–

Tšekin hallitus, asiamiehinään M. Smolek, O. Serdula, J. Vláčil ja T. Machovičová,

–

Unkarin hallitus, asiamiehinään M. Z. Fehér, G. Koós ja Zs. Wagner,

–

Alankomaiden hallitus, asiamiehinään J. M. Hoogveld ja M. K. Bulterman,

–

Euroopan komissio, asiamiehinään L. Armati, P. Němečková ja K. Walkerová,

1

Ennakkoratkaisupyyntö koskee SEUT 56 artiklan tulkintaa.

2

Tämä pyyntö on esitetty asiassa, jossa asianosaisina ovat BONVER WIN, a.s. ja Ministerstvo financí ČR (Tšekin valtiovarainministeriö) ja jossa on kyse sellaisen päätöksen laillisuudesta, jolla kyseiseltä yhtiöltä peruutettiin vedonlyöntipelien järjestämistä koskeva lupa, joka sillä oli Děčínin (Tšekki) kaupungin alueella.

3

Arpajaisista ja muista samankaltaisista peleistä annetun lain nro 202/1990 (zákon č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách; 202/1990 Sb.) 50 §:n 4 momentissa säädetään seuraavaa:

”Yleisesti sovellettavalla päätöksellä kunta voi rajoittaa vedonlyöntipelien – –, arpajaisten ja muiden samankaltaisten pelien – – järjestämisen vain niihin ajankohtiin ja niihin paikkoihin, jotka luetellaan kyseisessä päätöksessä, määrittää ajanjaksot ja paikat, joissa arpajaisten ja muiden samankaltaisten pelien järjestäminen on kiellettyä, tai kieltää kokonaan niiden järjestämisen koko kunnan alueella.”

4

Vedonlyöntipelien, arpajaisten ja muiden samankaltaisten pelien järjestämistä koskevista säännöistä annetun yleisesti sovellettavan päätöksen nro 3/2013 (obecně závazná vyhláška města Děčín č. 3/2013, o regulaci provozování sázkových her, loterií a jiných podobných her), jonka Děčínin kaupunginhallitus on antanut arpajaisista ja muista samankaltaisista peleistä annetun lain nro 202/1990 50 §:n 4 momentin nojalla, 1 §:n 1 momentin sanamuoto on seuraava:

”Koko Děčínin kaupungin alueella, lukuun ottamatta kasinoita, jotka sijaitsevat tämän päätöksen liitteessä 1 luetelluissa paikoissa, kielletään järjestämästä

5

BONVER WIN on Tšekkiin sijoittautunut kaupallinen yhtiö, joka järjestää vedonlyöntipelejä.

6

Valtiovarainministeriö peruutti 22.10.2013 tekemällään päätöksellä yleisesti sovellettavan päätöksen nro 3/2013 mukaisesti BONVER WINin luvan, jonka nojalla se oli tuohon saakka saanut järjestää vedonlyöntipelejä Děčínin kaupungin alueella sijaitsevassa laitoksessa, sillä perusteella, että järjestämispaikka ei sisältynyt kyseisen päätöksen liitteessä 1 lueteltuihin paikkoihin.

7

BONVER WIN teki kyseisestä päätöksestä oikaisuvaatimuksen, jonka valtiovarainministeri hylkäsi 22.7.2014.

8

Tämän jälkeen BONVER WIN nosti kanteen Městský soud v Prazessa (Prahan alioikeus, Tšekki), joka hylkäsi kanteen. Mainittu tuomioistuin totesi väitteestä, jonka mukaan kansallinen säännöstö on ristiriidassa unionin oikeuden kanssa, että viimeksi mainittua ei sovellettu BONVER WINin tilanteeseen, koska kyseinen yhtiö ei ole käyttänyt oikeuttaan vapaaseen palvelujen tarjoamiseen.

9

BONVER WIN teki kassaatiovalituksen ennakkoratkaisua pyytäneeseen tuomioistuimeen ja vetosi siihen, että Městský soud v Praze oli tehnyt virheen, kun se oli katsonut, ettei unionin oikeutta sovelleta pääasiaan. Se väittää, että se seikka, jota tukee todistajan antama todistus, että osa sen Děčínissä, joka on kaupunki, joka sijaitsee noin 25 kilometriä Saksan rajalta, sijaitsevan laitoksen asiakaskunnasta on muiden jäsenvaltioiden kansalaisia, aikaansaa SEUT 56 artiklan sovellettavuuden.

10

Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin, joka toteaa, että sen oikeuskäytännössä on ero siltä osin kuin on kyse EUT-sopimuksen palvelujen tarjoamisen vapautta koskevien määräysten sovellettavuudesta pääasiassa kyseessä olevaan verrattaviin tilanteisiin, korostaa, että pääasiassa kyseessä olevan kaltaisesta säännöstöstä voi aiheutua palvelujen vastaanottajien vapauden rajoitus. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin huomauttaa yhtäältä unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä seuraavan, että palvelut, joita jäsenvaltioon sijoittautunut palvelujen tarjoaja suorittaa toiseen jäsenvaltioon sijoittautuneelle vastaanottajalle matkustamatta kotivaltiostaan, voivat myös olla palvelujen rajat ylittävää tarjoamista ja että tällaisia vastaanottajia voivat olla myös matkailijat tai opintojen vuoksi matkustavat henkilöt.

11

Toisaalta mainittu tuomioistuin katsoo, että tällainen säännöstö, jota sovelletaan erotuksetta kyseisen valtion omiin kansalaisiin ja muiden jäsenvaltioiden kansalaisiin, voi lähtökohtaisesti kuulua EUT-sopimuksessa taattuja perusvapauksia koskevien määräysten soveltamisalaan ainoastaan siltä osin kuin säännöstöä sovelletaan tilanteisiin, jotka liittyvät jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.

12

Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo kuitenkin, että vaikka unionin tuomioistuin on selventänyt SEUT 56 artiklan sovellettavuutta tilanteisiin, joissa palvelujen tarjoaja tarjoaa palvelujaan puhelimitse tai internetissä, ja tilanteisiin, jotka liittyvät palvelujen vastaanottajina oleviin matkailijaryhmiin, se ei ole todennut selvästi, voidaanko kyseistä artiklaa soveltaa pelkästään siksi, että ryhmä toisen Euroopan unionin jäsenvaltion kansalaisia saattaa käyttää tai käyttää tietyssä valtiossa palvelua, jota tarjotaan lähinnä asianomaisen jäsenvaltion kansalaisille. Tältä osin ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin epäilee sitä, että toisen unionin jäsenvaltion yhdenkin kansalaisen satunnainen käynti tiettyjä palveluja tarjoavassa laitoksessa johtaisi automaattisesti siihen, että SEUT 56 artiklaa voidaan soveltaa kaikkeen kansalliseen lainsäädäntöön, jolla säännellään yleisesti kyseistä kansallista palvelualaa.

13

Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee lisäksi yhtäältä, eikö olisi tarkoituksenmukaista määrittää palvelujen tarjoamisen vapauden alalla tavaroiden vapaan liikkuvuuden alan tapaan de minimis ‑sääntöä, joka perustuisi kyseessä olevan lainsäädännön ja palvelujen tarjoamisen vapauden välisen riittävän yhteyden olemassaoloon. Jos tällainen sääntö hyväksyttäisiin, sääntely, jota sovelletaan erotuksetta kaikkiin kyseisen jäsenvaltion alueella toimintaansa harjoittaviin palvelujen tarjoajiin ja jolla on vain vähäinen vaikutus jäsenvaltioiden väliseen kauppaan, ei kuuluisi SEUT 56 artiklan soveltamisalaan. Toisaalta mainittu tuomioistuin kysyy, onko palvelujen tarjoamisen vapauden yhteydessä sovellettava 24.11.1993 annetun tuomion Keck ja Mithouard (C‑267/91 ja C-268/91, EU:C:1993:905) oppeja ja suljettava SEUT 56 artiklan soveltamisalan ulkopuolelle erotuksetta sovellettavat toimenpiteet, jotka vaikuttavat samalla tavalla oikeudellisesti ja tosiasiallisesti kaikkiin palvelujen tarjoajiin, jotka harjoittavat toimintaansa kyseisen maan alueella.

14

Tässä tilanteessa Nejvyšší správní soud lykkäsi asian käsittelyä ja esitti unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:

15

Ennakkoratkaisukysymyksillään, joita on tarkasteltava yhdessä, ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pyrkii selvittämään lähinnä, onko ja mahdollisesti millä edellytyksin SEUT 56 artiklaa tulkittava siten, että sitä sovelletaan sellaisen jäsenvaltioon sijoittautuneen yhtiön tilanteeseen, joka on menettänyt lupansa järjestää onnenpelejä sen jälkeen, kun kyseisessä jäsenvaltiossa on tullut voimaan säännöstö, jossa määritetään paikat, joissa tällaisia pelejä on sallittua järjestää, ja jota sovelletaan erotuksetta kaikkiin palvelujen tarjoajiin, jotka harjoittavat toimintaansa kyseisen jäsenvaltion alueella, riippumatta siitä, tarjoavatko palvelujen tarjoajat palveluita kyseisen jäsenvaltion kansalaisille vai muiden jäsenvaltioiden kansalaisille, silloin, kun kyseinen yhtiö tuo esiin, että osa sen asiakaskunnasta tulee muusta jäsenvaltiosta kuin sen sijoittautumisvaltiosta.

16

Näihin kysymyksiin vastaamiseksi on muistutettava, että pääasiassa kyseessä olevan kaltainen kansallinen lainsäädäntö, jota sovelletaan erotuksetta eri jäsenvaltioiden kansalaisiin, voi lähtökohtaisesti kuulua EUT-sopimuksessa taattuja perusvapauksia koskevien määräysten soveltamisalaan ainoastaan siltä osin kuin sitä sovelletaan tilanteisiin, jotka liittyvät jäsenvaltioiden väliseen kauppaan (tuomio 11.6.2015, Berlington Hungary ym., C-98/14, EU:C:2015:386, 24 kohta ja määräys 4.6.2019, Pólus Vegas, C-665/18, ei julkaistu, EU:C:2019:477, 17 kohta).

17

EUT-sopimuksen palvelujen tarjoamisen vapautta koskevia määräyksiä ei nimittäin sovelleta tilanteeseen, jonka kaikki osatekijät rajoittuvat yhden ainoan jäsenvaltion sisälle (ks. vastaavasti tuomio 15.11.2016, Ullens de Schooten, C‑268/15, EU:C:2016:874, 47 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

18

Vaikka on näin, on muistutettava, että SEUT 56 artiklassa velvoitetaan poistamaan kaikki palvelujen tarjoamisen vapauden rajoitukset, vaikka näitä rajoituksia sovellettaisiin erotuksetta sekä kotimaisiin palvelujen tarjoajiin että muihin jäsenvaltioihin sijoittautuneisiin palvelujen tarjoajiin, jos näillä rajoituksilla estetään toiseen jäsenvaltioon sijoittautuneen, siellä vastaavanlaisia palveluja lainmukaisesti tarjoavan henkilön toiminta, haitataan tätä toimintaa tai tehdään se vähemmän houkuttelevaksi. Lisäksi palvelujen tarjoamisen vapaudesta hyötyvät sekä palvelujen tarjoaja että niiden vastaanottaja (tuomio 8.9.2009, Liga Portuguesa de Futebol Profissional ja Bwin International, C-42/07, EU:C:2009:519, 51 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Siihen sisältyy palvelujen vastaanottajien vapaus mennä toiseen jäsenvaltioon saadakseen siellä palveluja, ilman että tälle siirtymiselle asetetaan rajoituksia, ja matkailijoita on pidettävä palvelujen vastaanottajina (ks. vastaavasti tuomio 31.1.1984, Luisi ja Carbone, 286/82 ja 26/83, EU:C:1984:35, 16 kohta; tuomio 2.2.1989, Cowan, 186/87, EU:C:1989:47, 15 kohta ja tuomio 2.4.2020, Ruska Federacija, C‑897/19 PPU, EU:C:2020:262, 52 kohta).

19

Tältä osin yhtäältä unionin tuomioistuin on jo todennut, että palvelut, joita yhteen jäsenvaltioon sijoittautunut palvelujen tarjoaja tarjoaa toisessa jäsenvaltiossa olevalle palvelujen vastaanottajalle siirtymättä itse pois sijoittautumisjäsenvaltiostaan, ovat SEUT 56 artiklassa tarkoitettuja rajat ylittäviä palveluja (tuomio 11.6.2015, Berlington Hungary ym., C-98/14, EU:C:2015:386, 26 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

20

Toisaalta sillä, että rajoituksen palvelujen tarjoajalle asettaa se jäsenvaltio, josta palveluja tarjotaan, ei ole merkitystä. Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee nimittäin, että palvelujen tarjoamisen vapaus ei koske ainoastaan vastaanottavan jäsenvaltion asettamia rajoituksia vaan myös sen jäsenvaltion asettamia rajoituksia, josta palveluja tarjotaan (ks. vastaavasti tuomio 10.5.1995, Alpine Investments, C-384/93, EU:C:1995:126, 30 kohta).

21

On todettava, kuten julkisasiamies on korostanut ratkaisuehdotuksensa 50 kohdassa, että EUT-sopimuksessa ymmärretään palvelujen tarjoajille asetetut rajoitukset ja palvelujen vastaanottajille asetetut rajoitukset samalla tavalla. Näin ollen silloin, kun tilanne kuuluu SEUT 56 artiklan soveltamisalaan, sekä palvelun vastaanottaja että sen tarjoaja voivat vedota mainittuun artiklaan.

22

Unionin tuomioistuin on siis jo todennut, että yritys voi vedota palvelujen tarjoamisen vapautta koskevaan oikeuteen siihen valtioon nähden, johon se on sijoittautunut, jos palveluja suoritetaan toiseen jäsenvaltioon sijoittautuneille vastaanottajille (ks. vastaavasti tuomio 10.5.1995, Alpine Investments, C-384/93, EU:C:1995:126, 30 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

23

On kuitenkin muistutettava, että jos kansallinen tuomioistuin on esittänyt unionin tuomioistuimelle ennakkoratkaisupyynnön sellaisen tilanteen yhteydessä, jonka kaikki osatekijät rajoittuvat yhden ainoan jäsenvaltion sisälle, ja on ainoastaan ilmoittanut, että kyseessä olevaa kansallista säännöstöä sovelletaan erotuksetta kyseisen jäsenvaltion kansalaisiin ja muiden jäsenvaltioiden kansalaisiin, unionin tuomioistuin ei voi ilman muuta ilmoitusta katsoa, että perusvapauksia koskevien EUT-sopimuksen määräysten tulkintaa koskeva ennakkoratkaisupyyntö on kansalliselle tuomioistuimelle tarpeellinen siinä vireillä olevan oikeusriidan ratkaisemiseksi. Ennakkoratkaisupyynnöstä on nimittäin ilmettävä ne konkreettiset seikat, joiden perusteella voidaan todeta sellaisen oikeusriidan, jonka kaikki osatekijät rajoittuvat kyseessä olevan jäsenvaltion sisälle, kohteen tai olosuhteiden ja SEUT 56 artiklan välinen yhteys (tuomio 15.11.2016, Ullens de Schooten, C-268/15, EU:C:2016:874, 54 kohta ja määräys 4.6.2019, Pólus Vegas, C-665/18, ei julkaistu, EU:C:2019:477, 21 kohta).

24

Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee myös, että rajat ylittävän tilanteen olemassaoloa ei voida olettaa ainoastaan sillä perusteella, että muista jäsenvaltioista tulevat unionin kansalaiset voivat käyttää näin tarjottuja palvelumahdollisuuksia (ks. vastaavasti määräys 4.6.2019, Pólus Vegas, C‑665/18, ei julkaistu, EU:C:2019:477, 24 kohta).

25

Nyt käsiteltävässä asiassa tästä seuraa, ettei pelkkä palvelujen tarjoajan väite, jonka mukaan osa sen asiakaskunnasta tulee muusta jäsenvaltiosta kuin sen sijoittautumisjäsenvaltiosta, riitä osoittamaan sellaisen rajat ylittävän tilanteen olemassaoloa, joka voi kuulua SEUT 56 artiklan soveltamisalaan. Saattaakseen unionin tuomioistuimen käsiteltäväksi kyseisen palvelujen tarjoajan tilannetta koskevan ennakkoratkaisupyynnön kansallisen tuomioistuimen on osoitettava kyseisen väitteen paikkansapitävyys ennakkoratkaisupyynnössä.

26

Jostakin toisesta jäsenvaltiosta tulevien asiakkaiden lukumäärän mahdollisen merkityksen osalta on, kuten julkisasiamies on ehdottanut ratkaisuehdotuksensa 82 kohdassa, hylättävä ajatus, jonka mukaan olisi otettava käyttöön de minimis ‑sääntö palvelujen tarjoamisen vapauden alalla.

27

On siis huomautettava, että senkaltaiset olosuhteet kuin palveluja käyttäneiden ulkomaisten asiakkaiden lukumäärä, tarjottujen palvelujen määrä tai mahdollisen palvelujen tarjoamisen vapauden rajoituksen rajallinen ulottuvuus maantieteelliseltä tai asialliselta kannalta eivät vaikuta SEUT 56 artiklan sovellettavuuteen.

28

Erityisesti vakiintuneesta oikeuskäytännöstä ilmenee, että mainitussa artiklassa tarkoitettuun vapauteen voidaan vedota sekä tilanteissa, joissa on yksi ainoa palvelujen vastaanottaja (ks. vastaavasti tuomio 2.2.1989, Cowan, 186/87, EU:C:1989:47, 15 ja 20 kohta), että tilanteissa, joissa on määrittelemätön lukumäärä palvelujen vastaanottajia, jotka käyttävät määrittelemätöntä lukumäärää palveluja, joita tarjoaa toiseen jäsenvaltioon sijoittautunut palvelujen tarjoaja (ks. vastaavasti tuomio 10.5.1995, Alpine Investments, C-384/93, EU:C:1995:126, 22 kohta ja tuomio 6.11.2003, Gambelli ym., C-243/01, EU:C:2003:597, 54 ja 55 kohta).

29

Kuten julkisasiamies on todennut olennaisilta osin ratkaisuehdotuksensa 80 kohdassa, se, että SEUT 56 artiklan sovellettavuus saatettaisiin riippuvaiseksi kvantitatiivisesta kriteeristä, vaarantaisi kyseisen artiklan yhdenmukaisen soveltamisen unionissa, joten tällaista kriteeriä ei voida hyväksyä.

30

Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen näkemystä, jonka mukaan yleisesti sovellettava toimi, jolla kielletään, siinä määrättyjä poikkeuksia lukuun ottamatta, onnenpelien järjestäminen jonkin jäsenvaltion kunnan alueella ja joka vaikuttaa oikeudellisesti tai tosiasiallisesti samalla tavoin kaikkiin kyseisen jäsenvaltion alueelle sijoittautuneisiin palvelujen tarjoajiin, tarjoavatpa kyseiset palvelujen tarjoajat palveluja mainitun jäsenvaltion omille kansalaisille tai muiden jäsenvaltioiden kansalaisille, ei kuulu SEUT 56 artiklan aineelliseen soveltamisalaan, ei myöskään voida hyväksyä.

31

Unionin tuomioistuin on nimittäin jo todennut, että kansallinen lainsäädäntö, jossa rajoitetaan onnenpelien tai rahapelien järjestämisoikeus tiettyihin paikkoihin, on omiaan muodostamaan SEUT 56 artiklan alaan kuuluvan palvelujen tarjoamisen vapauden rajoituksen (ks. vastaavasti tuomio 11.9.2003, Anomar ym., C-6/01, EU:C:2003:446, 65 ja 66 kohta).

32

Nyt käsiteltävässä asiassa ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee, että Děčínin kaupunki, joka sijaitsee noin 25 kilometrin päässä Saksan rajalta, on suosittu paikka Saksan kansalaisten keskuudessa ja että BONVER WIN on esittänyt pääasian oikeudenkäynnissä todisteita, joiden tarkoituksena on osoittaa, että osa sen asiakaskunnasta muodostuu henkilöistä, jotka tulevat muista jäsenvaltioista, joten ei voida väittää, että ulkomaisen asiakaskunnan olemassaolo on puhtaasti hypoteettista.

33

Näin ollen, jollei kansallisen tuomioistuimen suorittamasta BONVER WINin esittämien todisteiden tarkastamisesta muuta johdu, kaikesta edellä esitetystä ilmenee, että SEUT 56 artiklaa sovelletaan pääasiassa kyseessä olevan kaltaiseen tilanteeseen.

34

Tällä toteamuksella ei kuitenkaan ole vaikutusta siihen, onko pääasiassa kyseessä oleva kansallinen säännöstö mahdollisesti sopusoinnussa mainitun artiklan kanssa. Unionin tuomioistuimelle ei ole esitetty kysymystä siitä, onko kyseinen artikla esteenä mainitunlaiselle säännöstölle, eikä sillä ole käytettävissään merkityksellisiä tietoja, joiden perusteella ennakkoratkaisua pyytäneelle tuomioistuimelle voitaisiin antaa hyödyllisiä ohjeita tältä osin.

35

Kun nämä seikat otetaan huomioon, ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen esittämiin kysymyksiin on vastattava, että SEUT 56 artiklaa on tulkittava siten, että sitä sovelletaan sellaisen jäsenvaltioon sijoittautuneen yhtiön tilanteeseen, joka on menettänyt lupansa järjestää onnenpelejä sen jälkeen, kun kyseisessä jäsenvaltiossa on tullut voimaan säännöstö, jossa määritetään paikat, joissa tällaisia pelejä on sallittua järjestää, ja jota sovelletaan erotuksetta kaikkiin palvelujen tarjoajiin, jotka harjoittavat toimintaansa kyseisen jäsenvaltion alueella, riippumatta siitä, tarjoavatko palvelujen tarjoajat palveluita kyseisen jäsenvaltion kansalaisille vai muiden jäsenvaltioiden kansalaisille, silloin, kun osa sen asiakaskunnasta tulee muusta jäsenvaltiosta kuin sen sijoittautumisvaltiosta.

36

Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely unionin tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä unionin tuomioistuimelle, ei voida määrätä korvattaviksi.

Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (neljäs jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:

SEUT 56 artiklaa on tulkittava siten, että sitä sovelletaan sellaisen jäsenvaltioon sijoittautuneen yhtiön tilanteeseen, joka on menettänyt lupansa järjestää onnenpelejä sen jälkeen, kun kyseisessä jäsenvaltiossa on tullut voimaan säännöstö, jossa määritetään paikat, joissa tällaisia pelejä on sallittua järjestää, ja jota sovelletaan erotuksetta kaikkiin palvelujen tarjoajiin, jotka harjoittavat toimintaansa kyseisen jäsenvaltion alueella, riippumatta siitä, tarjoavatko palvelujen tarjoajat palveluita kyseisen jäsenvaltion kansalaisille vai muiden jäsenvaltioiden kansalaisille, silloin, kun osa sen asiakaskunnasta tulee muusta jäsenvaltiosta kuin sen sijoittautumisvaltiosta.