Asia T-370/19
Espanjan kuningaskunta
vastaan
Euroopan komissio
Unionin yleisen tuomioistuimen tuomio (yhdeksäs jaosto) 23.9.2020
Ulkosuhteet – Tekninen yhteistyö – Sähköinen viestintä – Asetus (EU) 2018/1971 – Euroopan sähköisen viestinnän sääntelyviranomaisten yhteistyöelin – Asetuksen 2018/1971 35 artiklan 2 kohta – Kolmansien maiden sääntelyviranomaisten osallistuminen kyseisen elimen toimintaan – Kosovon kansallisen sääntelyviranomaisen osallistuminen – Kolmansien maiden käsite – Oikeudellinen virhe
Kansainväliset sopimukset – Tekninen yhteistyö – Sähköinen viestintä – Euroopan sähköisen viestinnän sääntelyviranomaisten yhteistyöelin – Kolmansien maiden sääntelyviranomaisten osallistuminen kyseisen elimen toimintaan – Kolmannet maat – Käsite – Kansainvälisen oikeuden piiriin kuuluvat yhteisöt, joilla voi olla oikeuksia ja velvollisuuksia – Kosovo – Kuuluminen kyseisen käsitteen soveltamisalaan
(SEUT 212 ja SEUT 216 – SEUT 218 artikla; Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen 2018/1971 35 artiklan 2 kohta)
(ks. 28–30, 35 ja 36 kohta)
Kansainväliset sopimukset – Tekninen yhteistyö – Sähköinen viestintä – Euroopan sähköisen viestinnän sääntelyviranomaisten yhteistyöelin – Kolmansien maiden sääntelyviranomaisten osallistuminen kyseisen elimen toimintaan – Tätä koskeva sopimus unionin kanssa – Käsite – Unionin ja toisen kansainvälisen julkisoikeuden subjektin välillä tehty sopimus – Sopimus, jonka sisältämät määräykset ovat perustana unionin ja asianomaisen kolmannen maan väliselle yhteistyölle sähköisen viestinnän alalla – Vakautus- ja assosiaatiosopimus unionin ja Kosovon välillä – Kuuluminen kyseisen käsitteen soveltamisalaan
(Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen 2018/1971 35 artiklan 2 kohta; unionin ja Euroopan atomienergiayhteisön sekä Kosovon välisen vakautus- ja assosiaatiosopimuksen 111 artikla)
(ks. 46–48, 53 ja 54 kohta)
Kansainväliset sopimukset – Tekninen yhteistyö – Sähköinen viestintä – Euroopan sähköisen viestinnän sääntelyviranomaisten yhteistyöelin – Kolmansien maiden sääntelyviranomaisten osallistuminen kyseisen elimen toimintaan – Tähän osallistumiseen sovellettavat työjärjestelyt – Menettely näiden järjestelyjen laatimiseksi – Vaatimus siitä, että työjärjestelyt ovat kyseistä osallistumista varten unionin kanssa tehtyjen sopimusten määräysten mukaiset – Komission toimivalta laatia tällaisia työjärjestelyjä yksipuolisesti
(SEU 17 artikla; Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen 2018/1971 35 artiklan 2 kohdan toinen alakohta)
(ks. 70, 72, 76, 77, 79, 81 ja 82 kohta)
Tiivistelmä
Unionin yleinen tuomioistuin on 23.9.2020 antamallaan tuomiolla Espanja v. komissio (T-370/19) hylännyt SEUT 263 artiklaan perustuvan Espanjan kuningaskunnan (jäljempänä kantaja) kanteen sellaisen komission päätöksen kumoamiseksi, jossa tämä on todennut, että Kosovon kansallinen sääntelyviranomainen voi osallistua Euroopan sähköisen viestinnän sääntelyviranomaisten yhteistyöelimen (BEREC) ja BEREC-viraston elinten toimintaan (jäljempänä riidanalainen päätös) ( 1 ).
Asetuksella N:o 1211/2009 ( 2 ) perustetulle BERECille annettiin tehtäväksi edistää sähköisten viestintäverkkojen ja -palvelujen sisämarkkinoiden kehittämistä ja parempaa toimintaa. Kyseisen asetuksen mukaan BERECin oli hoidettava tehtäväänsä riippumattomasti yhteistyössä kansallisten sääntelyviranomaisten ja Euroopan komission kanssa. Asetus on kumottu asetuksella 2018/1971 ( 3 ), jonka 35 artiklassa säädetään tavasta, jolla BEREC tekee yhteistyötä unionin elinten, kolmansien maiden ja kansainvälisten järjestöjen kanssa. Vuosina 2001–2015 unioni allekirjoitti Länsi-Balkanin maiden kanssa vakautus- ja assosiaatiosopimuksia, jotka sisältävät erityismääräyksiä yhteistyöstä sähköisen viestinnän alalla. Tällainen sopimus on muiden muassa Euroopan unionin ja Euroopan atomienergiayhteisön sekä Kosovon välinen vakautus- ja assosiaatiosopimus (jäljempänä Kosovon kanssa tehty vakautus- ja assosiaatiosopimus) ( 4 ). Komissio antoi 18.3.2019 kuusi päätöstä, joiden joukossa on riidanalainen päätös, kuuden Länsi-Balkanin maan kansallisten sääntelyviranomaisten osallistumisesta BERECin toimintaan. Nämä päätökset tehtiin muun muassa asetuksen 2018/1971 35 artiklan 2 kohdan nojalla.
Siitä, onko komissio noudattanut tätä samaa säännöstä siltä osin kuin kantajan mukaan Kosovo, joka ei ole suvereeni valtio, jolla olisi valtiollinen järjestys, ei ole ”kolmas maa”, unionin yleinen tuomioistuin on todennut ensinnäkin, että tätä käsitettä ”kolmas maa” ei määritellä asetuksessa 2018/1971 eikä myöskään asian kannalta merkityksellisessä unionin säännöstössä. Unionin yleinen tuomioistuin on huomauttanut myös, että EUT-sopimuksessa puolestaan käytetään sekä ilmaisua ”kolmannet maat” – erityisesti sen useissa ulkosuhteita koskevia kysymyksiä käsittelevissä määräyksissä – että ilmaisua ”kolmannet valtiot”. Niinpä unionin yleisen tuomioistuimen mukaan ”kolmansia maita” koskevien EUT-sopimuksen määräysten tarkoituksena on antaa mahdollisuus tehdä kansainvälisiä sopimuksia muiden yhteisöjen kuin valtioiden kanssa, joihin kuuluvat joustavassa käsitteessä ”maat” tarkoitetut alueelliset yhteisöt. Unionin yleinen tuomioistuin on katsonut tältä osin, että EUT-sopimuksessa tarkoitettu käsite ”kolmannet maat” sellaisiin yhteisöihin viittaamiseksi, jotka kuuluvat kansainvälisen oikeuden piiriin ja joilla voi olla oikeuksia ja velvollisuuksia, ei voi olla merkitykseltään toinen silloin, kun tämä sama käsite sisältyy asetuksen 2018/1971 kaltaiseen johdetun oikeuden toimeen. Unionin yleinen tuomioistuin on päätellyt tästä, että asetuksen 2018/1971 35 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu käsite”kolmannet maat” ei vastaa käsitettä ”kolmannet valtiot” vaan sillä on sellainen laajempi ulottuvuus, joka ei kata pelkästään suvereeneja valtioita. Kosovo voi siten kuulua tällaisen käsitteen ”kolmannet maat” soveltamisalaan, sanotun kuitenkaan rajoittamatta unionin kantaa tai sen jäsenvaltioiden kantaa Kosovon asemaan itsenäisenä valtiona.
Kantaja väitti lisäksi komission rikkoneen kyseistä samaa säännöstä siltä osin kuin kantajan mukaan tässä säännöksessä tarkoitettua ”sopimusta” Kosovon kansallisen sääntelyviranomaisen osallistumisesta BERECin toimintaan ei ole olemassa. Kantaja katsoi erityisesti, ettei Kosovon kanssa tehty vakautus- ja assosiaatiosopimus ole tällainen sopimus osallistumisesta BERECin toimintaan. Unionin yleinen tuomioistuin on todennut tältä osin, että asetuksen 2018/1971 35 artiklan 2 kohdassa asetetaan kolmansien maiden kansallisten sääntelyviranomaisten osallistumiselle BERECin elinten toimintaan kaksi edellytystä eli yhtäältä se, että asianomaisen kolmannen maan ja unionin välillä on olemassa ”sopimus”, ja toisaalta se, että on tehty ”tätä koskeva” sopimus. Todettuaan, että ensimmäinen näistä edellytyksistä täyttyy, koska Kosovon kanssa tehty vakautus- ja assosiaatiosopimus voi varmasti olla tällainen sopimus kansainvälisenä sopimuksena, joka on tehty kahden kansainvälisen julkisoikeuden subjektin välillä, unionin yleinen tuomioistuin on tarkastellut ilmaisua ”tätä koskeva”. Tässä yhteydessä se on maininnut sen, että kyseinen ilmaisu tarkoittaa sitä, että asianomaisiin sopimuksiin on sisällyttävä määräyksiä, jotka ovat perustana unionin ja asianomaisen kolmannen maan väliselle yhteistyölle kyseessä olevalla alalla eli sähköisen viestinnän alalla. Tässä asiassa unionin yleinen tuomioistuin on katsonut, että nimenomaisesti unionin ja Kosovon välisen yhteistyön ”lisäämiseen” viittaamalla Kosovon kanssa tehdyn vakautus- ja assosiaatiosopimuksen 111 artiklassa määrätään tällaisesta tiiviistä yhteistyöstä useiden järjestelyjen mukaisesti. Unionin yleinen tuomioistuin on täsmentänyt erityisesti, että juuri muun muassa asetuksen 2018/1971 35 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu osallistuminen, johon liittyy rajallisia oikeuksia, vastaa Kosovon kanssa tehdyn vakautus- ja assosiaatiosopimuksen 111 artiklassa tarkoitettua tiivistä yhteistyötä mutta se ei kuitenkaan tarkoita Kosovon kansallisen sääntelyviranomaisen ”integroimista” BERECin rakenteeseen. Unionin yleinen tuomioistuin on päätellyt tästä, että Kosovon kanssa tehdyn vakautus- ja assosiaatiosopimuksen 111 artiklassa on kyseessä asetuksen 2018/1971 35 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu ”tätä koskeva” sopimus.
Lopuksi kantaja väitti pääasiallisesti, että komissio on rikkonut asetuksen 2018/1971 35 artiklan 2 kohtaa siltä osin kuin se on riidanalaisessa päätöksessä yksipuolisesti laatinut kyseisessä säännöksessä tarkoitetut ”työjärjestelyt”, jotta Kosovon kansallinen sääntelyviranomainen voi osallistua BERECin elinten toimintaan. Kantajan mukaan tällaiset sitovat työjärjestelyt on laadittava BERECiin osallistumista koskevissa sopimuksissa itsessään ja komissio on riidanalaisen päätöksen antaessaan toiminut ilman oikeusperustaa. Unionin yleinen tuomioistuin on todennut ensinnäkin, että kyseisessä säännöksessä tehdyllä viittauksella ilmaisuun ”sopimuksiin sisältyvät asiaa koskevat määräykset” ja siihen liitetyllä ilmaisulla ”mukaisesti” pyritään osoittamaan, että ”työjärjestelyt” on laadittava näiden osallistumissopimusten määräysten ”mukaisesti”. Niinpä sen mielestä ei ole oikeudellisesti tarpeen vaatia, että kolmannen maan kansallisen sääntelyviranomaisen ”osallistumismahdollisuus” edellyttäisi kansainvälisessä sopimuksessa määrättyä erityistä lupaa. Toiseksi komission toimivallasta unionin yleinen tuomioistuin on todennut, että koska BEREC-virastolle tai muulle elimelle ei ole nimenomaisesti annettu asetuksessa 2018/1971 eikä missään muussakaan unionin säännöstössä toimivaltaa laatia työjärjestelyjä, joita sovelletaan kolmansien maiden kansallisten sääntelyviranomaisten osallistumiseen, tämä toimivalta kuuluu komissiolle. Lopuksi unionin yleinen tuomioistuin on todennut, että SEU 17 artikla, johon riidanalainen päätös muun muassa perustuu, on riittävä oikeusperusta, eikä tätä toteamusta kyseenalaista se, että mainittu artikla on yleinen määräys.
Näin ollen unionin yleinen tuomioistuin on katsonut yhtäältä, että komissiolla oli toimivalta laatia riidanalaisessa päätöksessä yksipuolisesti asetuksen 2018/1971 35 artiklan 2 kohdan toisessa alakohdassa tarkoitettuja ”työjärjestelyjä”, joita sovelletaan kolmansien maiden kansallisten sääntelyviranomaisten osallistumiseen BERECin toimintaan. Toisaalta se on hylännyt komissioon kohdistetun moitteen, jonka mukaan kyseisellä päätöksellä ei ole oikeusperustaa.
( 1 ) Kosovon kansallisen sääntelyviranomaisen osallistumisesta Euroopan sähköisen viestinnän sääntelyviranomaisten yhteistyöelimen toimintaan 18.3.2019 annettu komission päätös (EUVL 2019, C 115, s. 26)
( 2 ) Euroopan sähköisen viestinnän sääntelyviranomaisten yhteistyöelimen (BEREC) ja viraston perustamisesta 25.11.2009 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 1211/2009 (EUVL 2009, L 337, s. 1)
( 3 ) Euroopan sähköisen viestinnän sääntelyviranomaisten yhteistyöelimen (BEREC) ja BERECin tukiviraston (BEREC-virasto) perustamisesta, asetuksen (EU) 2015/2120 muuttamisesta ja asetuksen (EY) N:o 1211/2009 kumoamisesta 11.12.2018 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) 2018/1971 (EUVL 2018, L 321, s. 1)