Asia C-619/19

Land Baden-Württemberg

vastaan

D.R.

(Ennakkoratkaisupyyntö – Bundesverwaltungsgericht)

Unionin tuomioistuimen tuomio (ensimmäinen jaosto) 20.1.2021

Ennakkoratkaisupyyntö – Ympäristö – Århusin yleissopimus – Direktiivi 2003/4/EY – Ympäristötiedon julkinen saatavuus – Infrastruktuurirakennushanke ”Stuttgart 21” – Ympäristötietopyynnön epääminen – 4 artiklan 1 kohta – Epäämisperusteet – Sisäisten asiakirjojen käsite – Ulottuvuus – Sisäisiä asiakirjoja koskevan suojan ajallinen rajoittaminen

Ympäristö – Tiedonsaannin vapaus – Direktiivi 2003/4 – Perusteet, joilla kieltäytyminen ympäristötietojen antamisesta voidaan oikeuttaa – Sisäiset asiakirjat – Käsite – Viranomaisen sisällä liikkuvat tiedot, joita ei tietopyynnön esittämishetkellä ole luovutettu viranomaisen piirin ulkopuolelle, kuuluvat käsitteen piiriin

(Århusin yleissopimuksen 4 artiklan 3 kappaleen c kohta; Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2003/4 2 artiklan 3 alakohta, 3 artiklan 1 kohta ja 4 artiklan 1 kohdan ensimmäisen alakohdan d ja e alakohta)

(ks. 36–44 ja 47–53 kohta sekä tuomiolauselman 1 kohta)
Ympäristö – Tiedonsaannin vapaus – Direktiivi 2003/4 – Perusteet, joilla kieltäytyminen ympäristötietojen antamisesta voidaan oikeuttaa – Ajallinen soveltamisala – Rajoituksen puuttuminen

(Århusin yleissopimuksen 4 artiklan 3 kappaleen c kohta; Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2003/4 4 artiklan 1 kohdan ensimmäisen alakohdan d ja e alakohta)

(ks. 55–57 ja 70 kohta sekä tuomiolauselman 2 kohta)
Ympäristö – Tiedonsaannin vapaus – Direktiivi 2003/4 – Perusteet, joilla kieltäytyminen ympäristötietojen antamisesta voidaan oikeuttaa – Sisäiset asiakirjat – Velvollisuus vertailla kyseessä olevia intressejä – Ulottuvuus – Huomioon otettavat seikat

(Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2003/4 johdanto-osan ensimmäinen perustelukappale, 2 artiklan 5 kohta sekä 4 artiklan 1 kohdan ensimmäisen alakohdan e alakohta, 2 kohdan toinen alakohta ja 4 kohta)

(ks. 58–67 kohta)
Ympäristö – Tiedonsaannin vapaus – Direktiivi 2003/4 – Poikkeukset – Ympäristötietopyynnön epäämisestä tehty päätös – Perusteluvelvollisuus – Ulottuvuus

(Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2003/4 4 artiklan 1 ja 5 kohta)

(ks. 68 ja 69 kohta)

Tiivistelmä

Stuttgarter Schlossgartenissa (Stuttgartin Schlossgarten -puisto, Saksa) kaadettiin puita lokakuussa 2010 liikenneinfrastruktuuri- ja rakennushankkeen ”Stuttgart 21” toteuttamisen yhteydessä. Luonnollinen henkilö D.R. esitti tässä yhteydessä Baden-Württembergin osavaltion ministeriölle pyynnön saada tutustua tiettyihin asiakirjoihin. Nämä asiakirjat koskevat yhtäältä kyseiselle ministeriölle toimitettuja tietoja tutkimusvaliokunnan työskentelystä, joka koski ennen puiden hakkuuta toteutettua poliisioperaatiota, ja toisaalta kyseisen ministeriön muistiota, joka oli laadittu ”Stuttgart 21” -hankkeen yhteydessä käydyssä sovittelumenettelyssä. Tietopyyntö hylättiin.

Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Baden-Württembergin ylempi hallintotuomioistuin, Saksa) hyväksyi D.R:n tietopyynnön epäämistä koskevasta päätöksestä tekemän valituksen ja totesi, että pyydettyihin asiakirjoihin ei voitu soveltaa mitään tutustumisoikeuden epäämisperustetta. Mainittu tuomioistuin totesi erityisesti viranomaisten ”sisäisten asiakirjojen” osalta säädetyn epäämisperusteen osalta, ettei siihen voitu enää vedota kyseisen viranomaisen päätöksentekomenettelyn päättymisen jälkeen. Tästä epäämisperusteesta säädetään lainsäädännössä, jolla ympäristötiedon julkisesta saatavuudesta annettu direktiivi on saatettu osaksi Saksan oikeutta ja jossa jätetään jäsenvaltioille mahdollisuus ottaa käyttöön tällainen poikkeus yleisön tiedonsaantioikeudesta ( 1 ).

Bundesverwaltungsgericht (liittovaltion ylin hallintotuomioistuin, Saksa), jonka käsiteltäväksi on saatettu Revision-valitus, lähtee siitä, että D.R. pyysi saada tutustua ympäristötiedon julkisesta saatavuudesta annetussa direktiivissä tarkoitettuihin ympäristötietoihin. Koska Bundesverwaltungsgerichtilla oli epäselvyyttä kyseisessä direktiivissä sisäisten asiakirjojen osalta säädetyn epäämisperusteen ulottuvuudesta ja ajallisesta rajoittamisesta, se päätti esittää unionin tuomioistuimelle kysymyksiä tältä osin.

Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta

Unionin tuomioistuin pohtii ensinnäkin ympäristötiedon julkisesta saatavuudesta annetussa direktiivissä tarkoitetun viranomaisten ”sisäisten asiakirjojen” käsitteen tulkintaa.

Unionin tuomioistuin toteaa ensinnäkin sanasta ”asiakirja” [direktiivin ranskankielisessä versiossa ”communication”, joka olisi suomeksi tiedonanto], että sillä tarkoitetaan tietoja, jotka tekstin laatija on osoittanut toiselle henkilölle, ja että henkilöllä, jolle tiedot on osoitettu, voidaan tarkoittaa sekä abstraktia yhteisöä että tällaiseen yhteisöön kuuluvaa tiettyä henkilöä. Tätä tulkintaa tukee se asiayhteys, johon poikkeus, josta jäsenvaltiot voivat säätää sisäisten asiakirjojen osalta, kuuluu. Direktiivissä nimittäin toistetaan Århusin yleissopimuksessa ( 2 ) tehty erottelu aineiston [ranskankielisessä versiossa ”document”, joka olisi suomeksi asiakirja], joka ei välttämättä koske tietoa, joka osoitetaan jollekulle, ja asiakirjan [ranskankielisessä versiossa ”communication”, joka olisi suomeksi tiedonanto] käsitteiden välillä.

Toiseksi unionin tuomioistuin toteaa sanasta ”sisäinen”, että ainoastaan ympäristötietoa, jota ei luovuteta viranomaisen piirin ulkopuolelle, pidetään ”sisäisenä”. Tämä pätee myös ulkopuolisesta lähteestä saatuun tietoon sen vastaanottamisen jälkeen, jos sitä ei ole ilmaistu kolmannelle tai sitä ei ole asetettu yleisön saataville. Tätä tulkintaa tukee jäsenvaltioille annetun poikkeuksen tavoite taata, että viranomaisilla on suojattu mahdollisuus harkintaan ja sisäisiin keskusteluihin.

Unionin tuomioistuin täsmentää tältä osin, että se, että ympäristötieto saatetaan tiettynä ajankohtana luovuttaa viranomaisen piirin ulkopuolelle, ei voi johtaa siihen, että tiedot sisältävä asiakirja menettää välittömästi sisäisen luonteensa. Vaikka poikkeuksia tiedonsaantioikeudesta on tulkittava suppeasti, tämä tulkintasääntö ei voi kuitenkaan rajoittaa sisäisiä asiakirjoja koskevan poikkeuksen ulottuvuutta direktiivin sanamuodon vastaisesti.

Näin ollen ”sisäisten asiakirjojen” käsite kattaa kaikki viranomaisen sisällä liikkuvat tiedot, joita ei tietopyynnön esittämishetkellä – mahdollisesti sen jälkeen, kun kyseinen viranomainen on vastaanottanut ne – ole luovutettu viranomaisen piirin ulkopuolelle, jos niitä ei ole saatettu tai ei olisi pitänyt saattaa yleisön saataville ennen niiden vastaanottamista.

Tämän jälkeen unionin tuomioistuin tarkastelee sisäisten asiakirjojen osalta säädetyn ympäristötiedon saatavuutta koskevan epäämisperusteen ajallista sovellettavuutta. Se toteaa tältä osin, että tämän epäämisperusteen soveltamista ei ole ajallisesti rajoitettu eikä se riipu asiakirjan laatimisesta eikä minkään hallinnollisen menettelyn etenemisestä tai loppuun saattamisesta.

Ympäristötiedon epäämisen, joka perustellaan sillä, että se sisältyy sisäiseen asiakirjaan, on aina perustuttava kyseessä olevien intressien vertailuun. Kun otetaan huomioon, että tämän poikkeuksen aineellinen soveltamisala on erityisen laaja, intressivertailu on tehtävä arvioimalla tosiasiallisesti kutakin tilannetta, ja vertailulle on näin ollen asettava tiukat rajat.

Tämän arvioinnin yhteydessä viranomaisen, jolle on esitetty asiakirjoihin tutustumista koskeva pyyntö, on joka tapauksessa tutkittava syitä, jotka voivat puoltaa tietojen ilmaisemista, kuten vapaa keskustelu, yleisön aktiivisempi osallistuminen ympäristöä koskevaan päätöksentekoon sekä parempi ympäristö. Sen on myös arvioitava pyynnön esittäjän mahdollisesti antamat tiedot niistä syistä, jotka voivat oikeuttaa pyydettyjen tietojen ilmaisemisen, eikä pyynnön esittäjällä ole velvollisuutta ilmoittaa sille erityistä etua, joka oikeuttaisi tietojen ilmaisemisen.

Lisäksi silloin, kun pyydetty tieto sisältyy sisäiseen asiakirjaan, viranomaisen on otettava huomioon aika, joka on kulunut tämän asiakirjan laatimisesta ja siihen sisältyvistä tiedoista. Kyseinen viranomainen voi nimittäin katsoa, että koska tällaisten tietojen laatimisesta on kulunut pitkä aika, ne ovat menettäneet arkaluonteisuutensa. Näin ollen unionin tuomioistuin korostaa, että tutustumisoikeutta koskevaa poikkeusta, josta jäsenvaltiot voivat säätää sisäisten asiakirjojen osalta, voidaan soveltaa vain niin kauan kuin pyydettyjen tietojen suojaaminen on perusteltua.

Lopuksi unionin tuomioistuin täsmentää, että kyseessä olevien intressien vertailun on oltava todennettavissa ja sitä on voitava valvoa kansallisella tasolla hallinnollisten ja tuomioistuimissa toteutettavien muutoksenhakumenettelyjen yhteydessä. Tämän vaatimuksen täyttämiseksi päätös, jolla evätään oikeus tutustua asiakirjoihin, on annettava tiedoksi hakijalle ja siinä on selostettava syyt, joiden vuoksi näiden tietojen ilmaiseminen voisi konkreettisesti ja tosiasiallisesti loukata etua, jota suojataan sillä poikkeuksella, johon viranomainen vetoaa.

( 1 ) Ympäristötiedon julkisesta saatavuudesta ja neuvoston direktiivin 90/313/ETY kumoamisesta 28.1.2003 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2003/4/EY (EUVL 2003, L 41, s. 26) 4 artiklan 1 kohdan ensimmäisen alakohdan e alakohta.

( 2 ) Tiedon saantia, yleisön osallistumisoikeutta päätöksentekoon sekä muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeutta ympäristöasioissa koskeva yleissopimus, joka allekirjoitettiin 25.6.1998 Århusissa (Tanska) ja hyväksyttiin Euroopan yhteisön puolesta 17.2.2005 tehdyllä neuvoston päätöksellä 2005/370/EY (EUVL 2005, L 124, s. 1).