvallisuuden turvaamiseksi asetetut vaatimukset ovat perusteltuja edellytyksenä kyseessä olevien julkisia hankintoja koskevien sopimusten toteuttamiselle, joten pääasian oikeusriita koskee ainoastaan sitä ajankohtaa, jolloin nämä vaatimukset on täytettävä, eli joko tarjouksen jättämisaikaa tai hankintasopimuksen toteuttamisvaihetta.

40

Tässä tilanteessa Tallinna Ringkonnakohus on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:

41

Ensimmäisellä ja toisella kysymyksellään, joita on tarkasteltava yhdessä, ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee lähinnä, onko direktiivin 2004/18 2 ja 46 artiklaa tulkittava siten, että ne ovat esteenä kansalliselle säännöstölle, jonka mukaan hankintaviranomaisen on vaadittava hankintailmoituksessa laadullisena valintaperusteena, että tarjoajien on jo tarjouksensa jättämishetkellä esitettävä näyttö siitä, että niillä on kyseessä olevan julkisen hankinnan kohteena olevaa toimintaa koskevassa lainsäädännössä edellytetty rekisteröinti tai hyväksyntä, jonka on tehnyt tai antanut kyseisen hankintasopimuksen toteuttamisjäsenvaltion toimivaltainen viranomainen, vaikka niillä onkin jo samankaltainen rekisteröinti tai hyväksyntä jäsenvaltiossa, johon ne ovat sijoittautuneet.

42

Aluksi on huomautettava, että pääasiassa kyseessä olevista hankintasopimuksista jälkimmäinen tehtiin vuonna 2017, jolloin direktiivi 2004/18 ei ollut enää voimassa, koska se oli kumottu 18.4.2016 alkavin vaikutuksin julkisista hankinnoista ja direktiivin 2004/18 kumoamisesta 26.2.2014 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä 2014/24/EU (EUVL 2014, L 95, s. 65), ja direktiivin 2014/24 säännösten täytäntöönpanon määräaika päättyi myös 18.4.2016.

43

Koska ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ei kuitenkaan ole täsmentänyt päivää, jona hankintaviranomainen on valinnut noudatettavan menettelytyypin ja päättänyt lopullisesti siitä, oliko olemassa velvollisuus järjestää kilpailu ennen kyseistä julkista hankintaa koskevan sopimuksen sopimuspuolen valintaa, ei voida määrittää, onko direktiivin 2014/24 säännöksiä jätettävä soveltamatta sillä perusteella, että määräaika sen saattamiseksi osaksi kansallista lainsäädäntöä olisi päättynyt kyseisen päivän jälkeen (ks. vastaavasti tuomio 27.10.2016, Hörmann Reisen, C‑292/15, EU:C:2016:817, 31 ja 32 kohta ja tuomio 28.2.2018, MA.T.I. SUD ja Duemme SGR, C‑523/16 ja C‑536/16, EU:C:2018:122, 36 kohta); täsmennettäköön, että direktiivin 2004/18 2 ja 46 artiklan sisältö on toistettu direktiivissä 2014/24.

44

Lisäksi on todettava, että tarjoajien velvollisuus saada kyseisen julkisen hankinnan kohteena olevaan toimintaan sovellettavassa lainsäädännössä edellytetty rekisteröinti tai hyväksyntä on ymmärrettävä laadulliseksi valintaperusteeksi eikä direktiivin 2004/18 26 artiklassa tarkoitetuksi hankintasopimuksen toteuttamisen ehdoksi.

45

Yhtäältä tämä vaatimus vastaa hankintaviranomaiselle kyseisen direktiivin 46 artiklassa annettua mahdollisuutta pyytää taloudellista toimijaa osoittamaan, että sillä on oikeus harjoittaa julkista hankintaa koskevan sopimuksen tekomenettelyssä tarkoitettua ammattitoimintaa. Mainitussa vaatimuksessa asetetaan siten tarjoajien laadullinen valintaperuste, jonka avulla hankintaviranomaiset voivat arvioida kyseisten tarjoajien kykyä toteuttaa kyseistä julkista hankintaa koskeva sopimus.

46

Toisaalta taloudellisen toimijan velvollisuus rekisteröityä kyseessä olevan julkista hankintaa koskevan sopimuksen toteuttamisjäsenvaltiossa tai saada siellä hyväksyntä tosin edellyttää, että tarjoajalla on toimipaikka kyseisessä valtiossa. Se ei sitä vastoin kerro mitään tämän hankintasopimuksen toteuttamistavoista. Näin ollen rekisteröintiä tai hyväksyntää koskevan vaatimuksen ei voida katsoa ilmentävän kyseisen hankintasopimuksen toteuttamiseen liittyvää erityisehtoa.

47

Näin ollen on ratkaistava, onko direktiivin 2004/18 46 artikla esteenä sille, että hankintaviranomainen edellyttää tarjoajien laadullisena valintaperusteena rekisteröintiä ja/tai hyväksyntää kyseessä olevan julkista hankintaa koskevan sopimuksen toteuttamisjäsenvaltiossa myös siinä tapauksessa, että tarjoajilla on jo samankaltainen rekisteröinti ja/tai hyväksyntä jäsenvaltiossa, johon ne ovat sijoittautuneet.

48

Ensinnäkin direktiivin 2004/18 46 artiklasta, luettuna yhdessä sen johdanto-osan 42 perustelukappaleen kanssa, ilmenee, että kelpoisuuden vastavuoroisen tunnustamisen periaate pätee tarjoajien valintavaiheessa. Kyseisen direktiivin 46 artiklan ensimmäisessä kohdassa säädetään, että kun julkisia tavarahankintoja koskevan sopimuksen sopimuspuoleksi pyrkivää taloudellista toimijaa pyydetään osoittamaan olevansa merkitty johonkin ammatti- tai kaupparekisteriin taikka antamaan valaehtoinen ilmoitus tai todistus, se voi tehdä sen siinä jäsenvaltiossa, johon se on sijoittautunut, säädettyjen edellytysten mukaisesti. Kyseisen artiklan toisessa kohdassa säädetään vastaavasti, että jos ehdokkailla tai tarjoajilla on julkista palveluhankintaa koskevissa menettelyissä oltava erityinen lupa tai niiden on oltava tietyn järjestön jäseniä voidakseen suorittaa kyseistä palvelua siinä jäsenvaltiossa, josta ne ovat peräisin, hankintaviranomainen voi vaatia niitä osoittamaan, että niillä on tämä lupa tai jäsenyys.

49

Tästä seuraa, että tarjoajan on voitava osoittaa soveltuvuutensa julkista hankintaa koskevan sopimuksen toteuttamiseen vetoamalla todistuksen tai ammatti- tai kaupparekisteriotteen kaltaisiin asiakirjoihin, jotka ovat peräisin sen sijoittautumisjäsenvaltion toimivaltaisilta viranomaisilta.

50

Direktiivin 2004/18 muut säännökset tukevat tällaista direktiivin 46 artiklan tulkintaa. Direktiivin 2004/18 48 artiklan 2 kohdan d alakohdassa ja j alakohdan ii alakohdassa mainitaan näin ollen erilaisia tilanteita, joissa taloudellinen toimija voi osoittaa teknisen ja/tai ammatillisen pätevyytensä toimittamalla julkista hankintaa koskevan sopimuksen toteuttamisjäsenvaltion hankintaviranomaiselle muun jäsenvaltion kuin tämän jäsenvaltion toimivaltaisten viranomaisten laatimia asiakirjoja. Sama pätee saman direktiivin 49 artiklaan laadunvarmistusstandardien noudattamisen osalta.

51

Direktiivin 2004/18 52 artiklan 3 kohdasta ilmenee myös, että muiden jäsenvaltioiden hankintaviranomaisten on hyväksyttävä toimivaltaisten laitosten todentama merkintä virallisiin luetteloihin tai varmentamislaitoksen antama todistus osoitukseksi taloudellisen toimijan soveltuvuudesta siltä osin kuin muun muassa kyseisen direktiivin 46 artiklassa säädetään. Mainitun direktiivin 52 artiklan 4 kohdasta ilmenee myös, että virallisiin luetteloihin tehdyn merkinnän tai todistuksen mukaisia tietoja ei perusteetta saa kyseenalaistaa. Lopuksi saman direktiivin 52 artiklan 5 kohdan toisen alakohdan mukaan jäsenvaltion hankintaviranomaisten on hyväksyttävä muissa jäsenvaltioissa olevien laitosten antamat vastaavat todistukset.

52

Lisäksi on todettava, että direktiivin 2004/18 46 artiklan noudattamatta jättäminen merkitsee välttämättä suhteellisuusperiaatteen ja tarjoajien yhdenvertaisen kohtelun periaatteen, sellaisina kuin ne taataan kyseisen direktiivin 2 artiklassa, rikkomista, koska vaatimus, jonka mukaan tarjoajilla on oltava Viron viranomaisen hyväksyntä tai niiden on täytettävä ilmoitus- ja lupavelvoitteet Virossa, on syrjivä eikä se ole perusteltu muihin jäsenvaltioihin sijoittautuneisiin tarjoajiin nähden.

53

Nyt käsiteltävässä asiassa ei ole mitään syytä olettaa, että pääasiassa kyseessä olevia julkisiahankintasopimuksia ei voitaisi toteuttaa sen sijoittautumisjäsenvaltiosta tai toisesta jäsenvaltiosta käsin. Näin ollen tarjoajan on päätettävä taloudellisen laskelman perusteella, haluaako se perustaa toimipaikan kyseessä olevan hankintasopimuksen toteuttamisjäsenvaltioon.

54

Unionin tuomioistuin on lisäksi jo katsonut, että se, että jokin jäsenvaltio asettaisi edellytyksen, jonka mukaan toiseen jäsenvaltioon sijoittautunut yritys saa tarjota palveluja vasta hankittuaan sijoittautumisluvan ensin mainitussa jäsenvaltiossa, johtaisi nimittäin siihen, että SEUT 56 artikla, jonka päämääränä on nimenomaan poistaa palvelujen tarjoamisen vapautta koskevat rajoitukset sellaisten henkilöiden osalta, jotka eivät ole sijoittautuneet siihen jäsenvaltioon, jossa palvelu on määrä tarjota, menettäisi kokonaan tehokkaan vaikutuksensa (ks. analogisesti tuomio 10.2.1982, Transporoute et travaux, 76/81, EU:C:1982:49, 14 kohta).

55

Tästä seuraa, että direktiivin 2004/18 46 artiklaa on tulkittava siten, että se on esteenä sille, että hankintaviranomainen asettaa laadulliseksi valintaperusteeksi rekisteröinnin ja/tai hyväksynnän hankkimisen jäsenvaltiossa, jossa julkista hankintaa koskevat sopimukset toteutetaan, jos tarjoajalla on jo samankaltainen hyväksyntä jäsenvaltiossa, johon se on sijoittautunut.

56

Toiseksi ennakkoratkaisupyynnössä esitetään kuitenkin, että tarjoajien velvollisuus saada Virossa rekisteröinti tai hyväksyntä, vaikka niillä olisi jo samankaltainen hyväksyntä jäsenvaltiossa, johon ne ovat sijoittautuneet, johtuu elintarvikelaista, jolla pyritään konkretisoimaan asetuksen N:o 852/2004 säännökset, kun otetaan huomioon siihen sisältyvät lukuisat viittaukset kyseiseen asetukseen. Näin ollen elintarvikkeita koskeva sekä kansallinen että unionin säännöstö voi olla erityislaki ja siten poiketa julkisia hankintoja koskevien sopimusten tekemistä koskevista säännöistä.

57

Näin ollen on ratkaistava, ettei tämän tuomion 55 kohdassa esitetty direktiivin 2004/18 46 artiklan tulkinta ole ristiriidassa asetuksen N:o 852/2004 kanssa, jolloin unionin tuomioistuimen olisi pyrittävä sovittamaan yhteen tästä asetuksesta ja direktiivistä johtuvat vastakkaiset vaatimukset.

58

Tältä osin on huomautettava, että kuten asetuksen N:o 852/2004 johdanto-osan ensimmäisessä perustelukappaleessa todetaan, asetuksen tavoitteena tosin on ihmisten elämän ja terveyden korkeatasoinen suojelu, mutta sillä pyritään myös saavuttamaan elintarvikkeiden vapaa liikkuvuus unionissa.

59

Tämä elintarvikkeiden vapaan liikkuvuuden tavoite vaarantuisi, jos elintarvikealan toimijoiden olisi rekisteröidyttävä tai hankittava toimilupa jokaisessa jäsenvaltiossa, jossa ne kuljettavat tai varastoivat elintarvikkeitaan.

60

Kuten asetuksen N:o 852/2004 3 artiklasta, luettuna yhdessä sen johdanto-osan kahdeksannen perustelukappaleen kanssa, ilmenee, unionin lainsäätäjä ajaa yhdennettyä lähestymistapaa elintarviketurvallisuuden takaamiseksi alkutuotantopaikalta markkinoille saattamiseen ja vientiin saakka, ja velvoittaa tämän vuoksi kaikki elintarvikealan toimijat koko elintarvikeketjussa varmistamaan, että elintarvikkeiden turvallisuus ei vaarannu. Samoin kyseisen asetuksen 1 artiklan 1 kohdan ensimmäisen alakohdan a alakohdassa korostetaan elintarvikealan toimijalla olevaa ensisijaista vastuuta elintarviketurvallisuudesta.

61

Jotta elintarvikkeiden turvallisuus taattaisiin koko elintarvikeketjussa alkutuotannosta lähtien, kuten mainitun asetuksen 1 artiklan 1 kohdan ensimmäisen alakohdan b alakohdassa edellytetään, saman asetuksen 6 artiklassa säädetään elintarvikealan laitosten virallisesta valvonnasta, rekisteröinnistä ja hyväksymisestä.

62

Asetuksen N:o 852/2004 6 artiklassa ei kuitenkaan suljeta pois yhtäältä elintarvikealan laitoksen rekisteröintiä tai tällaisen laitoksen hyväksyntää koskevan toimivallan ja toisaalta näin hyväksytyn toiminnan valvontaa koskevan toimivallan erottamista toisistaan. Näin ollen pääasiassa kyseessä olevan kaltaisissa olosuhteissa jäsenvaltiossa saadun rekisteröinnin tai hyväksynnän on mahdollistettava se, että sen haltija voi jaella elintarvikkeita toisessa jäsenvaltiossa, jonka viranomaiset voivat kuitenkin tässä tapauksessa vapaasti valvoa tätä jakelua sekä kyseisen asetuksen säännösten noudattamista.

63

Tästä seuraa, että se, että taloudellisella toimijalla on sen jäsenvaltion rekisteröinti tai hyväksyntä, johon se on sijoittautunut, muodostaa toisessa jäsenvaltiossa tapahtuvan hankintamenettelyn yhteydessä olettaman siitä, että se kykenee huolehtimaan tässä toisessa jäsenvaltiossa elintarvikkeiden toimitus- ja jakelutoiminnasta ja näin ollen toteuttamaan kyseisen hankintasopimuksen siellä.

64

Kuten komissio on todennut unionin tuomioistuimen kirjalliseen kysymykseen antamassaan vastauksessa, toiminnanharjoittaja voi näin ollen vedota sen jäsenvaltion rekisteröintiin tai hyväksyntään, jossa sijaitsee elintarviketoimitusten lähtöpaikkana oleva elintarvikealan laitos. Näin on siksi, että jäsenvaltioiden on kohdistettava kaikkiin laitoksiin virallista valvontaa, sovellettava tehokkaat tarkastukset takaavia menettelyjä, ja varmistettava eri jäsenvaltioiden toimivaltaisten viranomaisten välinen yhteistyö. Pääasiassa kyseessä olevan kaltaisessa tilanteessa elintarvikealan toimija, jonka muussa jäsenvaltiossa kuin Viron tasavallassa sijaitseva toimipaikka on rekisteröity tai hyväksytty kyseisessä muussa jäsenvaltiossa, voi siis toimittaa elintarvikkeita Viroon ilman erityistä lisälupaa.

65

Tässä tilanteessa on komission tavoin todettava, että se, että elintarvikealan toimijalla on oltava Viron alueella sijaitseva välivarasto, johtuu pääasiassa kyseessä olevaa hankintamenettelyä koskevasta erityisestä vaatimuksesta eikä itse asetuksesta N:o 852/2004.

66

Edellä esitetyn perusteella ensimmäiseen ja toiseen kysymykseen on vastattava, että direktiivin 2004/18 2 ja 46 artiklaa on tulkittava siten, että ne ovat esteenä kansalliselle säännöstölle, jonka mukaan hankintaviranomaisen on hankintailmoituksessa laadullisena valintaperusteena vaadittava, että tarjoajat esittävät jo tarjouksensa jättämishetkellä todisteen siitä, että niillä on kyseisen hankintasopimuksen kohteena olevaan toimintaan sovellettavassa lainsäädännössä edellytetty rekisteröinti tai hyväksyntä, jonka on tehnyt tai antanut kyseisen hankintasopimuksen toteuttamisjäsenvaltion toimivaltainen viranomainen, vaikka niillä on jo samankaltainen rekisteröinti tai hyväksyntä jäsenvaltiossa, johon ne ovat sijoittautuneet.

67

Kolmannella kysymyksellään ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee lähinnä, onko luottamuksensuojan periaatetta tulkittava siten, että siihen voi vedota hankintaviranomainen, joka on julkista hankintaa koskevan sopimuksen tekomenettelyssä kansallisen elintarvikelainsäädännön noudattamiseksi vaatinut tarjoajilta, että niillä on jo tarjousta jättäessään hankintasopimuksen toteuttamisjäsenvaltion toimivaltaisen viranomaisen rekisteröinti tai hyväksyntä.

68

Ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee, että pääasiassa sosiaaliministeriö katsoo, että jos sitä moititaan direktiivin 2004/18 2 ja 46 artiklan rikkomisesta, tällä julkisia hankintoja koskevien sopimusten tekemistä koskevien unionin sääntöjen rikkomisella ei pitäisi olla vaikutusta luottamuksensuojan periaatteen nojalla, koska ennen 30.10.2018 tehtyä rahoitusoikaisupäätöstä valtiovarainministeriön tarkastajat ovat kahteen kertaan hyväksyneet kaikille tarjoajille – mukaan lukien niille, jotka ovat sijoittautuneet muuhun jäsenvaltioon kuin Viron tasavaltaan – asetetun vaatimuksen siitä, että niiden on esitettävä tarjouksen jättäessään elintarvike- ja eläinlääkintäviraston myöntämä toimilupa.

69

Unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan oikeus vedota luottamuksensuojan periaatteeseen on vain henkilöllä, jolle kansallisen hallintoviranomaisen toiminnan vuoksi on syntynyt perusteltuja odotuksia, jotka perustuvat sen antamiin toimivaltaisista ja luotettavista lähteistä peräisin oleviin täsmällisiin, ehdottomiin ja yhtäpitäviin vakuutteluihin (ks. vastaavasti tuomio 7.8.2018, Ministru kabinets, C‑120/17, EU:C:2018:638, 50 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen; tuomio 5.3.2019, Eesti Pagar, C‑349/17, EU:C:2019:172, 97 kohta ja tuomio 19.12.2019, GRDF, C‑236/18, EU:C:2019:1120, 46 kohta).

70

Se, että valtio ymmärretään kokonaisuutena, kuten sekä kansainvälisessä julkisoikeudessa että unionin oikeudessa ensisijaisesti tehdään (ks. vastaavasti tuomio 5.3.1996, Brasserie du pêcheur ja Factortame, C‑46/93 ja C‑48/93, EU:C:1996:79, 34 kohta), sulkee kuitenkin periaatteessa pois sen, että kansallinen viranomainen voisi vedota luottamuksensuojaa koskevaan unionin oikeuden periaatteeseen oikeusriidassa, jossa sillä on vastapuolena toinen valtion elin.

71

Näin ollen sosiaaliministeriö ei voi pääasiassa vedota siihen, että valtiovarainministeriö on jo hyväksynyt unionin oikeuden kanssa ristiriidassa olevan käytännön, pysyttääkseen tämän käytännön tai ainakin neutralisoidakseen sen aiemmat vaikutukset.

72

Kolmanteen kysymykseen on näin ollen vastattava, että luottamuksensuojan periaatetta on tulkittava siten, että siihen ei voi vedota hankintaviranomainen, joka on julkista hankintaa koskevan sopimuksen tekomenettelyssä kansallisen elintarvikelainsäädännön noudattamiseksi vaatinut tarjoajilta, että niillä on jo tarjousta jättäessään hankintasopimuksen toteuttamisjäsenvaltion toimivaltaisen viranomaisen rekisteröinti tai hyväksyntä.

73

Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely unionin tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä unionin tuomioistuimelle, ei voida määrätä korvattaviksi.

Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (neljäs jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti: