Asia T-256/19

Bashar Assi

vastaan

Euroopan unionin neuvosto

Unionin yleisen tuomioistuimen tuomio (neljäs jaosto) 24.11.2021

Yhteinen ulko- ja turvallisuuspolitiikka – Syyriaan kohdistettavat rajoittavat toimenpiteet – Varojen jäädyttäminen – Arviointivirheet – Oikeasuhteisuus – Omistusoikeus – Oikeus harjoittaa taloudellista toimintaa – Harkintavallan väärinkäyttö – Perusteluvelvollisuus – Puolustautumisoikeudet – Oikeus oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin

  1. Toimielinten säädökset, päätökset ja muut toimet – Perustelut – Perusteluvelvollisuuden laajuus – Syyriaan kohdistettavat rajoittavat toimenpiteet – Syyriassa toimivien johtavien liike-elämän edustajien maahantulon ja kauttakulun kieltäminen ja varojen jäädyttäminen – Päätös, joka on tehty asianomaisen tuntemassa asiayhteydessä, jonka perusteella asianomainen voi ymmärtää hänen osaltaan toteutetun toimenpiteen ulottuvuuden – Suppeiden perustelujen hyväksyttävyys

    (SEUT 296 artikla; neuvoston päätöksen 2013/255/YUTP, sellaisena kuin se on muutettuna päätöksillä (YUTP) 2015/1836, (YUTP) 2019/87, (YUTP) 2019/806 ja (YUTP) 2020/719, 27 artiklan 2 kohdan a alakohta, 28 artiklan 2 kohdan a alakohta ja liite I; neuvoston asetusten N:o 36/2012, 2019/85, 2019/798 ja 2020/716 liite II)

    (ks. 40–45, 52 ja 56 kohta)

  2. Yhteinen ulko- ja turvallisuuspolitiikka – Syyrian tilanteen johdosta tiettyihin henkilöihin ja yhteisöihin kohdistettavat erityiset rajoittavat toimenpiteet – Päätös 2013/255/YUTP ja asetus N:o 36/2012 – Rajoittavien toimenpiteiden toteuttamisperusteet – Syyriassa toimivat johtavat liike-elämän edustajat – Käsite

    (SEU 29 artikla; neuvoston päätöksen 2013/255/YUTP, sellaisena kuin se on muutettuna päätöksillä (YUTP) 2015/1836 ja (YUTP) 2020/719, 27 artiklan 2 kohdan a alakohta ja 3 kohta sekä 28 artiklan 2 kohdan a alakohta ja 3 kohta; neuvoston asetus N:o 36/2012, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella 2015/1828, 15 artiklan 1 a kohdan a alakohta ja 1 b artikla sekä neuvoston asetus 2020/716)

    (ks. 50, 51, 94 ja 171 kohta)

  3. Euroopan unionin oikeus – Periaatteet – Puolustautumisoikeudet – Oikeus tehokkaaseen oikeussuojaan – Syyriaan kohdistettavat rajoittavat toimenpiteet – Syyrian hallintoa lähellä olevien henkilöiden, yhteisöjen tai elinten varojen jäädyttäminen – Velvollisuus ilmoittaa tehtyjen päätösten perusteena olevat yksilökohtaiset ja erityiset syyt – Ulottuvuus – Tiedonanto asianomaiselle Euroopan yhteisöjen virallisessa lehdessä julkaistavalla ilmoituksella – Hyväksyttävyys

    (Euroopan unionin perusoikeuskirjan 41 artiklan 2 kohdan a alakohta ja 52 artiklan 1 kohta; neuvoston päätös (YUTP) 2019/87; neuvoston asetus 2019/85)

    (ks. 61–70 kohta)

  4. Yhteinen ulko- ja turvallisuuspolitiikka – Syyriaan kohdistettavat erityiset rajoittavat toimenpiteet – Syyrian hallintoa lähellä olevien henkilöiden, yhteisöjen tai elinten varojen jäädyttäminen – Puolustautumisoikeudet – Asianomaiselle vastaisten seikkojen ilmoittaminen – Myöhempi päätös, jolla säilytettiin kantajan nimi rajoittavien toimenpiteiden kohteena olevien henkilöiden luettelossa – Uusien perusteiden puuttuminen – Kuulluksi tulemista koskevaa oikeutta ei ole loukattu

    (Neuvoston päätös (YUTP) 2019/806; neuvoston asetus 2019/798)

    (ks. 72–75 ja 77 kohta)

  5. Yhteinen ulko- ja turvallisuuspolitiikka – Syyriaan kohdistettavat rajoittavat toimenpiteet – Syyrian hallintoa lähellä olevien henkilöiden, yhteisöjen tai elinten varojen jäädyttäminen – Puolustautumisoikeudet – Asianomaiselle vastaisten seikkojen ilmoittaminen – Myöhempi päätös, jolla säilytettiin kantajan nimi rajoittavien toimenpiteiden kohteena olevien henkilöiden luettelossa – Uudet perusteet – Uusien seikkojen ilmoittaminen asianomaiselle tämän huomautusten esittämistä varten – Kuulluksi tulemista koskevaa oikeutta ei ole loukattu

    (Neuvoston päätös (YUTP) 2020/719; neuvoston asetus 2020/716)

    (ks. 78 ja 80 kohta)

  6. Euroopan unioni – Toimielinten toimien laillisuuden tuomioistuinvalvonta – Syyriaan kohdistettavat rajoittavat toimenpiteet – Valvonnan laajuus – Näyttö toimenpiteen perusteltavuudesta – Unionin toimivaltaisen viranomaisen velvollisuus osoittaa kyseessä olevien henkilöiden tai yhteisöjen osalta vahvistettujen perusteiden perusteltavuus siinä tapauksessa, että ne riitautetaan

    (Euroopan unionin perusoikeuskirjan 47 artikla; neuvoston päätöksen 2013/255/YUTP, sellaisena kuin se on muutettuna päätöksillä (YUTP) 2019/87, (YUTP) 2019/806 ja (YUTP) 2020/719, liite I; neuvoston asetusten N:o 36/2012, 2019/85, 2019/798 ja 2020/716 liite II)

    (ks. 87–93 kohta)

  7. Euroopan unioni – Toimielinten toimien laillisuuden tuomioistuinvalvonta – Syyriaan kohdistettavat rajoittavat toimenpiteet – Valvonnan laajuus – Kantajan nimen merkitseminen riidanalaisen päätöksen liitteenä olevaan luetteloon sen vuoksi, että hän on merkittävä Syyriassa toimiva liikemies – Asiakirjat, joihin yleisöllä on mahdollisuus tutustua – Todistusarvo

    (Neuvoston päätöksen 2013/255/YUTP, sellaisena kuin se on muutettuna päätöksillä (YUTP) 2019/87, (YUTP) 2019/806 ja (YUTP) 2020/719, liite I; neuvoston asetusten N:o 36/2012, 2019/85, 2019/798 ja 2020/716 liite II)

    (ks. 96, 104, 107, 109 ja 114 kohta)

  8. Yhteinen ulko- ja turvallisuuspolitiikka – Syyriaan kohdistettavat rajoittavat toimenpiteet – Varojen ja taloudellisten resurssien jäädyttäminen – Varojen jäädyttämistä koskevan päätöksen kohteena olevan merkittävän Syyriassa toimivan liikemiehen nostama kumoamiskanne – Todistustaakan jako – Todisteiden kokonaisuuteen perustuva päätös – Todistusarvo – Ulottuvuus

    (Neuvoston päätöksen 2013/255/YUTP, sellaisena kuin se on muutettuna päätöksillä (YUTP) 2019/87, (YUTP) 2019/806 ja (YUTP) 2020/719, liite I; neuvoston asetusten N:o 36/2012, 2019/85, 2019/798 ja 2020/716 liite II)

    (ks. 115, 116, 121, 127, 129, 130, 135, 140, 151, 152, 158, 159 ja 170 kohta)

  9. Yhteinen ulko- ja turvallisuuspolitiikka – Syyrian tilanteen johdosta tiettyihin henkilöihin ja yhteisöihin kohdistettavat erityiset rajoittavat toimenpiteet – Päätös 2013/255/YUTP ja asetus N:o 36/2012 – Oletus siitä, että Syyriassa toimivat johtavat liike-elämän edustajat tukevat Syyrian hallintoa – Hyväksyttävyys – Edellytykset – Oletuksen kumottavuus – Vastanäyttöä ei ole

    (Neuvoston päätöksen 2013/255/YUTP, sellaisena kuin se on muutettuna päätöksillä (YUTP) 2019/87 ja (YUTP) 2019/806, liite I; neuvoston asetusten N:o 36/2012, 2019/85 ja 2019/798 liite II)

    (ks. 161–164, 166 ja 169 kohta)

  10. Yhteinen ulko- ja turvallisuuspolitiikka – Syyrian tilanteen johdosta tiettyihin henkilöihin ja yhteisöihin kohdistettavat erityiset rajoittavat toimenpiteet – Päätös 2013/255/YUTP ja asetus N:o 36/2012 – Rajoittavien toimenpiteiden toteuttamisperusteet –Syyrian hallinnon tukeminen ja siitä saatava hyöty – Käsite – Itsenäinen oikeudellinen kriteeri – Luetteloihin merkitseminen ei perustu konkreettisten, täsmällisten ja yhtäpitävien todisteiden kokonaisuuteen

    (Neuvoston päätöksen 2013/255/YUTP, sellaisena kuin se on muutettuna päätöksellä (YUTP) 2020/719, liite I; neuvoston asetusten N:o 36/2012 ja 2020/716 liite II)

    (ks. 176 ja 180–182 kohta)

  11. Yhteinen ulko- ja turvallisuuspolitiikka – Syyriaan kohdistettavat rajoittavat toimenpiteet – Syyrian hallintoa lähellä olevien henkilöiden, yhteisöjen tai elinten varojen jäädyttäminen ja maahanpääsyä koskevat rajoitukset – Omaisuudensuojan ja elinkeinovapauden rajoittaminen – Suhteellisuusperiaatetta ei ole loukattu

    (SEU 5 artiklan 4 kohta; Euroopan unionin perusoikeuskirjan 15, 16 ja 17 artikla; neuvoston päätöksen 2013/255/YUTP, sellaisena kuin se on muutettuna päätöksillä (YUTP) 2015/1836, (YUTP) 2019/87 ja (YUTP) 2019/806, 28 artiklan 6 ja 7 kohta ja 34 artikla sekä liite I; neuvoston asetuksen N:o 36/2012, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella 2015/1828, 32 artiklan 4 kohta, ja neuvoston asetusten 2019/85 ja 2019/798 liite II)

    (ks. 192–194 ja 196–201 kohta)

Tiivistelmä

Bashar Assi on liikemies, joka on Syyrian kansalainen ja jolla on intressejä ja toimintaa useilla Syyrian talouden aloilla. Hänen nimensä oli merkitty tammikuussa 2019 niiden henkilöiden ja yhteisöjen luetteloihin, joihin sovelletaan Euroopan unionin neuvoston Syyrian arabitasavaltaan kohdistamia rajoittavia toimenpiteitä ( 1 ), ja hänen nimensä oli sittemmin pysytetty luetteloissa toukokuussa 2019 ja toukokuussa 2020 siitä syystä, että ensinnäkin hän oli lentoyhtiön perustaja, toiseksi hän oli Syyrian hallinnon tukeman ylellisen asuin- ja liikerakennuksia käsittävän hankkeen rakentamiseen osallistuvan yrityksen Aman Dimashqin johtokunnan puheenjohtaja ja kolmanneksi hän oli perustanut – vuodesta 2020 lukien – yhtiön Aman Facilities luetteloihin myös merkityn Samer Fozin kanssa ja tämän puolesta. Neuvosto katsoi, että tämä toiminta mahdollisti sen, että Bashar Assi voi hyötyä Syyrian hallinnosta ja tukea sitä.

Nämä perusteet perustuivat yhtäältä päätöksen 2013/255 ( 2 ), sellaisena kuin se on muutettuna päätöksellä 2015/1836, 27 artiklan 2 kohdan a alakohdassa ja 28 artiklassa sekä asetuksen N:o 36/2012 ( 3 ), sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella 2015/1828, 15 artiklan 1 a kohdan a alakohdassa määriteltyyn perusteeseen siitä, että henkilö on Syyriassa toimiva johtava liike-elämän edustaja, ja toisaalta edellä mainitun päätöksen 27 artiklan 1 kohdassa ja 28 artiklassa sekä edellä mainitun asetuksen 15 artiklan 1 kohdan a alakohdassa määriteltyyn perusteeseen siitä, että henkilöllä on yhteys Syyrian hallintoon.

Unionin yleinen tuomioistuin hyväksyy kantajan päätöksestä (YUTP) 2020/719 ja täytäntöönpanoasetuksesta (EU) 2020/716 (jäljempänä vuoden 2020 pysyttämistoimet) nostaman kumoamiskanteen, koska neuvosto, joka tukeutui muun muassa kantajan aiempaan toimintaan, ei ollut esittänyt riittävän konkreettisia, täsmällisiä ja yhtäpitäviä todisteita mainittujen merkitsemisperusteiden perusteltavuuden osoittamiseksi, kun otetaan huomioon muun muassa kantajan esittämät vastakkaiset todisteet.

Unionin yleisen tuomioistuimen arviointi asiasta

Unionin yleinen tuomioistuin tutkii ensinnäkin merkittävän Syyriassa toimivan liikemiehen väitetyn aseman osalta todisteet, jotka sekä neuvosto että kantaja ovat esittäneet kantajan taloudellisesta toiminnasta.

Aman Dimashqin johtokunnan puheenjohtajan aseman osalta unionin yleinen tuomioistuin katsoo, että jos neuvosto aikoi tukeutua kantajan aiempaan toimintaan vuoden 2020 pysyttämistoimissa, sen olisi esitettävä luotettavia ja yhtäpitäviä seikkoja, joiden perusteella voitaisiin kohtuudella katsoa, että asianomaisella oli mainitusta organisaatiosta eroamisen jälkeen toukokuussa 2019 edelleen yhteyksiä tähän, mitä neuvosto ei ole tehnyt. Koska Aman Dimashq -yhtiö on osallistunut Syyrian hallinnon tukemaan Marota city ‑rakennushankkeeseen, unionin yleinen tuomioistuin toteaa myös, ettei neuvosto voinut vahvistaa kantajan osallistuneen mainittuun rakennushankkeeseen Aman Dimashqin johtajana, sillä hänellä ei enää ollut yhteyksiä kyseiseen yhtiöön.

Unionin yleinen tuomioistuin toteaa viimein Aman Facilitiesin perustajajäsenen asemasta Fozin kanssa ja tämän puolesta, että vaikka kantaja on myöntänyt perustaneensa tämän yhtiön, asiakirja-aineiston perusteella ei voida väittää, että hän olisi toiminut Fozin puolesta.

Edellä esitetyn perusteella unionin yleinen tuomioistuin päättelee, ettei neuvosto ole osoittanut riittävällä tavalla kantajan asemaa merkittävänä Syyriassa toimivana liikemiehenä vuoden 2020 pysyttämistoimien antamisajankohtana.

Siltä osin kuin on toiseksi kyse Syyrian hallinnon tukemisesta ja kantajan mainitusta hallinnosta saamasta hyödystä liiketoimintansa johdosta, unionin yleinen tuomioistuin muistuttaa aluksi, että tietyn henkilön tapauksessa luetteloihin merkitsemisen perusteet voivat olla päällekkäiset ja että henkilö voidaan täten luokitella Syyriassa toimivaksi johtavaksi liike-elämän edustajaksi, jonka voidaan samanaikaisesti katsoa hyötyvän Syyrian hallinnosta tai tukevan sitä mainitulla toiminnalla.

Koska käsiteltävässä asiassa kantaja ei ollut enää Aman Dimashqin johtokunnan puheenjohtaja vuoden 2020 pysyttämistoimien antamisajankohtana, kantajan ei voitu katsoa hyötyneen Syyrian hallinnosta tai tukeneen sitä sillä perusteella, että tämä yhtiö osallistui Marota city -rakennushankkeeseen. Samoin on niin, että Koska Fly Aman -yhtiön liiketoiminta ei vielä ollut käynnistynyt, mikään todiste ei osoita, että kantaja olisi Fly Amanin perustajaosakkaana hyötynyt Syyrian hallinnosta tai että hän tukisi sitä. Aman Facilities-yhtiöstä on viimein todettava, että pelkästään se, että yhtiö perustetaan ja rekisteröidään sen perustamista varten, ei myöskään riitä siihen, että kantajan voitaisiin katsoa hyötyvän Syyrian hallinnosta tai tukevan sitä.

Unionin yleinen tuomioistuin katsoo täten, ettei neuvosto ole perustellut riittävästi toista perustetta merkitä kantajan nimi luetteloihin sen vuoksi, että hän on lähellä Syyrian hallintoa, eikä kantajan nimen pysyttäminen vuoden 2020 toimissa ole perusteltua.

Unionin yleinen tuomioistuin kumoaa näin ollen neuvoston päätöksen (YUTP) 2020/719 ja neuvoston täytäntöönpanoasetuksen (EU) 2020/716 kantajaa koskevilta osin.

( 1 ) Syyriaan kohdistettavista rajoittavista toimenpiteistä annetun päätöksen 2013/255/YUTP täytäntöönpanosta 21.1.2019 annettu neuvoston täytäntöönpanopäätös (YUTP) 2019/87 (EUVL 2019, L 18 I, s. 13) ja Syyrian tilanteen johdosta määrättävistä rajoittavista toimenpiteistä annetun asetuksen (EU) N:o 36/2012 täytäntöönpanosta 21.1.2019 annettu neuvoston täytäntöönpanoasetus (EU) 2019/85 (EUVL 2019, L 18 I, s. 4); Syyriaan kohdistettavista rajoittavista toimenpiteistä annetun päätöksen 2013/255/YUTP muuttamisesta 28.5.2020 annettu neuvoston päätös (YUTP) 2020/719 (EUVL 2020, L 168, s. 66) ja Syyrian tilanteen johdosta määrättävistä rajoittavista toimenpiteistä annetun asetuksen (EU) N:o 36/2012 täytäntöönpanosta 28.5.2020 annettu neuvoston täytäntöönpanoasetus (EU) 2020/716 (EUVL 2020, L 168, s. 1).

( 2 ) Syyriaan kohdistettavista rajoittavista toimenpiteistä 31.5.2012 annettu neuvoston päätös 2013/255/YUTP (EUVL 2013, L 147, s. 14), sellaisena kuin se on muutettuna 12.10.2015 annetulla neuvoston päätöksellä (YUTP) 2015/1836 (EUVL 2015, L 266, s. 75).

( 3 ) Syyrian tilanteen johdosta määrättävistä rajoittavista toimenpiteistä ja asetuksen (EU) N:o 442/2011 kumoamisesta 18.1.2012 annettu neuvoston asetus (EU) N:o 36/2012 (EUVL L 16, 19.1.2012, s. 1), sellaisena kuin se on muutettuna 12.10.2015 annetulla neuvoston asetuksella (EU) 2015/1828 (EUVL 2015, L 266, s. 1).