Asia C-896/19

Repubblika

vastaan

Il-Prim Ministru

(Ennakkoratkaisupyyntö – Prim’ Awla tal-Qorti Ċivili – Ġurisdizzjoni Kostituzzjonali)

Unionin tuomioistuimen tuomio (suuri jaosto) 20.4.2021

Ennakkoratkaisupyyntö – SEU 2 artikla – Euroopan unionin arvot – Oikeusvaltio – SEU 49 artikla – Liittyminen unioniin – Unionin arvojen suojelun tason säilyttäminen – Tehokas oikeussuoja – SEU 19 artikla – Euroopan unionin perusoikeuskirjan 47 artikla – Soveltamisala – Jäsenvaltion tuomareiden riippumattomuus – Nimittämismenettely – Pääministerin toimivalta – Tuomarinvalintalautakunnan osallistuminen menettelyyn

  1. Ennakkoratkaisukysymykset – Asian saattaminen unionin tuomioistuimen käsiteltäväksi – Kysymykset, jotka on esitetty, jotta kansallinen tuomioistuin valvoisi kansallisen oikeuden säännösten yhteensopivuutta unionin oikeuden kanssa – Valvonta ei ole yksinomaan unionin tuomioistuimelle jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan kanteen yhteydessä kuuluva tehtävä

    (SEUT 258, SEUT 259 ja SEUT 267 artikla)

    (ks. 29 ja 31 kohta)

  2. Ennakkoratkaisukysymykset – Unionin tuomioistuimen toimivalta – Kysymykset, jotka koskevat unionin oikeuden säädöksiä, joiden sovellettavuus pääasiassa on riitautettu – Toimivaltaan kuuluminen – Edellytys – Kiistäminen liittyy erottamattomasti ennakkoratkaisukysymyksiin annettaviin vastauksiin

    (SEUT 267 artikla)

    (ks. 33 kohta)

  3. Jäsenvaltiot – Velvoitteet – Tarvittavista muutoksenhakukeinoista säätäminen tehokkaan oikeussuojan takaamiseksi – Soveltaminen tuomareiden nimittämismenettelyä sääntelevien kansallisten säännösten yhteensopivuutta unionin oikeuden kanssa koskevan kanteen yhteydessä

    (SEU 19 artiklan 1 kohdan toinen alakohta; Euroopan unionin perusoikeuskirjan 47 artikla)

    (ks. 36–39 ja 46 kohta sekä tuomiolauselman 1 kohta)

  4. Perusoikeudet – Oikeus tehokkaaseen oikeussuojaan – Oikeus tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin – Mahdollisuus vedota niihin

    (Euroopan unionin perusoikeuskirjan 47 artikla ja 51 artiklan 1 kohta)

    (ks. 41, 42 ja 44 kohta)

  5. Jäsenvaltiot – Velvoitteet – Tarvittavista muutoksenhakukeinoista säätäminen tehokkaan oikeussuojan takaamiseksi – Tuomareiden riippumattomuutta koskevan periaatteen noudattaminen – Ulottuvuus

    (SEU 19 artiklan 1 kohdan toinen alakohta; Euroopan unionin perusoikeuskirjan 47 artikla)

    (ks. 50–57 kohta)

  6. Euroopan unionin oikeus – Unionin tavoitteet ja arvot – Arvot – Oikeusvaltioperiaatteen kunnioittaminen – Ulottuvuus – Liittyminen unioniin – Unionin arvojen suojelun tason säilyttäminen

    (SEU 2 artikla, SEU 19 artiklan 1 kohdan toinen alakohta ja SEU 49 artikla)

    (ks. 60–64 kohta)

  7. Jäsenvaltiot – Velvoitteet – Tarvittavista muutoksenhakukeinoista säätäminen tehokkaan oikeussuojan takaamiseksi – Tuomareiden riippumattomuutta koskevan periaatteen noudattaminen – Kansallinen perustuslaki, jossa annetaan pääministerille ratkaiseva toimivalta tuomareiden nimittämismenettelyssä – Riippumattoman elimen, jonka tehtävänä on arvioida hakijoita ja antaa lausunto, osallistuminen – Hyväksyttävyys

    (SEU 19 artiklan 1 kohdan toinen alakohta)

    (ks. 66 ja 69–73 kohta sekä tuomiolauselman 2 kohta)

Tiivistelmä

Jäsenvaltion kansalliset säännökset, joissa annetaan pääministerille ratkaiseva toimivalta tuomareiden nimittämismenettelyssä mutta säädetään samalla, että tähän menettelyyn osallistuu riippumaton elin, jonka tehtävänä on muun muassa arvioida hakijoita ja antaa lausunto, eivät ole unionin oikeuden vastaisia

Repubblika on yhdistys, jonka tarkoituksena on edistää oikeuslaitoksen ja oikeusvaltion suojelua Maltalla. Sen jälkeen, kun uusia tuomareita oli nimitetty virkoihinsa huhtikuussa 2019, yhdistys nosti Prim’Awla tal-Qorti Ċivili – Ġurisdizzjoni Kostituzzjonalissa (siviilituomioistuimen ensimmäinen jaosto perustuslakituomioistuimena, Malta) yleisen edun nimissä kanteen, jossa riitautetaan muun muassa Maltan tuomareiden nimittämismenettely sellaisena kuin se on säännelty perustuslaissa. ( 1 ) Asiaa koskevissa perustuslain säännöksissä, jotka ovat pysyneet muuttumattomina niiden antamisesta vuonna 1964 aina vuonna 2016 tehtyyn uudistukseen asti, annetaan Maltan pääministerille (Il-Prim Ministru) toimivalta tehdä tasavallan presidentille esitys hakijan nimittämisestä tuomarin virkaan. Käytännössä pääministerillä on siten Maltan tuomareiden nimittämisessä ratkaiseva toimivalta, joka Repubblikan mukaan herättää epäilyjä tuomareiden riippumattomuudesta. Hakijoiden on kuitenkin täytettävä tietyt edellytykset, joista myös säädetään perustuslaissa, ja vuoden 2016 uudistuksesta lähtien on perustettu tuomarinvalintalautakunta, jonka tehtävänä on arvioida hakijoita ja antaa lausunto pääministerille.

Asiaa käsittelevä tuomioistuin päätti tässä yhteydessä esittää unionin tuomioistuimelle kysymyksiä Maltan tuomareiden nimittämismenettelyn yhteensopivuudesta unionin oikeuden ja erityisesti SEU 19 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan ja Euroopan unionin perusoikeuskirjan (jäljempänä perusoikeuskirja) 47 artiklan kanssa. Mainittakoon, että SEU 19 artiklan 1 kohdan toisessa alakohdassa velvoitetaan jäsenvaltiot säätämään tarvittavista muutoksenhakukeinoista tehokkaan oikeussuojan takaamiseksi unionin oikeuteen kuuluvilla aloilla ja perusoikeuskirjan 47 artiklassa todetaan kaikkien yksityisten oikeussubjektien, jotka tietyssä tapauksessa vetoavat unionin oikeuteen perustuvaan oikeuteensa, oikeus tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin tuomioistuimessa.

Unionin tuomioistuimen suuri jaosto katsoo, että unionin oikeus ei ole esteenä tuomareiden nimittämistä koskevien Maltan oikeuden säännösten kaltaisille kansallisen perustuslain säännöksille. Kyseiset säännökset eivät nimittäin näytä olevan omiaan johtamaan siihen, ettei kyseisiä tuomareita koeta riippumattomiksi tai puolueettomiksi, mikä olisi omiaan heikentämään sitä luottamusta, jota oikeuslaitoksen täytyy herättää yksityisissä oikeussubjekteissa demokraattisessa yhteiskunnassa ja oikeusvaltiossa.

Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta

Unionin tuomioistuin katsoo ensinnäkin, että SEU 19 artiklan 1 kohdan toinen alakohta tulee sovellettavaksi tässä tapauksessa, koska kanteen tarkoituksena on riitauttaa sellaisten kansallisen oikeuden säännösten yhteensopivuus unionin oikeuden kanssa, jotka koskevat unionin oikeuden soveltamista tai tulkintaa koskevia kysymyksiä ratkaisevien tuomareiden nimittämismenettelyä ja joiden väitetään voivan vaikuttaa tuomareiden riippumattomuuteen. Unionin tuomioistuin toteaa perusoikeuskirjan 47 artiklasta, että vaikka sitä ei voida soveltaa sellaisenaan, ( 2 ) koska Repubblika ei vetoa sellaiseen subjektiiviseen oikeuteen, joka sillä olisi unionin oikeuden nojalla, se on kuitenkin otettava huomioon SEU 19 artiklan 1 kohdan toista alakohtaa tulkittaessa.

Unionin tuomioistuin katsoo toiseksi, että SEU 19 artiklan 1 kohdan toinen alakohta ei ole esteenä kansallisille säännöksille, joissa annetaan pääministerille ratkaiseva toimivalta tuomareiden nimittämismenettelyssä mutta säädetään samalla, että tähän menettelyyn osallistuu riippumaton elin, jonka tehtävänä on muun muassa arvioida tuomarinviran hakijoita ja antaa lausunto pääministerille.

Tämän johtopäätöksen perusteeksi unionin tuomioistuin korostaa ensinnäkin yleisesti, että niiden tehokasta oikeussuojaa koskevien vaatimusten joukossa, jotka tuomioistuinten, jotka voivat lausua unionin oikeuden soveltamisesta tai tulkinnasta, on täytettävä, jäsenvaltioiden tuomioistuinten riippumattomuudella on monista eri syistä perustavanlaatuinen merkitys unionin oikeusjärjestyksessä. Se on nimittäin olennaista SEUT 267 artiklan mukaisen ennakkoratkaisumenettelyn moitteettomalle toiminnalle, sillä tämän menettelyn voi saattaa vireille vain riippumaton elin. Lisäksi se on osa perusoikeuskirjan 47 artiklassa määrätyn tehokasta oikeussuojaa koskevan oikeuden ja oikeudenmukaista oikeudenkäyntiä koskevan perusoikeuden keskeistä sisältöä.

Tämän jälkeen unionin tuomioistuin muistuttaa viimeaikaisesta oikeuskäytännöstään, ( 3 ) jossa se on täsmentänyt unionin oikeuden nojalla edellytettyjä tuomareiden riippumattomuuden ja puolueettomuuden takeita. Nämä takeet edellyttävät muun muassa sellaisten sääntöjen olemassaoloa, joiden perusteella yksityisten kaikki perustellut epäilyt siltä osin, onko tuomioistuin täysin ulkopuolisen vaikutusvallan ulottumattomissa, ja siltä osin, onko se täysin neutraali vastakkain oleviin intresseihin nähden, voidaan sivuuttaa.

Lopuksi unionin tuomioistuin korostaa, että SEU 49 artiklan mukaan unioni muodostuu valtioista, jotka ovat vapaasti ja vapaaehtoisesti liittyneet SEU 2 artiklassa tarkoitettuihin yhteisiin arvoihin ja jotka kunnioittavat näitä arvoja ja sitoutuvat edistämään niitä. Jäsenvaltio ei siis voi muuttaa varsinkaan oikeuslaitoksen järjestämistä koskevaa lainsäädäntöään sellaisella tavalla, joka johtaa oikeusvaltion arvon, joka on muun muassa SEU 19 artiklassa konkretisoituva arvo, suojan heikkenemiseen. Tämän vuoksi jäsenvaltioiden on pidättäydyttävä antamasta sääntöjä, jotka heikentäisivät tuomioistuinten riippumattomuutta.

Näiden täsmennysten jälkeen unionin tuomioistuin katsoo yhtäältä, että tuomarinvalintalautakunnan perustaminen vuonna 2016 päinvastoin vahvistaa Maltan tuomareiden riippumattomuutta verrattuna Maltan liittyessä Euroopan unioniin voimassa olleiden perustuslain säännösten mukaiseen tilanteeseen. Tältä osin unionin tuomioistuin toteaa, että tällaisen elimen osallistuminen tuomareiden nimittämismenettelyyn voi lähtökohtaisesti olla omiaan edistämään tämän menettelyn objektiivisuutta rajaamalla pääministerin harkintavaltaa hänelle tässä asiassa annetun toimivallan käyttämisessä, edellyttäen että tämä elin on itsekin riittävän riippumaton. Unionin tuomioistuin toteaa, että tässä tapauksessa on olemassa useita sääntöjä, joilla tämä riippumattomuus taataan.

Unionin tuomioistuin korostaa toisaalta, että vaikka pääministerillä on merkittävä toimivalta tuomareiden nimittämisessä, tämän toimivallan käyttöä rajataan kuitenkin perustuslaissa säädetyillä työkokemusta koskevilla edellytyksillä, jotka tuomarin virkaa hakevien on täytettävä. Lisäksi on niin, että vaikka pääministeri voi päättää esittää tasavallan presidentille sellaisen hakijan nimittämistä, jota tuomarinvalintalautakunta ei ole ehdottanut, hänen on tässä tapauksessa ilmoitettava menettelynsä syyt muun muassa lainsäätäjälle. Edellyttäen, että pääministeri käyttää tätä toimivaltaa vain täysin poikkeuksellisesti ja noudattaa ehdottomasti ja tehokkaasti tätä perusteluvelvollisuutta, tämä toimivalta ei unionin tuomioistuimen mukaan ole omiaan luomaan perusteltuja epäilyjä valittujen hakijoiden riippumattomuudesta.

( 1 ) Maltan perustuslain 96, 96A ja 100 §.

( 2 ) Perusoikeuskirjan 51 artiklan 1 kohdan mukaisesti.

( 3 ) Ks. mm. tuomio 19.11.2019, A.K. ym. (Ylimmän tuomioistuimen kurinpitojaoston riippumattomuus) (C 585/18, C 624/18 ja C 625/18, EU:C:2019:982) ja tuomio 2.3.2021, A.B. ym. (Tuomareiden nimittäminen ylimpään tuomioistuimeen – Muutoksenhaku) (C 824/18, EU:C:2021:153).