1.

YVA-direktiivin ( 2 ) mukaan tietyt hankkeet edellyttävät lupaa ja ennakkoon tehtävää ympäristövaikutusten arviointia, eli lausuntoa niiden mahdollisista merkittävistä ympäristövaikutuksista, ja yleisön osallistumisoikeutta. Jos hanke voi vaikuttaa luontodirektiivillä ( 3 ) tai lintudirektiivillä ( 4 ) tiukasti suojeltuihin lajeihin, nämä vaikutukset on otettava huomioon ympäristövaikutusten arvioinnissa.

2.

Tässä oikeudenkäynnissä Belgiassa Vallonian alueella sijaitsevan kivilouhoksen uudelleen käyttöön ottaminen tuo esiin kysymyksen siitä, voivatko toimivaltaiset viranomaiset hyväksyä poikkeukset tiukasti suojeltujen lajien suojelusta jo ennen ympäristövaikutusten arviointia. Luontodirektiivissä, lintudirektiivissä ja sovellettavassa Belgian ja Vallonian lainsäädännössä ei säädetä ympäristövaikutusten arvioinnista tai yleisön osallistumisesta lajien suojelua koskevista poikkeuksista tehtävien päätösten yhteydessä. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan riidanalainen, lajien suojelua koskevan lainsäädännön mukainen lupa on kuitenkin käytännössä välttämätön edellytys YVA-direktiivissä tarkoitetun hankkeen toteuttamiselle, joten kyseinen direktiivi voi olla esteenä tällaiselle ennakkoon tehtävälle päätökselle.

3.

YVA-direktiivin johdanto-osan toisessa perustelukappaleessa täsmennetään ympäristövaikutusten arvioinnin tavoitteita seuraavasti:

”– – Ympäristöön kohdistuvat vaikutukset olisi otettava huomioon mahdollisimman aikaisessa vaiheessa kaikessa teknisessä suunnittelussa ja päätöksenteossa.”

4.

YVA-direktiivin 1 artiklan 2 kohdan c alakohdan mukaan ”luvalla” tarkoitetaan ”toimivaltaisen viranomaisen tai viranomaisten päätöstä, joka oikeuttaa hankkeen toteuttajan ryhtymään hankkeen toteuttamiseen”.

5.

YVA-direktiivin 2 artiklan 1–3 kohdassa säännellään ympäristövaikutusten arvioinnin asemaa lupamenettelyssä seuraavasti:

”1.   Jäsenvaltioiden on toteutettava kaikki tarpeelliset toimenpiteet sen varmistamiseksi, että ennen luvan myöntämistä hankkeet, joilla etenkin laatunsa, kokonsa tai sijaintinsa vuoksi todennäköisesti on merkittäviä ympäristövaikutuksia, alistetaan lupamenettelyyn ja että niiden vaikutukset arvioidaan. Nämä hankkeet määritellään 4 artiklassa.

2.   Ympäristövaikutusten arviointi voidaan liittää jäsenvaltioissa voimassa oleviin hankkeita koskeviin lupamenettelyihin tai, jos se ei ole mahdollista, muihin menettelyihin tai tämän direktiivin tavoitteiden täyttämiseksi perustettaviin menettelyihin.

3.   Jäsenvaltiot voivat huolehtia siitä, että yhdellä menettelyllä täytetään tämän direktiivin ja [ympäristön pilaantumisen ehkäisemisestä annetun direktiivin ( 5 )] vaatimukset.”

6.

Ympäristövaikutusten arviointia kuvataan tarkemmin YVA-direktiivin 3 artiklassa:

”Ympäristövaikutusten arvioinnilla tunnistetaan, kuvataan ja arvioidaan tarkoituksenmukaisella tavalla, kussakin yksittäistapauksessa ja 4–12 artiklan mukaisesti hankkeen suorat ja välilliset vaikutukset seuraaviin tekijöihin:

7.

YVA-direktiivin 4 artiklan 1 kohdan ja liitteessä I olevan 19 kohdan mukaan kivilouhoksia, joiden pinta-ala on yli 25 hehtaaria, pidetään aina hankkeina, joilla todennäköisesti on merkittäviä ympäristövaikutuksia. Niiden ympäristövaikutukset on näin ollen ehdottomasti arvioitava direktiivin mukaisesti.

8.

YVA-direktiivin 5 artiklan 1 kohdassa ja liitteessä IV olevassa 3 kohdassa säädetään, että hankkeen toteuttaja toimittaa asianmukaisessa muodossa kuvauksen ehdotetun hankkeen todennäköisten merkittävien vaikutusten kohteena olevan ympäristön tilasta, mukaan lukien erityisesti eläimistöä ja kasvistoa koskevat tekijät.

9.

YVA-direktiivin 6 artikla sisältää yleisön osallistumista koskevat olennaiset säännökset:

”1.   Jäsenvaltioiden on toteutettava tarvittavat toimenpiteet sen varmistamiseksi, että niille ympäristöasioista vastaaville viranomaisille, joita hanke todennäköisesti koskee, annetaan mahdollisuus ilmaista kantansa hankkeen toteuttajan toimittamien tietojen ja lupahakemuksen osalta. – –

2.   Yleisölle on ilmoitettava – – varhaisessa vaiheessa ja viimeistään heti, kun tiedot voidaan kohtuudella antaa:

3.   Jäsenvaltioiden on varmistettava, että yleisön, jota asia koskee, saataville annetaan kohtuullisessa määräajassa:

4.   Yleisölle, jota asia koskee, on annettava ajoissa ja tehokkaalla tavalla mahdollisuus osallistua 2 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuihin ympäristöä koskeviin päätöksentekomenettelyihin ja sillä on tätä tarkoitusta varten oltava oikeus esittää toimivaltaiselle viranomaiselle tai toimivaltaisille viranomaisille huomautuksensa ja mielipiteensä, ennen kuin lupahakemuksesta päätetään, vaihtoehtojen ollessa vielä avoinna.

5. – –”

10.

YVA-direktiivin 8 artiklassa säädetään ympäristövaikutusten arvioinnin merkityksestä lupamenettelylle seuraavaa:

”Käytyjen neuvottelujen tulokset ja 5, 6 ja 7 artiklan mukaisesti saadut tiedot on otettava huomioon lupamenettelyssä.”

11.

YVA-direktiivin 11 artiklassa säädetään muutoksenhausta päätöksissä, joihin sovelletaan YVA-direktiivin mukaan yleisön osallistumista:

”1.   Jäsenvaltioiden on varmistettava, että kansallisen oikeusjärjestelmän mukaisesti siihen yleisöön kuuluvill[a], jota asia koskee, ja:

on mahdollisuus saattaa tuomioistuimessa tai muussa laillisesti perustetussa riippumattomassa ja puolueettomassa elimessä tähän direktiiviin sisältyvien yleisön osallistumista koskevien säännösten soveltamisalaan kuuluvien päätösten, toimien tai laiminlyöntien asiasisällön taikka niihin liittyvien menettelyjen laillisuus uudelleen tutkittavaksi.

2.   Jäsenvaltioiden on määritettävä, missä vaiheessa moite päätöksiä, toimia tai laiminlyöntejä vastaan voidaan esittää.

3.   Jäsenvaltioiden on määrittävä, mikä muodostaa riittävän edun ja mikä oikeuden heikentymisen, tavoitteenaan antaa yleisölle, jota asia koskee, laaja muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeus. – –”

12.

Merkitystä on myös uudelleen laaditulla YVA-direktiivin 2 artiklan 3 kohdalla, joka lisättiin YVA-direktiiviin direktiivillä 2014/52, ( 7 ) jota ei vielä sovelleta tähän oikeudenkäyntiin:

”3.   Jos on kyse hankkeista, joissa velvoite tehdä ympäristövaikutusten arviointeja johtuu samanaikaisesti sekä tästä direktiivistä että [luontodirektiivistä] ja/tai [lintudirektiivistä], jäsenvaltioiden on tapauksen mukaan varmistettava, että käyttöön otetaan yhteen sovitettuja ja/tai yhteisiä menettelyitä, jotka täyttävät kyseisessä unionin lainsäädännössä säädetyt vaatimukset.

Jos on kyse hankkeista, joissa velvoite tehdä ympäristövaikutusten arviointeja johtuu samanaikaisesti sekä tästä direktiivistä että muusta unionin lainsäädännöstä kuin ensimmäisessä alakohdassa luetelluista direktiiveistä, jäsenvaltiot voivat ottaa käyttöön yhteen sovitettuja ja/tai yhteisiä menettelyitä.

Ensimmäisessä ja toisessa alakohdassa tarkoitetussa yhteen sovitetussa menettelyssä jäsenvaltioiden on pyrittävä sovittamaan yhteen tietyn hankkeen ympäristövaikutusta koskevat yksittäiset arvioinnit, joita asiaa koskeva unionin lainsäädäntö edellyttää, nimeämällä viranomainen tähän tarkoitukseen, sanotun kuitenkaan rajoittamatta sellaisten vastakkaisten säännösten soveltamista, jotka sisältyvät unionin muuhun asiaa koskevaan lainsäädäntöön.

Ensimmäisessä ja toisessa alakohdassa tarkoitetussa yhteisessä menettelyssä jäsenvaltioiden on pyrittävä siihen, että tietyn hankkeen ympäristövaikutuksesta tehdään yksi arviointi, jota asiaa koskeva unionin lainsäädäntö edellyttää, sanotun kuitenkaan rajoittamatta sellaisten vastakkaisten säännösten soveltamista, jotka sisältyvät unionin muuhun asiaa koskevaan lainsäädäntöön.

Komissio antaa ohjeita niitä hankkeita, joille on tehtävä arviointi samanaikaisesti sekä tämän direktiivin että [luontotyyppidirektiivin, vesipuitedirektiivin, ( 8 ) lintudirektiivin ja teollisuuden päästöistä annetun direktiivin ( 9 )] nojalla, koskevien yhteen sovitettujen tai yhteisten menettelyiden käyttöön ottamisesta.”

13.

Luontodirektiivin 12 ja 13 artiklassa sekä liitteessä IV vaaditaan ottamaan käyttöön tiettyjä eläin- ja kasvilajeja koskeva tiukka suojelujärjestelmä, jolla kielletään lukuisat näiden lajien häirintämuodot. Luontodirektiivin 16 artiklassa sallitaan tietyin edellytyksin poikkeaminen näistä suojelusäännöistä.

14.

Lintudirektiivin 5 ja 9 artiklassa vahvistetaan kaikkiin eurooppalaisiin lintulajeihin sovellettavat samankaltaiset säännöt.

15.

Sagrex-osakeyhtiö teki 4.11.2008 yhtenäislupaa koskevan hakemuksen, joka koski Bossimén kivilouhoksen uudelleen käyttöön ottamista, tunnelin kaivamista Bossuen ja Lives-sur-Meusen kivilouhosten välille, kuljetuskaistan rakentamista Lives-sur-Meusen kivilouhokseen ja lastauslaiturin rakentamista Meuse-joen rannalle Vallonian alueelle Belgiaan. Hankkeen pinta-ala on yli 50 hehtaaria.

16.

Vallonian hallintoalueen Département de la nature et des forêts (luonto- ja metsäosasto) antoi 12.5.2010 kielteisen lausunnon sillä perusteella, että hankkeessa ei otettu huomioon lajien suojelua koskevia velvoitteita.

17.

Sagrex esitti 15.4.2016 lajien suojelutoimenpiteistä poikkeamista koskevan hakemuksen, johon se liitti selvityksen, jonka otsikko oli ”Bossimén kivilouhoksen käynnistämisen merkitsemä elinympäristöjen tuhoutuminen ja kasvilajien siirtyminen”. Luonto- ja metsäosaston yleistarkastaja myönsi haetun poikkeusluvan 27.6.2016 ja antoi näin Sagrexille luvan häiritä siinä lueteltuja eläin- ja kasvilajeja ja niiden elinympäristöjä, jos se soveltaa tiettyjä vaikutusten lieventämistoimenpiteitä. Tämä toimi on nyt kanteen kohteena.

18.

Sagrex jätti 30.9.2016 muutossuunnitelmia ja täydennyksen yhtenäislupaa koskevan hakemuksen yhteydessä jätettyyn vaikutusten arviointiin.

19.

Muutetusta hankkeesta järjestettiin julkinen kuuleminen 21.11.–21.12.2016, ja sen yhteydessä jätettiin useita valituksia.

20.

Luonto- ja metsäosasto antoi 21.12.2016 yhtenäislupahakemuksesta tietyin edellytyksin puoltavan lausunnon. Lausunnossa esitettiin muun muassa seuraavat perustelut:

”Hakemusasiakirjaan sisällytetyillä suosituksilla, 27.6.2016 annetusta poikkeusluvasta ilmenevillä velvoitteilla ja jäljempänä esitetyin edellytyksin kyseisen hankkeen huomattavat luonnonsuojeluvaikutukset voidaan saattaa hyväksyttävälle tasolle, erityisesti kun otetaan huomioon kompensaatiot; – –”

21.

Vallonian hallintoalueen toimivaltainen ministeri epäsi kuitenkin yhtenäisluvan 25.9.2017. Sagrexin emoyhtiö Cimenteries CBR SA nosti tästä päätöksestä kumoamiskanteen, joka kuitenkin hylättiin 14.5.2020 annetulla tuomiolla.

22.

Voittoa tavoittelematon yhdistys Namur-Est Environnement oli kuitenkin jo 18.1.2017 nostamallaan kanteella vaatinut Conseil d’État’ta (ylin hallintotuomioistuin, Belgia) kumoamaan 27.6.2016 tehdyn päätöksen, joka koskee luonnonsuojelulaissa määriteltyjen eläin- ja kasvilajien suojelutoimenpiteistä poikkeamista. Cimenteries CBR osallistuu tähän menettelyyn väliintulijana.

23.

Conseil d’État toteaa ennakkoratkaisupyynnössään, että poikkeuslupaa koskevan päätöksen ainoana tavoitteena on sallia eläinten häiritseminen ja lajien elinympäristöjen heikentäminen. Sen mukaan yhtenäislupa, joka voidaan julkisen kuulemisen jälkeen evätä tai jolle voidaan asettaa tiukempia edellytyksiä kuin ne, jotka riidanalaisessa päätöksessä asetettiin, on varsinainen päätös, jolla hankkeen toteuttajalle annetaan oikeus hankkeen toteuttamiseen. Yhtenäisluvan myöntämisestä vastaavan viranomaisen on tutkittava kaikki kivilouhoshankkeen kaupunkisuunnittelu- ja ympäristönäkökohdat. Se voi tässä yhteydessä arvioida toiminnan vaikutuksia tiukemmin riidanalaisen toimen antajan määrittämien muuttujien valossa. Nyt tarkasteltavassa tapauksessa viranomainen kieltäytyi siten myöntämästä yhtenäislupaa kivilouhoksen toimintaa varten.

24.

Tämän vuoksi Conseil d’État esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:

25.

Namur-Est Environnement, Cimenteries CBR, Belgian kuningaskunta, Tšekin tasavalta ja Euroopan komissio ovat esittäneet kirjallisia huomautuksia. Tšekin tasavaltaa lukuun ottamatta ne osallistuivat myös 9.9.2021 pidettyyn istuntoon.

26.

Ennakkoratkaisupyynnöllä pyritään selventämään kahden samaa hanketta koskevan luvan välistä suhdetta. Kyse on yhtäältä ensin myönnetystä luvasta poiketa tiettyjen eläin- ja kasvilajien suojelua koskevista säännöksistä hanketta toteutettaessa (lajien suojelua koskevan lainsäädännön mukainen lupa) ja toisaalta ”yhtenäisluvasta”, jota haettiin koko hankkeelle, jonka ympäristövaikutuksia arvioitiin lajien suojelua koskevan lainsäädännön mukaisen luvan saamisen jälkeen, ja joka lopulta evättiin.

27.

Ennakkoratkaisupyynnön lähtökohtana on lajien suojelua koskevan lainsäädännön mukaisesta luvasta nostettu kanne. Kantajana oleva kansalaisjärjestö Namur-Est Environnement väittää, että YVA-direktiivi on esteenä ympäristövaikutusten arvioinnista riippumattomalle ennakkoon annetulle luvalle poiketa lajien suojelusäännöksistä.

28.

Ensimmäinen kysymys koskee sitä, muodostavatko nämä kaksi lupaa yhdessä YVA-direktiivissä tarkoitetun luvan. Jos näin on, toisen kysymyksen yhteydessä on tutkittava, onko direktiivin kanssa yhteensopivaa myöntää lajien suojelua koskevan lainsäädännön mukainen lupa ennen ympäristövaikutusten arviointia.

29.

YVA-direktiivin 2 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on toteutettava kaikki tarpeelliset toimenpiteet sen varmistamiseksi, että ennen luvan myöntämistä hankkeet, joilla etenkin laatunsa, kokonsa tai sijaintinsa vuoksi todennäköisesti on merkittäviä ympäristövaikutuksia, alistetaan lupamenettelyyn ja että niiden vaikutukset arvioidaan. Lupa määritellään 1 artiklan 2 kohdan c alakohdassa päätökseksi, joka oikeuttaa hankkeen toteuttajan ryhtymään hankkeen toteuttamiseen.

30.

Mainittuihin hankkeisiin on näin ollen sovellettava ensinnäkin lupamenettelyä, ja toiseksi kyseisten hankkeiden ympäristövaikutukset on tutkittava ennen tällaisen luvan myöntämistä.

31.

On riidatonta, että kyseessä olevaan kivilouhoshankkeeseen sovelletaan näitä vaatimuksia. YVA-direktiivin 4 artiklan 1 kohdan ja liitteessä I olevan 19 kohdan mukaan kivilouhoksia, joiden pinta-ala on yli 25 hehtaaria, pidetään aina hankkeina, joilla todennäköisesti on merkittäviä ympäristövaikutuksia. Nyt tarkasteltavan hankkeen pinta-ala on yli 50 hehtaaria, joten ympäristövaikutusten arviointi on tarpeen.

32.

On kuitenkin selvitettävä, onko hankelupaan sisällyttävä lajien suojelua koskevan lainsäädännön mukainen lupa, ja jos näin on, voidaanko lajien suojelua koskevan lainsäädännön mukainen lupa myöntää jo ennen ympäristövaikutusten arviointia.

33.

Belgia väittää, että ensimmäinen kysymys on jätettävä tutkimatta, koska se perustuu virheelliseen olettamaan, jonka mukaan lajien suojelua koskevan lainsäädännön mukainen lupa on ennakkoedellytys yhtenäisluvan myöntämiselle. Jos tämä väite hyväksytään, ei ole tarpeen vastata myöskään toiseen kysymykseen, koska se on esitetty vain siinä tapauksessa, että ensimmäiseen kysymykseen vastataan myöntävästi.

34.

On totta, että unionin tuomioistuin voi kieltäytyä vastaamasta ennakkoratkaisupyyntöihin, kun on ilmeistä, että pyydetyllä unionin oikeussäännön tulkitsemisella ei ole mitään yhteyttä kansallisessa tuomioistuimessa käsiteltävän asian tosiseikkoihin tai kohteeseen, ( 10 ) kuten Belgia väittää ensimmäisen kysymyksen osalta.

35.

SEUT 267 artiklassa tarkoitetussa menettelyssä, joka perustuu kansallisten tuomioistuinten ja unionin tuomioistuimen tehtävien selkeään jakoon, yksinomaan kansallinen tuomioistuin on toimivaltainen toteamaan pääasian tosiseikat ja arvioimaan niitä sekä tulkitsemaan ja soveltamaan kansallista lainsäädäntöä. ( 11 ) Siksi unionin tuomioistuimen tehtävä ei ole lausua kansallisten säännösten tulkinnasta eikä ratkaista sitä, onko ennakkoratkaisupyynnön esittäneen tuomioistuimen tulkinta niistä oikea. ( 12 ) Unionin tuomioistuimen tehtävänä on näin ollen ottaa huomioon ennakkoratkaisukysymyksiin liittyvät tosiasiat ja oikeudelliset seikat, sellaisina kuin ne on ennakkoratkaisupyynnössä esitetty. ( 13 )

36.

Vaikka lajien suojelua koskevan lainsäädännön mukaisen luvan ja yhtenäisluvan välistä suhdetta on arvioitava jäljempänä unionin oikeuden kannalta, lähtökohtaisesti kyse on kansalliseen oikeuteen liittyvästä kysymyksestä. Tältä osin on näin ollen tukeuduttava ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenevään Conseil d’État’n näkemykseen, joka on unionin tuomioistuimelle esitetyn kysymyksen lähtökohtana.

37.

Belgian esittämä väite ei vakuuta myöskään sisällön osalta, koska lajien suojelua koskevan lainsäädännön mukaista lupaa on pyydetty nimenomaan kivilouhoshankkeen toteuttamiseksi. Istunnossa todetun mukaan suojeltujen lajien häiritseminen on siten sallittua vain hankkeen yhteydessä, ja se edellyttää ainakin käytännössä koko hankkeen hyväksymistä ennakkoon. Tällainen yhteys hankkeeseen vaikuttaa unionin oikeuden kannalta myös välttämättömältä, koska lajiensuojeluvelvoitteista poikkeamista voidaan perustella ainoastaan luontodirektiivin 16 artiklan ( 14 ) ja lintudirektiivin 9 artiklan ( 15 ) mukaisesti päämäärillä, joihin kyseisellä toimenpiteellä, eli tässä tapauksessa hankkeella, pyritään.

38.

Siksi Belgian esittämiä väitteitä ensimmäisen kysymyksen ja näin ollen koko ennakkoratkaisupyynnön tutkittavaksi ottamisesta ei voida hyväksyä.

39.

Mielestäni Conseil d’État’n esittämiin kahteen kysymykseen on vastattava yhdessä. Kyse ei voi olla viime kädessä siitä, muodostavatko nämä kaksi lupaa muodollisesti yhdessä YVA-direktiivissä tarkoitetun luvan, vaan ainoastaan siitä, sallitaanko direktiivissä päättää hankkeen tietyistä ympäristövaikutuksista ennen ympäristövaikutusten arviointia.

40.

YVA-direktiivin säännökset ja hankkeen tiettyjen ympäristölainsäädännöllisten näkökohtien sisällyttämistä ympäristövaikutusten arviointiin koskeva merkityksellinen oikeuskäytäntö näyttävät kuitenkin sisältävän ristiriitaisia viitteitä tähän kysymykseen vastaamiseksi.

41.

Lähtökohtana on tavoite, jonka mukaan ympäristövaikutusten arvioinnissa arvioidaan perusteellisesti kaikki ympäristövaikutukset (ks. jäljempänä 1 jakso).

42.

YVA-direktiivissä on kuitenkin lupamenettelyjen yhteensovittamista koskevia säännöksiä, joiden perusteella voidaan päätellä, ettei kaikista hankkeen ympäristövaikutuksista tarvitse päättää yhdessä ja samassa menettelyssä (ks. jäljempänä 2 jakso). Lisäksi unionin tuomioistuin on katsonut, että lupamenettelyissä voi olla useita vaiheita ja että vain jotkin vaiheet edellyttävät ympäristövaikutusten arviointia (ks. jäljempänä 3 jakso). Tästä voisi seurata, että lajien suojelua koskevan lainsäädännön mukainen lupa voidaan myöntää ympäristövaikutusten arvioinnista riippumatta ja ennen sen toteuttamista.

43.

Ennen ympäristövaikutusten arviointia tehtävät tiettyjä ympäristövaikutuksia koskevat lopulliset päätökset ovat kuitenkin viime kädessä ristiriidassa ympäristövaikutusten arvioinnin tärkeiden perusperiaatteiden kanssa. Ensinnäkin yleisön osallistuminen on toteutettava varhaisessa vaiheessa, kun kaikki vaihtoehdot ovat vielä avoinna, toiseksi ympäristövaikutusten arvioinnin päätelmät on otettava huomioon hankkeesta päätettäessä, ja kolmanneksi tätä päätöstä vastaan on oltava kattavat oikeussuojakeinot (ks. jäljempänä 4 jakso).

44.

Ympäristövaikutusten arvioinnissa on otettava huomioon kaikki merkittävät ympäristövaikutukset eli myös suojeltuihin lajeihin mahdollisesti kohdistuvat merkittävät vaikutukset. ( 16 ) Arvioinnissa tunnistetaan, kuvataan ja arvioidaan tarkoituksenmukaisella tavalla kussakin yksittäistapauksessa hankkeen suorat ja välilliset vaikutukset muun muassa eläimistöön ja kasvistoon YVA-direktiivin 3 artiklan a alakohdan mukaisesti. YVA-direktiivin 5 artiklan 1 kohdan ja liitteessä IV olevan 3 kohdan mukaan hankkeen toteuttajan on siksi kuvattava tällaiset vaikutukset. Poikkeuksista tiettyjen ympäristövaikutusten osalta ei ole säädetty.

45.

Vaikutuksia, jotka voivat olla merkittäviä ja joiden on siten oltava ympäristövaikutusten arvioinnin kohteena, ei ole käytännössä aina helppo rajata. Arvioinnissa on tarkasteltava ainakin tietoja, jotka ovat tarpeen sen arvioimiseksi, onko hanke voimassa olevan ympäristölainsäädännön mukainen.

46.

Unionin tuomioistuin on todennut vastaavasti, että toimitettaviin tietoihin on sisällyttävä tiedot, jotka ovat tarpeen hankkeella asianomaisten vesimuodostumien tilaan olevien vaikutusten arvioimiseksi etenkin vesipuitedirektiivin ( 17 ) 4 artiklan 1 kohdassa säädettyjen perusteiden ja velvollisuuksien, eli niin sanotun huonontamiskiellon, kannalta. ( 18 )

47.

Kuten Cimenteries CBR toteaa, vastaavasti olisi kuvattava myös poikkeukset lajien suojelua koskevista unionin oikeussäännöistä eli luontodirektiivin 12 ja 13 artiklassa sekä lintudirektiivin 5 artiklassa säädetyistä kielloista. Tällaiset poikkeukset unionin ympäristölainsäädännön vaatimuksista ovat nimittäin luonteeltaan merkittäviä riippumatta siitä, ovatko ne oikeutettuja luontodirektiivin 16 artiklan tai lintudirektiivin 9 artiklan nojalla. Myös poikkeukset, jotka koskevat puhtaasti lajien suojelemisesta annettua kansallista lainsäädäntöä, voivat olla merkittäviä.

48.

YVA-direktiivin 6 artiklan 3 kohdan a alakohdan mukaan nämä tiedot on annettava yleisön saataville, ( 19 ) ja yleisön osallistumisoikeus koskee siksi myös niitä. Lisäksi YVA-direktiivin 6 artiklan 1 kohdassa säädetään, että myös lajien suojelusta vastaaville viranomaisille on annettava mahdollisuus osallistua.

49.

Jäsenvaltiot eivät siksi saa jättää ympäristövaikutusten arvioinnin ulkopuolelle tiettyjä ympäristövaikutuksia eivätkä etenkään unionin lainsäädännössä suojeltuihin lajeihin kohdistuvia haitallisia vaikutuksia.

50.

Kun otetaan huomioon ympäristövaikutusten kattavaa arviointia koskeva vaatimus, YVA-direktiivin 1 artiklan 2 kohdan c alakohdassa oleva luvan määritelmä viittaa ensi näkemältä siihen, että myös tämän luvan on katettava hankkeen kaikki ympäristövaikutukset. Sen mukaan luvalla tarkoitetaan nimittäin toimivaltaisen viranomaisen tai viranomaisten yhtä päätöstä, joka oikeuttaa hankkeen toteuttajan ryhtymään hankkeen toteuttamiseen. Tämä voisi merkitä paitsi sitä, että erilaisten ympäristövaikutusten osalta toimivaltaisille viranomaisille on annettava mahdollisuus osallistua ympäristövaikutusten arviointiin 6 artiklan 1 kohdan mukaisesti, myös sitä, että luvassa on säänneltävä kattavasti näitä vaikutuksia.

51.

Etenkin YVA-direktiivin 2 artiklan 3 kohdasta seuraa kuitenkin, että ympäristövaikutusten arviointimenettelyyn ja sen perusteella myönnettävään lupaan ei tarvitse sisällyttää kaikkia hankkeeseen liittyviä lupia eikä edes kaikkia ympäristölainsäädäntöön perustuvia lupia. Kyseisessä säännöksessä pikemminkin sallitaan jäsenvaltioiden säätää yhdestä menettelystä YVA-direktiivissä ja ympäristön pilaantumisen ehkäisemisestä annetussa direktiivissä ( 20 ) (nykyisin teollisuuden päästöistä annettu direktiivi 2010/75 ( 21 )) asetettujen vaatimusten täyttämiseksi. Vastakkaispäätelmänä voidaan todeta, että näiden kahden direktiivin täytäntöönpanemiseksi on yhtä lailla sallittua soveltaa erilaisia menettelyjä ja myöntää erilliset luvat.

52.

Tämä vahvistetaan YVA-direktiivin 2 artiklan 2 kohdassa, jonka mukaan ympäristövaikutusten arviointi voidaan liittää voimassa oleviin hankkeita koskeviin lupamenettelyihin tai, jos se ei ole mahdollista, muihin menettelyihin tai kyseisen direktiivin tavoitteen täyttämiseksi perustettaviin menettelyihin.

53.

Lisäksi on korostettava, että direktiivillä 2014/52 uudelleen laaditulla YVA-direktiivin 2 artiklan 3 kohdalla, jota ei vielä sovelleta tässä asiassa, ei muuteta tätä, sillä siinä vaaditaan ainoastaan yhtenäistämään luontodirektiivin ja lintudirektiivin mukaisia suojeltuja alueita koskevia vaikutusten arviointeja, joilla ei ole merkitystä nyt käsiteltävässä asiassa.

54.

Jäsenvaltioilla on näin ollen tietty liikkumavara. ( 22 ) Ne eivät etenkään ole velvollisia säätämään yhdestä ainoasta menettelystä, jotta hankkeen kaikista ympäristövaikutuksista voitaisiin päättää yhdellä luvalla.

55.

YVA-direktiivi ei siksi lähtökohtaisesti ole esteenä tiettyjä ympäristövaikutuksia, kuten lajien suojelua, koskevien erityisten lupien myöntämiselle ympäristövaikutusten arviointia edellyttävissä hankkeissa.

56.

Edellä esitetyn perusteella ei ole kuitenkaan vielä selvää, että hankkeen tietyistä ympäristövaikutuksista voidaan päättää lopullisesti ennen ympäristövaikutusten arvioinnin toteuttamista.

57.

Eri osapuolet ovat tarkastelleet tässä yhteydessä niin kutsuttua monivaiheista lupamenettelyä koskevaa oikeuskäytäntöä. Unionin tuomioistuin pyrkii optimoimaan sillä sekä perusteellisen että varhaisen ympäristövaikutusten arvioinnin tavoitteet ja ottamaan samalla huomioon jäsenvaltioiden menettelyllisen itsemääräämisoikeuden.

58.

Tämän oikeuskäytännön mukaan kansallisessa lainsäädännössä voidaan säätää menettelystä, jossa annetaan ensin varsinainen päätös ja sen jälkeen täytäntöönpanopäätös, joka ei voi mennä varsinaisessa päätöksessä määriteltyjä parametrejä pidemmälle. Tässä tapauksessa vaikutukset, joita hankkeella todennäköisesti on ympäristöön, on (yleensä) tunnistettava ja arvioitava varsinaista päätöstä koskevan menettelyn kuluessa. ( 23 )

59.

Perusteellinen arviointi ei kuitenkaan olisi mahdollista tässä vaiheessa, jos ympäristövaikutukset voidaan selvittää vasta täytäntöönpanopäätöstä koskevassa menettelyssä. Tällöin arviointi on tehtävä vasta tätä toista päätöstä koskevan menettelyn kuluessa eli myöhemmässä vaiheessa. ( 24 )

60.

Unionin tuomioistuin on jopa katsonut, että lainsäädäntö, jonka mukaan ympäristövaikutusten arviointi voidaan suorittaa vain ensimmäisessä vaiheessa eikä enää myöhemmin, kun hyväksytään avoimiksi jätettyjä seikkoja, on YVA-direktiivin vastainen. ( 25 ) Tämä vastaa ympäristövaikutusten kattavan arvioinnin tavoitetta, jota loukattaisiin, jos arviointi olisi ehdottomasti suoritettava ajankohtana, jona hankkeen kaikki vaikutukset eivät vielä ole yksilöitävissä.

61.

Kuten Belgia ja Tšekin tasavalta toteavat, on syytä epäillä, onko kyseisessä oikeuskäytännössä tarkoitettu lajien suojelua koskevan lainsäädännön mukainen lupa hanketta koskeva varsinainen päätös, sillä se koskee vain hankkeen yhtä osaa. Päällisin puolin vaikuttaa pikemminkin siltä, että kyse on yrityksestä poistaa erityinen este yhtenäisluvan tieltä tai sen selvittämisestä, onko se ylipäätään mahdollinen, ennen kuin ryhdytään muihin kalliisiin ponnisteluihin luvan saamiseksi. Vuonna 2010 lajien suojelu oli nimittäin vielä hankkeelle myönnettävän luvan esteenä. Cimenteries CBR katsoo tästä huolimatta, että lajien suojelua koskevan lainsäädännön mukainen lupa on yksi lupamenettelyn useista vaiheista.

62.

Nyt tarkasteltavassa tapauksessa merkitystä on kuitenkin ennen kaikkea sillä, että tämän oikeuskäytännön mukaan YVA-direktiivissä sallitaan päättää tietyistä kysymyksistä ennen ympäristövaikutusten arviointia. Jos ”varsinaiset päätökset”, jotka voivat luonteensa vuoksi koskea monia hankkeen ympäristövaikutuksia, ovat sallittuja ilman ympäristövaikutusten arviointia, sitä suuremmalla syyllä olisi sallittava osatekijöitä, joilla on rajoitetusti ympäristövaikutuksia, koskevat ennakkoon tehdyt päätökset.

63.

Monivaiheisia lupamenettelyjä koskeva oikeuskäytäntö perustuu kuitenkin YVA-direktiivin alkuperäiseen versioon, eikä siinä oteta vielä huomioon muutoksia, ( 26 ) jotka perustuvat Århusin yleissopimukseen. ( 27 ) Tältä osin on korostettava erityisesti YVA-direktiivin 6 artiklan 4 kohtaa. Sen mukaan yleisölle on annettava ajoissa ja tehokkaalla tavalla mahdollisuus esittää mielipiteensä ennen kuin lupahakemuksesta päätetään, vaihtoehtojen ollessa vielä avoinna.

64.

Näiden vaatimusten mukaan hankkeen tietyistä ympäristövaikutuksista ei saa tehdä lopullista päätöstä ennen kuin yleisöllä on ollut mahdollisuus ilmaista mielipiteensä vaikutuksista ympäristövaikutusten arvioinnin yhteydessä. Tällöin kaikki vaihtoehdot eivät olisi enää avoinna.

65.

YVA-direktiivin 8 artiklassa säädetään lisäksi, että käytyjen neuvottelujen tulokset ja 5, 6 ja 7 artiklan mukaisesti saadut tiedot on otettava huomioon lupamenettelyssä. Tämä merkitsee johdanto-osan toisen perustelukappaleen ja vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan sitä, että toimivaltaisen viranomaisen on otettava päätöksentekoprosessissa ympäristövaikutukset huomioon mahdollisimman aikaisessa vaiheessa kaikessa teknisessä suunnittelussa ja päätöksenteossa estääkseen pilaantumisen ja haittojen syntymisen alkulähteillä sen sijaan, että niiden vaikutuksia yritetään torjua myöhemmin. ( 28 )

66.

On ilmeistä, että kun viranomaiset päättävät tietyistä ympäristövaikutuksista ennen ympäristövaikutusten arviointia, ne eivät voi vielä ottaa huomioon kuulemisten tuloksia eivätkä kerättyjä tietoja. ( 29 )

67.

Tässä yhteydessä on otettava huomioon myös YVA-direktiivin 11 artiklan, jolla myös pannaan täytäntöön Århusin yleissopimus, nojalla varmistettava oikeussuoja. Siinä säädetään, että YVA-direktiiviin sisältyvien yleisön osallistumista koskevien säännösten soveltamisalaan kuuluvien päätösten, toimien tai laiminlyöntien asiasisällön taikka niihin liittyvien menettelyjen laillisuus voidaan saattaa tietyin edellytyksin tutkittavaksi.

68.

YVA-direktiivin 2 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu hankkeen hyväksyminen on päätös, joka voidaan riitauttaa kyseisen säännöksen nojalla.

69.

YVA-direktiivissä ei tosin vahvisteta, mitä seurauksia ympäristövaikutusten arvioinnista saaduilla tietyillä tiedoilla on tämän luvan kannalta. ( 30 ) Nämä seuraukset on vahvistettu pikemminkin muissa säännöksissä, lajien suojelun osalta esimerkiksi luontodirektiivissä tai lintudirektiivissä ja säännöksissä, joilla ne on saatettu osaksi kansallista lainsäädäntöä.

70.

YVA-direktiivin 2 artiklan 1 kohdan mukaisen, ympäristövaikutusten arvioinnin perusteella myönnetyn luvan lainmukaisuus riippuu näin ollen siitä, noudatetaanko tarkasteltavassa hankkeessa tällaista muuta ympäristöalan lainsäädäntöä. Jos ympäristövaikutusten arvioinnin yhteydessä on ilmennyt, ettei hanke ole muun ympäristölainsäädännön vaatimusten mukainen, lupaa ei voida myöntää. ( 31 )

71.

YVA-direktiivin 11 artiklassa säädetty tuomioistuimessa tapahtuva muutoksenhaku kattaa siten ainakin kansallisen oikeuden säännöt, joilla pannaan täytäntöön unionin ympäristölainsäädäntöä, ja unionin ympäristöoikeuden säännöt, joilla on välitön oikeusvaikutus. ( 32 )

72.

Koska YVA-direktiivin 11 artiklassa säädetty kanneoikeus on sidoksissa ympäristövaikutusten perusteelliseen arviointiin, sen käytön yhteydessä otetaan huomioon myös arvioinnista saadut tiedot. Näiden tietojen avulla voidaan nimittäin yksilöidä ympäristöoikeudelliset väitteet, joihin tällaisessa kanteessa voidaan tukeutua, tai osoittaa, ettei kanteeseen ole perusteita.

73.

Olisi näin ollen yhteensopimatonta päättää lopullisesti tietyistä ympäristövaikutuksista jo ennen ympäristövaikutusten arviointia. Vaikka tällainen osittaispäätös voitaisiin riitauttaa erikseen, kanne olisi yleensä nostettava ilman ympäristövaikutusten arviointia koskevaa tietoa.

74.

Ympäristövaikutusten arvioinnin kohteena olevan hankkeen tiettyjä ympäristövaikutuksia koskeva ennakkoon tehty päätös voi siten olla vain väliaikainen. Lopulliset päätökset voidaan tehdä ainoastaan tällaisen arvioinnin perusteella ja näin ollen ajallisesti pakostakin arvioinnin jälkeen. YVA-direktiivin 11 artiklan nojalla niihin on myös voitava hakea muutosta kokonaisuudessaan ja väliaikaisesta päätöksestä riippumatta.

75.

Väliaikainen päätös ei näin ollen anna hankkeen toteuttajalle täyttä oikeusvarmuutta sen kohteen ja lopputuloksen osalta, mutta se voi antaa viitteitä siitä, ovatko tietyt ympäristövaikutukset saatavilla olevien tietojen mukaan esteenä hankkeelle.

76.

Ennakkoratkaisupyynnössä esitettyjen tietojen ja Cimenteries CBR:n väitteiden perusteella ei voida sulkea pois sitä, että Belgian lainsäädäntö täyttää nämä vaatimukset. Sen mukaan yhtenäisluvan myöntämisestä vastaavalla viranomaisella on edelleen mahdollisuus arvioida toiminnan ympäristövaikutuksia tiukemmin suhteessa ensimmäisen päätöksen antajan määrittämiin muuttujiin. Jos näin on, kyseinen viranomainen voisi YVA-direktiivin 2 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua lupaa myöntäessään ottaa asianmukaisesti huomioon sellaiset mahdolliset ristiriidat lajien suojelun kanssa, jotka ovat tulleet ilmi vasta ympäristövaikutusten arvioinnissa. Eri osapuolet ovat tosin todenneet istunnossa, että lajien suojelua koskevan lainsäädännön mukainen lupa voi silti tulla lainvoimaiseksi ympäristövaikutusten arvioinnista riippumatta, mikä vaarantaisi 11 artiklan mukaisen täyden oikeussuojan.

77.

Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa ennakkoratkaisupyyntöön seuraavasti:

Tiettyjen julkisten ja yksityisten hankkeiden ympäristövaikutusten arvioinnista annetun direktiivin 2011/92/EU kanssa on yhteensopivaa, että väliaikainen päätös, jolla hankkeen osalta annetaan lupa häiritä suojeltuja lajeja, tehdään jo ennen varsinaista päätöstä, jonka nojalla hankkeen toteuttajalle annetaan oikeus ryhtyä hankkeen toteuttamiseen, ja ennen kuin yleisölle annetaan mahdollisuus osallistua kyseisen hankkeen ympäristövaikutusten arviointiin.

Direktiivin 2011/92 3, 5, 6 ja 7 artiklan mukaan ympäristövaikutusten arviointiin on kuitenkin sisällytettävä hankkeen vaikutukset suojeltuihin lajeihin, vaikka niistä olisi jo tehty väliaikainen päätös. Lisäksi toimivaltaisten viranomaisten on ennakkoon tehdystä päätöksestä riippumatta evättävä direktiivin 2 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu lupa, jos arvioinnissa käy ilmi, että hanke on ristiriidassa lajien suojelua koskevan unionin lainsäädännön kanssa. Lupaan poiketa lajien suojelua koskevista vaatimuksista hankkeen yhteydessä on voitava hakea muutosta direktiivin 11 artiklan mukaisesti ympäristövaikutusten arvioinnin perusteella.