Asia C-911/19

Fédération bancaire française (FBF)

vastaan

Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR)

(Ennakkoratkaisupyyntö – Conseil d’État (ylin hallintotuomioistuin, Ranska))

Unionin tuomioistuimen tuomio (suuri jaosto) 15.7.2021

Ennakkoratkaisupyyntö – SEUT 263 ja SEUT 267 artikla – Sitomaton unionin toimi – Tuomioistuinvalvonta – Euroopan pankkiviranomaisen (EPV) antamat ohjeet – Vähittäispankkituotteiden tuotehallintamenettelyt – Pätevyys – EPV:n toimivalta

1. Kumoamiskanne – Kannekelpoiset toimet – Käsite – Toimet, joilla on sitovia oikeusvaikutuksia – Vähittäispankkituotteiden tuotehallintamenettelystä annetut Euroopan pankkiviranomaisen (EPV) ohjeet eivät kuulu niihin

   (SEUT 263 artikla; Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen N:o 1093/2010 16 artiklan 3 kohta)

   (ks. 36-38, 44, 45 ja 48–50 kohta sekä tuomiolauselman 1 kohta)

2. Ennakkoratkaisukysymykset – Unionin tuomioistuimen toimivalta – Toimielinten säädökset, päätökset ja muut toimet – Toimivallan laajuus – Vähittäispankkituotteiden tuotehallintamenettelystä annetut Euroopan pankkiviranomaisen (EPV) ohjeet kuuluvat toimivaltaan

   (SEU 19 artiklan 3 kohdan b alakohta; SEUT 267 artikla)

   (ks. 53–57 ja 37 kohta sekä tuomiolauselman 2 kohta)

3. Perusoikeudet – Oikeus tehokkaaseen oikeussuojaan – Unionin toimien laillisuusvalvonta – Yksityiskohtaiset menettelysäännöt – Unionin toimea koskeva lainvastaisuusväite, jonka yksityinen esittää kansallisessa tuomioistuimessa –Ei edellytetä, että kyseinen toimi koskee tätä yksityistä suoraan ja erikseen

   (SEUT 263 ja SEUT 267 artikla)

   (ks. 59, 61–63 ja 65 kohta sekä tuomiolauselman 3 kohta)

4. Euroopan unionin toimielimet – Toimivallan käyttäminen – Toimivallan siirtäminen – Ohjeiden antamista koskevan toimivallan antaminen Euroopan pankkiviranomaiselle (EPV) – Tämän toimivallan rajaaminen täsmällisesti objektiivisin perustein, joihin voidaan kohdistaa tuomioistuinvalvontaa – EPV:n ohjeilla ei ole sitovia oikeusvaikutuksia – Ei vaikuta mainitun valvonnan laajuuteen

   (Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus N:o 1093/2010)

   (ks. 67 ja 68 kohta)

5. Talous- ja rahapolitiikka – Talouspolitiikka – Unionin finanssialan valvonta – Euroopan pankkiviranomaisen (EPV) toimivalta antaa ohjeita vähittäispankkituotteiden tuotehallintamenettelystä – Laajuus – Rajat

   (Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen N:o 1093/2010 1 artiklan 2, 3 ja 5 kohta, 8 artiklan 1 kohdan a, b ja h alakohta ja 2 kohdan c alakohta sekä 16 artikla)

   (ks. 75, 83 ja 84 kohta)

6. Talous- ja rahapolitiikka – Talouspolitiikka – Unionin finanssialan valvonta – Vähittäispankkituotteiden tuotehallintamenettelystä annetut Euroopan pankkiviranomaisen (EPV) ohjeet – Pätevyyden arviointi – Edellytykset – EPV:n toiminta-alaan kuuluvat ohjeet – Unionin lainsäätäjän vahvistamat erityiset puitteet, joissa EPV voi käyttää toimivaltaansa antaa ohjeita – Pätevyys

   (Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen N:o 1093/2010 1 artiklan 2, 3 ja 5 kohta, 8 artiklan 1 ja 2 kohta sekä 16 artiklan 1 kohta; Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivit 2007/64, 2009/110, 2013/36 ja 2014/17)

   (ks. 94-96, 106, 113-116, 122, 123 ja 125-131 kohta sekä tuomiolauselman 4 kohta)

Tiivistelmä

Vähittäispankkituotteiden tuotehallintamenettelystä annetut Euroopan pankkiviranomaisen ohjeet ovat pätevät

Ennakkoratkaisumenettelyä voidaan käyttää tällaisten ohjeiden pätevyyden valvomiseen

Euroopan pankkiviranomainen (EPV) antoi vuonna 2016 ohjeet vähittäispankkituotteiden tuotehallintamenettelystä. ( 1 ) Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR) (Ranska) julkaisi 8.9.2017 internetsivustollaan lausunnon, jossa se ilmoitti aikovansa noudattaa näitä ohjeita ja siten soveltaa niitä kaikkiin valvonnassaan oleviin finanssilaitoksiin.

Fédération bancaire française (FBF) nosti 8.11.2017 Conseil d’État’ssa (Ranska) kanteen, jossa se vaati ACPR:n lausunnon kumoamista FBF väitti, että EPV:n ohjeet, joita lausunnon mukaan sovelletaan, eivät olleet päteviä, koska EPV:lla ei ole toimivaltaa antaa tällaisia ohjeita.

Koska Conseil d’État oli epävarma yhtäältä käytettävissä olevista oikeussuojakeinoista, joilla voidaan varmistaa, että unionin tuomioistuimet valvovat riidanalaisten ohjeiden laillisuutta, ja toisaalta näiden ohjeiden pätevyydestä EPV:lle johdetussa oikeudessa annettuun valtuutukseen nähden, se esitti unionin tuomioistuimelle ennakkoratkaisupyynnön, jossa se pyysi tätä lausumaan näistä näkökohdista.

Todettuaan antamassaan tuomiossa ensiksi, että EPV:n ohjeista ei voida nostaa kumoamiskannetta SEUT 263 artiklan nojalla, unionin tuomioistuin suuri jaosto toteaa olevansa toimivaltainen arvioimaan näiden ohjeiden pätevyyden ja antamaan ennakkoratkaisun SEUT 267 artiklan nojalla, ja katsoo lopuksi, että ohjeet ovat pätevät.

Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta

Unionin tuomioistuin toteaa unionin tuomioistuinten riidanalaisiin ohjeisiin kohdistamasta tuomioistuinvalvonnasta, että nämä toimet eivät voi olla SEUT 263 artiklan mukaisen kumoamiskanteen kohteena, koska niiden tarkoituksena ei ole tuottaa sitovia oikeusvaikutuksia.

Se korostaa tältä osin, että asetuksesta N:o 1093/2010 ( 2 ) seuraa, että toimivaltaiset viranomaiset, joille riidanalaiset ohjeet on osoitettu, eivät ole velvollisia noudattamaan kyseisiä ohjeita, vaan voivat poiketa niistä, jolloin niiden on perusteltava näkemyksensä. Näin ollen näillä ohjeilla ei voida katsoa olevan sitovia oikeusvaikutuksia suhteessa näihin toimivaltaisiin viranomaisiin tai finanssilaitoksiin. Unionin tuomioistuin katsoi siis, että kun unionin lainsäätäjä valtuutti EPV:n antamaan ohjeita ja suosituksia, sen tarkoituksena oli antaa kyseiselle viranomaiselle sitovien toimien antamisvallasta erillinen valta kannustaa ja suostutella.

Se, että riidanalaisilla ohjeilla ei ole sitovia oikeusvaikutuksia, ei kuitenkaan sulje pois unionin tuomioistuimen toimivaltaa antaa ennakkoratkaisua niiden pätevyydestä. Tältä osin unionin tuomioistuin toteaa olevansa SEUT 267 artiklan nojalla toimivaltainen arvioimaan riidanalaisten ohjeiden pätevyyttä.

Se arvioi tämän vuoksi tätä pätevyyttä asetuksen N:o 1093/2010 säännösten kannalta selvittääkseen, kuuluvatko nämä ohjeet EPV:n toimivaltaan.

Se korostaa aluksi, että koska asetuksesta N:o 1093/2010 ilmenee, että unionin lainsäätäjä on täsmällisesti ja objektiivisin perustein rajannut EPV:n toimivallan antaa ohjeita, tämän toimivallan käyttöön on voitava kohdistaa tiukkaa tuomioistuinvalvontaa, jossa otetaan huomioon nämä perusteet. Se, että riidanalaisilla suuntaviivoilla ei ole sitovia oikeusvaikutuksia, ei voi vaikuttaa tämän valvonnan laajuuteen.

Tämän jälkeen unionin tuomioistuin täsmentää, että EPV:n toimivalta on rajattu siten, että tämä viranomainen on toimivaltainen antamaan ohjeita vain unionin lainsäätäjän nimenomaisesti säätämässä laajuudessa. Palautettuaan mieleen asetuksen N:o 1093/2010 EPV:lle annetun toimivallan laajuutta koskevien säännösten sisällön, unionin tuomioistuin toteaa yhtäältä, että tämän viranomaisen antamien ohjeiden toteaminen päteviksi edellyttää niiden kyseisen asetuksen säännösten noudattamista, joissa paitsi annetaan erityiset säännökset EPV:n vallasta antaa ohjeita myös säädetään näiden ohjeiden kuulumisesta EPV:n toiminta-alaan, joka puolestaan määritellään samassa asetuksessa viittaamalla tiettyjen unionin säädösten soveltamiseen. Toisaalta EPV voi unionin oikeuden yhteisen, yhtenäisen ja johdonmukaisen soveltamisen varmistamiseksi antaa kyseisille laitoksille asetettuihin vakavaraisuuden valvontavelvoitteisiin liittyviä ohjeita erityisesti tallettajien ja sijoittajien etujen suojaamiseksi rajoittamalla asianmukaisesti taloudellista riskinottoa. Asetuksessa N:o 1093/2010 ei nimittäin ole mitään, minkä perusteella voitaisiin katsoa, että tuotteiden suunnitteluun ja markkinoille saattamiseen liittyvät toimenpiteet eivät kuulu näihin valtuuksiin, kunhan ne sisältyvät EPV:n toiminta-alaan.

Näiden seikkojen valossa unionin tuomioistuin tutkii, kuuluvatko riidanalaiset ohjeet yhtäältä EPV:n toiminta-alaan, ja toisaalta, kuuluvatko ne niihin unionin lainsäätäjän vahvistamiin erityisiin puitteisiin, joissa EPV voi käyttää toimivaltaansa antaa ohjeita.

EPV:n toiminta-alan osalta unionin tuomioistuin korostaa, että riidanalaisten ohjeiden pätevyyden edellytyksenä on, että ne kuuluvat vähintään yhden asetuksessa N:o 1093/2010 ( 3 ) mainitun säädöksen soveltamisalaan tai että ne ovat tarpeen mainittujen säädösten tehokkaan ja johdonmukaisen soveltamisen varmistamiseksi.

Se päättelee tältä osin, että riidanalaisten ohjeiden voidaan katsoa olevan tarpeen direktiivien 2013/36, 2007/64, 2009/110 ja 2014/17 säännösten, joihin asetuksella N:o 1093/2010 suoraan tai välillisesti viitataan, tehokkaan ja johdonmukaisen soveltamisen varmistamiseksi.

Unionin tuomioistuin nimittäin korostaa erityisesti näistä kolmesta ensimmäisestä direktiivistä, että koska riidanalaisten ohjeiden tarkoituksena on määrittää, miten kyseisten laitosten olisi sisällytettävä sisäisiin rakenteisiinsa ja menettelyihinsä tuotehallintamenettelyjä, joiden tarkoituksena on varmistaa, että tuotteissa otetaan huomioon kohdemarkkinoiden ja kuluttajien ominaispiirteet, on todettava, että kyseisissä ohjeissa vahvistetaan periaatteet, joiden tarkoituksena on taata asetuksessa N:o 1093/2010 ( 4 ) tarkoitetuissa säännöksissä tarkoitetut tehokkaat menettelyt riskien tunnistamiseksi, hallitsemiseksi ja seuraamiseksi ja riittävät sisäisen valvonnan menetelmät sen varmistamiseksi, että käytössä on kyseisessä säännöksessä edellytetty toimiva hallinnointi- ja ohjausjärjestelmä.

Siltä osin kuin kyse on niistä unionin lainsäätäjän vahvistamista erityisistä puitteista, joissa EPV voi käyttää valtaansa antaa ohjeita, unionin tuomioistuin toteaa, että riidanalaiset ohjeet kuuluvat näihin puitteisiin. ( 5 )

Se täsmentää tältä osin ensinnäkin, että riidanalaisten ohjeiden tavoitteena on edistää asetuksessa N:o 1093/2010 tarkoitettuja kuluttajansuojaa ja tallettajien ja sijoittajien suojelua. Toiseksi nämä ohjeet liittyvät EPV:lle tämän asetuksen mukaisesti annettuihin tehtäviin siltä osin kuin on kyse finanssilaitosten riskinoton sääntelystä. Kolmanneksi niiden on katsottava myötävaikuttavan yhdenmukaisten, tehokkaiden ja toimivien valvontakäytäntöjen aikaansaamiseen Euroopan finanssivalvontajärjestelmässä. ( 6 )

Unionin tuomioistuin päättelee tästä, että riidanalaiset ohjeet kuuluvat niihin unionin lainsäätäjän vahvistamiin erityisiin puitteisiin, joissa EPV voi käyttää valtaansa antaa ohjeita, ja näin ollen EPV:n toimivaltaan, ja katsoo, että ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen pyytämän pätevyyden tutkinnan yhteydessä ei ole tullut esille seikkoja, jotka voivat vaikuttaa näiden ohjeiden pätevyyteen.

( 1 ) Ohjeet 22.3.2016 (EPV/GL/2015/18) (jäljempänä riidanalaiset ohjeet).

( 2 ) Euroopan valvontaviranomaisen (Euroopan pankkiviranomainen) perustamisesta sekä päätöksen N:o 716/2009/EY muuttamisesta ja komission päätöksen 2009/78/EY kumoamisesta 24.11.2010 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 1093/2010 (EUVL 2010, L 331, s. 12) 16 artiklan 3 kohta.

( 3 ) Unionin tuomioistuin toteaa, että neljän direktiivin on katsottava olevan asetuksen N:o 1093/2010 1 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuja säädöksiä: oikeudesta harjoittaa luottolaitostoimintaa ja luottolaitosten ja sijoituspalveluyritysten vakavaraisuusvalvonnasta, direktiivin 2002/87/EY muuttamisesta sekä direktiivien 2006/48/EY ja 2006/49/EY kumoamisesta 26.6.2013 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2013/36/EU (EUVL 2013, L 176, s. 338); maksupalveluista sisämarkkinoilla, direktiivien 97/7/EY, 2002/65/EY, 2005/60/EY ja 2006/48/EY muuttamisesta ja direktiivin 97/5/EY kumoamisesta 13.11.2007 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2007/64/EY (EUVL 2007, L 319, s. 1); sähköisen rahan liikkeeseenlaskijalaitosten liiketoiminnan aloittamisesta, harjoittamisesta ja toiminnan vakauden valvonnasta, direktiivien 2005/60/EY ja 2006/48/EY muuttamisesta sekä direktiivin 2000/46/EY kumoamisesta 16.9.2009 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2009/110/EY (EUVL 2009, L 267, s. 7) ja kuluttajille tarkoitetuista kiinteää asunto-omaisuutta koskevista luottosopimuksista ja direktiivien 2008/48/EY ja 2013/36/EU sekä asetuksen (EU) N:o 1093/2010 muuttamisesta 4.2.2014 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2014/17/EU (EUVL 2014, L 60, s. 34).

( 4 ) Direktiivin 2013/36 74 artikla, direktiivin 2007/64 10 artiklan 4 kohta ja direktiviin 2009/110 3 artiklan 1 kohta.

( 5 ) Sellaisena kuin ne ilmenevät asetuksen N:o 1093/2010 8 artiklan 1 ja 2 kohdasta sekä 16 artiklan 1 kohdasta, luettuina yhdessä sen 1 artiklan 5 kohdan kanssa.

( 6 ) Käytännöt, joihin viitataan asetuksen N:o 1093/2010 8 artiklan 1 kohdan b alakohdassa ja 16 artiklan 1 kohdassa.