1

European Federation of Public Service Unions (EPSU) vaatii valituksellaan kumoamaan unionin yleisen tuomioistuimen 24.10.2019 antaman tuomion EPSU ja Goudriaan v. komissio (T-310/18, EU:T:2019:757; valituksenalainen tuomio), jolla unionin yleinen tuomioistuin hylkäsi kanteen, jossa vaadittiin kumoamaan Euroopan komission 5.3.2018 tekemä päätös (jäljempänä riidanalainen päätös), jolla tämä kieltäytyi tekemästä Euroopan unionin neuvostolle ehdotusta päätökseksi, jolla pantaisiin täytäntöön unionin tasolla Trade Unions’ National and European Administration Delegationin (TUNED) ja European Public Administration Employersin (EUPAE) välinen sopimus, jonka otsikko on ”[Jäsenvaltioiden] keskushallinnon virkamiehille ja toimihenkilöille tiedottamista ja heidän kuulemistaan koskevat yleiset puitteet”.

2

SEUT 151 artiklassa määrätään seuraavaa:

”[Euroopan] unionin ja jäsenvaltioiden tavoitteena on, ottaen huomioon sosiaaliset perusoikeudet sellaisina kuin ne ovat Torinossa 18 päivänä lokakuuta 1961 allekirjoitetussa Euroopan sosiaalisessa peruskirjassa ja vuoden 1989 työntekijöiden sosiaalisia perusoikeuksia koskevassa yhteisön peruskirjassa, työllisyyden edistäminen, elin- ja työolojen kohentaminen siten, että olojen yhtenäistäminen olisi mahdollista niitä kohennettaessa, riittävä sosiaalinen suojeleminen, työmarkkinaosapuolten välinen vuoropuhelu, inhimillisten voimavarojen kehittäminen tarkoituksena saavuttaa korkea ja kestävä työllisyystaso, ja syrjäytymisen torjuminen.

Tätä varten unioni ja jäsenvaltiot panevat täytäntöön toimenpiteet, joissa otetaan huomioon kansallisten käytäntöjen erot, erityisesti sopimussuhteissa, sekä tarve säilyttää unionin talouden kilpailukyky.

Unioni ja jäsenvaltiot katsovat, että tällainen kehitys seuraa paitsi siitä sisämarkkinoiden toiminnasta, joka edistää sosiaalisten järjestelmien yhdenmukaistamista, myös perussopimuksissa määrätyistä menettelyistä sekä lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten lähentämisestä.”

3

SEUT 152 artiklan ensimmäisessä kohdassa määrätään seuraavaa:

”Unioni tunnustaa Euroopan tason työmarkkinaosapuolten aseman ja edistää sitä ottaen huomioon kansallisten järjestelmien monimuotoisuuden. Se helpottaa työmarkkinaosapuolten välistä vuoropuhelua niiden itsenäisyyttä kunnioittaen.”

4

SEUT 153 artiklan 1 kohdan e alakohdassa määrätään seuraavaa:

”1.   Edellä 151 artiklassa tarkoitettujen tavoitteiden toteuttamiseksi unioni tukee ja täydentää jäsenvaltioiden toimintaa seuraavilla aloilla:

– –

– –”

5

SEUT 154 artiklassa määrätään seuraavaa:

”1.   Komission tehtävänä on edistää työmarkkinaosapuolten kuulemista unionin tasolla ja toteuttaa kaikki tarvittavat toimenpiteet näiden osapuolten vuoropuhelun helpottamiseksi varmistamalla molemmille osapuolille tasapuolinen tuki.

2.   Tätä varten komissio kuulee työmarkkinaosapuolia unionin toiminnan mahdollisista suuntaviivoista, ennen kuin se tekee ehdotuksia sosiaalipolitiikan alalla.

3.   Jos komissio kuultuaan työmarkkinaosapuolia pitää unionin toimintaa tarkoituksenmukaisena, se kuulee työmarkkinaosapuolia suunnitellun ehdotuksen sisällöstä. Työmarkkinaosapuolet antavat komissiolle lausunnon ehdotuksesta tai tarvittaessa sitä koskevan suosituksen.

4.   Edellä 2 ja 3 kohdassa tarkoitettujen kuulemisten yhteydessä työmarkkinaosapuolet voivat ilmoittaa komissiolle halustaan aloittaa 155 artiklassa tarkoitettu menettely. Menettely ei saa kestää pitempään kuin yhdeksän kuukautta, jollei pidentämisestä sovita yhteisesti kyseisten työmarkkinaosapuolten ja komission kanssa.”

6

SEUT 155 artiklassa määrätään seuraavaa:

”1.   Työmarkkinaosapuolten välinen vuoropuhelu unionin tasolla voi johtaa osapuolten niin halutessa sopimussuhteisiin, mukaan lukien sopimusten tekeminen.

2.   Unionin tasolla tehdyt sopimukset pannaan täytäntöön joko työmarkkinaosapuolten ja jäsenvaltioiden omien menettelyjen ja käytäntöjen mukaisesti tai, 153 artiklassa tarkoitettujen kysymysten osalta allekirjoittajaosapuolten yhteisestä pyynnöstä, neuvoston komission ehdotuksesta tekemällä päätöksellä. Asiasta ilmoitetaan Euroopan parlamentille.

Neuvosto tekee ratkaisunsa yksimielisesti silloin kun kyseisessä sopimuksessa on yksi tai useampi sellaista alaa koskeva määräys, jolla 153 artiklan 2 kohdan mukaan edellytetään yksimielisyyttä.”

7

Asian tausta esitetään valituksenalaisen tuomion 1–6 kohdassa ja voidaan nyt käsillä olevaa menettelyä varten tiivistää seuraavasti.

8

Komissio kehotti 10.4.2015 päivätyllä kuulemisasiakirjalla C(2015) 2303 lopullinen, jonka otsikko on ”Ensimmäinen vaihe, jossa työmarkkinaosapuolia kuullaan [SEUT 154] artiklan nojalla työntekijöille tiedottamisesta ja heidän kuulemisestaan annettujen direktiivien konsolidoinnin osalta”, SEUT 154 artiklan 2 kohdan nojalla työmarkkinaosapuolia lausumaan sellaisen unionin toimen mahdollisista suuntaviivoista, joka koskee joukkovähentämistä koskevan jäsenvaltioiden lainsäädännön lähentämisestä 20.7.1998 annetun neuvoston direktiivin 98/59/EY (EYVL 1998, L 225, s. 16), työntekijöiden oikeuksien turvaamista yrityksen tai liikkeen taikka yritys- tai liiketoiminnan osan luovutuksen yhteydessä koskevan jäsenvaltioiden lainsäädännön lähentämisestä 12.3.2001 annetun neuvoston direktiivin 2001/23/EY (EYVL 2001, L 82, s. 16) ja työntekijöille tiedottamista ja heidän kuulemistaan koskevista yleisistä puitteista Euroopan yhteisössä 11.3.2002 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2002/14/EY – Luonnos työntekijöiden edustusta koskevaksi Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission yhteiseksi julistukseksi (EYVL 2002, L 80, s. 29) (jäljempänä yhdessä työntekijöille tiedottamista ja heidän kuulemistaan koskevat direktiivit) konsolidointia. Kuuleminen koski erityisesti työntekijöille tiedottamista ja heidän kuulemistaan koskevien direktiivien soveltamisalan mahdollista laajentamista jäsenvaltioiden keskushallintojen virkamiehiin ja toimihenkilöihin.

9

Keskushallintojen viranomaisten sosiaalisen vuoropuhelun komiteassa kokoontuneet työmarkkinaosapuolet (SDC CGA) eli yhtäältä TUNED ja toisaalta EUPAE ilmoittivat SEUT 154 artiklan 4 kohdan nojalla 2.6.2015 komissiolle halukkuudestaan neuvotella ja tehdä SEUT 155 artiklan 1 kohtaan perustuva sopimus.

10

TUNED ja EUPAE allekirjoittivat kyseisen sopimuksen 21.12.2015.

11

TUNED ja EUPAE pyysivät yhdessä 1.2.2016 päivätyllä kirjeellä komissiota tekemään ehdotuksen neuvostolle päätökseksi asianomaisen sopimuksen täytäntöönpanosta unionin tasolla SEUT 155 artiklan 2 kohdan nojalla.

12

Komissio teki 5.3.2018 riidanalaisen päätöksen, jolla se kieltäytyi esittämästä neuvostolle tätä päätösehdotusta.

13

Komissio totesi riidanalaisessa päätöksessä keskeisesti ensinnäkin, että valtion keskushallintoviranomaiset toimivat jäsenvaltioiden hallitusten alaisina, ne käyttävät julkista valtaa ja että niiden rakenne, organisaatio ja toiminta on täysin jäsenvaltioille kuuluva asia. Toiseksi komissio totesi, että oikeussääntöjä, joilla mainituille keskushallinnon virkamiehille ja työntekijöille taataan tietynasteinen tiedottaminen ja kuulluksi tuleminen, on jo olemassa useissa jäsenvaltioissa. Kolmanneksi komissio totesi, että näiden viranomaisten merkitys riippuu jäsenvaltioissa toteutetun keskittämisen tai hajauttamisen asteesta, joten jos asianomainen sopimus pantaisiin täytäntöön neuvoston päätöksellä, julkishallinnon virkamiesten ja toimihenkilöiden suojelun taso vaihtelisi huomattavasti jäsenvaltioiden välillä.

14

EPSU, julkishallinnon työntekijöitä edustavien työmarkkinajärjestöjen keskusjärjestö, joka on perustanut Trade Unions’ National and European Administration Delegationin (TUNED) yhdessä European Confederation of Independent Trade Unionsin CESI) kanssa, ja EPSUn pääsihteeri Jan Willem Goudriaan (jäljempänä yhdessä ensimmäisen oikeusasteen kantajat) nostivat unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 15.5.2018 jättämällään kannekirjelmällä kanteen, jossa he vaativat riidanalaisen päätöksen kumoamista.

15

Ensimmäisen oikeusasteen kantajat vetosivat kanteensa tueksi kahteen kanneperusteeseen. Ensimmäisessä kanneperusteessaan, joka koski komission toimivallan laajuuteen liittyvää oikeudellista virhettä, he väittivät lähinnä, ettei komissio voinut SEUT 155 artiklan 2 kohdan nojalla kieltäytyä tekemästä neuvostolle päätösehdotusta kyseisen sopimuksen täytäntöönpanosta unionin tasolla. Niiden toinen kanneperuste koski riidanalaisen päätöksen perustelujen riittämättömyyttä ja ilmeistä virheellisyyttä.

16

[Teksti oikaistu 29.9.2021 annetulla määräyksellä] Unionin yleinen tuomioistuin hylkäsi valituksenalaisella tuomiolla ensimmäisen oikeusasteen kantajien kanteen kokonaisuudessaan ja velvoitti asianosaiset vastaamaan omista oikeudenkäyntikuluistaan.

17

Etenkin tarkasteltuaan kyseisen kanteen perusteltavuutta unionin yleinen tuomioistuin hylkäsi ensimmäisen kanneperusteen erityisesti tulkittuaan valituksenalaisen tuomion 49–90 kohdassa SEUT 155 artiklan 2 kohtaa sanamuodon mukaisesti, asiayhteyden perusteella ja teleologisesti ja päätteli tästä, että unionin toimielimillä ei ole velvollisuutta hyväksyä sopimuksen allekirjoittajaosapuolten esittämää yhteistä pyyntöä sopimuksen täytäntöönpanosta unionin tasolla. Tämän jälkeen se tutki kyseisen tuomion 91–102 kohdassa unionin sääntöjä, periaatteita ja tavoitteita, joihin ensimmäisen oikeusasteen kantajat olivat vedonneet tästä määräyksestä tekemänsä tulkinnan tueksi. Unionin yleinen tuomioistuin totesi kyseisen tuomion 104 kohdassa, että komissio ei ollut tehnyt toimivaltansa laajuuteen liittyvää oikeudellista virhettä, kun se oli kieltäytynyt tekemästä neuvostolle päätösehdotusta asianomaisen sopimuksen täytäntöönpanosta.

18

Toisen kanneperusteen arvioimiseksi unionin yleinen tuomioistuin tarkasteli valituksenalaisen tuomion 106–140 kohdassa, oliko komissio noudattanut riidanalaisessa päätöksessä SEUT 296 artiklassa määrättyä perusteluvelvollisuutta ja olivatko kyseisen päätöksen perustelut kestäviä. Todettuaan, että riidanalaiseen päätökseen nähden oli harjoitettava suppeaa valvontaa, unionin yleinen tuomioistuin katsoi, että tämä päätös täytti SEUT 296 artiklassa määrätyn perusteluvelvollisuuden ja että mainitun päätöksen riitautetut kolme perustetta olivat kestäviä.

19

EPSU vaatii valituksessaan, että unionin tuomioistuin

20

Komissio vaatii, että unionin tuomioistuin

21

Goudriaan ilmoitti unionin tuomioistuimen kirjaamoon 2.3.2020 toimittamallaan asiakirjalla unionin tuomioistuimelle, ettei hän halunnut olla muutoksenhakumenettelyn asianosainen.

22

EPSU esittää valituksensa tueksi neljä valitusperustetta.

23

Toista, ensimmäistä, kolmatta ja neljättä valitusperustetta on tarkasteltava peräkkäin.

24

Toisessa valitusperusteessa EPSU väittää, että unionin yleisen tuomioistuimen sanamuodon mukaiset, asiayhteyteen perustuvat ja teleologiset tulkinnat SEUT 154 ja SEUT 155 artiklasta ovat oikeudellisesti virheellisiä, erityisesti siltä osin kuin on kyse komissiolle kuuluvasta toimivallasta menettelyssä, joka koskee työmarkkinaosapuolten unionin tasolla tekemien sopimusten täytäntöönpanoa SEUT 155 artiklan 2 kohdan mukaisesti. Tästä EPSU väittää, että viimeksi mainitun määräyksen nojalla – sitä tilannetta lukuun ottamatta, että sopimuksen allekirjoittajaosapuolten edustavuus todetaan riittämättömäksi tai sopimuksen ehdot lainvastaisiksi – komission velvollisuutena on hyväksyä mainitun sopimuksen täytäntöönpanoon unionin tasolla tähtäävä allekirjoittajaosapuolten yhteinen pyyntö ja tehdä tässä tarkoituksessa päätösehdotus neuvostolle.

25

Ensinnäkin EPSU väittää SEUT 155 artiklan 2 kohdan sanamuodon mukaisesta tulkinnasta, että unionin yleinen tuomioistuin teki oikeudellisen virheen valituksenalaisen tuomion 49–63 kohdassa. Se väittää tältä osin, että kyseisen säännöksen englanninkielisessä versiossa käytetty ilmaisu ”shall be implemented” merkitsee komission velvollisuutta esittää neuvostolle päätösehdotus kyseisten työmarkkinaosapuolten tekemän sopimuksen täytäntöönpanosta unionin tasolla. EPSU väittää myös, ettei SEUT 155 artiklan 2 kohdan mukaisten työmarkkinaosapuolten tekemän sopimuksen kahden täytäntöönpanomenetelmän sisällyttäminen samaan virkkeeseen heikennä toimielinten jälkimmäisen menettelyn mukaisten velvoitteiden sitovuutta, koska käytettävän menettelyn valinta kuuluu työmarkkinaosapuolille eikä toimielimille.

26

Toiseksi EPSU väittää SEUT 155 artiklan 2 kohdan asiayhteyteen perustuvasta ja teleologisesta tulkinnasta, että unionin yleinen tuomioistuin on tehnyt oikeudellisia virheitä valituksenalaisen tuomion 34, 62, 63, 69–82, 87, 89, 93–100 ja 109 kohdassa.

27

Ensiksi EPSU väittää lähinnä, että unionin yleinen tuomioistuin on virheellisesti laajentanut komission asemaa työmarkkinaosapuolten ja neuvoston vahingoksi SEUT 154 ja 155 artiklassa määrätyssä menettelyssä.

28

Toiseksi EPSU riitauttaa unionin yleisen tuomioistuimen valituksenalaisen tuomion 74–77, 87 ja 96 kohdassa esittämän tulkinnan SEUT 154 ja SEUT 155 artiklassa määrätyn menettelyn kulusta.

29

Kolmanneksi EPSU väittää, että unionin yleinen tuomioistuin tulkitsi valituksenalaisen tuomion 74–76 kohdassa virheellisesti 17.6.1998 annetun tuomion UEAPME v. neuvosto (T-135/96, EU:T:1998:128) 84 kohtaa, josta sen mukaan ilmenee, että komission toimivalta SEUT 154 ja SEUT 155 artiklassa määrätyssä menettelyssä rajoittuu kyseisen sopimuksen allekirjoittaneiden työmarkkinaosapuolten edustavuuden valvontaan ja sen lausekkeiden lainmukaisuuden valvontaan, kun taas kyseisessä tuomiossa ei mainita mitään valvonnasta, joka kohdistuu siihen, onko mainitun sopimuksen täytäntöönpanoa unionin tasolla koskevan päätösehdotuksen esittäminen neuvostolle tarkoituksenmukaista.

30

Neljänneksi EPSU väittää, että unionin yleinen tuomioistuin teki oikeudellisen virheen valituksenalaisen tuomion 82 ja 94–98 kohdassa määrittäessään parlamentin aseman SEUT 154 ja SEUT 155 artiklassa määrätyssä menettelyssä työmarkkinaosapuolten asemaan nähden. EPSU tukeutuu tältä osin erityisesti 17.6.1998 annetun tuomion UEAPME v. neuvosto (T-135/96, EU:T:1998:128) 89 kohtaan ja väittää, että parlamentin ja työmarkkinaosapuolten toimivallat ovat erilaisia ja toisiaan täydentäviä.

31

Komissio kiistää EPSUn väitteet ja yhtyy unionin yleisen tuomioistuimen SEUT 154 ja SEUT 155 artiklasta sekä 17.6.1998 annetusta tuomiosta UEAPME v. neuvosto (T-135/96, EU:T:1998:128) tekemään tulkintaan.

32

Ensiksi EPSUn väitteistä, jotka koskevat unionin yleisen tuomioistuimen SEUT 155 artiklan 2 kohdan sanamuodosta tekemää virheellistä tulkintaa, on todettava, että tämän määräyksen sanamuodosta seuraa, että työmarkkinaosapuolten unionin tasolla tekemät sopimukset pannaan täytäntöön joko niiden ja jäsenvaltioiden omien menettelyjen ja käytäntöjen mukaisesti tai SEUT 153 artiklassa tarkoitettujen kysymysten osalta allekirjoittajaosapuolten yhteisestä pyynnöstä neuvoston komission ehdotuksesta tekemällä päätöksellä.

33

Kuten unionin yleinen tuomioistuin on perustellusti todennut valituksenalaisen tuomion 59 kohdassa, velvoittavien muotoilujen käyttämisellä SEUT 155 artiklan 2 kohdan ensimmäisessä alakohdassa – ranskankielisessä versiossa ”intervient” tai kyseisen määräyksen englanninkielisessä versiossa ”shall be implemented” – voi olla tarkoitus täsmentää, että työmarkkinaosapuolten unionin tasolla tekemä sopimus on välttämättä pantava täytäntöön jommallakummalla kahdesta vaihtoehtoisesta menettelystä eli työmarkkinaosapuolten ja jäsenvaltioiden omien menettelyjen ja käytäntöjen mukaisesti tai SEUT 153 artiklassa tarkoitettujen kysymysten osalta unionin toimen hyväksymiseen johtavan erityisen menettelyn mukaisesti.

34

Erityisesti tällaisen sopimuksen täytäntöönpanosta unionin tasolla on todettava, että SEUT 155 artiklan 2 kohdan ensimmäisessä alakohdassa määrätään ainoastaan, että tämä täytäntöönpano voi tapahtua neuvoston päätöksellä, joka tehdään kyseisen sopimuksen allekirjoittajaosapuolten yhteisestä pyynnöstä ja komission ehdotuksesta, mutta siinä ei todeta, onko komissiolla velvollisuus tehdä tällainen ehdotus neuvostolle.

35

Tästä seuraa, ettei unionin yleistä tuomioistuinta voida moittia siitä, että se totesi valituksenalaisen tuomion 60 kohdassa, ettei SEUT 155 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan velvoittavista muotoiluista ”intervient” ranskankielisessä versiossa ja ”shall be implemented” englanninkielisessä versiossa yksinään voida päätellä, että komissio olisi velvollinen tekemään neuvostolle päätösehdotuksen, kun sopimuksen allekirjoittajaosapuolet esittävät sille tätä koskevan yhteisen pyynnön.

36

Tätä päätelmää ei voida kyseenalaistaa EPSUn väitteellä, jota ei ole myöskään tuettu ja jonka mukaan kahden menettelyn mainitseminen samassa virkkeessä SEUT 155 artiklan 2 kohdassa työmarkkinaosapuolten välisen sopimuksen täytäntöönpanemiseksi ei voi lieventää unionin toimielimille jälkimmäisen menettelyn nojalla kuuluvien velvollisuuksien sitovuutta. Tältä osin on erityisesti todettava, ettei EPSU esitä syitä, joiden vuoksi siitä, että alkuperäinen valinta tässä virkkeessä mainittujen vaihtoehtoisten menettelyjen välillä kuuluu työmarkkinaosapuolille, seuraisi, että kyseessä olevat velvoittavat muotoilut koskevat erityisesti toista menettelyä sillä tavoin, että komissiolla olisi velvollisuus tehdä tällainen ehdotus neuvostolle.

37

Lisäksi unionin yleinen tuomioistuin on perustellusti katsonut valituksenalaisen tuomion 62 kohdassa, että ensimmäisen oikeusasteen kantajien esittämä SEUT 155 artiklan 2 kohdan sanamuodon mukainen tulkinta merkitsisi paitsi komission velvollisuutta tehdä kaikissa olosuhteissa neuvostolle päätösehdotus työmarkkinaosapuolten tekemän sopimuksen täytäntöönpanosta unionin tasolla, myös neuvoston velvollisuutta panna kyseinen sopimus täytäntöön ja tehdä kyseinen päätös.

38

On kuitenkin todettava, että EPSU myöntää, että komissiolla on oikeus olla tekemättä tällaista ehdotusta neuvostolle tietyissä tilanteissa, kun kyseisen sopimuksen allekirjoittajina olevat työmarkkinaosapuolet eivät ole edustavia tai tämän sopimuksen lausekkeet ovat lainvastaisia. Erityisesti neuvoston osalta on todettava, että ensimmäisen oikeusasteen kantajien puoltaman sanamuodon mukaisen tulkinnan hyväksyminen veisi tehokkaan vaikutuksen SEUT 155 artiklan 2 kohdan toiselta alakohdalta, jonka mukaan neuvosto tekee ratkaisunsa yksimielisesti komission ehdotuksesta, kun kyseinen sopimus sisältää tiettyjä aloja koskevia määräyksiä, millä ei olisi mitään merkitystä, jos neuvostolla olisi velvollisuus tehdä komission ehdottama päätös.

39

Lopuksi on todettava, että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin katsoi valituksenalaisen tuomion 63 kohdassa, että ensimmäisen oikeusasteen kantajien puolustama tulkinta merkitsisi sitä, että jos työmarkkinaosapuolet eivät esitä yhteistä pyyntöä sopimuksen täytäntöönpanemisesta unionin tasolla, työmarkkinaosapuolten ja jäsenvaltioiden on pantava tämä sopimus täytäntöön omalla tasollaan ja omien menettelyjensä ja käytäntöjensä mukaisesti, mikä olisi ristiriidassa sosiaalipolitiikasta muiden Euroopan yhteisön jäsenvaltioiden kuin Ison-Britannian ja Pohjois-Irlannin yhdistyneen kuningaskunnan kesken tehdyn sopimuksen (EYVL 1992, C 191, s. 91) allekirjoittaneiden 11 jäsenvaltion tarkoituksen kanssa. Vaikka EPSU väittää valituksessa, että unionin yleinen tuomioistuin on tulkinnut virheellisesti sitä, mitä EUPAE on tosiasiallisesti sopinut, on todettava, ettei tätä väitettä ole mitenkään tuettu eikä sillä myöskään kyseenalaisteta unionin yleisen tuomioistuimen valituksenalaisen tuomion tässä kohdassa esittämää toteamusta, joka liittyy tämän sopimuksen liitteenä olevaan julistukseen nro 2.

40

Unionin yleinen tuomioistuin ei näin ollen tehnyt oikeudellista virhettä SEUT 155 artiklan 2 kohdan sanamuodon mukaisessa tulkinnassa, josta ilmenee, että ranskan- ja englanninkielisissä versioissa käytetyillä velvoittavilla muotoiluilla pyritään ilmaisemaan ainoastaan se, että tässä määräyksessä tarkoitetut kaksi vaihtoehtoista menettelyä ovat luonteeltaan yksinomaisia, mitä tukevat lisäksi tämän määräyksen useat muut kieliversiot, kuten julkisasiamies on todennut ratkaisuehdotuksensa 49 kohdassa.

41

Toiseksi EPSU väittää niissä väitteissään, jotka koskevat unionin yleisen tuomioistuimen virheellistä asiayhteyteen perustuvaa ja teleologista SEUT 155 artiklan 2 kohdan tulkintaa, ensiksi, että unionin yleinen tuomioistuin teki valituksenalaisen tuomion 34, 63–81 ja 93 kohdassa oikeudellisen virheen tulkitessaan SEU 17 artiklan 1 ja 2 kohtaa, koska kyseisellä yleismääräyksellä ei voida laajentaa komission toimivaltaa SEUT 154 ja 155 artiklassa, jotka muodostavat lex specialiksen, vahvistettujen rajojen ulkopuolelle.

42

On kuitenkin todettava, ettei EPSU esitä syitä, joiden vuoksi SEUT 154 ja SEUT 155 artiklan olisi katsottava muodostavan lex specialiksen SEU 17 artiklan 1 ja 2 kohtaan nähden. Se rajoittuu toteamaan, ettei SEU 17 artikla voi syrjäyttää SEUT 154 ja SEUT 155 artiklaa.

43

Valituksenalaisen tuomion näistä kohdista ei myöskään ilmene, että unionin yleinen tuomioistuin olisi poikennut SEUT 154 ja SEUT 155 artiklasta soveltaakseen SEU 17 artiklaa näiden määräysten sijasta. Päin vastoin unionin yleinen tuomioistuin on todennut valituksenalaisen tuomion 93 kohdassa perustellusti, että ”arvioidessaan työmarkkinaosapuolten tekemän sopimuksen täytäntöönpanon tarkoituksenmukaisuutta unionin tasolla komissio käyttää ainoastaan 155 artiklan 2 kohdan ensimmäisessä alakohdassa, kun sitä luetaan yhdessä SEU 17 artiklan 1–3 kohdan kanssa, sille osoitettuja toimivaltuuksia”.

44

Lisäksi on todettava, että toimivalta ehdottaa SEUT 155 artiklan 2 kohdan ensimmäisessä alakohdassa tarkoitetulla tavalla työmarkkinaosapuolten välillä tehdyn sopimuksen täytäntöönpanoa unionin tasolla kuuluu perussopimuksissa ja erityisesti SEU 17 artiklassa komissiolle annettuun toimivaltaan.

45

Tältä osin perussopimuksissa komissiolle annettu toimivalta koostuu muun muassa unionin yleisen edun edistämisestä SEU 17 artiklan 1 kohdan nojalla ja tarvittaessa tässä tarkoituksessa tarvittavien aloitteiden tekemisestä.

46

Sosiaalipolitiikan erityisalalla EUT-sopimuksen kolmannen osan X osaston tarkoituksena on erityisesti – kuten julkisasiamies on ratkaisuehdotuksensa 73 kohdassa muistuttanut – edistää työmarkkinaosapuolten asemaa ja helpottaa niiden välistä vuoropuhelua niiden itsenäisyyttä kunnioittaen, ja SEUT 154 artiklan 1 kohdassa määrätään, että komission tehtävänä on erityisesti edistää työmarkkinaosapuolten kuulemista unionin tasolla. Lisäksi siinä erityisessä asiayhteydessä, joka koskee työmarkkinaosapuolten unionin tasolla tekemien sopimusten täytäntöönpanoa, SEUT 155 artiklan 2 kohdassa työmarkkinaosapuolille annetaan oikeus, joka voidaan rinnastaa parlamentilla SEUT 225 ja neuvostolla SEUT 241 artiklan nojalla yleisemmällä tasolla olevaan oikeuteen pyytää komissiota tekemään aiheellisia ehdotuksia perussopimusten täytäntöönpanosta.

47

SEUT 155 artiklan 2 kohdassa annetaan kuitenkin ilmaisulla ”komission ehdotuksesta” tälle toimielimelle erityinen toimivalta, joka – vaikka sitä voidaan käyttää vasta työmarkkinaosapuolten yhteisestä pyynnöstä – muistuttaa, kun tällainen pyyntö on tehty, SEU 17 artiklan 2 kohdassa lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttävien säännösten antamista varten määrättyä yleistä aloitevaltaa, koska komission ehdotuksen olemassaolo on yksi tämän määräyksen mukainen ennakkoedellytys sille, että neuvosto tekee päätöksen. Tämä toimivalta kuuluu SEU 17 artiklan 1 kohdassa komissiolle annettuun tehtävään, joka on tässä yhteydessä unionin yleinen etu huomioon ottaen arvioida sitä, onko neuvostolle tarkoituksenmukaista tehdä työmarkkinaosapuolten tekemän sopimuksen perusteella ehdotus tämän sopimuksen täytäntöönpanosta unionin tasolla.

48

Tässä yhteydessä on myös muistutettava, että SEU 13 artiklan 2 kohdan mukaan kukin unionin toimielin toimii sille perussopimuksissa annetun toimivallan rajoissa sekä niissä määrättyjen menettelyjen, edellytysten ja tavoitteiden mukaisesti. Kyseinen määräys ilmentää toimielinten välisen tasapainon periaatetta, joka on yksi unionin toimielinrakenteen ominaispiirteistä ja joka edellyttää sitä, että kukin toimielin käyttää toimivaltaansa muiden toimielinten toimivaltaa kunnioittaen (tuomio 14.4.2015, neuvosto v. komissio, C-409/13, EU:C:2015:217, 64 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). SEU 17 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu komission aloiteoikeus on yksi tämän periaatteen ilmenemismuodoista (tuomio 19.12.2019, Puppinck ym. v. komissio, C‑418/18 P, EU:C:2019:1113, 60 kohta). Näin on myös työmarkkinaosapuolten unionin tasolla tekemien sopimusten täytäntöönpanon erityisessä asiayhteydessä komissiolle SEUT 155 artiklan 2 kohdassa annetun erityisen toimivallan osalta.

49

EPSUn puoltamalla SEUT 155 artiklan 2 kohdan tulkinnalla vaarannettaisiin mainittu tasapaino ja voitaisiin estää komissiota jatkamasta edellä 45 kohdassa mainittua tehtävää, joka on SEU 17 artiklan 1 kohdan mukaisesti unionin yleisen edun ajaminen. Tämä tulkinta johtaisi nimittäin siihen, että ainoastaan sopimuksen allekirjoittaneiden työmarkkinaosapuolten edut olisivat ensisijaisia komissiolle annettuun unionin yleisen edun ajamista koskevaan tehtävään nähden.

50

Lopuksi on muistutettava, että SEU 17 artiklan 3 kohdan kolmannessa alakohdassa määrätään, että komissio ”hoitaa tehtäväänsä täysin riippumattomana” ja etteivät sen jäsenet ”saa pyytää eivätkä ottaa ohjeita miltään hallitukselta, toimielimeltä, elimeltä tai laitokselta”. Kuten unionin yleinen tuomioistuin on perustellusti katsonut valituksenalaisen tuomion 78 kohdassa, SEU 155 artiklan 2 kohdan tulkinta, jonka mukaan komissiolla olisi velvollisuus tehdä aloitevaltaansa käyttämällä ehdotus päätökseksi työmarkkinaosapuolten tekemän sopimuksen täytäntöönpanosta unionin tasolla, olisi vastoin SEU 17 artiklan 3 kohdassa vahvistettua periaatetta, jonka mukaan komissio käyttää toimivaltuuksiaan riippumattomana.

51

Tätä päätelmää ei voida kyseenalaistaa EPSUn väitteellä, jonka mukaan komission riippumattomuus säilyy, koska kyseinen toimielin voi joka tapauksessa esittää neuvostolle kantansa ”perustelujen” avulla. Komission ehdotukseen liitetyissä perusteluissa nimittäin esitetään ainoastaan perustelut, jotka oikeuttavat tämän ehdotuksen.

52

Kaiken edellä esitetyn perusteella on todettava, ettei unionin yleinen tuomioistuin ole tehnyt valituksenalaisen tuomion 34, 63–81 ja 93 kohdassa oikeudellista virhettä tulkitessaan SEU 17 artiklan 1–3 kohtaa. Unionin yleinen tuomioistuin ei nimittäin ole laajentanut komission asemaa SEUT 154 ja 155 artiklassa määrätyssä menettelyssä työmarkkinaosapuolten ja neuvoston aseman kustannuksella.

53

Toiseksi EPSUn väitteestä, jonka mukaan unionin yleinen tuomioistuin teki oikeudellisen virheen valituksenalaisen tuomion 74–77 ja 87 kohdassa, kun se katsoi, että kun työmarkkinaosapuolet ovat tehneet sopimuksen, komissio vastaa jälleen menettelyn kulusta arvioidakseen, onko neuvostolle tarkoituksenmukaista tehdä päätösehdotus tällaisen sopimuksen täytäntöönpanosta unionin tasolla, on todettava, että EPSU ainoastaan väittää, että unionin yleinen tuomioistuin on tehnyt tällaisen tulkinnan ottamalla huomioon pelkästään SEUT 155 artiklan 2 kohdan sanamuodon eikä SEUT 154 ja SEUT 155 artiklan tarkoitusta ja asiayhteyttä.

54

Tässä yhteydessä on huomautettava, että unionin yleisen tuomioistuimen valituksenalaisen tuomion 74 kohdassa esittämät toteamukset johtuvat nimenomaan sen kyseisen tuomion 71–73 kohdassa tekemästä analyysista, joka koskee toimielinten ja työmarkkinaosapuolten asemaa SEUT 154 ja SEUT 155 artiklassa määrätyissä sosiaalipolitiikan alalla tehtyjen sopimusten erillisissä kuulemisen, neuvottelemisen ja unionin tason täytäntöönpanon vaiheissa.

55

Näin ollen unionin yleinen tuomioistuin on todennut perustellusti, että työmarkkinaosapuolet voivat komission aloittamassa ja SEUT 154 artiklan 2 ja 3 kohtaan perustuvassa kuulemisvaiheessa ilmoittaa halustaan aloittaa SEUT 155 artiklassa tarkoitettu menettely. Varsinaisessa neuvotteluvaiheessa työmarkkinaosapuolet voivat tämän jälkeen SEUT 155 artiklan 1 kohdan mukaisesti luoda sopimussuhteita myös tekemällä sopimuksen. Lopuksi aloitetaan sopimuksen täytäntöönpanovaihe jommankumman SEUT 155 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun menettelyn mukaisesti. Erityisesti menettelystä, joka mahdollistaa sopimuksen täytäntöönpanon unionin tasolla, kyseisessä määräyksessä määrätään nimenomaisesti, että neuvoston päätös tehdään ”komission ehdotuksesta”, ja konkretisoidaan siinä käyttöön otetussa muussa kuin lainsäätämisjärjestyksessä komission aloiteoikeus SEU 17 artiklan 2 kohdan mukaisesti.

56

Tästä seuraa, että tehdäkseen valituksenalaisen tuomion 74 kohdassa tarkoitetun päätelmän unionin yleinen tuomioistuin ei ole kyseisen tuomion 71–73 kohdassa tukeutunut yksinomaan SEUT 155 artiklan 2 kohdan sanamuotoon, vaan se on ottanut huomioon myös SEUT 154 ja 155 artiklan ja SEU 17 artiklan 2 kohdan, kun niitä tarkastellaan yhdessä, muodostaman asiayhteyden, jossa vahvistetaan, kuten edellä 45–49 kohdassa on todettu, että vaikka sopimusneuvottelujen aloittaminen ja sopimuksen tekeminen kuuluvat yksinomaan asianomaisille työmarkkinaosapuolille, tämän sopimuksen täytäntöönpanovaiheessa komission tehtävänä on SEUT 155 artiklan 2 kohdan nojalla tarkastella, onko neuvostolle tehtävä päätösehdotus mainitun sopimuksen täytäntöönpanosta unionin tasolla, jolloin komissio vastaa jälleen menettelyn kulusta.

57

Näin ollen on hylättävä EPSUn väite, jonka mukaan unionin yleinen tuomioistuin teki valituksenalaisessa tuomiossa oikeudellisen virheen katsoessaan, että kun työmarkkinaosapuolet ovat tehneet sopimuksen ja pyytäneet sen täytäntöönpanoa unionin tasolla, komissio vastaa jälleen menettelyn kulusta.

58

Kolmanneksi EPSU väittää, että unionin yleinen tuomioistuin teki valituksenalaisessa tuomiossa oikeudellisen virheen, koska tulkinta, jonka mukaan komissio käyttää ”poliittista” harkintavaltaa sen suhteen, onko neuvostolle tarkoituksenmukaista tehdä päätösehdotus työmarkkinaosapuolten välisten sopimusten täytäntöönpanosta unionin tasolla, loukkaa työmarkkinaosapuolten itsenäisyyttä ja muuttaa SEUT 155 artiklassa määrätyn menettelyn luonnetta työmarkkinaosapuolille annettujen perusoikeuksien vastaisesti. Komissiolla olisi siten ”kolmas tuoli neuvottelupöydässä”, eikä neuvostolla olisi mahdollisuutta käyttää toimivaltaansa hyväksyä tai olla hyväksymättä sellaisen työmarkkinaosapuolten tekemän sopimuksen sanamuotoa, joka aiotaan panna täytäntöön unionin tasolla SEUT 155 artiklan 2 kohdan nojalla.

59

Myöskään tällainen väite ei voi menestyä, sillä EPSU tulkitsee viimeksi mainittua säännöstä virheellisesti siltä osin kuin on kyse työmarkkinaosapuolten unionin tasolla neuvottelemien ja tekemien sopimusten neuvottelu- ja täytäntöönpanovaiheen välisestä suhteesta.

60

SEUT 151 artiklan ensimmäisen kohdan mukaan ”sosiaalinen vuoropuhelu” on kuitenkin yksi unionin tavoitteista. Kuten edellä 46 kohdassa on todettu, EUT-sopimuksen kolmannen osan sosiaalipolitiikkaa koskevan X osaston määräysten erityisenä tarkoituksena on edistää työmarkkinaosapuolten asemaa ja helpottaa niiden välistä vuoropuhelua niiden itsenäisyyttä kunnioittaen.

61

Tämä SEUT 152 artiklan ensimmäisessä kohdassa vahvistettu itsenäisyys merkitsee, kuten unionin yleinen tuomioistuin on perustellusti todennut valituksenalaisen tuomion 86 kohdassa, että työmarkkinaosapuolet voivat sopimuksen neuvotteluvaiheessa, jossa ”yksinomaan” työmarkkinaosapuolet ovat aloitteentekijöinä, vaihtaa näkemyksiään ja toimia vapaasti ottamatta vastaan määräyksiä tai ohjeita miltään taholta, etenkään jäsenvaltioilta tai unionin toimielimiltä.

62

Tämä itsenäisyys, joka on ominainen työmarkkinaosapuolten mahdollisen sopimuksen neuvotteluvaiheelle, ei merkitse sitä, että komission olisi automaattisesti tehtävä neuvostolle päätösehdotus tällaisen sopimuksen täytäntöönpanosta unionin tasolla näiden osapuolten yhteisestä pyynnöstä, sillä tällöin työmarkkinaosapuolille annettaisiin oma aloitevalta, jota niillä ei ole.

63

Kuten edellä 47–49 kohdassa todetusta seuraa, jos mainitun itsenäisyyden seuraus olisi tällainen, SEUT 154 ja SEUT 155 artiklaan perustuvaa toimielinten välistä tasapainoa muutettaisiin antamalla työmarkkinaosapuolille komissioon nähden toimivalta, jota parlamentilla ja neuvostolla ei ole.

64

Unionin yleinen tuomioistuin totesi näin ollen valituksenalaisen tuomion 87 kohdassa perustellusti, että koska työmarkkinaosapuolet ovat vapaasti neuvotelleet ja tehneet sopimuksen ja tämän sopimuksen allekirjoittajaosapuolet ovat esittäneet yhteisen pyynnön sen täytäntöön panemiseksi unionin tasolla, komissiolla on jälleen oikeus ryhtyä toimenpiteisiin ja se vastaa jälleen menettelyn kulusta SEUT 155 artiklan 2 kohdan nojalla.

65

EPSUn tulkinnan hyväksyminen merkitsisi siis sitä, että kyseisen sopimuksen neuvotteluvaihe, jossa työmarkkinaosapuolilla on täysi itsenäisyys, jota käsiteltävässä asiassa on noudatettu, sekoittuisi tämän sopimuksen täytäntöönpanoa unionin tasolla koskevaan vaiheeseen, jossa ne eivät enää ole toimijoita, koska – kuten unionin yleinen tuomioistuin muistutti valituksenalaisen tuomion 74 kohdassa – SEUT 155 artiklan 2 kohdan nojalla neuvosto toimii komission ehdotuksesta.

66

Tästä seuraa, että unionin yleinen tuomioistuin katsoi perustellusti valituksenalaisen tuomion 90 kohdassa, että EUT-sopimuksessa määrätty tavoite työmarkkinaosapuolten aseman ja niiden välisen vuoropuhelun edistämisestä niiden itsenäisyyttä kunnioittaen ei merkitse sitä, että komissiolla olisi SEUT 155 artiklan 2 kohdan nojalla velvollisuus hyväksyä sopimuksen allekirjoittajaosapuolten esittämä yhteinen pyyntö tämän sopimuksen täytäntöönpanosta unionin tasolla.

67

Lisäksi on muistutettava ensisijaisesta merkityksestä, joka unionin oikeudessa on oikeudella neuvotella ja tehdä työ- ja virkaehtosopimuksia ja joka vahvistetaan Euroopan unionin perusoikeuskirjan 28 artiklassa (ks. vastaavasti tuomio 15.7.2010, komissio v. Saksa, C-271/08, EU:C:2010:426, 37 kohta). Käsiteltävässä asiassa tätä perusoikeutta on noudatettu kyseisen sopimuksen tehneiden työmarkkinaosapuolten osalta neuvotteluvaiheessa. Näin ollen EPSU ei voi väittää, että unionin yleisen tuomioistuimen SEUT 155 artiklan 2 kohdan tulkinnalla, jossa tunnustetaan komissiolla oleva päätösvalta kyseessä olevan sopimuksen täytäntöönpanovaiheessa tilanteessa, jossa työmarkkinaosapuolet päättävät esittää tälle toimielimelle pyynnön täytäntöönpanosta unionin tasolla, loukattaisiin työmarkkinaosapuolten perusoikeuksia.

68

Näin ei voi olla sitäkin suuremmalla syyllä, että SEUT 155 artiklan 2 kohdan mukaan unionin tasolla tehdyt sopimukset voidaan joka tapauksessa panna täytäntöön työmarkkinaosapuolten ja jäsenvaltioiden omien menettelyjen ja käytäntöjen mukaisesti.

69

Joka tapauksessa on todettava, että väite, jolla EPSU moittii unionin yleistä tuomioistuinta siitä, että se on virheellisesti poikennut omasta oikeuskäytännöstään, joka perustuu 17.6.1998 annettuun tuomioon UEAPME v. neuvosto (T-135/96, EU:T:1998:128), sillä perusteella, että kyseisestä tuomiosta ilmenee, että komission toimivalta työmarkkinaosapuolten unionin tasolla tekemän sopimuksen täytäntöönpanovaiheessa rajoittuu SEUT 155 artiklan 2 kohdan nojalla allekirjoittajina olevien työmarkkinaosapuolten edustavuuden ja mainitun sopimuksen lainmukaisuuden valvontaan, mutta se ei ulotu sen valvontaan, onko neuvoston tarkoituksenmukaista tehdä päätösehdotus tämän sopimuksen täytäntöönpanosta, nojautuu mainitun tuomion virheelliseen tulkintaan ja on siis perusteeton.

70

Todettuaan 17.6.1998 antamansa tuomion UEAPME v. neuvosto (T-135/96, EU:T:1998:128) 84 kohdassa, että sen jälkeen, kun työmarkkinaosapuolet ovat esittäneet yhteisen pyynnön sopimuksen täytäntöönpanosta unionin tasolla, komissio vastaa jälleen menettelyn kulusta, unionin yleinen tuomioistuin nimittäin totesi nimenomaisesti kyseisen tuomion 85 kohdassa, että kun komissiolla on oikeus osallistua uudelleen menettelyn kulkuun, sen on erityisesti tutkittava sopimuksen allekirjoittajien edustavuus, joten unionin yleinen tuomioistuin ei siis millään tavoin ole sulkenut pois sitä, että komissiolla olisi muuta toimivaltaa. Koska kysymys siitä, onko kyseisen toimielimen tarkasteltava sopimuksen unionin tasolla tapahtuvan täytäntöönpanon tarkoituksenmukaisuutta, ei tullut esille mainittuun tuomioon johtaneessa asiassa, unionin yleisen tuomioistuimen ei tarvinnut käsitellä tätä näkökohtaa.

71

Tästä seuraa, että – toisin kuin EPSU väittää – 17.6.1998 annetun tuomion UEAPME v. neuvosto (T-135/96, EU:T:1998:128) 84 kohdassa käytettyä ilmaisua ”onko syytä” ei voida tulkita siten, että sillä rajoitettaisiin komissiolle sopimuksen täytäntöönpanovaiheessa unionin tasolla annettu toimivalta pelkästään työmarkkinaosapuolten edustavuuden ja sopimuslausekkeiden lainmukaisuuden valvomiseen.

72

Neljänneksi EPSUn väitteestä, jonka mukaan unionin yleinen tuomioistuin teki oikeudellisen virheen valituksenalaisen tuomion 82 ja 94–98 kohdassa siltä osin kuin on kyse parlamentin aseman määrittelystä SEUT 154 ja SEUT 155 artiklassa määrätyssä menettelyssä työmarkkinaosapuolten asemaan nähden, on todettava, että tällä väitteellään EPSU riitauttaa tosiasiassa unionin yleisen tuomioistuimen valituksenalaisen tuomion 82 kohdassa esittämät toteamukset arvostelematta lainkaan kyseisen tuomion 94–98 kohdassa esitettyjä toteamuksia, jotka liittyvät SEU 10 artiklan 1 ja 2 kohdassa vahvistettuun demokratian periaatteeseen ja väitettyyn ”horisontaaliseen toissijaisuusperiaatteeseen”.

73

Valituksenalaisen tuomion 82 kohdasta on todettava, että siltä osin kuin ensimmäisen oikeusasteen kantajat väittivät, että työmarkkinaosapuolilla on toimivalta velvoittaa komissio tekemään neuvostolle päätösehdotus niiden sopimusten täytäntöönpanosta unionin tasolla, unionin yleinen tuomioistuin totesi perustellusti, että jos tällainen tulkinta hyväksyttäisiin, työmarkkinaosapuolet vaikuttaisivat enemmän SEUT 154 ja SEUT 155 artiklan nojalla annettujen oikeudellisten toimien sisältöön sosiaalipolitiikan alalla kuin parlamentti, jolle on SEUT 155 artiklan 2 kohdan mukaan ainoastaan ilmoitettava ennen oikeudellisten toimien hyväksymistä.

74

Unionin yleinen tuomioistuin katsoi lisäksi perustellusti, että ensimmäisen oikeusasteen kantajien puoltaman tulkinnan seurauksena työmarkkinaosapuolilla olisi oikeus pakottaa komissio toimimaan sosiaalipolitiikan alalla, kun taas SEUT 225 artiklassa parlamentille annetaan ainoastaan oikeus pyytää komissiota tekemään neuvostolle ”aiheellisia ehdotuksia asioista, joissa se katsoo, että on valmisteltava unionin säädös perussopimusten panemiseksi täytäntöön”, ja jollei komissio tee ehdotusta, oikeus saada komissiolta selvitys tätä koskevista perusteluista. Samoin SEUT 241 artiklan nojalla neuvosto voi pelkästään pyytää komissiolta tutkimuksia, joita se pitää yhteisten tavoitteiden toteuttamiseksi tarpeellisina, ja se voi pyytää komissiota tekemään sille aiheellisia ehdotuksia, ja jollei komissio tee ehdotusta, sillä on oikeus saada komissiolta selvitys tätä koskevista perusteluista. Tätä päätelmää ei voida kyseenalaistaa EPSUn väitteellä, jonka mukaan työmarkkinaosapuolet neuvottelevat, laativat ja hyväksyvät kyseisen sopimuksen tekstin itsenäisesti ja parlamentti osallistuu aina tällaiseen menettelyyn, koska komissiolla on velvollisuus ilmoittaa sille menettelystä.

75

Kaikesta edellä esitetystä seuraa, ettei unionin yleinen tuomioistuin tehnyt oikeudellista virhettä SEUT 155 artiklan 2 kohdan sanamuodon mukaisen, asiayhteyteen perustuvan ja teleologisen tulkinnan osalta eikä myöskään muuttanut SEUT 154 ja SEUT 155 artiklaan perustuvaa toimielinten välistä tasapainoa, toisin kuin EPSU väittää.

76

Tätä päätelmää ei voida kyseenalaistaa EPSUn yleisellä väitteellä, jonka mukaan unionin yleinen tuomioistuin teki oikeudellisen virheen, kun se ei soveltanut 14.4.2015 annetun tuomion neuvosto v. komissio (C-409/13, EU:C:2015:217) 70 kohdassa mainittuja periaatteita.

77

Tältä osin on muistutettava, että 14.4.2015 annetun tuomion neuvosto v. komissio (C-409/13, EU:C:2015:217) 70 kohdassa unionin tuomioistuin totesi, että komissiolle SEU 17 artiklan 2 kohdassa ja SEUT 289 artiklassa myönnetty valta tehdä lainsäädäntöaloitteita tarkoittaa sitä, että komission tehtäviin kuuluu päättää, tekeekö se säädösehdotuksen vai ei, paitsi tilanteessa, jossa sillä olisi unionin oikeuteen perustuva velvollisuus tehdä tällainen ehdotus.

78

On kuitenkin niin, että 14.4.2015 annetusta tuomiosta neuvosto v. komissio (C‑409/13, EU:C:2015:217) ilmenee, että on olemassa perussopimuksissa määrättyjä tapauksia, joissa komission on tehtävä säädösehdotus.

79

EPSU ei kuitenkaan perustele väitettään, jonka mukaan kyseiseen tuomioon perustuvan oikeuskäytännön mukaan työmarkkinaosapuolten tekemän sopimuksen täytäntöönpano unionin tasolla SEUT 155 artiklan 2 kohdan nojalla olisi tällainen tilanne. Se nimittäin toteaa vain, että kyseisen määräyksen nojalla komissiolla on velvollisuus tehdä tällainen ehdotus ja että neuvoston tehtävänä on päättää sen työmarkkinaosapuolten tekemän sopimuksen sanamuodon perusteella, jonka täytäntöönpanoa unionin tasolla suunnitellaan, onko ehdotus hyväksyttävä. Tämä väite on näin ollen hylättävä.

80

Edellä esitetyillä perusteilla toinen valitusperuste on hylättävä kokonaisuudessaan.

81

Ensimmäisessä valitusperusteessaan EPSU väittää, että unionin yleinen tuomioistuin teki oikeudellisen virheen valituksenalaisen tuomion 69, 73, 89, 96 ja 100 kohdassa katsoessaan, että SEUT 155 artiklan 2 kohdan nojalla neuvoston päätöksellä hyväksytyt oikeudelliset toimet eivät ole luonteeltaan lainsäädännöllisiä.

82

EPSU väittää tässä yhteydessä ensinnäkin, että neuvoston SEUT 155 artiklan 2 kohdan nojalla antamalla päätöksellä annettavien direktiivien vaikutukset eivät eroa SEUT 153 artiklan nojalla annettavien direktiivien vaikutuksista.

83

Toiseksi EPSU väittää, että unionin yleinen tuomioistuin on valituksenalaisen tuomion 69 ja 89 kohdassa korostanut kyseessä olevan sopimuksen täytäntöönpanovaiheen luonnetta SEUT 155 artiklan 2 kohdan perusteella ja tämän määräyksen nojalla hyväksytyn toimen luokittelua pikemminkin kuin sen ”olennaisia seurauksia”. Se väittää lisäksi, että unionin yleisen tuomioistuimen valituksenalaisen tuomion 96 kohdassa tekemä päätelmä on ristiriidassa yhtäältä SEUT 155 artiklan 2 kohdan nojalla hyväksyttyjen toimenpiteiden, jotka säilyttävät lainsäädäntöluonteensa, ja toisaalta sosiaalipolitiikan alalla annettuja direktiivejä koskevan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön kanssa.

84

Kolmanneksi EPSU väittää, että vaihe, jossa työmarkkinaosapuolten SEUT 155 artiklan 2 kohdan nojalla tekemä sopimus pannaan täytäntöön unionin tasolla, tarkoittaa SEUT 289 artiklan 2 kohdan mukaista ”erityistä lainsäätämisjärjestystä”. Sen mukaan unionin yleisen tuomioistuimen valituksenalaisen tuomion 69 kohdassa tekemä viittaus 6.9.2017 annettuun tuomioon Slovakia ja Unkari v. neuvosto (C-643/15 ja C-647/15, EU:C:2017:631) ei ole merkityksellinen eikä se voi johtaa siihen, että SEUT 155 artiklan 2 kohdan nojalla toteutetut toimenpiteet menettäisivät ”olennaisilta osin lainsäädännöllisen” luonteensa.

85

Komissio väittää, että ensimmäinen valitusperuste on hylättävä tehottomana ja joka tapauksessa perusteettomana.

86

Aluksi on muistutettava, että unionin yleinen tuomioistuin totesi valituksenalaisen tuomion 69 kohdassa SEUT 155 artiklan 2 kohdan asiayhteyteen perustuvassa tulkinnassaan, että koska tässä määräyksessä ei viitata nimenomaisesti SEUT 289 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuun ”tavalliseen lainsäätämisjärjestykseen” tai SEUT 289 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuun ”erityiseen lainsäätämisjärjestykseen”, työmarkkinaosapuolten tekemien sopimusten täytäntöönpanovaihetta unionin tasolla ei voida pitää kyseisessä määräyksessä tarkoitettuna ”lainsäädäntömenettelynä” ja että tämän vaiheen päätteeksi hyväksyttyjä toimenpiteitä ei voida pitää SEUT 289 artiklan 3 kohdassa tarkoitettuina lainsäädäntötoimina.

87

Tältä osin on todettava, että kysymys SEUT 155 artiklan 2 kohdan nojalla annettujen säädösten lainsäädännöllisestä luonteesta on erillinen kysymyksestä, joka koskee komission toimivaltaa päättää, onko tarkoituksenmukaista ehdottaa neuvostolle työmarkkinaosapuolten tekemien sopimusten täytäntöönpanoa unionin tasolla.

88

Kuten julkisasiamies on todennut ratkaisuehdotuksensa 72 kohdassa, tämän toimivallan laajuus on sama riippumatta siitä, onko toimi, jonka antamista koskeva ehdotus esitetään neuvostolle, luonteeltaan lainsäädännöllinen vai ei.

89

Näillä perusteilla ensimmäinen valitusperuste on hylättävä.

90

Kolmannessa valitusperusteessa EPSU väittää, että unionin yleinen tuomioistuin teki oikeudellisen virheen valituksenalaisen tuomion 31–33, 78, 79, 109–112, 122 ja 133 kohdassa, kun se rajoitti riidanalaiseen päätökseen kohdistuvan tuomioistuinvalvonnan intensiteettiä yhtäältä päätöksen poliittisen luonteen ja toisaalta komission riippumattomuuden vaarantumisen vuoksi.

91

Tältä osin EPSU huomauttaa, että unionin yleisen tuomioistuimen tulkinta, jonka mukaan komissiolla on laaja poliittisluonteinen harkintavalta tehdä neuvostolle päätösehdotus työmarkkinaosapuolten tekemän sopimuksen täytäntöönpanosta unionin tasolla, perustuu EUT-sopimuksen määräysten, niiden asiayhteyden ja tarkoituksen sekä 17.6.1998 annetun tuomion UEAPME v. neuvosto (T-135/96, EU:T:1998:128) virheelliseen tulkintaan. EPSUn mukaan komission asema ei nimittäin ole poliittinen vaan ”olennaisesti oikeudellinen”, ennen kuin se esittää neuvostolle päätösehdotuksen tällaisen sopimuksen täytäntöönpanosta unionin tasolla.

92

Lisäksi EPSU väittää, että unionin yleinen tuomioistuin on tehnyt oikeudellisen virheen valituksenalaisen tuomion 112 kohdassa ”rinnastaessaan” tilanteen eurooppalaisen kansalaisaloitteen alalla 23.4.2018 annettuun tuomioon One of Us ym. v. komissio (T-561/14, EU:T:2018:210). EPSUn mukaan SEUT 154 ja SEUT 155 artiklassa määrätty menettely ei muistuta eurooppalaista kansalaisaloitetta koskevaa menettelyä, sillä yhtäältä kansalaisaloite ei ole kollektiivinen neuvottelumenettely eikä perusoikeuskirjan 28 artiklassa suojatun perusoikeuden käyttämistä ja toisaalta tällaisen menettelyn käynnistäjät eivät osallistu säädösehdotuksen tekstin laatimiseen.

93

Komissio kiistää EPSUn väitteen. Se väittää erityisesti, että unionin yleinen tuomioistuin on katsonut perustellusti, että sen riidanalaista päätöstä koskevan tuomioistuinvalvonnan laajuus on unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaisesti rajallinen.

94

Kolmannessa valitusperusteessaan EPSU moittii unionin yleistä tuomioistuinta lähinnä siitä, että se on tehnyt oikeudellisen virheen riidanalaisen päätöksen osalta harjoittamansa tuomioistuinvalvonnan intensiteetin osalta, ja viittaa valituksenalaisen tuomion 31–33, 78, 79, 109–112, 122 ja 133 kohtaan.

95

Tältä osin edellä 62 ja 64 kohdasta ilmenee lähinnä, ettei komissio ole velvollinen tekemään neuvostolle päätösehdotusta työmarkkinaosapuolten tekemän sopimuksen täytäntöönpanosta unionin tasolla SEUT 155 artiklan 2 kohdan nojalla, koska kyseisellä toimielimellä on harkintavalta päättää, onko tällaisen ehdotuksen tekeminen neuvostolle tarkoituksenmukaista.

96

Kuten unionin yleinen tuomioistuin totesi perustellusti valituksenalaisen tuomion 110 ja 111 kohdassa, vakiintuneesta oikeuskäytännöstä ilmenee, että kun toimielimen on tehtävä monimutkaisia arviointeja, tuomioistuinvalvonnassa on lähtökohtaisesti rajoituttava tarkistamaan, että menettelyä ja perusteluvelvollisuutta koskevia sääntöjä on noudatettu, että ratkaisun perustaksi hyväksytyt tosiseikat pitävät asiallisesti paikkansa, ettei ole tehty oikeudellista virhettä, ettei tosiseikkoja ole arvioitu ilmeisen virheellisesti ja ettei harkintavaltaa ole käytetty väärin (ks. tuomio 1.7.2008, Chronopost ja La Poste v. UFEX ym., C‑341/06 P ja C‑342/06 P, EU:C:2008:375, 143 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Tämä tuomioistuinvalvontaa koskeva rajoitus on erityisen välttämätön silloin, kun unionin toimielimet joutuvat – kuten käsiteltävässä asiassa – yhtäältä ottamaan huomioon mahdollisesti toisistaan poikkeavia etuja, kuten muun muassa unionin yleisen edun ja työmarkkinaosapuolten edun, ja toisaalta tekemään päätöksiä, jotka edellyttävät poliittisia valintoja (ks. vastaavasti tuomio 5.10.1994, Saksa v. neuvosto, C‑280/93, EU:C:1994:367, 91 kohta ja tuomio 14.7.2005, Rica Foods v. komissio, C‑40/03 P, EU:C:2005:455, 55 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

97

EPSUn väitteillä ei voida horjuttaa unionin yleisen tuomioistuimen arviointeja, jotka koskevat tämän riidanalaiseen päätökseen kohdistuvan tuomioistuinvalvonnan tasoa.

98

Ensinnäkin siitä EPSUn väitteestä, jonka mukaan komissiolla oleva harkintavalta tehdä neuvostolle päätösehdotus työmarkkinaosapuolten tekemän sopimuksen täytäntöönpanosta unionin tasolla ei ole poliittista vaan ”olennaisesti oikeudellista”, on todettava, että komissio tosin suorittaa oikeudellisen arvioinnin, kun se tutkii sopimuksen allekirjoittajaosapuolten edustavuutta ja sen lausekkeiden lainmukaisuutta SEUT 155 artiklan 2 kohdan mukaisesti. Kuten unionin yleinen tuomioistuin on perustellusti todennut valituksenalaisen tuomion 79 kohdassa, on niin, että kun asianomaiset työmarkkinaosapuolet esittävät komissiolle pyynnön kyseisen sopimuksen täytäntöönpanosta unionin tasolla, komission on kuitenkin myös arvioitava erityisesti poliittisten, taloudellisten ja sosiaalisten näkökohtien perusteella sopimuksen unionin tasolla täytäntöönpanon tarkoituksenmukaisuutta.

99

Toiseksi EPSUn väite, jonka mukaan unionin yleinen tuomioistuin teki valituksenalaisen tuomion 112 kohdassa oikeudellisen virheen, kun se ”rinnasti” tilanteen eurooppalaisen kansalaisaloitteen alalla 23.4.2018 annettuun tuomioon One of Us ym. v. komissio (T-561/14, EU:T:2018:210), ei voi johtaa valituksenalaisen tuomion kumoamiseen, koska – kuten edellä esitetyistä perusteluista ilmenee – unionin yleinen tuomioistuin ei ole tehnyt oikeudellista virhettä rajoittaessaan riidanalaisen päätöksen lainmukaisuuteen kohdistamaansa valvontaa.

100

Edellä esitetyn perusteella on todettava, ettei unionin yleinen tuomioistuin tehnyt oikeudellista virhettä, kun se katsoi, että sen riidanalaiseen päätökseen kohdistuva valvonta oli tässä tapauksessa rajoitettua.

101

Kolmas valitusperuste on näin ollen hylättävä.

102

Neljännessä valitusperusteessa EPSU väittää, että unionin yleinen tuomioistuin teki valituksenalaisen tuomion 116–140 kohdassa oikeudellisen virheen, kun se katsoi, että perustelut, joihin riidanalainen päätös perustuu, eivät olleet ”virheellisiä, perusteettomia ja riittämättömiä”.

103

Ensiksi EPSU väittää, että unionin yleinen tuomioistuin teki valituksenalaisen tuomion 118 kohdassa oikeudellisen virheen, kun se katsoi, että riidanalaisen päätöksen perustelut olivat SEUT 296 artiklan mukaisesti riittävät, jotta niistä selviävät komission arvioinnin perusteet. Tältä osin EPSU väittää, että riidanalaisessa päätöksessä esitetyt perustelut ovat virheellisiä ja etteivät nämä perustelut vastaa niitä perusteluja, joihin vedottiin tämän päätöksen tekemistä edeltäneessä menettelyssä.

104

Toiseksi EPSU väittää, että unionin yleinen tuomioistuin on tehnyt useita virheitä analysoidessaan valituksenalaisen tuomion 130, 131, 133 ja 136 kohdassa olevia perusteluja, vaikka nämä perustelut ovat ”olennaisesti virheellisiä ja/tai merkityksettömiä”. Lisäksi unionin yleinen tuomioistuin ei ottanut valituksenalaisen tuomion 136 ja 138 kohdassa huomioon sitä, että komissio ei ollut ilmoittanut riidanalaisessa päätöksessä yhtäältä syitä, joiden vuoksi se ei ollut tehnyt ”vaikutustenarviointia”, toisin kuin se oli ilmoittanut EPSUn kanssa käymässään kirjeenvaihdossa, ja toisaalta syitä, joiden vuoksi oli perusteltua poiketa tiedonannoista, joita se oli julkaissut asiassa. Erityisesti EPSU moittii unionin yleistä tuomioistuinta siitä, että se totesi valituksenalaisen tuomion 138 kohdassa, että kantajat eivät olleet ensimmäisessä oikeusasteessa täsmentäneet, minkä säännöksen nojalla komissiolla olisi ollut velvollisuus tehdä tällainen vaikutustenarviointi ennen kuin se kieltäytyi käyttämästä aloitevaltaansa, vaikka kyseiset tiedonannot olivat luoneet ensimmäisen oikeusasteen kantajille ”perustellun odotuksen”, jonka vuoksi ”tuomioistuinvalvonnan” ja ”vaikutustenarvioinnin” toteuttaminen oli pakollista.

105

Kolmanneksi EPSU riitauttaa unionin yleisen tuomioistuimen valituksenalaisen tuomion 131 ja 132 kohdassa esittämän tulkinnan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä, joka liittyy työntekijöille tiedottamisesta ja heidän kuulemisestaan annettuihin direktiiveihin.

106

Komissio väittää, että neljäs valitusperuste on hylättävä.

107

Neljäs valitusperuste jakautuu pääasiallisesti kahteen osaan, joista ensimmäinen koskee unionin yleisen tuomioistuimen tekemää oikeudellista virhettä siltä osin kuin kyse on siitä, onko komissio noudattanut velvollisuutta perustella riidanalainen päätös, ja toinen unionin yleisen tuomioistuimen tekemää oikeudellista virhettä kyseisen päätöksen perusteltavuuden osalta.

108

On syytä muistuttaa, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan SEUT 296 artiklassa määrätty perusteluvelvollisuus on olennainen muotomääräys, joka on erotettava perustelujen aineellisesta paikkansapitävyydestä, koska viimeksi mainittu liittyy riidanalaisen toimen aineelliseen lainmukaisuuteen. Tältä kannalta katsoen SEUT 296 artiklan mukainen perusteluvelvollisuus määräytyy kyseisen toimen luonteen mukaan, ja perusteluista on selkeästi ja yksiselitteisesti ilmettävä toimen antaneen toimielimen päättely siten, että niille, joita toimi koskee, selviävät sen syyt ja että toimivaltainen tuomioistuin voi tutkia toimen laillisuuden (ks. tuomio 14.10.2010, Deutsche Telekom v. komissio,C‑280/08 P, EU:C:2010:603, 130 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

109

Lisäksi unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan, josta unionin yleinen tuomioistuin muistuttaa valituksenalaisen tuomion 115 kohdassa, on niin, että perusteluvelvollisuuden täyttymistä on arvioitava asian olosuhteiden perusteella, joita ovat muun muassa toimen sisältö, esitettyjen perustelujen luonne sekä intressi, joka niillä, joille toimi on osoitettu tai joita se koskee suoraan ja erikseen, saattaa olla selvitysten saamiseksi. Perusteluissa ei tarvitse esittää kaikkia merkityksellisiä tosiseikkoja ja oikeudellisia seikkoja, sillä tutkittaessa sitä, täyttävätkö toimen perustelut SEUT 296 artiklan vaatimukset, on otettava huomioon sen sanamuodon lisäksi myös asiayhteys ja kaikki asiaa koskevat oikeussäännöt (tuomio 1.7.2008, Chronopost ja La Poste v. UFEX ym., C‑341/06 P ja C‑342/06 P, EU:C:2008:375, 88 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

110

Tältä osin EPSU väittää, että unionin yleinen tuomioistuin on tehnyt oikeudellisen virheen valituksenalaisen tuomion 118 kohdassa katsoessaan, että riidanalaisen päätöksen adressaatit eli TUNED ja EUPAE olivat voineet saada selville kyseisen päätöksen perusteet.

111

Nyt käsiteltävässä asiassa unionin yleinen tuomioistuin muistutti valituksenalaisen tuomion 116 kohdassa niistä kolmesta perusteesta, joihin riidanalainen päätös perustui ja jotka on toistettu edellä 13 kohdassa. Unionin yleinen tuomioistuin muistutti valituksenalaisen tuomion 117 kohdassa asiayhteydestä, jossa tämä päätös oli tehty. Se muistutti yhtäältä, että komissio oli kuullut työmarkkinaosapuolia keskushallintojen virkamiehille ja toimihenkilöille tiedottamiseen ja heidän kuulemiseensa liittyvän unionin toimenpiteen tarkoituksenmukaisuudesta ja että juuri tämän kuulemisen päätteeksi työmarkkinaosapuolet olivat neuvotelleet ja tehneet kyseisen sopimuksen. Kun otetaan huomioon riidanalaisen päätöksen perustelut ja asiayhteys, jossa kyseinen päätös tehtiin, unionin yleinen tuomioistuin katsoi valituksenalaisen tuomion 118 kohdassa oikeudellista virhettä tekemättä, että mainittu päätös oli riittävästi perusteltu SEUT 296 artiklan kannalta, joten yhtäältä ne, joille päätös oli osoitettu, eli TUNED ja EUPAE, olivat voineet saada selville ne kolme perustelua, joihin komission arviointi perustui, ja riitauttaa ne, ja toisaalta unionin yleinen tuomioistuin on voinut valvoa näitä perusteluja.

112

Kuten julkisasiamies on todennut ratkaisuehdotuksensa 104 kohdassa, riidanalainen päätös on osoitettu kyseisen sopimuksen tehneille työmarkkinaosapuolille, jotka olivat jo sekä asemansa että komission suorittamien alustavien keskustelujen ja kuulemisten vuoksi tietoisia siitä asiayhteydestä, jossa tämä epäävä päätös tehtiin.

113

Näin ollen väite, jonka mukaan unionin yleinen tuomioistuin on virheellisesti katsonut, että riidanalaisen päätöksen perustelut ovat riittävät ja että niille, joille päätös oli osoitettu, selviävät sen syyt, on hylättävä.

114

Tästä seuraa, että unionin yleinen tuomioistuin katsoi perustellusti valituksenalaisen tuomion 119 kohdassa, että riidanalainen päätös täyttää SEUT 296 artiklassa määrätyn perusteluvelvollisuuden.

115

Neljännen valitusperusteen ensimmäinen osa on näin ollen hylättävä.

116

Riidanalaisen päätöksen perustelujen perusteltavuuden osalta EPSU väittää, että kyseisessä päätöksessä esitetyt perustelut ovat olennaisesti virheellisiä ja/tai merkityksettömiä.

117

Ensinnäkin EPSU väittää valituksenalaisen tuomion 130 ja 136 kohdan osalta, jotka koskevat ensimmäistä näistä perusteluista, että unionin yleisen tuomioistuimen päättely on tosiseikkojen ja oikeudellisten seikkojen osalta virheellinen, koska jäsenvaltioiden keskushallinnon virkamiehiin ja toimihenkilöihin sovelletaan jo lukuisia direktiivejä, ja että komissio ei voinut millään perusteella vaikutuksenarviointia tekemättä esittää, että se, että neuvosto tekisi päätöksen kyseisen sopimuksen täytäntöönpanosta unionin tasolla, olisi voinut muuttaa näiden hallintojen rakennetta, organisaatiota ja toimintaa.

118

Tältä osin on aluksi todettava, että siltä osin kuin EPSU pyrkii kyseenalaistamaan unionin yleisen tuomioistuimen tosiseikkoja koskevat toteamukset sellaisinaan vetoamatta siihen, että tosiseikat on otettu huomioon vääristyneellä tavalla, väite on jätettävä tutkimatta (ks. vastaavasti tuomio 16.12.2020, neuvosto ym. v. K. Chrysostomides & Co. ym., C‑597/18 P, C‑598/18 P, C‑603/18 P ja C‑604/18 P, EU:C:2020:1028, 128 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

119

Väitteestä, jonka mukaan kyseessä olevan sopimuksen vaikutustenarviointia ei ole tehty, on vielä todettava, ettei EPSU selitä, miksi tällainen vaikutustenarviointi olisi ollut tarpeen sen määrittämiseksi, saattoiko kyseisen sopimuksen täytäntöönpano unionin tasolla vaikuttaa jäsenvaltioiden keskushallintojen toimintaan, eikä se ole näin ollen yksilöinyt unionin yleisen tuomioistuimen tekemää oikeudellista virhettä.

120

Riidanalaisen päätöksen toisen perustelun osalta EPSU väittää, että unionin yleinen tuomioistuin ei ole ottanut huomioon sitä, että kyseessä olevaan sopimukseen sisältyi niin sanottu heikentämiskieltoa koskeva lauseke, joka antaa asianosaisille tietyissä jäsenvaltioissa jo tunnustettuja oikeuksia laajemmat oikeudet ja joka estää näiden oikeuksien peruuttamisen, jos hallitus vaihtuu.

121

Tältä osin on todettava yhtäältä, ettei EPSU ole selittänyt, millä tavoin kyseessä olevaan sopimukseen sisältyvän heikentämiskieltoa koskevan lausekkeen huomiotta jättäminen merkitsee, että unionin yleinen tuomioistuin teki oikeudellisen virheen valituksenalaisen tuomion 131 kohdassa. On kuitenkin toisaalta todettava, ettei EPSU vetoa minkäänlaiseen unionin yleisen tuomioistuimen tässä 131 kohdassa esittämän sellaisen toteamuksen vääristämiseen, joka koskee komission väitettä, jonka mukaan 22 jäsenvaltiolla oli jo vuonna 2014 käytettävissään keskushallinnon virkamiehille ja toimihenkilöille tiedottamiseen ja heidän kuulemiseensa liittyviä sääntöjä.

122

Riidanalaisen päätöksen kolmannesta perusteesta EPSU väittää, että unionin yleinen tuomioistuin ei ole valituksenalaisen tuomion 133 kohdassa ottanut huomioon kyseisen sopimuksen alakohtaisuutta eikä asianomaisten työmarkkinaosapuolten edustavuutta. EPSUn mukaan EUPAE on jäsenvaltioiden keskushallintojen hallintoviranomaisten työmarkkinakumppani, joten kyseessä oleva sopimus koskisi niiden keskushallintoja eikä paikallishallintoja. Lisäksi kyseinen sopimus ei vaikuttaisi jäsenvaltioiden keskushallintojen rakenteeseen, koska se koskee ainoastaan näiden hallintojen virkamiesten ja toimihenkilöiden oikeuksia tiedottamiseen ja kuulluksi tulemiseen.

123

On todettava, ettei riidanalaisen päätöksen kolmatta perustetta tarkastella erityisesti valituksenalaisen tuomion 133 kohdassa vaan kyseisen tuomion 132 kohdassa. Unionin yleinen tuomioistuin teki mainitussa 132 kohdassa tosiseikkojen arvioinnin, jonka mukaan kyseessä olevan sopimuksen täytäntöönpano unionin tasolla vaikuttaisi hyvin vaihtelevasti jäsenvaltioihin niiden hallinnon keskittämisen tai hajauttamisen asteen mukaan. Unionin yleinen tuomioistuin on tämän toteamuksen perusteella voinut todeta, ettei mikään estänyt komissiota ottamasta huomioon viimeksi mainittua seikkaa, kun tämä katsoi, ettei kyseisen sopimuksen täytäntöönpano unionin tasolla ollut toivottavaa. Koska EPSU ei ole vedonnut tämän tosiseikkojen arvioinnin osalta tosiseikkojen huomioon ottamiseen vääristyneellä tavalla, unionin tuomioistuin ei voi tutkia sen väitettä, joka liittyy riidanalaisen päätöksen kolmanteen perusteeseen.

124

Edellä esitetystä seuraa, että EPSUn väitteet riidanalaisen päätöksen perustelujen virheellisyydestä tai merkityksettömyydestä on hylättävä.

125

Toiseksi siitä EPSUn väitteestä, jonka mukaan unionin yleinen tuomioistuin ei ottanut valituksenalaisessa tuomiossa huomioon sitä, että komissio, joka oli ilmoittanut kirjeenvaihdossaan, että vaikutustenarviointi tehtäisiin tai oli käynnissä, ei ollut ilmoittanut riidanalaisessa päätöksessä syitä, joiden vuoksi se ei ollut tehnyt tällaista arviointia, on todettava, että unionin yleinen tuomioistuin katsoi valituksenalaisen tuomion 138 kohdassa, etteivät ensimmäisen oikeusasteen kantajat täsmentäneet, minkä säännöksen mukaan komission olisi tehtävä tällainen vaikutustenarviointi ennen kuin se kieltäytyy käyttämästä aloitevaltaansa, ja hylkäsi näin ollen sen väitteen perusteettomana. EPSU ei näin ollen voi väittää, että unionin yleinen tuomioistuin olisi jättänyt ottamatta huomioon tällaiset seikat valituksenalaisessa tuomiossa. Koska EPSU ei lisäksi ole vedonnut ensimmäisessä oikeusasteessa väitettyyn luottamuksensuojan loukkaamiseen mainittujen näkökohtien vuoksi, se ei voi, kuten julkisasiamies on todennut ratkaisuehdotuksensa 107 kohdassa, vedota tällaiseen väitteeseen ensimmäistä kertaa tämän valituksen yhteydessä, joten väite on jätettävä tutkimatta.

126

Kolmanneksi EPSU moittii unionin yleistä tuomioistuinta siitä, että se totesi valituksenalaisen tuomion 138 kohdassa, etteivät komission sosiaalipolitiikan alalla julkaisemat tiedonannot luoneet ensimmäisen oikeusasteen kantajille ”perusteltua odotusta”, jonka vuoksi erityisesti ”oikeudellisen valvonnan” ja ”vaikutustenarvioinnin” toteuttaminen olisi ollut pakollista, ja siitä, ettei se ollut perustellut poikkeamistaan näistä tiedonannoista, vaikka EPSU saattoi perustellusti odottaa, että komissio noudattaa niitä. Tältä osin on todettava, että tämä valituksenalaisen tuomion kohta ei koske komission sosiaalipolitiikan alalla julkaisemia tiedonantoja vaan vaikutustenarviointia, josta komissio on ilmoittanut kirjeenvaihdossaan.

127

Siltä osin kuin EPSU pyrkii tällä väitteellä vetoamaan perustellun luottamuksen loukkaamiseen, joka unionin yleisen tuomioistuimen olisi pitänyt todeta sen vuoksi, että komissio oli poikennut mainituista tiedonannoista, on todettava, että EPSU on esittänyt useita niitä koskevia erityisiä perusteluja ensimmäisessä oikeusasteessa esittämässään ensimmäisessä kanneperusteessa, joka liittyy SEUT 155 artiklan 2 kohdan väitettyyn rikkomiseen ja toimivallan puuttumiseen, ja lähtenyt siis olettamasta, jonka mukaan komission oli noudatettava näitä tiedonantoja. Vedotessaan unionin tuomioistuimessa siihen, että sen perusteltua luottamusta siihen, että komissio noudattaisi omissa tiedonannoissaan antamia sitoumuksia, oli loukattu, EPSU siis esitti väitteitä, jotka se oli jo esittänyt ensimmäisessä oikeusasteessa.

128

Kun toimielin antaa tällaisia käytännesääntöjä ja ne julkaisemalla ilmoittaa, että niitä sovelletaan vastedes niissä tarkoitettuihin tilanteisiin, se kuitenkin rajoittaa oman harkintavaltansa käyttämistä eikä se voi poiketa näistä säännöistä, tai muuten sen mahdollisesti katsottaisiin loukanneen yleisiä oikeusperiaatteita, kuten yhdenvertaisen kohtelun periaatetta tai luottamuksensuojan periaatetta.

129

Kuitenkin silloin, kun on kyse – kuten nyt käsiteltävässä asiassa – siitä, käyttääkö komissio sille primaarioikeuden määräyksessä myönnettyä toimivaltaa tehdä tai jättää tekemättä neuvostolle ehdotus, joka on ennakkoedellytys neuvoston päätökselle, ei voida ilman komission nimenomaista ja yksiselitteistä sitoumusta katsoa, kun otetaan huomioon erityisesti edellä 48 kohdassa mainitun toimielinten välisen tasapainon, johon tämä toimivalta liittyy, merkitys, että komissio rajoittaisi itse tämän toimivallan käyttöä sitoutuen tutkimaan vain tietyt erityiset toteamukset ennen ehdotuksensa esittämistä, muuttamalla tällä tavoin tämän harkinnanvaraisen toimivallan sidotuksi toimivallaksi, kun tietyt edellytykset täyttyvät. EPSUn käsiteltävässä asiassa esittämistä väitteistä ei ilmene, että komissio olisi antanut tällaisen sitoumuksen mainituissa tiedonannoissa siltä osin kuin on kyse sille SEUT 155 artiklan 2 kohdassa myönnetyn toimivallan käyttämisestä.

130

Neljänneksi on todettava, että EPSUn väite, jonka mukaan unionin yleinen tuomioistuin on valituksenalaisen tuomion 131 ja 132 kohdassa tulkinnut virheellisesti työntekijöille tiedottamisesta ja heidän kuulemisestaan annettuja direktiivejä koskevaa unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöä sillä perusteella, että ”paikallishallinnon ja keskushallinnon välillä on jo eroja”, on hylättävä, koska sen tutkittavaksi ottamisen edellytykset selvästi puuttuvat, koska se ei koske erityisesti valituksenalaisen tuomion näihin kohtiin sisältyvää oikeudellista virhettä (ks. vastaavasti tuomio 23.1.2019, Deza v. ECHA, C‑419/17 P, EU:C:2019:52, 94 kohta).

131

Neljännen valitusperusteen toinen osa ja neljäs valitusperuste kokonaisuudessaan on näin ollen hylättävä.

132

Edellä esitetyn perusteella valitus on hylättävä kokonaisuudessaan.

133

Unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 184 artiklan 2 kohdan mukaan unionin tuomioistuin tekee ratkaisun oikeudenkäyntikuluista, jos valitus on perusteeton.

134

Työjärjestyksen 138 artiklan 1 kohdan mukaan, jota sovelletaan valituksen käsittelyyn saman työjärjestyksen 184 artiklan 1 kohdan nojalla, asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut.

135

Koska EPSU on hävinnyt asian, se vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan ja se on velvoitettava korvaamaan komission oikeudenkäyntikulut tämän vaatimusten mukaisesti.

Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (suuri jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti: