1

VodafoneZiggo Group BV (jäljempänä VodafoneZiggo) vaatii valituksessaan unionin tuomioistuinta kumoamaan unionin yleisen tuomioistuimen 9.7.2019 antaman määräyksen VodafoneZiggo Group v. komissio (T-660/18, EU:T:2019:546; jäljempänä riidanalainen määräys), jolla unionin yleinen tuomioistuin jätti tutkimatta sen kanteen, jolla vaadittiin kumoamaan päätös, jonka väitetään sisältyvän Euroopan komission 30.8.2018 Autoriteit Consument en Marktille (kuluttaja- ja markkinaviranomainen, Alankomaat; jäljempänä ACM) osoittamaan kirjeeseen, joka sisälsi komission lausunnon ACM:n sen saataville asettamasta kahdesta Alankomaiden kiinteiden internetyhteyksien tukkumarkkinoita koskevasta toimenpide-ehdotuksesta (asiat NL/2018/2099 ja NL/2018/2100 (C(2018) 5848 final); jäljempänä riidanalainen toimi).

2

Sähköisten viestintäverkkojen ja ‑palvelujen yhteisestä sääntelyjärjestelmästä 7.3.2002 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2002/21/EY (puitedirektiivi) (EYVL 2002, L 108, s. 33), sellaisena kuin se on muutettuna 25.11.2009 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä 2009/140/EY (EUVL 2009, L 337, s. 37; jäljempänä puitedirektiivi), johdanto-osan 15 perustelukappaleessa mainitaan seuraavaa:

”On tärkeää, että kansalliset sääntelyviranomaiset kuulevat ehdotettavien päätösten osalta kaikkia asianomaisia osapuolia ja ottavat näiden näkemykset huomioon ennen lopullisen päätöksen tekemistä. Jotta kansallisilla päätöksillä ei olisi haittavaikutuksia yhtenäismarkkinoiden tai [EUT-sopimuksen] muiden tavoitteiden kannalta, kansallisten sääntelyviranomaisten olisi ilmoitettava tietyistä päätösehdotuksista myös komissiolle ja muiden jäsenvaltioiden kansallisille sääntelyviranomaisille, jotta niillä olisi mahdollisuus antaa lausuntonsa. – – Tapaukset, joihin sovelletaan 6 ja 7 artiklassa tarkoitettuja menettelyjä, määritellään tässä direktiivissä – –. Komissiolla olisi oltava mahdollisuus – – vaatia kansallista sääntelyviranomaista perumaan toimenpide-ehdotuksen silloin, kun se koskee merkityksellisten markkinoiden määrittelemistä tai päättämistä siitä, onko yrityksillä huomattava markkinavoima, ja kun tällaiset päätökset loisivat esteen yhtenäismarkkinoiden toiminnalle tai eivät olisi yhteensopivia yhteisön lainsäädännön – – kanssa – –”

3

Direktiivin 2009/140, jolla muun muassa muutettiin direktiivin 2002/21 alkuperäisen version 6 ja 7 artiklaa, johdanto-osan 19 perustelukappaleessa täsmennetään seuraavaa:

”Yhteisön mekanismi, jonka avulla komissio voi vaatia kansallisia sääntelyviranomaisia perumaan markkinoiden määrittelyä ja huomattavan markkinavoiman omaavien operaattoreiden määrittämistä varten suunniteltuja toimia, on yhdenmukaistanut huomattavasti lähestymistapaa niiden olosuhteiden määrittämiseen, joissa voidaan soveltaa ennakkosääntelyä, ja niiden, joissa operaattorit ovat tällaisen sääntelyn kohteena. Komission suorittama markkinoiden valvonta ja erityisesti direktiivin [2002/21] 7 artiklan menettelystä saadut kokemukset ovat osoittaneet, että epäjohdonmukaisuudet kansallisten sääntelyviranomaisten tavoissa soveltaa korjaavia toimia, jopa samankaltaisissa markkinaolosuhteissa, voisivat heikentää sähköisen viestinnän sisämarkkinoita. Sen vuoksi komissio voi osallistua sen varmistamiseen, että korjaavia toimia sovelletaan entistä yhtenäisemmin, antamalla kansallisten sääntelyviranomaisten hyväksymiä toimenpide-ehdotuksia koskevia lausuntoja. Kansallisten sääntelyviranomaisten markkina-analyysiä koskevan asiantuntemuksen hyödyntämiseksi komission olisi kuultava [Euroopan sähköisen viestinnän sääntelyviranomaisten yhteistyöelintä (BEREC) (jäljempänä yhteistyöelin)] ennen päätöksen tekemistä ja/tai lausunnon antamista.”

4

Kyseisen puitedirektiivin 2 artiklan g alakohdan mukaan ”kansallisilla sääntelyviranomaisilla” tarkoitetaan ”elintä tai elimiä, joiden hoidettavaksi jäsenvaltio on antanut tässä direktiivissä – – tarkoitetut sääntelytehtävät”.

5

Mainitun direktiivin 4 artiklan, jonka otsikko on ”Muutoksenhakuoikeus”, 1 ja 2 kohdassa säädetään seuraavaa:

”1.   Jäsenvaltioiden on varmistettava, että kansallisella tasolla on käytössä tehokkaat järjestelmät, joiden avulla jokainen käyttäjä tai sähköisiä viestintäverkkoja ja/tai ‑palveluja tarjoava yritys, johon kansallisen sääntelyviranomaisen tekemä päätös vaikuttaa, voi hakea muutosta päätökseen muutoksenhakuelimeltä, joka on riippumaton asianomaisista osapuolista. Tällä elimellä, joka voi olla tuomioistuin, on oltava tehtäviensä tehokkaan hoitamisen edellyttämä asiantuntemus. Jäsenvaltioiden on varmistettava, että tapaukseen liittyvät tosiseikat otetaan asianmukaisesti huomioon ja että käytettävissä on toimiva muutoksenhakujärjestelmä.

Kansallisen sääntelyviranomaisen päätös on voimassa, kunnes muutoksenhakuprosessissa on annettu ratkaisu, jollei määrätä tilapäisiä toimenpiteitä kansallisen lainsäädännön mukaisesti.

2.   Jollei 1 kohdassa tarkoitettu muutoksenhakuelin ole luonteeltaan tuomioistuin, sen on aina annettava päätökselleen kirjalliset perustelut. Päätöksestä on tällöin voitava lisäksi valittaa [SEUT 267] artiklassa tarkoitettuun jäsenvaltion tuomioistuimeen.”

6

Saman puitedirektiivin 5 artikla koskee tiedonvaihtoa. Sen 2 kohdassa säädetään seuraavaa:

”Jäsenvaltioiden on varmistettava, että kansalliset sääntelyviranomaiset toimittavat komissiolle sen perustellusta pyynnöstä tiedot, joita se tarvitsee suorittaessaan [EUT-sopimuksen] mukaisia tehtäviään. – –

– – Jäsenvaltioiden on varmistettava, että tietylle kansalliselle sääntelyviranomaiselle toimitetut tiedot voidaan perustellusta pyynnöstä asettaa saman tai muun jäsenvaltion jonkin vastaavan viranomaisen saataville, jos näiden viranomaisten yhteisön oikeuden mukaisten tehtävien hoitaminen sitä edellyttää.”

7

Puitedirektiivin 6 artiklan otsikkona on ”Kuulemismenettelyt ja avoimuus”. Kyseisen artiklan ensimmäisessä ja toisessa kohdassa säädetään seuraavaa:

”Lukuun ottamatta 7 artiklan 9 kohdan – – soveltamisalaan kuuluvia tapauksia, jäsenvaltioiden on varmistettava, että jos kansalliset sääntelyviranomaiset aikovat tämän direktiivin – – mukaisesti toteuttaa sellaisia toimenpiteitä tai jos ne aikovat – – säätää sellaisista rajoituksista, jotka vaikuttavat merkittävästi keskeisiin markkinoihin, ne antavat asianomaisille osapuolille mahdollisuuden esittää kohtuullisessa määräajassa lausuntonsa toimenpide-ehdotuksesta.

Kansallisten sääntelyviranomaisten on julkaistava tiedot kansallisista kuulemismenettelyistään.”

8

Kyseisen puitedirektiivin 7 artiklassa, jonka otsikkona on ”Sähköisen viestinnän sisämarkkinoiden vakiinnuttaminen”, säädetään seuraavaa:

”1.   Kansallisten sääntelyviranomaisten on tämän direktiivin – – mukaisia tehtäviään toteuttaessaan otettava 8 artiklassa vahvistetut tavoitteet mahdollisimman tarkasti huomioon siltä osin kuin ne liittyvät sisämarkkinoiden toimintaan.

2.   Kansallisten sääntelyviranomaisten on myötävaikutettava sisämarkkinoiden kehittymiseen toimimalla avoimella tavalla yhteistyössä sekä keskenään että komission ja yhteistyöelimen kanssa, tämän direktiivin – – säännösten yhdenmukaisen soveltamisen varmistamiseksi kaikissa jäsenvaltioissa.

3.   Jollei 7 b artiklan mukaisesti hyväksytyissä suosituksissa tai suuntaviivoissa toisin määrätä, jos kansallinen sääntelyviranomainen aikoo 6 artiklassa tarkoitetun kuulemisen jälkeen toteuttaa toimenpiteitä, jotka

sen on asetettava toimenpide-ehdotus perusteluineen samaan aikaan komission, yhteistyöelimen ja muiden jäsenvaltioiden kansallisten sääntelyviranomaisten saataville – – sekä ilmoitettava siitä komissiolle, yhteistyöelimelle ja muille kansallisille sääntelyviranomaisille. Kansallisilla sääntelyviranomaisilla, yhteistyöelimellä ja komissiolla on mahdollisuus antaa lausuntonsa asianomaiselle kansalliselle sääntelyviranomaiselle yhden kuukauden kuluessa. Tätä yhden kuukauden määräaikaa ei voida pidentää.

4.   Jos 3 kohdassa tarkoitetulla aiotulla toimenpiteellä pyritään

ja jos toimenpide vahingoittaisi jäsenvaltioiden välistä kauppaa, ja komissio on ilmoittanut kansalliselle sääntelyviranomaiselle, että se katsoo toimenpide-ehdotuksen muodostavan esteen yhtenäismarkkinoille tai että se epäilee vakavasti ehdotuksen yhteensopivuutta yhteisön oikeuden ja erityisesti 8 artiklassa tarkoitettujen tavoitteiden kanssa, toimenpiteen hyväksymistä on lykättävä vielä kahdella kuukaudella. Tätä määräaikaa ei voida pidentää. Komissio ilmoittaa tässä tapauksessa muille kansallisille sääntelyviranomaisille varaumistaan.

5.   Komissio voi 4 kohdassa tarkoitetun kahden kuukauden määräajan kuluessa

Komission on ennen päätöksen tekemistä otettava mahdollisimman tarkasti huomioon yhteistyöelimen lausunto. Päätökseen on liitettävä yksityiskohtainen ja objektiivinen selvitys siitä, miksi komissio katsoo, että toimenpide-ehdotusta ei pidä hyväksyä, sekä yksityiskohtaiset ehdotukset toimenpide-ehdotuksen muuttamiseksi.

6.   Kansallisen sääntelyviranomaisen on muutettava toimenpide-ehdotusta tai peruttava se kuuden kuukauden kuluessa komission 5 kohdan mukaisesti tekemästä päätöksestä, jolla komissio vaatii kansallista sääntelyviranomaista perumaan toimenpide-ehdotuksen. Jos toimenpide-ehdotusta muutetaan, kansallisen sääntelyviranomaisen on järjestettävä julkinen kuuleminen 6 artiklassa tarkoitettujen menettelyjen mukaisesti ja tehtävä uusi ilmoitus muutetusta toimenpide-ehdotuksesta komissiolle 3 kohdan säännösten mukaisesti.

7.   Asianomaisen kansallisen sääntelyviranomaisen on otettava muiden kansallisten sääntelyviranomaisten, yhteistyöelimen ja komission lausunnot mahdollisimman tarkasti huomioon ja se voi, 4 kohdassa ja 5 kohdan a alakohdassa tarkoitettuja tapauksia lukuun ottamatta, hyväksyä lopullisen toimenpide-ehdotuksen ja antaa sen tällöin tiedoksi komissiolle.

8.   Kansallisen sääntelyviranomaisen on annettava komissiolle ja yhteistyöelimelle tiedoksi kaikki hyväksytyt lopulliset toimenpiteet, jotka kuuluvat 7 artiklan 3 kohdan a ja b alakohdan soveltamisalaan.

9.   Jos kansallinen sääntelyviranomainen poikkeuksellisissa olosuhteissa katsoo, että kilpailun turvaamiseksi ja kuluttajien etujen suojaamiseksi on toimittava kiireellisesti 3 ja 4 kohdassa säädetystä menettelystä poiketen, se voi hyväksyä oikeasuhteiset ja tilapäiset toimenpiteet välittömästi. Sen on viipymättä ilmoitettava näistä toimenpiteistä perusteluineen komissiolle, muille kansallisille sääntelyviranomaisille ja yhteistyöelimelle. Kansallisen sääntelyviranomaisen päätökseen tällaisten toimenpiteiden muuttamisesta pysyviksi tai niiden soveltamisajan pidentämiseen sovelletaan 3 ja 4 kohdan säännöksiä.”

9

Mainitun puitedirektiivin 15 artiklassa säädetään markkinoiden yksilöinnissä ja määrittelyssä noudatettavasta menettelystä, kun taas sen 16 artikla koskee markkina-analyysissä noudatettavaa menettelyä.

10

Saman puitedirektiivin 19 artiklan, jonka otsikko on ”Yhdenmukaistamismenettelyt”, 1 ja 2 kohdassa säädetään seuraavaa:

”1.   Jos komissio toteaa, että eroavaisuudet kansallisten sääntelyviranomaisten tavoissa panna täytäntöön tässä direktiivissä – – määritettyjä sääntelytehtäviä voivat luoda esteen sisämarkkinoille, komissio voi yhteistyöelimen lausunnon mahdollisimman tarkasti huomioon ottaen antaa suosituksen tai tehdä päätöksen tämän direktiivin – – säännösten soveltamisen yhdenmukaistamisesta – –

2.   – –

Jäsenvaltioiden on varmistettava, että kansalliset sääntelyviranomaiset ottavat nämä suositukset toiminnassaan mahdollisimman tarkasti huomioon. Jos kansallinen sääntelyviranomainen päättää olla noudattamatta suositusta, sen on ilmoitettava asiasta komissiolle ja perusteltava kantansa.”

11

Nyt käsiteltävän asian taustalla olevat tosiseikat, jotka on selvitetty valituksenalaisen määräyksen 1 ja 10–18 kohdassa, voidaan esittää tiivistetysti seuraavasti.

12

VodafoneZiggo on Alankomaiden oikeuden mukaan perustettu yhtiö, joka toimii Alankomaissa sähköisen viestinnän alalla ja tarjoaa kiinteisiin internetyhteyksiin liittyviä palveluja sekä televisio- ja puhelinliikennepalveluja kaapeliverkon kautta.

13

ACM, joka on puitedirektiivin 2 artiklan g alakohdassa tarkoitettu Alankomaiden kansallinen sääntelyviranomainen, julkisti 27.2.2018 kyseisen direktiivin 6 artiklan mukaisesti toimenpide-ehdotuksen julkista kuulemista varten. Toimenpide-ehdotus koski muun muassa Alankomaiden kiinteiden internetyhteyksien tukkumarkkinoita koskevaa markkina-analyysia. ACM katsoi siinä, että tietyillä toimijoilla, joihin VodafoneZiggo kuului, oli kyseisillä markkinoilla yhdessä huomattava markkinavoima, ja ilmoitti aikovansa asettaa kyseisille toimijoille puitedirektiivin 16 artiklan nojalla erityisiä sääntelyvelvollisuuksia. Asianomaisia osapuolia kehotettiin esittämään lausuntonsa toimenpide-ehdotuksesta 10.4.2018 mennessä. VodafoneZiggo esitti lausuntonsa asetetussa määräajassa.

14

ACM asetti 31.7.2018 toimenpide-ehdotuksen komission, yhteistyöelimen sekä muiden jäsenvaltioiden kansallisten sääntelyviranomaisten saataville puitedirektiivin 7 artiklan 3 kohdan mukaisesti.

15

Komissio pyysi 6.8. ja 9.8.2018 puitedirektiivin 5 artiklan 2 kohdan nojalla lisätietoja ACM:ltä, joka toimitti ne sille.

16

VodafoneZiggo toimitti 8.8.2018 komissiolle lausuntonsa toimenpide-ehdotuksesta.

17

Komissio osoitti 30.8.2018 puitedirektiivin 7 artiklan 3 kohdan nojalla ACM:lle riidanalaisen toimen, joka sisälsi sen kyseistä toimenpide-ehdotusta koskevan lausunnon.

18

ACM teki 27.9.2018 päätöksen, jossa todetaan tietyillä toimijoilla, joihin VodafoneZiggo kuului, olevan yhdessä huomattava markkinavoima Alankomaiden kiinteiden internetyhteyksien tukkumarkkinoilla, ja asetetaan niille erityisiä sääntelyvelvollisuuksia. Päätöksen liite I sisältää ACM:n selostuksen siitä, miten komission lausunto on otettu huomioon.

19

VodafoneZiggo nosti unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 8.11.2018 toimittamallaan kannekirjelmällä kanteen riidanalaisen toimen kumoamiseksi.

20

Komissio vaati unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 23.1.2019 toimittamassaan erillisessä asiakirjassa kyseisen kanteen tutkimatta jättämistä ja väitti ensinnäkin, ettei riidanalainen toimi ole SEUT 263 artiklassa tarkoitettu kannekelpoinen toimi, koska sillä ei ole sitovia oikeusvaikutuksia ja koska se on enintään valmisteleva toimi, jossa ei vahvisteta kyseisen toimielimen lopullista kantaa, ja toiseksi, ettei VodafoneZiggolla ole SEUT 263 artiklan neljännessä kohdassa tarkoitettua asiavaltuutta, koska riidanalainen toimi ei koske sitä suoraan.

21

Yhtäältä Alankomaiden kuningaskunta ja toisaalta T-Mobile Netherlands Holding BV, T-Mobile Netherlands BV, T-Mobile Thuis BV ja Tele2 Nederland BV pyysivät unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 1.2.2019 ja 27.2.2019 toimittamillaan asiakirjoilla saada osallistua oikeudenkäyntiin komission vaatimuksia tukevina väliintulijoina.

22

Unionin yleinen tuomioistuin totesi valituksenalaisessa määräyksessä, että riidanalaisella toimella ei ole sitovia oikeusvaikutuksia ja että se on luonteeltaan valmisteleva toimi, joten se ei voi SEUT 263 artiklan mukaan olla kanteen kohteena.

23

Tässä yhteydessä unionin yleinen tuomioistuin tarkasteli aluksi asiayhteyttä, jossa kyseinen toimi oli annettu. Se totesi ensinnäkin, että vaatimus, jonka mukaan asianomaisen kansallisen sääntelyviranomaisen on otettava komission puitedirektiivin 7 artiklan 3 kohdan mukaisesti antama lausunto ”mahdollisimman tarkasti huomioon”, ei merkitse sitä, että lausunnolla olisi sitovia oikeusvaikutuksia, toiseksi, että mainittu toimi ei ole lupa, jonka perusteella ACM olisi voinut toteuttaa toimenpide-ehdotuksensa ja jolla olisi tästä syystä tällaisia vaikutuksia, ja kolmanneksi, ettei toimella ollut myöskään vaikutusta VodafoneZiggon menettelyllisiin oikeuksiin. Tämän jälkeen unionin yleinen tuomioistuin tutki riidanalaisen toimen sisällön ja katsoi, ettei sen sanamuodon eikä siinä esitettyjen huomautusten kohteen perusteella voida katsoa, että komissio olisi pyrkinyt asettamaan sillä oikeudellisesti sitovia velvoitteita. Lopuksi se katsoi, että kyseinen toimi oli luonteeltaan valmisteleva ja että VodafoneZiggon väitteet, jotka koskivat oikeutta tehokkaaseen oikeussuojaan, eivät voi vaikuttaa SEUT 263 artiklan mukaisiin tutkittavaksi ottamisen edellytyksiin.

24

Unionin yleinen tuomioistuin jätti näin ollen VodafoneZiggon kanteen tutkimatta ja katsoi, ettei VodafoneZiggon asiavaltuuden tutkiminen eikä väliintulohakemuksista lausuminen ollut tarpeen.

25

VodafoneZiggo vaatii valituksellaan, että unionin tuomioistuin kumoaa valituksenalaisen määräyksen, palauttaa asian unionin yleiseen tuomioistuimeen ja määrää, että valitukseen liittyvistä oikeudenkäyntikuluista päätetään myöhemmin.

26

Komissio vaatii, että unionin tuomioistuin hylkää valituksen ja velvoittaa VodafoneZiggon korvaamaan oikeudenkäyntikulut.

27

VodafoneZiggo esittää valituksensa tueksi kolme valitusperustetta.

28

VodafoneZiggo väittää ensimmäisellä valitusperusteellaan, että unionin yleinen tuomioistuin teki oikeudellisen virheen todetessaan, ettei riidanalaisella toimella ollut sitovia oikeusvaikutuksia. Se jakaa kyseisen valitusperusteen viiteen osaan.

29

VodafoneZiggo väittää ensimmäisen valitusperusteensa ensimmäisessä osassa, että puitedirektiivin 7 artiklan 7 kohdassa säädetty kansallisten sääntelyviranomaisten velvollisuus ottaa komission lausunto ”mahdollisimman tarkasti huomioon” asettaa niille sitovan oikeudellisen velvoitteen, toisin kuin unionin yleinen tuomioistuin totesi valituksenalaisen määräyksen 54 kohdassa.

30

Ensimmäiseksi se katsoo, että unionin yleinen tuomioistuin esitti 15.9.2016 annetun tuomion Koninklijke KPN ym. (C-28/15, EU:C:2016:692) vaikutuksen virheellisesti valituksenalaisen määräyksen 41–44 kohdassa, sillä mainitun tuomion 37 ja 38 kohdassa todetaan sen mukaan todellisuudessa, että ilmaisu ”ottaa mahdollisimman tarkasti huomioon” merkitsee sitä, että lähtökohtaisesti kansallisten sääntelyviranomaisten on noudatettava sitä kantaa, joka pitää ottaa mahdollisimman tarkasti huomioon. Lisäksi tapa, jolla kansallisen sääntelyviranomaisen on ”otettava mahdollisimman tarkasti huomioon” puitedirektiivin 7 artiklan 3 kohdan mukaisesti tehdyt komission päätökset, esitettiin VodafoneZiggon mukaan virheellisesti, koska kyseinen velvoite koskee kaikkia käytettyjä ilmaisuja sekä toimea kokonaisuudessaan. Kun komissio nyt käsiteltävässä asiassa antoi ACM:lle ohjeistusta, jotta tämä voisi parantaa analyysiään toiminnallisen vastaavuuden vaatimuksen noudattamiseksi, se määräsi ACM:n toteuttamaan täsmällisiä toimenpiteitä, pyrki näin rajoittamaan sen vaihtoehtoja ja antoi siten riidanalaiselle toimelle sitovan oikeusvaikutuksen.

31

Toiseksi valittaja katsoo 11.9.2003 annetun tuomion Altair Chimica (C-207/01, EU:C:2003:451) 41 kohdasta ja 20.11.2018 annetun tuomion komissio v. neuvosto (Etelämantereen merelliset suojelualueet) (C-626/15 ja C-659/16, EU:C:2018:925) 59 kohdasta ilmenevän, että toimenpiteellä voidaan katsoa olevan oikeusvaikutuksia myös silloin, kun sillä ei pyritä saamaan aikaan tällaista vaikutusta, ja että millainen oikeusvaikutus tahansa riittää siihen, että kanne voidaan ottaa tutkittavaksi. Valituksenalaisen määräyksen 45–50 kohta on siten valittajan mukaan oikeudellisesti virheellinen.

32

Riidanalaisella toimella on sen mukaan nimittäin aineellinen oikeusvaikutus, joka muodostuu siitä, että kansallisten sääntelyviranomaisten on otettava komission lausunto ”mahdollisimman tarkasti huomioon”. Unionin yleinen tuomioistuin totesi kuitenkin valituksenalaisen määräyksen 47 kohdassa, että tällainen vaikutus poikkeaa kumoamiskanteiden tutkittavaksi ottamista koskevassa oikeuskäytännössä tarkoitetuista sitovista oikeusvaikutuksista, koska kyseinen ilmaisu merkitsee ainoastaan perusteluvelvollisuutta, ja kyseisen määräyksen 50 kohdassa, että tällainen velvollisuus ei vaikutta VodafoneZiggon etuihin. Tässä on valittajan mukaan ristiriita, koska perusteluvelvollisuudella on oikeusvaikutuksia. Aineellisen oikeusvaikutuksen olemassaoloa tukee sen mukaan vielä se, että komissio on antanut puitedirektiivin 19 artiklan nojalla suosituksen – eli ilmoituksista, määräajoista ja kuulemisista, joista säädetään direktiivin 2002/21 (EUVL 2008, L 301, s. 23) 7 artiklassa –, jossa edellytetään, että kansalliset sääntelyviranomaiset ilmaisevat, miten ne ovat ottaneet komission puitedirektiivin 7 artiklan nojalla esittämän lausunnon mahdollisimman tarkasti huomioon.

33

Kolmanneksi unionin yleinen tuomioistuin totesi valittajan mukaan valituksenalaisen määräyksen 52 kohdassa virheellisesti, että Euroopan unionin lainsäätäjä on nimenomaisesti määrittänyt oikeusvaikutukset, jotka se on halunnut antaa puitedirektiivin 7 artiklan 3 kohdan nojalla annetulle lausunnolle. Valittaja katsoo, että kyseiseen säännökseen ei sisälly mitään nimenomaista mainintaa oikeusvaikutuksista ja että jos oletetaan, että unionin yleinen tuomioistuin halusi viitata kyseisen artiklan 7 kohtaan, sen päättely on kehämäistä. Lisäksi 16.4.2015 annetussa tuomiossa Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej ja Telefonia Dialog (C-3/14, EU:C:2015:232) ja puitedirektiivin johdanto-osan 15 perustelukappaleessa todetaan valittajan mukaan, että kansalliset sääntelyviranomaiset eivät voi vapaasti olla noudattamatta komission lausuntoja, koska niiden tarkoituksena on unionin tavoitteiden turvaaminen. Lausunnoilla on siis sitovia oikeusvaikutuksia.

34

Neljänneksi – toisin kuin unionin yleinen tuomioistuin totesi valituksenalaisen määräyksen 53 kohdassa – kansallisessa tuomiossa, johon VodafoneZiggo vetoaa, todetaan, että komission lausunnon huomioon ottamisen välttämättömyys rajoittaa ennalta harkintavaltaa, joka kansallisella sääntelyviranomaisella olisi ilman tällaista lausuntoa. Niinpä siinä ilmaistaan puitedirektiivin 7 artiklan 3 kohdan nojalla annetun komission toimen todelliset vaikutukset.

35

Komissio väittää, että ensimmäisen valitusperusteen ensimmäinen osa on osittain jätettävä tutkimatta ja että se on osittain perusteeton.

36

Aluksi on mainittava riidanalaisen määräyksen 41–44 kohtaa koskevan kritiikin osalta, että unionin tuomioistuimelta tiedusteltiin 15.9.2016 annetussa tuomiossa Koninklijke KPN ym. (C-28/15, EU:C:2016:692) kyseessä olleessa tapauksessa lähinnä sitä, voiko kansallinen tuomioistuin, jonka käsiteltäväksi on saatettu oikeusriita, joka koskee kansallisen sääntelyviranomaisen asettaman hintavelvoitteen lainmukaisuutta, poiketa SEUT 288 artiklassa tarkoitetusta komission suosituksesta, jossa puolletaan tiettyä kustannuslaskentamallia asianmukaisena tapana säännöstellä kohdeverkkopalvelujen hintoja markkinoilla.

37

Tässä yhteydessä unionin tuomioistuin totesi ensin mainitun tuomion 37 kohdassa, että puitedirektiivin 19 artiklan 2 kohdassa edellytetään, että kansalliset sääntelyviranomaiset ottavat komission suositukset toiminnassaan ”mahdollisimman tarkasti huomioon”, ja päätteli tämän jälkeen mainitun tuomion 38 kohdassa, että ”kansallisen sääntelyviranomaisen on asettaessaan [sovellettavan säännöstön] mukaisesti velvoitteita lähtökohtaisesti noudatettava [kyseessä olevaan suositukseen] sisältyviä ohjeita” ja että ”se voi poiketa niistä vain, mikäli se katsoo tiettyä tilannetta arvioidessaan, että mainitussa suosituksessa suositettu [kustannuslaskentamalli] ei sovellu asian olosuhteisiin, ja sen on tällöin perusteltava kantansa”. Unionin tuomioistuin muistutti mainitun tuomion 34 kohdassa nimittäin, että SEUT 288 artiklan mukaan suositus ”ei ole lähtökohtaisesti sitova” ja että ”lisäksi puitedirektiivin 19 artiklan 2 kohdan toisessa alakohdassa sallitaan nimenomaisesti kansallisten sääntelyviranomaisten poikkeavan puitedirektiivin 19 artiklan 1 kohdan perusteella annetuista komission suosituksista; sen on tällöin ilmoitettava asiasta komissiolle ja perusteltava kantansa”. Se päätteli tästä saman tuomion 35 kohdassa, että ”[kyseessä oleva] suositus ei sido kansallista sääntelyviranomaista sen tehdessä päätöstä, jolla se asettaa operaattoreille hinnoitteluvelvoitteita”.

38

Ensimmäiseksi on kuitenkin mainittava, että – kuten edellisestä kohdasta ilmenee – 15.9.2016 annetusta tuomiosta Koninklijke KPN ym. (C-28/15, EU:C:2016:692) ei käy ilmi, että unionin tuomioistuin olisi VodafoneZiggon väittämällä tavalla katsonut, että se, että komission toimi on otettava ”mahdollisimman tarkasti huomioon”, merkitsisi kansalliselle sääntelyviranomaiselle velvollisuutta noudattaa kyseisen toimen sisältöä, sillä kyseisen tuomion 38 kohdassa vahvistetaan nimenomaisesti asian olevan päinvastoin, eikä siitä myöskään seuraa, että komission kansalliselle sääntelyviranomaiselle puitedirektiivin 7 artiklan 3 kohdan nojalla antama lausunto sitoisi tätä.

39

Toiseksi on mainittava, että unionin yleinen tuomioistuin muistutti juuri näistä edellä 37 kohdassa mainituista seikoista valituksenalaisen määräyksen riitautetuissa kohdissa ja erityisesti sen 41 ja 42 kohdassa, mikä siis ilmentää aivan oikein 15.9.2016 annetun tuomion Koninklijke KPN ym. (C-28/15, EU:C:2016:692) vaikutusta.

40

Kolmanneksi mainittakoon, että unionin yleinen tuomioistuin muistutti valituksenalaisen määräyksen 43 kohdassa myös 20.2.2018 annetun tuomion Belgia v. komissio (C‑16/16 P, EU:C:2018:79) 26 kohdasta ilmenevästä oikeusohjeesta, jonka mukaan ”kun SEUT 288 artiklassa otettiin suositukset käyttöön erityisenä unionin toimien luokkana ja määrättiin nimenomaisesti, että ne ’eivät ole sitovia’, siinä tarkoitettiin antaa toimielimille, joilla on oikeus antaa suosituksia, sitovien toimien antamisvallasta erillinen valta kannustaa ja suostutella”, ja katsoi, että ”tämä pätee vastaavasti myös komission puitedirektiivin 7 artiklan 3 kohdan mukaisesti – – antamaan lausuntoon, jollainen on – – riidanalaiseen toimeen sisältyvä lausunto”. VodafoneZiggo ei kuitenkaan riitauta SEUT 288 artiklassa tarkoitettua suositusta koskevan oikeuskäytännön analogista soveltamista riidanalaiseen toimeen.

41

Tässä tilanteessa on katsottava, että perusteluja, joiden mukaan unionin yleinen tuomioistuin ei ottanut huomioon 15.9.2016 annetun tuomion Koninklijke KPN ym. (C-28/15, EU:C:2016:692) vaikutusta, ei voida hyväksyä.

42

Lisäksi siltä osin kuin VodafoneZiggo arvostelee tällä ensimmäisellä väitteellään valituksenalaisen määräyksen 41–44 kohtaa sillä perusteella, että unionin yleisen tuomioistuimen olisi pitänyt todeta niissä, että riidanalainen toimi sisälsi ACM:lle osoitettuja täsmällisiä ohjeita, mikä osoittaa, että komissio pyrki antamaan sille sitovan oikeusvaikutuksen, on todettava, että unionin yleinen tuomioistuin ei kyseisissä kohdissa tarkastellut kyseisen toimen sisältöä – minkä vuoro on valituksenalaisen määräyksen 88–96 kohdassa – vaan esitti ainoastaan abstraktisti ja viittaamatta toimen sisältöön, miten puitedirektiivin 7 artiklan 7 kohdassa oleva ilmaisu ”ottaa mahdollisimman tarkasti huomioon” ilmentää komission sen 7 artiklan 3 kohdan nojalla antaman lausunnon sitomattomuutta.

43

VodafoneZiggo ei kuitenkaan vetoa unionin yleisen tuomioistuimen tältä osin tekemiin oikeudellisiin virheisiin, lukuun ottamatta edellä 36–41 kohdassa jo hylättyä virhettä. Kyseiset argumentit on siten joka tapauksessa hylättävä samoilla perusteilla kuin ne, jotka esitettiin kyseisissä kohdissa, eikä ole tarpeen lausua niiden tutkittavaksi ottamisesta, minkä komissio on kyseenalaistanut.

44

Tämän osan ensimmäinen väite on näin ollen perusteeton.

45

Toiseksi on todettava valituksenalaisen määräyksen 45–50 kohdan osalta esitetystä väitteestä, että unionin yleinen tuomioistuin totesi valituksenalaisen määräyksen 46 kohdassa, että ”[11.9.2003 annetussa tuomiossa Altair Chimica (C-207/01, EU:C:2003:451)] tarkoitetut vaikutukset on kuitenkin erotettava [VodafoneZiggon] väittämistä sitovista oikeusvaikutuksista, jotka voivat vaikuttaa [sen] etuihin muuttaen [sen] oikeusasemaa selvästi”. Se lisäsi kyseisen määräyksen 47 kohdassa, että ”mahdollisimman tarkkaa huomioon ottamista koskevan vaatimuksen oikeusvaikutus poikkeaa [valittajan] esittämistä vaikutuksista, koska siinä asetetaan perusteluvelvoite”, ja sen 50 kohdassa, että ”kansallisen sääntelyviranomaisen perusteluvelvollisuus ei ylipäätään vaikuttaisi [VodafoneZiggon] etuihin muuttaen tämän oikeusasemaa selvästi”.

46

Koska VodafoneZiggo väittää lähinnä, että toteamalla näin unionin yleinen tuomioistuin arvioi virheellisesti SEUT 263 artiklassa tarkoitetun oikeussuojakeinon käyttämisen mahdollistavaa oikeusvaikutusta koskevaa arviointiperustetta, on muistutettava, että jäsenvaltioiden tai toimielinten nostamien kumoamiskanteiden yhteydessä kehitetystä vakiintuneesta oikeuskäytännöstä ilmenee, että SEUT 263 artiklassa tarkoitettuja kannekelpoisia toimia ovat muodostaan riippumatta kaikki toimielinten toteuttamat toimenpiteet, joilla pyritään saamaan aikaan sitovia oikeusvaikutuksia (tuomio 13.10.2011, Deutsche Post ja Saksa v. komissio, C‑463/10 P ja C‑475/10 P, EU:C:2011:656, 36 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen; tuomio 20.2.2018, Belgia v. komissio, C‑16/16 P, EU:C:2018:79, 31 kohta ja tuomio 9.7.2020, Tšekki v. komissio, C‑575/18 P, EU:C:2020:530, 46 kohta).

47

Sitovia oikeusvaikutuksia on arvioitava objektiivisten kriteerien, kuten kyseessä olevan toimen sisällön, valossa ja ottamalla tarvittaessa huomioon toimen antamisen asiayhteys ja toimen toteuttaneen toimielimen toimivalta (tuomio 13.2.2014, Unkari v. komissio, C‑31/13 P, EU:C:2014:70, 55 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen; tuomio 20.2.2018, Belgia v. komissio, C‑16/16 P, EU:C:2018:79, 32 kohta ja tuomio 9.7.2020, Tšekki v. komissio, C‑575/18 P, EU:C:2020:530, 47 kohta).

48

Luonnollisen henkilön tai oikeushenkilön nostama kumoamiskanne toimielimen toimesta voidaan kuitenkin ottaa tutkittavaksi vain, jos kyseisellä toimella on ollut tarkoitus saada aikaan sitovia oikeusvaikutuksia, jotka voivat vaikuttaa kantajan etuihin muuttaen tämän oikeusasemaa selvästi (ks. mm. tuomio 11.11.1981, IBM v. komissio, 60/81, EU:C:1981:264, 9 kohta ja tuomio 18.11.2010, NDSHT v. komissio, C‑322/09 P, EU:C:2010:701, 45 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

49

Nyt käsiteltävässä asiassa on todettava, että – kuten muun muassa valituksenalaisen määräyksen 120 ja 121 kohdasta ilmenee – unionin yleinen tuomioistuin hyväksyi komission esittämän oikeudenkäyntiväitteen hyväksymällä tämän väitteensä tueksi esittämän ensimmäisen perustelun, jonka mukaan riidanalainen toimi ei ole kannekelpoinen toimi vaan SEUT 263 artiklassa tarkoitettu valmisteleva toimi, koska sillä ei ole sitovia oikeusvaikutuksia.

50

Vaikka oletettaisiin, että – kuten VodafoneZiggo väittää – unionin yleisen tuomioistuimen olisi pitänyt valituksenalaisen määräyksen riitautetuissa kohdissa arvioida ainoastaan sitä, oliko riidanalaisella toimella sitovia oikeusvaikutuksia, pohtimatta sitä, voisivatko tällaiset vaikutukset vaikuttaa VodafoneZiggon etuihin muuttaen sen oikeusasemaa selvästi, on riittävää mainita, että joka tapauksessa unionin yleinen tuomioistuin perusti kyseisen päätelmän juuri edellä 47 kohdassa mainittuun oikeuskäytäntöön, joka mainitaan valituksenalaisen määräyksen 29 kohdassa. Tässä yhteydessä on todettava, että VodafoneZiggon esittämien perustelujen perusteella ei voida todeta, että unionin yleinen tuomioistuin olisi tehnyt oikeudellisen virheen tai toiminut ristiriitaisesti todetessaan valituksenalaisen määräyksen 54 kohdassa, että vaatimus, jonka mukaan asianomaisen kansallisen sääntelyviranomaisen on otettava komission puitedirektiivin 7 artiklan 3 kohdan nojalla antama lausunto ”mahdollisimman tarkasti huomioon”, ei merkitse sitä, että riidanalaisella toimella olisi sitovia oikeusvaikutuksia.

51

On totta, että 11.9.2003 annetun tuomion Altair Chimica (C-207/01, EU:C:2003:451) 41 kohdassa muistutettiin 13.12.1989 annettuun tuomioon Grimaldi (C-322/88, EU:C:1989:646) perustuvasta vakiintuneesta oikeuskäytännöstä, jonka mukaan on niin, että vaikka suosituksilla ei pyritä saamaan aikaan sitovia oikeusvaikutuksia eikä niillä luoda oikeuksia, joihin yksityiset voisivat vedota kansallisessa tuomioistuimessa, ne eivät kuitenkaan ole täysin vailla oikeusvaikutuksia, koska kansallisten tuomioistuinten on otettava ne huomioon käsiteltäväkseen saatettujen oikeusriitojen ratkaisemiseksi muun muassa silloin, kun suositukset selventävät niiden täytäntöön panemiseksi annettujen kansallisten oikeussääntöjen tulkintaa tai kun niillä täydennetään sitovia unionin säännöksiä.

52

Kuten myös VodafoneZiggo esittää, unionin tuomioistuin totesi 20.11.2018 annetun tuomion komissio v. neuvosto (Etelämantereen merelliset suojelualueet) (C-626/15 ja C-659/16, EU:C:2018:925) 59 kohdassa, että ”SEUT 263 artiklassa tarkoitettuja kannekelpoisia toimia ovat kaikki unionin toimielimen, elimen tai laitoksen tekemät päätökset, joiden tarkoituksena on tuottaa oikeusvaikutuksia, päätöksen luonteesta tai muodosta riippumatta”.

53

Kyseisistä tuomioista ei kuitenkaan voida päätellä VodafoneZiggon väittämällä tavalla, että unionin toimen minkälaiset tahansa oikeusvaikutukset – vaikka kyseisen toimen tarkoituksena ei olisi tuottaa oikeusvaikutuksia ja vaikka tuotettu vaikutus ei olisi sitova – riittäisivät siihen, että voitaisiin katsoa, että kyseessä on SEUT 263 artiklassa tarkoitettu kannekelpoinen toimi, ja että unionin yleinen tuomioistuin näin ollen teki oikeudellisen virheen, kun se ei tunnustanut tätä valituksenalaisen määräyksen riitautetuissa kohdissa.

54

Yhtäältä on niin, että vaikka kansallisten tuomioistuinten on edellä 51 kohdassa mainitun oikeuskäytännön mukaan otettava SEUT 288 artiklassa tarkoitetut suositukset huomioon käsiteltäväkseen saatettujen oikeusriitojen ratkaisemiseksi, kyseisestä oikeuskäytännöstä ei ilmene, että – kuten unionin yleinen tuomioistuin totesi olennaisilta osin valituksenalaisen määräyksen 46 kohdassa – unionin tuomioistuin olisi katsonut, että tiettyä toimea voitaisiin tällaisten vaikutusten perusteella pitää SEUT 263 artiklassa tarkoitetulla tavalla ”kannekelpoisena”. Kuten edellä 37 kohdassa jo korostettiin, mainitusta unionin tuomioistuimen vakiintuneesta oikeuskäytännöstä ilmenee päinvastoin, että tämäntyyppinen toimi ei lähtökohtaisesti ole sitova. Tästä ei siis voida johtaa mitään hyödyllisiä perusteluja VodafoneZiggon riidanalaisen toimen väitettyjä oikeusvaikutuksia koskevan kannan tueksi.

55

Lisäksi on todettava, että unionin yleisen tuomioistuimen muun muassa valituksenalaisen määräyksen 47 kohdassa, jota VodafoneZiggo ei ole riitauttanut tässä valituksessa, toteama kansallisten sääntelyviranomaisten velvollisuus perustella päätelmänsä siitä, miten ne suhtautuvat komission niille puitedirektiivin 7 artiklan 3 kohdan nojalla toimittamaan lausuntoon, ilmentää sitä, että – toisin kuin VodafoneZiggo väittää – tällaisella lausunnolla ei ole SEUT 263 artiklassa tarkoitettua sitovaa oikeusvaikutusta.

56

Toisaalta 20.11.2018 annetun tuomion komissio v. neuvosto (Etelämantereen merelliset suojelualueet) (C-626/15 ja C-659/16, EU:C:2018:925) osalta ei voida katsoa, että unionin tuomioistuin olisi todennut sen 59 kohdassa SEUT 263 artiklassa tarkoitettua ”kannekelpoista toimea” koskevan vakiintuneen oikeuskäytäntönsä, josta muistutettiin edellä 46 ja 47 kohdassa, vastaisesti, että sillä, että toimella on oltava ”oikeusvaikutuksia”, jotta se voisi olla SEUT 263 artiklan nojalla kanteen kohteena, tarkoitetaan mitä tahansa oikeusvaikutusta sen luonteesta riippumatta.

57

Unionin tuomioistuin nimittäin totesi kyseisen tuomion 63 kohdassa, että kyseiseen tuomioon johtaneessa asiassa kyseessä ollut päätös oli ”tehty [Etelämantereen meren elollisten luonnonvarojen säilyttämistä käsittelevän toimikunnan (CCAMLR) saamiseksi vakuuttumaan merellisen suojelualueen perustamisesta Weddellinmerelle”, sen 64 kohdassa, että ”päättäessään toimittaa [CCAMLR:lle] keskusteluasiakirjan unionin ja sen jäsenvaltioiden nimissä [pysyvien edustajien komitea (Coreper)] on pakottanut komission olemaan poikkeamatta tästä kannasta komission käyttäessä toimivaltaansa unionin ulkoiseen edustukseen”, ja mainitun tuomion 65 kohdassa vielä, että ”Coreperin – – kokouksen pöytäkirjasta – – ilmenee, että [kyseisen] päätöksen tarkoituksena oli vahvistaa lopullisesti neuvoston ja siten myös unionin kanta keskusteluasiakirjan toimittamisesta – – unionin ja sen jäsenvaltioiden nimissä eikä yksin unionin nimissä”. Näiden seikkojen perusteella unionin tuomioistuin totesi mainitun tuomion 66 kohdassa, että ”[kyseisen] päätöksen tarkoituksena oli siten – – tuottaa oikeusvaikutuksia, joten päätös on kannekelpoinen toimi”.

58

On kuitenkin todettava, että kyseiset vaikutukset, jotka liittyvät asiayhteyteen, jossa asiassa C-626/15 kyseessä ollut toimi annettiin, sen sisältöön ja sen laatijan tarkoitukseen, osoittavat kaikki sen päätöksen, jonka kumoamista vaadittiin, vaikutusten olleen komission aineellisen kannan määrittämisen kannalta sitovia.

59

Näiden seikkojen perusteella edellä 31 ja 32 kohdassa esitetty VodafoneZiggon väite on hylättävä.

60

Kolmanneksi valituksenalaisen määräyksen 52 kohdan osalta esitetystä väitteestä on todettava, että – kuten VodafoneZiggo väittää – unionin yleinen tuomioistuin totesi kyseisessä kohdassa, että ”koska unionin lainsäätäjä on nimenomaisesti määritellyt oikeusvaikutukset, joita se on halunnut asettaa puitedirektiivin 7 artiklan 3 kohdan mukaisesti annetulle lausunnolle, vilpittömän yhteistyön velvoitteella ei voi olla laajempi soveltamisalue siten, että siihen liittyisi oikeusvaikutuksia, joita lainsäätäjä ei ole tarkoittanut”. Kyseinen virke alkaa kuitenkin ilmaisulla ”lisäksi”, ja samassa kohdassa unionin yleinen tuomioistuin toteaa ensisijaisesti, että vilpittömän yhteistyön velvoite ei voi johtaa siihen, että komission puitedirektiivin 7 artiklan 3 kohdan nojalla antamilla lausunnoilla on sitovia oikeusvaikutuksia, ja viittasi tältä osin 20.2.2018 annetun tuomion Belgia v. komissio (C‑16/16 P, EU:C:2018:79) 40 kohtaan.

61

Unionin tuomioistuin totesi todellakin mainitun tuomion 40 kohdassa, että vilpittömän yhteistyön periaatteesta ei voi seurata SEUT 263 artiklassa nimenomaisesti mainittujen tutkittavaksi ottamisen edellytysten jättämistä soveltamatta. On todettava, että kyseisestä oikeuskäytännöstä muistuttaminen riitti sellaisenaan perusteluksi sille, että unionin yleinen tuomioistuin hylkäsi VodafoneZiggon sille esittämät väitteet, joiden mukaan riidanalaista toimea oli pidettävä oikeudellisesti sitovana, koska kyseisen yhtiön mukaan kansalliset sääntelyviranomaiset eivät voi – kun otetaan huomioon 16.4.2015 annettu tuomio Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej ja Telefonia Dialog (C-3/14, EU:C:2015:232) sekä puitedirektiivin johdanto-osan 15 perustelukappale – jättää komission puitedirektiivin 7 artiklan 3 kohdan nojalla antamaa lausuntoa huomiotta ilman riskiä SEU 4 artiklan 3 kohdassa tarkoitetun vilpittömän yhteistyön periaatteen loukkaamisesta.

62

Edellä 33 kohdassa esitetty VodafoneZiggon väite on näin ollen hylättävä, koska unionin yleisen tuomioistuimen ratkaisun ylimääräisiä perusteluja koskevat väitteet eivät voi johtaa kyseisen ratkaisun kumoamiseen ja ne ovat näin ollen tehottomia (tuomio 28.6.2005, Dansk Rørindustri ym. v. komissio, C‑189/02 P, C‑202/02 P, C‑205/02 P–C‑208/02 P ja C‑213/02 P, EU:C:2005:408, 148 kohta ja tuomio 13.12.2018, Euroopan unioni v. Gascogne Sack Deutschland ja Gascogne, C‑138/17 P ja C‑146/17 P, EU:C:2018:1013, 45 kohta).

63

Neljänneksi sen väitteen osalta, jonka mukaan unionin yleisen tuomioistuimen olisi pitänyt sen kansallisen oikeuskäytännön, johon VodafoneZiggo vetosi unionin yleisessä tuomioistuimessa, perusteella todeta, että riidanalaisen toimen kaltaisella toimella on sitovia oikeusvaikutuksia, on riittävää muistuttaa, että – kuten unionin yleinen tuomioistuin perustellusti totesi valituksenalaisen määräyksen 53 kohdassa – sekä unionin oikeuden yhtenäinen soveltaminen että yhdenvertaisuusperiaate edellyttävät, että unionin oikeuden sellaisen säännöksen sanamuotoa, jossa ei ole nimenomaista viittausta jäsenvaltioiden oikeuteen sen merkityksen ja ulottuvuuden määrittämiseksi, on tavallisesti tulkittava koko unionissa itsenäisesti ja yhtenäisesti ottamalla huomioon paitsi säännöksen sanamuoto myös sen asiayhteys ja kyseessä olevalla säännöstöllä tavoiteltu päämäärä (tuomio 8.9.2020, Recorded Artists Actors Performers, C-265/19, EU:C:2020:677, 46 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja tuomio 8.10.2020, Crown Van Gelder, C-360/19, EU:C:2020:805, 21 kohta).

64

VodafoneZiggo ei kuitenkaan riitauta kyseistä oikeuskäytäntöä vaan arvostelee ainoastaan unionin yleisen tuomioistuimen valituksenalaisen määräyksen 53 kohdassa ylimääräisenä huomautuksena esittämää arviointia, jonka mukaan ”[VodafoneZiggon] esittämän otteen perusteella ei lisäksi missään tapauksessa voida todeta, että Bundesverwaltungsgericht [(liittovaltion ylin hallintotuomioistuin, Saksa)] on katsonut komission lausunnolla olevan SEUT 263 artiklan ensimmäisessä kohdassa tarkoitettuja sitovia oikeusvaikutuksia”. Niinpä vaikka oletettaisiin, että neljäs väite voidaan ottaa tutkittavaksi, se on joka tapauksessa hylättävä tehottomana edellä 62 kohdassa mainitun oikeuskäytännön perusteella.

65

Edellä esitetystä seuraa, että ensimmäisen valitusperusteen ensimmäinen osa on hylättävä kokonaisuudessaan.

66

VodafoneZiggo väittää ensimmäisen valitusperusteensa toisessa osassa, että riidanalainen toimi voidaan rinnastaa komission antamaan lupaan, joten sillä on sitovia oikeusvaikutuksia. Koska puitedirektiivin 7 artiklan 3 ja 4 kohdassa tarkoitetut toimet ovat toisensa poissulkevia ja koska komissiolla on näin ollen kaksi vaihtoehtoa, eli se voi tehdä joko kielto-oikeuden käyttämistä merkitsevän päätöksen 4 kohdan nojalla tai toimenpide-ehdotuksen hyväksyvän päätöksen 3 kohdan tai 4 kohdan nojalla, lausunnon esittäminen kyseisen 3 kohdan nojalla vastaa valittajan mukaan olennaisesti kielto-oikeuden käyttämättä jättämistä koskevan päätöksen tekemistä. Tällaisen kaksitahoisen valinnan seurauksena riidanalaisen toimen kaltaista kyseisen 3 kohdan nojalla tehtyä päätöstä voidaan valittajan mukaan pitää vain päätöksenä, jolla hyväksytään toimenpide-ehdotus. Valittajan mukaan unionin yleinen tuomioistuin erehtyi tältä osin valituksenalaisen määräyksen 57, 58 ja 63 kohdassa.

67

Ensinnäkään asiassa ei ole valittajan mukaan kiistetty yhtäältä sitä, että kansallinen sääntelyviranomainen ei voi toteuttaa toimenpidettä, jos komissio ei ole tehnyt mainitun 3 tai 4 kohdan nojalla päätöstä, jolla se kielto-oikeuttaan käyttämättä päättää menettelyn unionin tasolla, ja toisaalta sitä, että tällaisen päätöksen tekemisen jälkeen komissio ei voi enää muuttaa kantaansa. Puitedirektiivin 7 artiklan 3 kohdan mukaisen lausunnon antamalla komissio näin ollen lakkauttaa mahdollisuuden käyttää kielto-oikeutta kansallisen sääntelyviranomaisen ilmoittaman toimenpide-ehdotuksen osalta, joten kansallinen sääntelyviranomainen vapautuu ilmoitetun toimenpiteen toteuttamista koskevasta oikeudellisesta kiellosta. Asianomaisella kansallisella sääntelyviranomaisella on näin ollen lupa toteuttaa toimenpide. Vaikka komissio voi kahdessa puitedirektiivin 7 artiklan mukaisen unionin tasolla käytävän menettelyn vaiheessa valita, käyttääkö se kielto-oikeuttaan vai ei, sillä, milloin tämä valinta tehdään, ei ole merkitystä, koska lopputulos on molemmissa tapauksissa sama eli se, että komissio hyväksyy kyseisen toimenpiteen. Unionin yleinen tuomioistuin ei valittajan mukaan yksilöinyt mitään muuta vaihtoehtoa.

68

VodafoneZiggo lisää vastauksessaan, että komission väite, jonka mukaan sillä ei ole velvollisuutta toimia sille puitedirektiivin 7 artiklan mukaisesti ilmoitettujen toimenpide-ehdotusten osalta ja se osallistuu kyseisessä artiklassa säädettyyn kuulemismenettelyyn vapaaehtoisesti, on virheellinen. Puitedirektiivin johdanto-osan 15 perustelukappaleen mukaan sen 7 artiklassa annetaan kyseiselle toimielimelle erityinen vastuu varmistaa, että kansallisilla päätöksillä ei ole haitallisia vaikutuksia yhtenäismarkkinoiden tai EUT-sopimuksen muiden tavoitteiden kannalta, ja tätä roolia korostetaan myös direktiivin 2009/140 johdanto-osan 19 perustelukappaleessa. Kyseinen väite on siis ristiriidassa puitedirektiivin mukaisen järjestelmän kanssa ja näin ollen mainitulle toimielimelle SEU 4 artiklan 3 kohdan nojalla kuuluvan vilpittömän yhteistyön velvoitteen kanssa.

69

Joka tapauksessa komission hypoteettinen toimimattomuus on valittajan mukaan aina päätös olla käyttämättä sille puitedirektiivissä annettua kielto-oikeutta ja sellaisena kannekelpoinen. Lisäksi valittaja katsoo, että koska käytäntö, jossa puitedirektiivin 7 artiklan 3 kohdassa säädetyn yhden kuukauden määräajan annetaan kulua umpeen, on toinen keino vapauttaa kansalliset sääntelyviranomaiset standstill-velvoitteesta, myös tällainen käytäntö vastaa luonteeltaan ja vaikutukseltaan hyväksyntää. Lisäksi on virheellistä väittää, että kansallisilla sääntelyviranomaisilla on ”täysi toimivalta” toteuttaa toimenpide-ehdotuksiaan. Niillä on ainakin velvollisuus odottaa kyseisen määräajan päättymistä. Pelkkä 7 artiklan ja siinä komissiolle annetun toimivallan olemassaolo rajoittaa jo kansallisten sääntelyviranomaisten valtuuksia.

70

Toiseksi valittaja katsoo, että kansallisen sääntelyviranomaisen näkökulmasta on selvää, että komission on annettava hyväksyntänsä toimenpiteille, koska puitedirektiivin 7 artiklassa säädetään, että kansallisilla sääntelyviranomaisilla ei ole oikeutta toteuttaa toimenpiteitä ilmoittamatta niistä etukäteen komissiolle ja että kyseisiä toimenpiteitä ei voida toteuttaa niin kauan kuin komissio tutkii niitä. Kansallinen sääntelyviranomainen voi valittajan mukaan ainoastaan kahdessa tilanteessa toteuttaa ilmoittamansa toimenpiteen, ja molemmat niistä riippuvat täysin siitä, että komissio on päättänyt olla käyttämättä kielto-oikeuttaan, riippumatta siitä, onko päätös tehty kyseisen 7 artiklan 3 vai 4 kohdan nojalla. Valittajan mukaan käytäntö osoittaa lisäksi, että kaikki kansallisten sääntelyviranomaisten lopulta tekemät päätökset ovat sellaisia, joista on ilmoitettu komissiolle ja joiden osalta tämä ei ole käyttänyt kielto-oikeuttaan, kun taas kansalliset sääntelyviranomaiset ovat muuttaneet kaikkia niitä ilmoitettuja päätöksiä, joiden osalta kielto-oikeutta on käytetty, tai luopuneet niistä. Tämä osoittaa valittajan mukaan, että kansallisen sääntelyviranomaisen näkökulmasta komission hyväksyntä on välttämätön.

71

Komissio katsoo, että kyseinen valitusperusteen osa on perusteeton.

72

Nyt käsiteltävän valitusperusteen osan ensimmäisen väitteen osalta on ensimmäiseksi todettava, että unionin yleinen tuomioistuin totesi valituksenalaisen määräyksen 57 kohdassa, että ”vaikka lausunnon antaminen ja Euroopan laajuisen kuulemismenettelyn toisen vaiheen aloittaminen ovatkin vaihtoehtoisia toimia, ei – toisin kuin [VodafoneZiggo] väittää – missään tapauksessa ole kyse joko–tai-valinnasta, jossa komissio joko on kieltämättä tai kieltää kansallista sääntelyviranomaista toteuttamasta ilmoittamaansa toimenpide-ehdotusta”. Se lisäsi kyseinen määräyksen 58 kohdassa, että ”kielto-oikeuden käyttämättä jättäminen on rinnastettavissa päätöksen tekemättä jättämiseen, joka ei aiheuta sitovia oikeusvaikutuksia”. Se päätteli kyseisen määräyksen 63 kohdassa, ”ettei riidanalainen toimi ole lupa, jonka perusteella ACM saattoi hyväksyä toimenpide-ehdotuksensa ja jolla olisi tästä syystä sitovia oikeusvaikutuksia”.

73

Tältä osin on vielä todettava, että unionin yleinen tuomioistuin perusti tämän päätelmän myös valituksenalaisen määräyksen 59 kohdassa esitettyyn toteamukseen, jonka mukaan ”kansallisen sääntelyviranomaisen toimivalta perustuu välittömästi puitedirektiivin asiaa koskeviin säännöksiin, eikä sen käyttäminen edellytä minkäänlaista komission lupaa”, sekä sen 62 kohdassa esitettyyn toteamukseen, jonka mukaan ”Euroopan laajuinen kuulemismenettely on toki pakollinen vaihe sellaisten toimenpiteiden hyväksymismenettelyssä, jotka perustuvat [muun muassa] puitedirektiivin 15 tai 16 artiklaan – – ja vaikuttavat jäsenvaltioiden väliseen kauppaan”, mutta että ”tämän perusteella ei kuitenkaan voida todeta, että puitedirektiivin 7 artiklan 3 kohdan mukaisesti annetulla lausunnolla olisi sitovia oikeusvaikutuksia – – [koska] tämän pakollisen vaiheen laiminlyönnillä olisi nimittäin toisenlaisia seurauksia[, kuten] jäsenyysvelvoitteen noudattamatta jättämistä koskeva kanne unionin tuomioistuimessa tai kyseisen kansallisen sääntelyviranomaisen hyväksymää toimenpidettä koskeva kanne kansallisessa tuomioistuimessa”.

74

VodafoneZiggo väittää ensimmäisessä väitteessään olennaisilta osin, että unionin yleinen tuomioistuin teki valituksenalaisen määräyksen kyseisissä kohdissa oikeudellisen virheen, koska se ei katsonut, että se, että komissio toimittaa kansalliselle sääntelyviranomaiselle puitedirektiivin 7 artiklan 3 kohdan mukaisen lausunnon, rinnastuu ilmoitettua toimenpide-ehdotusta koskevan, kyseisen artiklan 5 kohdan a alakohdassa säädetyn kieltopäätöksen tekemättä jättämiseen ja vastaa näin ollen toimenpide-ehdotuksen hyväksymistä koskevaa päätöstä, jolla on sitovia oikeusvaikutuksia, vaikka komission on kuitenkin välttämättä annettava toimi mainitun 7 artiklan 3 kohdan tai sen 5 kohdan a alakohdan mukaisesti päättääkseen aloitetun menettelyn ja mahdollistaakseen näin sen, että kansallinen sääntelyviranomainen toteuttaa kyseessä olevan toimenpiteen.

75

Väitteen asiasisällön arvioimiseksi on siis aluksi tutkittava, onko sen perustana oleva lähtökohta, jonka mukaan kansallinen sääntelyviranomainen ei voi ilman komission lupaa hyväksyä toimenpide-ehdotusta, jonka se on asettanut komission, yhteistyöelimen ja muiden jäsenvaltioiden kansallisten sääntelyviranomaisten saataville puitedirektiivin 7 artiklassa säädetyn menettelyn mukaisesti, oikea. Tältä osin on todettava, että tällainen VodafoneZiggon puoltama puitedirektiivin tulkinta merkitsee sitä, että komission on välttämättä toimittava puitedirektiivin 7 artiklan 3 kohdan mukaisesti tehdyn ilmoituksen seurauksena. On siis tarkasteltava sitä, mitä kyseisessä artiklassa, jonka tarkoituksena on sähköisen viestinnän sisämarkkinoiden vakiinnuttaminen, säädetään.

76

Tältä osin on todettava, että puitedirektiivin 7 artiklan säännöksistä ilmenee, että yhtäältä kyseisessä artiklassa säädetty menettely ei – kuten VodafoneZiggo väittää – koostu kahden erillisen menettelyn, joista toinen käydään kansallisella tasolla ja toinen unionin tasolla, yhdistelmästä vaan yhdestä ainoasta kuulemis- ja yhteistyömenettelystä, jota ei käydä pelkästään toimenpide-ehdotuksen antaneen kansallisen sääntelyviranomaisen ja komission välillä vaan kyseisen kansallisen sääntelyviranomaisen, komission, muiden jäsenvaltioiden sääntelyviranomaisten ja yhteistyöelimen välillä. Niistä ilmenee lisäksi, että kyseisen menettelyn käynnistää se, että kansallinen sääntelyviranomainen asettaa saataville kyseisen artiklan 3 kohdan a ja b alakohdassa säädetyt edellytykset täyttävän toimenpide-ehdotuksen, ja se päättyy joko alun perin ilmoitetun toimenpide-ehdotuksen tai muutetun toimenpide-ehdotuksen – joka on ensin saatettu uudelleen puitedirektiivin 6 artiklan mukaisen kansallisen kuulemis- ja avoimuusmekanismin kohteeksi ja josta on sitten ilmoitettu kyseisen 7 artiklan 3 kohdan mukaisesti – hyväksymiseen tai ehdotuksen perumiseen, ja nämä kaikki päätökset kuuluvat asianomaisen kansallisen sääntelyviranomaisen yksinomaiseen toimivaltaan.

77

Tästä seuraa myös ja ennen kaikkea, että vaikka kansallisen sääntelyviranomaisen on – kuten unionin yleinen tuomioistuin totesi perustellusti valituksenalaisen määräyksen 62 kohdassa – aikoessaan toteuttaa toimenpiteen, joka täyttää puitedirektiivin 7 artiklan 3 kohdan a ja b alakohdassa mainitut kriteerit, toteutettava kyseisessä 7 artiklassa säädetty menettely, mainitun 7 artiklan 3 ja 7 kohdan yhdessä lukemisesta ilmenee yksiselitteisesti, ettei komissio ole kaikissa tapauksissa velvollinen antamaan kansalliselle sääntelyviranomaiselle puitedirektiivin 7 artiklan 3 kohdan mukaista lausuntoa ja että jos komissio ei toimita lausuntoa kyseisessä 3 kohdassa säädetyssä yhden kuukauden määräajassa, asianomainen kansallinen sääntelyviranomainen voi perustellusti toteuttaa kyseessä olevan toimenpide-ehdotuksen.

78

Toisin kuin VodafoneZiggo väittää, puitedirektiivissä ei siten säädetä, että kansallisilla sääntelyviranomaisilla ei olisi oikeutta toteuttaa ilmoitettua toimenpide-ehdotusta niin kauan kuin komissio ei ole ilmaissut kantaansa viimeksi mainitun säännöksen mukaisesti ja että komissiolla olisi tämän vuoksi velvollisuus reagoida kansallisen sääntelyviranomaisen kyseisen säännöksen mukaisesti tekemään ilmoitukseen.

79

Lisäksi on todettava aluksi, ettei puitedirektiivin johdanto-osan 15 perustelukappaleen tai direktiivin 2009/140 johdanto-osan 19 perustelukappaleen perusteella voida katsoa, että vaikka puitedirektiivissä ei ole tällaista säännöstä, komission olisi toimittava näin jo pelkästään puitedirektiivin 7 artiklan 3 kohdan nojalla.

80

Tästä seuraa, että mitään ristiriitaa vilpittömän yhteistyön periaatteen kanssa ei voida todeta.

81

Väitteestä, jonka mukaan pelkästään se, että komissio antaa puitedirektiivin 7 artiklan 3 kohdassa säädetyn määräajan kulua loppuun toimittamatta lausuntoa, vastaa kansallisen sääntelyviranomaisen valtuuttamista toteuttamaan kyseessä olevan toimenpide-ehdotuksen, on riittävää todeta, että myös se perustuu oletukseen, jonka mukaan komission lupa on tarpeen, jotta kansallinen sääntelyviranomainen voi toteuttaa kyseessä olevan toimenpide-ehdotuksen, mikä ei saa tukea puitedirektiivistä.

82

Lopuksi väitteestä, jonka mukaan jo puitedirektiivin 7 artiklassa säädetyn menettelyn olemassaolo rajoittaa kansallisten sääntelyviranomaisten toimivaltaa, on riittävää todeta, ettei sillä missään tapauksessa voida näyttää toteen, että unionin yleinen tuomioistuin olisi tehnyt oikeudellisen virheen arvioidessaan kyseisellä säännöksellä kansallisille sääntelyviranomaisille ja komissiolle annettuja tehtäviä ja toimivaltaa ja näin ollen päätellessään, että komission kansallisille sääntelyviranomaisille 7 artiklan 3 kohdan nojalla toimittama lausuntokirje ei merkitse lupaa kyseessä olevan toimenpide-ehdotuksen toteuttamiseen.

83

Koska ensimmäisen valitusperusteen toisen osan ensimmäinen väite perustuu siis virheelliseen oletukseen, se on hylättävä perusteettomana.

84

Toiseksi siltä osin kuin VodafoneZiggo väittää edellä 70 kohdassa esitellyllä väitteellään, että kansallisten sääntelyviranomaisten näkökulmasta on joka tapauksessa selvää, että komission on hyväksyttävä toimenpide-ehdotukset, joten puitedirektiivin 7 artiklan 3 kohdan nojalla toimitetuilla lausunnoilla on todellisuudessa lupapäätöksen sitovat oikeusvaikutukset, on mainittava, että kyseinen väite kilpistyy – ensimmäisen väitteen tavoin – kyseisessä 7 artiklassa säädetyn menettelyn, joka nyt käsiteltävän valitusperusteen osan ensimmäisen väitteen yhteydessä esitetyn arvioinnin mukaan ei ole lupamenettely, luonteeseen.

85

Lisäksi käytäntö, johon VodafoneZiggo vetoaa, merkitsee ainoastaan sitä, että kansalliset sääntelyviranomaiset noudattavat huolellisesti puitedirektiivin 7 artiklassa säädettyjä määräaikoja ja sääntöjä, eikä siinä siten aseteta komissiolle mitään velvollisuutta toimia puitedirektiivin 7 artiklan 3 kohdan nojalla tai antaa lupaa ilmoitetun toimenpide-ehdotuksen toteuttamiselle.

86

Myös toinen väite on näin ollen perusteeton, ja ensimmäisen valitusperusteen toinen osa on näin ollen hylättävä.

87

VodafoneZiggo väittää ensimmäisen valitusperusteensa kolmannessa osassa, että unionin yleinen tuomioistuin teki oikeudellisen virheen luokitellessaan riidanalaisen toimen ”valmistelevaksi toimeksi”. Ensimmäiseksi se väittää, että –toisin kuin unionin yleinen tuomioistuin totesi valituksenalaisen määräyksen 107 ja 108 kohdassa – on olemassa kaksi erillistä hallinnollista menettelyä eli yhtäältä unionin tasolla käytävä menettely, joka alkaa puitedirektiivin 7 artiklan 3 kohdan mukaisella ilmoituksella ja päättyy komission saman artiklan 3 tai 4 kohdan nojalla tekemään päätökseen, ja toisaalta kansallisella tasolla käytävä menettely, jota säännellään kansallisessa oikeudessa. Vaikka hallinnollisen menettelyn päättäminen unionin tasolla on VodafoneZiggon mukaan oikeudellisesti välttämätöntä kansallisen menettelyn jatkamiseksi, unionin tason menettely on selvästi kansallisesta menettelystä erillinen menettely. Näitä kahta menettelyä säännellään nimittäin eri oikeuksissa, niiden päätoimijat eivät ole samoja ja toimi, jolla menettely päätetään unionin tasolla, on unionin tasolla käytävän menettelyn päätoimijan eli komission lopullinen kanta. Näin ollen 11.11.1981 annetusta tuomiosta IBM v. komissio (60/81, EU:C:1981:264) ja 22.6.2000 annetusta tuomiosta Alankomaat v. komissio (C-147/96, EU:C:2000:335) ilmenevä kriteeri täyttyy, sillä kieltäytyessään aloittamasta kyseisen 4 kohdan mukaista toisen vaiheen tutkintaa komissio omaksuu lopullisen kannan, päättää unionin tasolla käytävän menettelyn sekä antaa kansalliselle sääntelyviranomaiselle luvan jatkaa menettelyä toimenpiteen toteuttamiseksi.

88

Toiseksi valittaja esittää, että valituksenalaisen määräyksen 109 ja 111 kohta ovat oikeudellisesti virheellisiä siltä osin kuin unionin yleinen tuomioistuin totesi niissä, että sovellettavalla säännöstöllä ei ole tarkoitus säätää kahden toimivallan jakamisesta vaan vahvistaa kansallisten sääntelyviranomaisten yksinomainen päätöksentekovalta, jota rajoittaa vain komission kielto-oikeus. Kielto-oikeus takaa valittajan mukaan sen, että komissio voi valvoa kutakin markkinoiden määritelmää ja kutakin puitedirektiivin 15 ja 16 artiklassa tarkoitettua markkina-analyysimenettelyä. Niinpä kansallisilla sääntelyviranomaisilla on valittajan mukaan rajoitettu päätöksentekovalta, koska niiden on suunniteltava toimenpiteensä sellaisiksi, ettei kielto-oikeutta tulla käyttämään. Sillä, käyttikö komissio kielto-oikeuttaan nyt käsiteltävässä asiassa, ei ole merkitystä, koska jo kyseisen toimivallan olemassaolo johtaa toimivaltuuksien jakautumiseen ja kahden hallinnollisen menettelyn eriytymiseen toisistaan.

89

Valittajan mukaan unionin yleinen tuomioistuin katsoi valituksenalaisen määräyksen 112 kohdassa virheellisesti, että puitedirektiivissä säädetyn päätöksentekomenettelyn tehokkuus edellyttää välttämättä yhtä ainoaa tuomioistuinvalvontaa, jota harjoitetaan ainoastaan silloin, kun kansallisen sääntelyviranomaisen suunnittelemat toimenpiteet on toteutettu. Jos puitedirektiivin 7 artiklan 3 kohdan mukaisesta lausunnosta nostettavaa kumoamiskannetta ei voida ottaa tutkittavaksi, kaikki tuomioistuinvalvonta estyy. Kuten kolmannen valitusperusteen yhteydessä osoitetaan, jos komission päätös olla käyttämättä kielto-oikeuttaan suljetaan tuomioistuinvalvonnan ulkopuolelle, tällaista päätöstä ei nimittäin yksinkertaisesti voida saada tutkituksi, mikä haittaa unionin yleisen tuomioistuimen tavoitteleman päämäärän saavuttamista vähentämällä päätöksentekomenettelyn tehokkuutta.

90

Komissio väittää kyseisen valitusperusteen osan olevan perusteeton.

91

Nyt käsiteltävän osan ensimmäisestä ja toisesta väitteestä, jotka kohdistuvat valituksenalaisen määräyksen 107–109 ja 111 kohtaan, on todettava, että VodafoneZiggo perustaa ne oletukseen siitä, että puitedirektiivin 7 artiklassa säädetty menettely jakautuu kahteen erilliseen hallinnolliseen menettelyyn, joista yksi on ilmoitetun toimenpide-ehdotuksen hyväksymismenettely, joka käydään unionin tasolla komission johdolla.

92

Käsiteltävänä olevan valitusperusteen toisen osan tarkastelusta ilmenee kuitenkin, että kyseinen oletus on virheellinen.

93

Nyt käsiteltävän osan kolmannesta väitteestä, jolla VodafoneZiggo arvostelee valituksenalaisen määräyksen 112 kohtaa, on todettava, että VodafoneZiggo viittaa sen tueksi kolmannen valitusperusteen yhteydessä esittämiinsä perusteluihin.

94

Edellä esitetyn perusteella nyt käsiteltävän osan kaksi ensimmäistä väitettä on hylättävä perusteettomina ja kolmannen väitteen osalta on viitattava jäljempänä 136–154 kohdassa esitettävään arviointiin.

95

VodafoneZiggo väittää ensimmäisen valitusperusteensa neljännessä osassa, että unionin yleinen tuomioistuin teki oikeudellisen virheen poiketessaan valituksenalaisen määräyksen 88 kohdassa siitä, miten komissio oli luokitellut riidanalaisen toimen, toteamalla, että riidanalaisen toimen ”aiheen otsikossa on virheellisesti käytetty sanaa ’päätös’”. Kyseinen toimi on valittajan mukaan tarkoitettu päätökseksi sekä esitetty ja muotoiltu tavalla, joka tekee siitä päätöksen ja tuottaa siten oikeusvaikutuksia, kuten sen otsikosta ja asiakirjakoodista ”C” ilmenee. Valittajan mukaan unionin yleinen tuomioistuin ylitti tuomioistuinvalvontaa koskevan toimivaltansa rajat muuttamalla toimielimen itse kannanotolleen antamaa luokittelua. Komission ylläpitämästä, puitedirektiivin 7 ja 7 a artiklaan liittyvien asiakirjojen julkisesta rekisteristä ilmenee valittajan mukaan lisäksi, että komissio on vakiintuneesti luokitellut direktiivin 7 artiklan 3 kohdan mukaisesti lähetetyt kirjeet ”päätöksiksi”. Koska mikään ei viittaa siihen, että komissio olisi pitänyt sanan ”päätös” käyttämistä epäasianmukaisena, ainoastaan tällä seikalla pitäisi joka tapauksessa olla merkitystä arvioitaessa sen aikomuksia riidanalaisen toimen oikeusvaikutusten osalta.

96

Komissio väittää, että kyseinen valitusperusteen osa on hylättävä perusteettomana.

97

Unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan sen määrittämiseksi, onko tietty toimi SEUT 263 artiklassa tarkoitettu ”kannekelpoinen toimi”, tarkastelun kohteeksi on otettava toimen asiasisältö, eikä toimen muodolla lähtökohtaisesti ole tältä osin merkitystä. Sillä, vastaako kyseessä oleva toimi tiettyjä muotovaatimuksia tai onko se nimetty päätökseksi, ei siis lähtökohtaisesti ole vaikutusta kyseisen toimen luokitteluun (ks. vastaavasti tuomio 17.7.2008, Athinaïki Techniki v. komissio, C‑521/06 P, EU:C:2008:422, 43 ja 44 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja tuomio 18.11.2010, NDSHT v. komissio, C‑322/09 P, EU:C:2010:701, 47 kohta).

98

Sitä vastoin edellä 46 ja 47 kohdassa jo mainitun oikeuskäytännön mukaan SEUT 263 artiklassa tarkoitettuina kannekelpoisina toimina pidetään muodostaan riippumatta kaikkia unionin toimielinten toteuttamia toimenpiteitä, joilla pyritään saamaan aikaan sitovia oikeusvaikutuksia, ja näitä vaikutuksia on arvioitava kyseisen toimen sisällön kaltaisten objektiivisten kriteerien perusteella ja ottamalla tarvittaessa huomioon toimen antamisen asiayhteys ja toimielimen toimivalta.

99

Nyt käsiteltävässä asiassa unionin yleinen tuomioistuin totesi valituksenalaisen määräyksen 88 kohdassa – kuten VodafoneZiggo esittää –, että sanaa ”päätös””on käytetty” riidanalaisen toimen aiheen otsikossa, mutta piti kuitenkin sen käyttämistä ”virheellisenä”. Edellisessä kohdassa mainitusta oikeuskäytännöstä ilmenee kuitenkin, että kyseinen otsikko – joka esiintyy unionin yleinen tuomioistuin samassa kohdassa toteaman mukaisesti ainoastaan riidanalaisen toimen aiheessa, jonka tekstissä täsmennetään lisäksi, että kyse on ”[puitedirektiivin] 7 artiklan 3 kohdan mukaisesta lausunnosta” – ei ollut ratkaiseva seikka sen arvioimisessa, voitiinko riidanalaista toimea pitää SEUT 263 artiklassa tarkoitettuna ”kannekelpoisena toimena”. Niinpä unionin yleinen tuomioistuin ei tehnyt oikeudellista virhettä sivuuttaessaan valituksenalaisen määräyksen 86–105 kohdassa esittämässään riidanalaisen toimen sisältöä koskevassa arvioinnissa kyseisen toimen aiheen otsikossa käytetyn ilmaisun ja asettaessaan sen asiasisällön etusijalle tukeakseen päätelmäänsä, jonka mukaan kyseisellä toimella ei ollut sitovia oikeusvaikutuksia.

100

Tämän vuoksi ensimmäisen valitusperusteen neljäs osa on hylättävä.

101

VodafoneZiggo väittää ensimmäisen valitusperusteensa viidennessä osassa, että unionin yleinen tuomioistuin ei valituksenalaisen määräyksen 104 kohdassa perustellut toteamustaan, jonka mukaan riidanalaisen toimen aihe on merkityksetön ”oikeusvaikutusten kannalta”. Sen ratkaisemiseksi, onko toimella oikeusvaikutuksia, on erityisesti tutkittava sen ydinsisältöä ja ulottuvuutta. ACM:n nyt käsiteltävässä tapauksessa suunnitteleman kaltaisen, kiistattomasti sovellettavan säännöstön vastaisen toimenpiteen hyväksymisellä on kuitenkin selkeät oikeusvaikutukset toisin kuin sellaisen toimenpiteen tapauksessa, jonka sisältö on vähemmän olennainen, kuten esimerkiksi unionin yleisen tuomioistuimen 12.12.2007 antamaan määräykseen Vodafone España ja Vodafone Group v. komissio (T-109/06, EU:T:2007:384) johtaneessa tapauksessa.

102

Komissio katsoo, että kyseinen valitusperusteen osa on perusteeton.

103

Unionin yleinen tuomioistuin totesi valituksenalaisen määräyksen 104 kohdassa, että ”kolmanneksi on joka tapauksessa todettava, että komission antaman lausunnon aiheen erot ja se, että lausunto poikkeaa ohjeasiakirjoista [VodafoneZiggon] esittämällä tavalla, ovat merkityksettömiä kansalliselle sääntelyviranomaiselle puitedirektiivin 7 artiklan 3 kohdan mukaisesti toimitetun lausunnon oikeusvaikutusten kannalta”.

104

Kyseinen kohta liittyy valituksenalaisen määräyksen 97–105 kohdassa kehiteltyyn osioon, jossa unionin yleinen tuomioistuin lausui VodafoneZiggon esittämistä väitteistä, joilla tämä perusteli sitä, ettei käsiteltävässä tapauksessa voida soveltaa 12.12.2007 annettuun määräykseen Vodafone España ja Vodafone Group v. komissio (T-109/06, EU:T:2007:384) perustuvia oikeusohjeita.

105

Unionin yleinen tuomioistuin jätti viimeksi mainitulla määräyksellä tutkimatta kanteen, jolla vaadittiin kumoamaan päätös, jonka väitettiin sisältyneen komission kansalliselle sääntelyviranomaiselle direktiivin 2002/21 7 artiklan 3 kohdan, joka on olennaisilta osin toistettu puitedirektiivin 7 artiklan 3 kohdassa, nojalla osoittamaan kirjeeseen. Kuten valituksenalaisen määräyksen 98 kohdasta ilmenee, VodafoneZiggo väitti kyseisessä yhteydessä muun muassa, että kyseiseen kirjeeseen sisältyneessä lausunnossa, joka koski huomattavan markkinavoiman taloudellista analyysiä, kansallisen sääntelyviranomaisen kyseisessä asiassa ilmoittamaan toimenpide-ehdotukseen oli tehty vähemmän perustavanlaatuisia varaumia kuin nyt käsiteltävässä asiassa toimitetussa lausunnossa, joka koskee markkinoiden määrittelyä ja ACM:n suunnittelemia korjaavia toimenpiteitä. VodafoneZiggon mukaan nyt käsiteltävä asia voidaan tällaisten komission toimissaan esittämien huomautusten kohteita koskevien erojen perusteella erottaa 12.12.2007 annettuun määräykseen Vodafone España ja Vodafone Group v. komissio (T-109/06, EU:T:2007:384) johtaneesta asiasta.

106

Valituksenalaisen määräyksen lukemisesta kokonaisuudessaan ilmenee näin ollen, että unionin yleinen tuomioistuin ei sen 104 kohdassa todennut, että riidanalaisen toimen ydinsisältö tai ulottuvuus voidaan jättää huomiotta, kun arvioidaan sen mahdollisia sitovia oikeusvaikutuksia, vaan ainoastaan, että sillä, että siinä esitetyt huomautukset koskevat eri aihetta kuin 12.12.2007 annettuun määräykseen Vodafone España ja Vodafone Group v. komissio (T-109/06, EU:T:2007:384) johtaneessa asiassa kyseessä olleen kirjeen sisältämät huomautukset, ei ollut tältä osin merkitystä, koska riidanalaisen toimen ulottuvuus ja ydinsisältö tutkittiin jo valituksenalaisen määräyksen 88–105 kohdassa.

107

Koska kyseinen viides osa perustuu siis valituksenalaisen määräyksen virheelliseen lukemiseen, se on hylättävä perusteettomana. Niinpä ensimmäinen valitusperuste on hylättävä kokonaisuudessaan.

108

Toisella valitusperusteellaan, joka jakautuu kahteen osaan, VodafoneZiggo väittää, että unionin yleinen tuomioistuin teki menettelyvirheen jättäessään vastaamatta väitteisiin, joita VodafoneZiggo pitää asian ratkaisemisen kannalta keskeisinä, koska niillä osoitetaan, että riidanalainen toimi on SEUT 263 artiklassa tarkoitetulla tavalla kannekelpoinen.

109

Unionin yleinen tuomioistuin ei valittajan mukaan ensinnäkään vastannut sen väitteeseen, jonka mukaan VodafoneZiggolta oli kyseisellä toimella evätty mahdollisuus siihen, että yhteistyöelin antaisi lausunnon puitedirektiivin 7 artiklan 4 kohdan mukaisen tutkimuksen – jossa sillä on merkittävä, täydentävä ja erilainen rooli kuin kyseisen artiklan 3 kohdan yhteydessä – aikana, mikä merkitsee suojeltavia menettelyllisiä oikeuksia. Unionin yleinen tuomioistuin ainoastaan totesi valituksenalaisen määräyksen 75 kohdassa, että tällainen tutkimus ei ole tarpeen, jotta yhteistyöelin voisi ilmaista kantansa. Sille esitetty väite koski valittajan mukaan kuitenkin sitä, että vaikka yhteistyöelimen ei tarvitse esittää lausuntoa kyseisen 7 artiklan 4 kohdan mukaisesti, tällä seikalla ei ole merkitystä, koska kyseessä oleva menettelyllinen oikeus on jo kärsinyt, jos yhteistyöelimellä ei alusta alkaen ole ollut mahdollisuutta esittää huomautuksia kyseisen säännöksen mukaisesti, kuten on silloin, kun komissio antaa toimen mainitun artiklan 3 kohdan nojalla.

110

Toiseksi unionin yleinen tuomioistuin jätti valittajan mukaan vastaamatta väitteeseen, jonka mukaan se, että sitä kuultiin kansallisella tasolla tai menettelyn ensimmäisessä vaiheessa unionin tasolla, ei voi korjata sitä, että riidanalainen toimi päättää mahdollisuuden tulla kuulluksi puitedirektiivin 7 artiklan 4 kohdan mukaisesti suoritetun tutkimuksen aikana. Unionin yleinen tuomioistuin totesi valituksenalaisen määräyksen 68 kohdassa, että kansallinen kuulemismenettely on järjestetty ja että unionin tasolla käytävä menettely koskee yksinomaan kyseisen kansallisen sääntelyviranomaisen suhteita komissioon, muihin sääntelyviranomaisiin ja yhteistyöelimeen. Se tunnusti valituksenalaisen määräyksen 69 kohdassa kuitenkin komission vakiintuneen käytännön, jossa asianomaisia osapuolia kehotetaan esittämään lausuntonsa, vaikka puitedirektiivissä ei siihen velvoitetakaan. Lisäksi kustakin näistä mahdollisuuksista olisi valittajan mukaan voinut seurata se, että unionin tasolla käytävän kuulemismenettelyn lopputulos olisi ollut erilainen. Valituksenalaisessa määräyksessä ei mainita tältä osin mitään. Asianomaisten osapuolten kuuleminen myöhemmissä vaiheissa, kuten unionin yleisen tuomioistuimen valituksenalaisen määräyksen 70 ja 71 kohdassa esittämällä tavalla puitedirektiivin 4 artiklan mukaisesti mahdollistetun muutoksenhaun tai uuden kuulemismenettelyn yhteydessä, voi olla niiden oikeuksien suojaamisen kannalta liian myöhäistä.

111

Komission mukaan toinen valitusperuste on perusteeton.

112

Koska VodafoneZiggo arvostelee unionin yleistä tuomioistuinta siitä, ettei tämä vastannut kahteen sille esitettyyn argumenttiin, on todettava, että VodafoneZiggo moittii toisella valitusperusteella unionin yleistä tuomioistuinta siitä, että tämä laiminlöi velvollisuutensa perustella valituksenalainen määräys.

113

Unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan tuomion tai määräyksen perusteluista on selkeästi ja yksiselitteisesti ilmettävä unionin yleisen tuomioistuimen päättely siten, että asianosaisille selviävät ratkaisun syyt ja että unionin tuomioistuin voi tutkia ratkaisun laillisuuden (tuomio 8.5.2013, Eni v. komissio, C‑508/11 P, EU:C:2013:289, 74 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja tuomio 13.12.2018, Euroopan unioni v. Kendrion, C‑150/17 P, EU:C:2018:1014, 80 kohta). Perusteluvelvollisuus ei kuitenkaan velvoita unionin yleistä tuomioistuinta esittämään selvitystä, jossa seurattaisiin tyhjentävästi ja kohta kohdalta kaikkia riidan osapuolten esittämiä päätelmiä, ja perustelut voivat siis olla implisiittisiä, kunhan niille, joita asia koskee, selviävät perustelujen avulla syyt, joiden vuoksi unionin yleinen tuomioistuin ei ole hyväksynyt niiden väitteitä, ja unionin tuomioistuimella on käytettävissään riittävät tiedot, jotta se pystyy harjoittamaan valvontaansa (tuomio 7.1.2004, Aalborg Portland ym. v. komissio, C‑204/00 P, C‑205/00 P, C‑211/00 P, C‑213/00 P, C‑217/00 P ja C‑219/00 P, EU:C:2004:6, 372 kohta ja tuomio 11.9.2014, MasterCard ym. v. komissio, C‑382/12 P, EU:C:2014:2201, 189 kohta).

114

Nyt käsiteltävässä asiassa on mainittava ensimmäiseksi edellä 109 kohdassa esitettyjen perusteluiden osalta, että unionin yleinen tuomioistuin totesi valituksenalaisen määräyksen 75 kohdassa, että ensinnäkin ”yhteistyöelin voi ilmaista toimenpide-ehdotusta koskevan kantansa ilman Euroopan laajuisen kuulemismenettelyn toisen vaiheen aloittamistakin, koska se voi puitedirektiivin 7 artiklan 3 kohdan mukaisesti antaa lausunnon kansalliselle sääntelyviranomaiselle jo ensimmäisessä vaiheessa samassa yhden kuukauden määräajassa, joka koskee yhtä lailla kansallisia sääntelyviranomaisia ja komissiota”.

115

Mainittu kohta ei kuitenkaan ole ainoa valituksenalaisen määräyksen kohta, joka koskee VodafoneZiggon unionin yleiselle tuomioistuimelle esittämiä perusteluja, jotka liittyvät yhteistyöelimen roolin väitettyyn merkitykseen puitedirektiivin 7 artiklan yhteydessä sen kanteen tutkittavaksi ottamisen arvioimiseksi, kuten ilmaisun ”ensinnäkin” käyttäminen kyseisen kohdan alussa osoittaa. Unionin yleinen tuomioistuin tutki nimittäin kyseiset väitteet valituksenalaisen määräyksen 74–79 kohdassa.

116

Unionin yleinen tuomioistuin katsoi siten valituksenalaisen määräyksen 74 kohdassa, että ”yhteistyöelin voi nykyään osallistua Euroopan laajuisen kuulemismenettelyn toiseen vaiheeseen puitedirektiivin 7 artiklan 5 kohdan – – mukaisesti[, mikä] ei kuitenkaan tarkoita, että [VodafoneZiggolla] olisi menettelyllisiä oikeuksia, jotka olisi turvattava SEUT 263 artiklan mukaisella kanneoikeudella”.

117

Tämän tueksi unionin yleinen tuomioistuin mainitsi kyseisen määräyksen 75 kohdassa esitetyn toteamuksen lisäksi, että ”toiseksi [VodafoneZiggon] esittämä ero niiden lausuntojen välillä, jotka yhteistyöelin voi antaa toimenpide-ehdotuksesta yhtäältä Euroopan laajuisen kuulemismenettelyn ensimmäisessä vaiheessa ja toisaalta saman menettelyn toisessa vaiheessa puitedirektiivin 7 artiklan 5 kohdan mukaisesti, on virheellinen”.

118

Tältä osin unionin yleinen tuomioistuin täsmensi kyseisen määräyksen 77 kohdassa, että ”yhteistyöelimen Euroopan laajuisen kuulemismenettelyn toisessa vaiheessa antama lausunto koskee tietenkin komission toimea, jolla avataan kyseisen menettelyn toinen vaihe, ja siinä ilmaistuja varaumia eikä pelkkää toimenpide-ehdotusta, kuten ensimmäisessä vaiheessa[, mutta] molemmat tietojenvaihdot koskevat kuitenkin pohjimmiltaan kyseisen kansallisen sääntelyviranomaisen saataville asettamaa toimenpide-ehdotusta”.

119

Se lisäsi kyseisen määräyksen 78 kohdassa, että ”samasta syystä sillä, että komission on puitedirektiivin 7 artiklan 5 kohdan mukaisesti otettava ’mahdollisimman tarkasti huomioon’ yhteistyöelimen lausunto, ei juurikaan ole merkitystä”, ja että ”vaatimus on lisäksi merkityksetön siksi, että komission on sähköisen viestinnän sääntelyviranomaisten yhteistyöelimen (BEREC) ja viraston perustamisesta 25.11.2009 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1211/2009 (EUVL 2009, L 337 s. 1) 3 artiklan 3 kohdan mukaisesti otettava ’mahdollisimman tarkasti huomioon kaikki yhteistyöelimen hyväksymät lausunnot, suositukset, suuntaviivat, neuvot tai sääntelyä koskevat parhaat käytännöt’”. Se päättelee tästä samassa 78 kohdassa, että ”jos yhteistyöelin antaa ensimmäisessä vaiheessa lausunnon ennen komissiota, komission on näin ollen joka tapauksessa otettava se mahdollisimman tarkasti huomioon”.

120

Unionin yleinen tuomioistuin totesi vielä valituksenalaisen määräyksen 79 kohdassa, että ”kolmanneksi sillä, antaako yhteistyöelin, joka on asianomaisista osapuolista erillinen institutionaalinen elin, Euroopan laajuisen kuulemismenettelyn toisessa vaiheessa lausunnon vai ei, ei ole merkitystä [valittajan] väitettyjen menettelyllisten oikeuksien turvaamisen kannalta”.

121

Näin toteamalla ja erityisesti valituksenalaisen määräyksen 76–78 kohdassa esitetyillä perusteilla unionin yleinen tuomioistuin hylkäsi implisiittisesti mutta väistämättä VodafoneZiggon perustelut, joiden mukaan unionin tuomioistuinten suojaamaa menettelyllistä oikeutta loukattiin, koska siltä evättiin mahdollisuus siihen, että yhteistyöelin antaa lausunnon puitedirektiivin 7 artiklan 4 kohdan mukaisesti.

122

Koska yhteistyöelimen mahdollinen osallistuminen puitedirektiivin 7 artiklan 4 kohdassa säädettyyn menettelyvaiheeseen ei kyseisten valituksenalaisen määräyksen kohtien mukaan eroa sisällöllisesti kyseisen artiklan 3 kohdassa tarkoitetusta kyseisen elimen mahdollisesta osallistumisesta, tästä seuraa väistämättä kyseisen väitteen hylkääminen, koska yhteistyöelimen osallistumisesta mahdolliseen toiseen vaiheeseen ei unionin yleisen tuomioistuimen mukaan voi koitua osapuolelle ”lisähyötyä”, koska tällainen osallistuminen ei joka tapauksessa eroa sisällöltään tai vaikutuksiltaan puitedirektiivin 7 artiklan 3 kohdassa tarkoitetusta osallistumisesta.

123

Edellä 109 kohdassa esitettyä väitettyä perusteluvelvollisuuden laiminlyöntiä ei näin ollen ole näytetty toteen.

124

Toiseksi on todettava edellä 110 kohdassa esitettyjen perustelujen osalta, että unionin yleinen tuomioistuin totesi valituksenalaisen määräyksen 68 kohdassa, että ”puitedirektiivissä säädetty Euroopan laajuinen kuulemismenettely koskee yksinomaan kyseisen kansallisen sääntelyviranomaisen suhteita komissioon, muihin sääntelyviranomaisiin ja yhteistyöelimeen siitä riippumatta, onko kyseessä ensimmäinen vai toinen vaihe, sillä puitedirektiivissä ei lausuta mitään asianomaisten osapuolten mahdollisesta osallistumisesta unionin tasolla”.

125

Toisin kuin VodafoneZiggo väittää, unionin yleinen tuomioistuin ei kuitenkaan todennut kyseisen määräyksen 69 kohdassa, että komission vakiintuneena käytäntönä olisi kehottaa asianomaisia osapuolia esittämään lausuntonsa, vaan että ”vaikka komissiolla on tapana – – kehottaa asianomaisia osapuolia antamaan lausuntonsa, puitedirektiivissä ei – – ole säännöstä, joka velvoittaisi sitä järjestämään asianomaisten osapuolten kuulemista unionin tasolla; [komissio] voi tutustua asianomaisten osapuolten lausuntoihin, jotka on saatu Euroopan laajuista kuulemismenettelyä edeltäneessä, kansallisella tasolla järjestetyssä julkisessa kuulemismenettelyssä”.

126

Se täsmensi tältä osin mainitun määräyksen 70 kohdassa, että ”kun puitedirektiivissä säädetään asianomaisten lisäosallistumisesta, 7 artiklan 6 kohdassa – – säädetään tosiasiassa, että uuden kuulemisen järjestää kansallisella tasolla asianomainen kansallinen sääntelyviranomainen puitedirektiivin 6 artiklan mukaisesti”. Lisäksi se totesi kyseisen määräyksen 71 ja 72 kohdassa, että ”puitedirektiivillä perustetussa sääntelykehyksessä sähköisen viestinnän alalla toimivien yritysten etuihin vaikuttavia toimenpiteitä ei hyväksy komissio vaan kansallisen tason sääntelyviranomaiset, joten päätöksiin on voitava tosiasiallisesti hakea muutosta kansallisella tasolla”, ja että asianomaisten osapuolten menettelylliset oikeudet voidaan siten turvata kansallisissa tuomioistuimissa.

127

Edellä mainitun perusteella ei voida katsoa, että unionin yleinen tuomioistuin ei olisi noudattanut velvollisuuttaan perustella, miksi se hylkäsi VodafoneZiggon väitteen, jonka mukaan kuulluksi tuleminen puitedirektiivin 6 artiklan, 7 artiklan 3 kohdan tai 4 artiklan yhteydessä ei voi korjata sitä, että mahdollisuus tulla kuulluksi kyseisen direktiivin 7 artiklan 4 kohdan yhteydessä puuttuu.

128

Koska unionin yleinen tuomioistuin ei pitänyt käytäntöä, johon VodafoneZiggo vetosi, vakiintuneena vaan ainoastaan hypoteettisena mahdollisuutena, ja totesi lisäksi, että puitedirektiivissä ei säädetä asianomaisten osapuolten mahdollisuudesta tulla kuulluksi sen 7 artiklan mukaisessa kansallisten sääntelyviranomaisten, komission ja yhteistyöelimen välisessä kuulemis- ja yhteistyömenettelyssä, kyseisen väitteen hylkääminen johtui tästä väistämättä, sillä koska tällaisesta oikeudesta ei ole säädetty kyseisessä artiklassa, riidanalaisen toimen antamisella ei voitu loukata tällaista oikeutta. Unionin yleisen tuomioistuimen ei siten ollut tarpeen lausua siitä nimenomaisesti.

129

Edellä 110 kohdassa esitettyä väitettyä perusteluvelvollisuuden laiminlyöntiä ei näin ollen ole myöskään näytetty toteen, ja koska kumpikaan kyseisen valitusperusteen kahdesta osasta ei ole perusteltu, valitusperuste on hylättävä.

130

Kolmannella valitusperusteellaan VodafoneZiggo väittää, että unionin yleinen tuomioistuin teki oikeudellisen virheen katsoessaan, ettei VodafoneZiggon kanteen tutkimatta jättämisellä loukattu sen perusoikeutta tehokkaaseen oikeussuojaan, koska unionin yleisen tuomioistuimen valituksenalaisessa määräyksessä esittämä tulkinta puitedirektiivistä aiheuttaa ristiriidan puitedirektiivin ja Euroopan unionin perusoikeuskirjan (jäljempänä perusoikeuskirja) 47 artiklan välille.

131

Ensinnäkin EUT-sopimuksessa määrättyjä tutkittavaksi ottamisen edellytyksiä on unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan tulkittava tehokasta oikeussuojaa koskevan perusoikeuden valossa. Unionin yleinen tuomioistuin totesi valituksenalaisen määräyksen 114 kohdassa kuitenkin vain, että oikeus tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin ei voi johtaa SEUT 263 artiklassa määrättyjen tutkittavaksi ottamisen edellytysten sivuuttamiseen, selittämättä, miten se sovittaa tutkimatta jättämistä koskevan toteamuksensa yhteen kyseisen oikeuskäytännön kanssa.

132

Toiseksi valittaja esittää, että – toisin kuin unionin yleinen tuomioistuin katsoi valituksenalaisen määräyksen 115 ja 116 kohdassa – VodafoneZiggon mahdollisuus saattaa asia vireille kansallisessa tuomioistuimessa, joka voi itse esittää unionin tuomioistuimelle ennakkoratkaisupyynnön, ei voi nyt käsiteltävässä tapauksessa korjata tehokkaan oikeussuojan puuttumista unionin tasolla. Tällainen tuomioistuin ei olisi toimivaltainen antamaan ratkaisua riidanalaisesta toimesta, eikä myöskään ole varmaa, että se pyytäisi unionin tuomioistuimen ratkaisua tällaisen toimen pätevyydestä tai että tällainen pyyntö otettaisiin tutkittavaksi.

133

Kolmanneksi unionin yleisen tuomioistuimen valituksenalaisen määräyksen 117 kohdassa mainitsema mahdollisuus nostaa kanne siitä komission päätöksestä, jolla tämä käyttää kielto-oikeuttaan kansallisen toimenpiteen osalta, ei vastaa kysymykseen siitä, loukataanko VodafoneZiggon perusoikeuksia, jos komission puitedirektiivin 7 artiklan 3 kohdan nojalla antamaa toimea ei voida riitauttaa SEUT 263 artiklan nojalla.

134

Neljänneksi sillä, että ACM:n päätöksestä nostetaan kanne kansallisessa tuomioistuimessa, ei valittajan mukaan voida korjata riidanalaisen toimen lainvastaisuutta. Se katsoo, että tällaisen oikeusriidan jättäminen yksinomaan kansallisten tuomioistuinten varaan päinvastoin tekee VodafoneZiggon tehokkaita oikeussuojakeinoja koskevan oikeuden loukkaamisesta vakavamman. Kun unionin yleinen tuomioistuin totesi valituksenalaisen määräyksen 118 ja 119 kohdassa, että kansallinen tuomioistuin voi esittää unionin tuomioistuimelle ennakkoratkaisupyynnön, se ei ottanut huomioon VodafoneZiggon väitettä, jonka mukaan komission toimen suuri painoarvo kansallisissa menettelyissä voi vaikuttaa kansallisen riita-asian ratkaisuun ja kyseisen tuomioistuimen päätökseen siitä, esitetäänkö unionin tuomioistuimelle ennakkoratkaisupyyntö. Toteamalla samassa 118 kohdassa, että kansallisten tuomioistuinten arviointi ei voi johtaa siihen, että unionin toimielimen toteuttamalle toimelle annettaisiin sitovia oikeusvaikutuksia, joita sille ei tunnusteta unionin oikeudessa, unionin yleinen tuomioistuin sivuutti uudelleen sen, että sitovia oikeusvaikutuksia koskevaa edellytystä on tulkittava VodafoneZiggon perusoikeuksien valossa.

135

Komissio väittää, että kyseinen valitusperuste on perusteeton.

136

Siltä osin kuin VodafoneZiggo väittää kolmannella valitusperusteellaan sekä olennaisilta osin myös ensimmäisen valitusperusteensa kolmannen osan kolmannessa väitteessä ensinnäkin, että unionin yleinen tuomioistuin ei tulkinnut puitedirektiiviä eikä siten myöskään arvioinut sen kanteen tutkittavaksi ottamisen edellytyksiä sille perusoikeuskirjan 47 artiklan mukaan kuuluvan tehokasta oikeussuojaa koskevan perusoikeuden valossa ja toimi siten kyseisen artiklan vastaisesti, on muistutettava, että mainitulla 47 artiklalla ei ole tarkoitus muuttaa perussopimuksissa määrättyä tuomioistuinvalvontaa koskevaa järjestelmää eikä etenkään niitä sääntöjä, jotka koskevat unionin tuomioistuimissa suoraan nostettujen kanteiden tutkittavaksi ottamisen edellytyksiä, kuten myös ilmenee kyseiseen 47 artiklaan liittyvistä selityksistä, jotka on SEU 6 artiklan 1 kohdan kolmannen alakohdan ja perusoikeuskirjan 52 artiklan 7 kohdan mukaan otettava huomioon perusoikeuskirjaa tulkittaessa (tuomio 28.4.2015, T & L Sugars ja Sidul Açúcares v. komissio, C‑456/13 P, EU:C:2015:284, 43 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja tuomio 25.10.2017, Romania v. komissio, C‑599/15 P, EU:C:2017:801, 68 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

137

Kuten unionin yleinen tuomioistuin muistutti perustellusti valituksenalaisen määräyksen 114 kohdassa, se, että SEUT 263 artiklassa määrättyjä tutkittavaksi ottamisen edellytyksiä on tulkittava tehokasta oikeussuojaa koskevan perusoikeuden valossa, ei voi kuitenkaan johtaa kyseisten EUT-sopimuksessa nimenomaisesti määrättyjen edellytysten sivuuttamiseen (ks. vastaavasti tuomio 28.4.2015, T & L Sugars ja Sidul Açúcares v. komissio, C‑456/13 P, EU:C:2015:284, 44 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja tuomio 13.3.2018, Industrias Químicas del Vallés v. komissio, C‑244/16 P, EU:C:2018:177, 101 kohta).

138

Niinpä SEUT 263 artiklassa tarkoitetun kannekelpoisen toimen käsitteen tulkinta perusoikeuskirjan 47 artiklan valossa ei voi johtaa kyseisen edellytyksen sivuuttamiseen ilman, että ylitettäisiin unionin tuomioistuimille EUT-sopimuksella myönnetty toimivalta (ks. vastaavasti tuomio 25.10.2017, Romania v. komissio, C‑599/15 P, EU:C:2017:801, 68 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja tuomio 9.7.2020, Tšekki v. komissio, C‑575/18 P, EU:C:2020:530, 52 kohta).

139

Juuri näin tapahtuisi, jos VodafoneZiggon kaltainen toimija voisi nostaa kumoamiskanteen toimesta, joka ei ole SEUT 263 artiklassa tarkoitettu kannekelpoinen toimi siitä syystä, että sillä ei sen asiayhteyden, jossa se on annettu, sisältönsä ja valmistelevan toimen luonteensa vuoksi ole sitovia oikeusvaikutuksia, kuten unionin yleinen tuomioistuin totesi perustellusti olennaisilta osin valituksenalaisen määräyksen 28–112 kohdassa, jonka oikeudellista perusteltavuutta VodafoneZiggo ei ole joko valituksellaan riitauttanut tai jonka oikeudellista virheellisyyttä se ei ole onnistunut näyttämään toteen.

140

Valituksenalaisesta määräyksestä ilmenee lisäksi, että – toisin kuin VodafoneZiggo väittää – unionin yleinen tuomioistuin selitti, miten sen toteamus, jonka mukaan kyseisen yhtiön kanne oli jätettävä tutkimatta, oli sovitettavissa yhteen perusoikeuskirjan 47 artiklassa taatun tehokasta oikeussuojaa koskevan oikeuden kanssa.

141

Unionin yleinen tuomioistuin nimittäin totesi kyseisen määräyksen 115 kohdassa, että puitedirektiivin 4 artiklassa velvoitetaan jäsenvaltiot perustamaan järjestelmä, jonka avulla kansallisten sääntelyviranomaisten päätöksiin voidaan hakea muutosta, ja järjestämään näin ollen kattava oikeussuojajärjestelmä, minkä unionin tuomioistuin on sitä paitsi jo todennut (ks. vastaavasti tuomio 22.1.2015, T-Mobile Austria, C-282/13, EU:C:2015:24, 33 ja 34 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Se täsmensi tältä osin yhtäältä mainitun määräyksen 116 kohdassa, että kun komission tehtävä rajoittuu nyt käsiteltävän tapauksen tavoin puitedirektiivin 7 artiklan 3 kohdan mukaisen lausunnon antamiseen, minkä jälkeen kansallinen sääntelyviranomainen lähtökohtaisesti tekee päätöksen, muutoksenhakuoikeutta voidaan käyttää kyseiseen päätökseen asianomaisen jäsenvaltion kansallisessa tuomioistuimessa, joka puolestaan voi tarvittaessa esittää SEUT 267 artiklan nojalla unionin tuomioistuimelle ennakkoratkaisukysymyksiä tiettyyn tilanteeseen sovellettavasta unionin sääntelykehyksestä, ja toisaalta saman määräyksen 117 kohdassa, että jos komissio käyttää puitedirektiivin 7 artiklan 5 kohdan a alakohdan mukaista kielto-oikeuttaan, menettely johtaa sellaisen unionin toimen antamiseen, jolla on sitovia oikeusvaikutuksia, jolloin on olemassa SEUT 263 artiklaan perustuva muutoksenhakuoikeus unionin tuomioistuimissa.

142

Niinpä nyt käsiteltävän valitusperusteen ensimmäinen väite on hylättävä.

143

Siltä osin kuin VodafoneZiggo väittää toiseksi, että – toisin kuin unionin yleinen tuomioistuin katsoi valituksenalaisen määräyksen 115 ja 116 kohdassa – kansallisen tuomioistuimen mahdollisuudella esittää ennakkoratkaisupyyntö unionin tuomioistuimelle ei taata VodafoneZiggon tehokasta oikeussuojaa unionin tasolla, on muistutettava, että – kuten SEU 19 artiklan 1 kohdasta ilmenee – unionin oikeusjärjestyksen kunnioittamista koskevan tuomioistuinvalvonnan varmistavat paitsi unionin tuomioistuin myös jäsenvaltioiden tuomioistuimet. EUT-sopimuksella eli yhtäältä SEUT 263 ja SEUT 277 artiklalla sekä toisaalta SEUT 267 artiklalla on näet luotu täysin kattava oikeussuojakeinojen ja menettelyjen järjestelmä, jonka tarkoituksena on varmistaa unionin toimiin kohdistuva laillisuusvalvonta antamalla se unionin tuomioistuinten tehtäväksi (tuomio 28.4.2015, T & L Sugars ja Sidul Açúcares v. komissio, C‑456/13 P, EU:C:2015:284, 45 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja tuomio 13.3.2018, Industrias Químicas del Vallés v. komissio, C‑244/16 P, EU:C:2018:177, 102 kohta). Lisäksi pätevyyden arviointia koskeva ennakkoratkaisupyyntö on kumoamiskannetta vastaava keino valvoa unionin toimien laillisuutta (tuomio 28.4.2015, T & L Sugars ja Sidul Açúcares v. komissio, C‑456/13 P, EU:C:2015:284, 47 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja tuomio 13.3.2018, Industrias Químicas del Vallés v. komissio, C‑244/16 P, EU:C:2018:177, 104 kohta).

144

Tässä yhteydessä on huomautettava, että kun kansallinen tuomioistuin katsoo, että yksi tai useampi asianosaisten esittämistä tai mahdollisesti viran puolesta tutkittavista unionin toimen pätemättömyysperusteista on perusteltu, sen on lykättävä asian käsittelyä ja pyydettävä unionin tuomioistuimelta pätevyyden arviointia ennakkoratkaisumenettelyssä, koska ainoastaan unionin tuomioistuimella on toimivalta todeta unionin toimen pätemättömyys (tuomio 28.4.2015, T & L Sugars ja Sidul Açúcares v. komissio, C‑456/13 P, EU:C:2015:284, 48 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja tuomio 13.3.2018, Industrias Químicas del Vallés v. komissio, C‑244/16 P, EU:C:2018:177, 105 kohta), ja että SEUT 267 artiklalla annetaan unionin tuomioistuimelle toimivalta antaa ennakkoratkaisu unionin toimielinten kaikkien toimien pätevyydestä ja tulkinnasta ilman poikkeuksia (tuomio 13.12.1989, Grimaldi, C-322/88, EU:C:1989:646, 8 kohta ja tuomio 20.2.2018, Belgia v. komissio, C‑16/16 P, EU:C:2018:79, 44 kohta), mihin liittyvästä oikeuskäytännöstä unionin yleinen tuomioistuin muistutti valituksenalaisen määräyksen 116 kohdassa.

145

VodafoneZiggon kantaa ei voida hyödyllisesti perustella sillä sen esittämällä seikalla, jonka mukaan ei ole varmaa, että kansallisen sääntelyviranomaisen puitedirektiivin 7 artiklassa säädetyn menettelyn päätteeksi tekemästä päätöksestä nostettavan kanteen ratkaiseva kansallinen tuomioistuin pyytää unionin tuomioistuimelta ennakkoratkaisua.

146

On totta, ettei se, että joku asianosaisista väittää, että asiaan liittyy unionin oikeuden pätevyyttä koskeva kysymys, riitä siihen, että kyseisen tuomioistuimen olisi katsottava kysymyksen tulleen esiin SEUT 267 artiklassa tarkoitetulla tavalla. Oikeuskäytännössä on todettu sellaisten tuomioistuinten osalta, joiden ratkaisuihin voidaan hakea muutosta kansallisen oikeuden perusteella, että ne voivat tutkia riitautetun unionin toimen pätevyyden ja – jos ne eivät pidä asianosaisten esittämiä pätemättömyysväitteitä perusteltuina – hylätä kyseiset väitteet toteamalla, että toimi on täysin pätevä. Näin toimimalla ne eivät nimittäin saata kyseenalaiseksi unionin toimen olemassaoloa (ks. vastaavasti tuomio 10.1.2006, IATA ja ELFAA, C-344/04, EU:C:2006:10, 28 ja 29 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

147

Kuten edellä 144 kohdassa mainitusta oikeuskäytännöstä ilmenee, kullakin asianosaisella on kansallisen oikeudenkäynnin yhteydessä oikeus vedota asiaa käsittelevässä tuomioistuimessa unionin toimen pätemättömyyteen ja vaatia kyseistä tuomioistuinta, jolla ei ole toimivaltaa itse todeta tällaista pätemättömyyttä, esittämään tämän osalta unionin tuomioistuimelle ennakkoratkaisukysymyksen (tuomio 27.11.2012, Pringle, C-370/12, EU:C:2012:756, 39 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

148

Lisäksi se, että kansallisella tuomioistuimella on toimivalta määrittää unionin tuomioistuimelle esitettävät kysymykset, on erottamaton osa EUT-sopimuksella luotua oikeussuojakeinojen järjestelmää, eikä se ole argumentti, jolla voitaisiin perustella SEUT 263 artiklassa määrättyjen tutkittavaksi ottamisen edellytysten laajentava tulkinta (ks. vastaavasti tuomio 21.5.1987, Union Deutsche Lebensmittelwerke ym. v. komissio, 97/85, EU:C:1987:243, 12 kohta).

149

On vielä mainittava, että VodafoneZiggon perusteluilla vähätellään kansallisten tuomioistuin kykyä edistää unionin oikeusjärjestyksen noudattamista, vaikka on riidatonta, että kyseisen oikeusjärjestyksen noudattamisen tuomioistuinvalvonnasta vastaavat SEU 19 artiklan 1 kohdasta ja edellä 143 kohdasta ilmenevän mukaisesti unionin tuomioistuimen lisäksi myös kansalliset tuomioistuimet ja että kansalliset tuomioistuimet toteuttavat yhteistyössä unionin tuomioistuimen kanssa niille yhteisesti annettua tehtävää turvata se, että perussopimusten tulkinnassa ja soveltamisessa noudatetaan lakia (ks. vastaavasti 8.3.2011 annettu lausunto 1/09 (Sopimus yhdistetyn patenttioikeudenkäyntijärjestelmän perustamisesta), EU:C:2011:123, 66 ja 69 kohta ja tuomio 3.10.2013, Inuit Tapiriit Kanatami ym. v. parlamentti ja neuvosto, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, 90 ja 99 kohta). Kyseisiä perusteluja ei siten voida hyväksyä.

150

Edellä esitetyn perusteella unionin yleinen tuomioistuin ei tehnyt oikeudellista virhettä, kun se totesi mainituissa 115 ja 116 kohdassa lähinnä, että VodafoneZiggon mahdollisuudella nostaa kansallisessa tuomioistuimessa kanne kansallisen sääntelyviranomaisen päätöksestä, joka tehdään sen jälkeen, kun komissio antaa puitedirektiivin 7 artiklan 3 kohdan mukaisen lausunnon, taataan sen perusoikeuskirjan 47 artiklaan perustuvan tehokasta oikeussuojaa koskevan oikeuden kunnioittaminen siinäkin tapauksessa, että sen unionin yleisessä tuomioistuimessa nostamaa kannetta, jolla vaaditaan riidanalaisen toimen kumoamista, ei oteta tutkittavaksi.

151

Kolmanneksi edellä 133 kohdassa esitetystä väitteestä on riittävää todeta, että – toisin kuin VodafoneZiggo väittää – unionin yleinen tuomioistuin lausui kyllä siitä, loukattiinko VodafoneZiggon oikeutta tehokkaaseen oikeussuojaan, kun sen unionin yleisessä tuomioistuimessa nostamaa kannetta ei otettu tutkittavaksi, että – kuten edellä 136–150 kohdasta ilmenee – se totesi perustellusti, ettei näin ollut, ja että valituksenalaisen määräyksen 117 kohta, joka tällä kolmannella väitteellä riitautetaan, liittyy juuri tämän osoittamiseen, koska kyseinen kohta, jonka sisältö esiteltiin edellä 141 kohdassa, täydentää puitedirektiivillä järjestetyn kattavan oikeussuojajärjestelmän esittelyä. Kyseinen väite on siten perusteeton.

152

Neljänneksi on todettava edellä 134 kohdassa esitetystä väitteestä, että kun VodafoneZiggo arvostelee valituksenalaisen määräyksen 118 kohtaa, se väittää olennaisilta osin uudelleen, että unionin yleinen tuomioistuin teki oikeudellisen virheen katsoessaan, että SEUT 267 artiklassa tarkoitetulla ennakkoratkaisupyynnöllä taataan osaltaan valittajan oikeus tehokkaaseen oikeussuojaan, vaikka ennakkoratkaisupyynnön esittäminen ei ole varmaa. Kuten myös edellä 136–150 kohdasta ilmenee, unionin yleinen tuomioistuin ei tehnyt tältä osin oikeudellista virhettä.

153

Lisäksi siltä osin kuin VodafoneZiggo kohdistaa kyseisen väitteen valituksenalaisen määräyksen 119 kohtaan, on riittävää todeta, että kyseinen kohta on ylimääräinen perustelu ja väite on näin ollen tältä osin joka tapauksessa tehoton edellä 62 kohdassa mainitun oikeuskäytännön perusteella.

154

Kolmas valitusperuste on siten hylättävä kokonaisuudessaan samoin kuin ensimmäisen valitusperusteen kolmannen osan kolmas väite.

155

Koska yhtäkään valittajan valituksensa tueksi esittämistä valitusperusteista ei ole hyväksytty, valitus on hylättävä kokonaisuudessaan.

156

Unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 184 artiklan 2 kohdan mukaan on niin, että jos valitus on perusteeton, unionin tuomioistuin tekee ratkaisun oikeudenkäyntikuluista.

157

Työjärjestyksen 138 artiklan 1 kohdan, jota sovelletaan valituksen käsittelyyn työjärjestyksen 184 artiklan 1 kohdan nojalla, mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut.

158

Koska komissio on vaatinut, että VodafoneZiggo velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, ja koska viimeksi mainittu on hävinnyt asian, tämä on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut.

Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (kymmenes jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti: