Yhdistetyt asiat C-496/18 ja C-497/18
Hungeod Közlekedésfejlesztési, Földmérési, Út- és Vasúttervezési Kft. ym.
vastaan
Közbeszerzési Hatóság Közbeszerzési Döntőbizottság
(Fővárosi Törvényszékin esittämät ennakkoratkaisupyynnöt)
Unionin tuomioistuimen tuomio (neljäs jaosto) 26.3.2020
Ennakkoratkaisupyyntö – Julkiset hankinnat – Julkisia tavaranhankintoja ja rakennusurakoita koskeviin sopimuksiin liittyvät muutoksenhakumenettelyt – Direktiivi 89/665/ETY – Vesi- ja energiahuollon, liikenteen ja teletoiminnan alalla toimivien yksiköiden hankintamenettelyt – Direktiivi 92/13/ETY – Julkisia hankintoja koskevat sopimukset – Direktiivit 2014/24/EU ja 2014/25/EU – Julkisia hankintoja koskevien sääntöjen soveltamisen valvonta – Kansallinen lainsäädäntö, jossa sallitaan tiettyjen elinten käynnistävän menettely viran puolesta, jos sopimusta, jonka täytäntöönpano on meneillään, on muutettu sääntöjenvastaisesti – Menettelyn käynnistämistä viran puolesta koskevan oikeuden päättyminen – Oikeusvarmuuden periaate ja suhteellisuusperiaate
Jäsenvaltioiden lainsäädännön lähentäminen – Julkisia hankintoja koskevat sopimuksentekomenettelyt – Direktiivit 89/665 ja 92/13 – Direktiivit 2014/24 ja 2014/25 – Jäsenvaltioiden velvollisuus säätää muutoksenhakumenettelystä – Jäsenvaltioiden velvollisuus säätää julkisia hankintoja koskevien sääntöjen soveltamisen valvonnasta – Kansallinen lainsäädäntö, jossa sallitaan tiettyjen elinten käynnistävän menettely viran puolesta, jos sopimusta, jonka täytäntöönpano on meneillään, on muutettu sääntöjenvastaisesti – Sallittavuus – Unionin oikeuden soveltamisalaan kuuluva menettely – Unionin yleisten oikeusperiaatteiden sovellettavuus – Oikeusvarmuuden yleinen periaate – Kuuluminen soveltamisalaan
(Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2014/42 johdanto-osan 121 ja 122 perustelukappale ja 83 artiklan 1 ja 2 kohta ja Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2014/25 johdanto-osan 127 ja 128 perustelukappale ja 99 artiklan 1 ja 2 kohta; neuvoston direktiivin 89/665, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 2007/66, 1 artiklan 1 ja 3 kohta ja neuvoston direktiivin 92/13, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 2007/66, 1 artiklan 1 ja 3 kohta)
(ks. 71–77, 81–87 ja 91 kohta sekä tuomiolauselman 1 kohta)
Jäsenvaltioiden lainsäädännön lähentäminen – Julkisia hankintoja koskevat sopimuksentekomenettelyt – Muutoksenhaun vireille panemisen määräajat – Kansallinen lainsäädäntö, jossa sallitaan tiettyjen elinten käynnistävän menettely viran puolesta, jos sopimusta, jonka täytäntöönpano on meneillään, on muutettu sääntöjenvastaisesti – Uusi kansallinen lainsäädäntö, jonka nojalla näiden muutosten laillisuuden valvomiseksi on mahdollista panna vireille tällainen menettely vahvistetussa preklusiivisessa määräajassa, vaikka aikaisemmassa lainsäädännössä vahvistettu määräaika, jota sovellettiin muutosten tekohetkellä, on päättynyt, ei ole sallittua – Oikeusvarmuuden ja luottamuksensuojan periaatteiden loukkaaminen
(Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivit 2014/42 ja 2014/25; neuvoston direktiivit 89/665 ja 92/13, sellaisina kuin ne ovat muutettuina direktiivillä 2007/66)
(ks. 93–97, 99, 100 ja 102 kohta sekä tuomiolauselman 2 kohta)
Tiivistelmä
Unionin tuomioistuin katsoi 26.3.2020 antamassaan tuomiossa Hungeod ym. (yhdistetyt asiat C-496/18 ja C-497/18), että julkisista hankinnoista annetuissa direktiiveissä ( 1 ) sallitaan jäsenvaltioiden antavan kansallista lainsäädäntöä, jonka nojalla kansallinen valvontaviranomainen voi unionin taloudellisten etujen suojaamiseksi käynnistää viran puolesta muutoksenhakumenettelyn voidakseen valvoa julkisia hankintoja koskevien sääntöjen rikkomisia. Unionin tuomioistuin täsmensi tässä yhteydessä, että jos tällaisesta menettelystä on säädetty, se kuuluu unionin oikeuden soveltamisalaan, koska tällaisen muutoksenhaun kohteena olevat julkiset hankinnat kuuluvat julkisista hankinnoista annettujen direktiivien aineelliseen soveltamisalaan. Unionin tuomioistuin katsoi näin ollen, että tällaisissa viran puolesta vireille pantavissa muutoksenhakumenettelyissä on noudatettava unionin oikeutta ja erityisesti oikeusvarmuuden yleistä periaatetta.
Lisäksi unionin tuomioistuin katsoi, että oikeusvarmuuden yleinen periaate on esteenä sille, että tällaisen viran puolesta käynnistetyn muutoksenhakumenettelyn yhteydessä uudessa kansallisessa lainsäädännössä säädetään julkisia hankintoja koskevien sopimusten muutosten laillisuuden valvomiseksi mahdollisuudesta panna tällainen menettely vireille siinä vahvistetussa preklusiivisessa määräajassa, vaikka aikaisemmassa lainsäädännössä säädetty, menettelyn vireille panemista koskeva preklusiivinen määräaika, jota sovellettiin näiden muutosten tekopäivänä, on päättynyt.
Mainitussa asiassa Budapesti Közlekedési, joka on joukkoliikenteestä vastaava yhtiö, julkaisi 30.9.2005 ja 3.1.2009 Euroopan unionin virallisessa lehdessä kaksi tarjouspyyntöä kahden julkista hankintaa koskevan sopimuksen tekemistä varten; kyseessä oli metrolinjan nro 4 rakentanen Budapestissa Unkarissa. Näiden kahden julkisia hankintoja koskevan sopimuksen ennakoitu arvo ylitti yhteisön kynnysarvot ja ne saivat Euroopan unionin rahoitusta. Ensimmäistä tarjouspyyntöä koskeva hankintasopimus tehtiin Hungeodin ja Sixensen kanssa. Hankintasopimus allekirjoitettiin 1.3.2006. Sopimuspuolet päättivät muuttaa sopimusta 5.10.2009 vedoten ennalta arvaamattomiin olosuhteisiin. Ilmoitus sopimuksen muuttamisesta julkaistiin 18.11.2009 Közbeszerzési Értesítő -lehdessä (julkisia hankintoja koskeva lehti).
Toista tarjouspyyntöä koskeva hankintasopimus tehtiin Matrics Consults Ltd:n kanssa ja hankintasopimus allekirjoitettiin 14.5.2009. Budapesti Közlekedési irtisanoi sen 16.11.2011 ja irtisanominen tuli voimaan 31.12.2011 lukien. Julkisista hankinnoista vastaavan viraston johtaja saattoi asian Unkarin julkisista hankinnoista vastaavan viraston välityslautakunnalle (jäljempänä välityslautakunta), joka velvoitti elokuussa 2017 Budapesti Közlekedésin ja sen sopimuspuolet maksamaan sakkoa julkisia hankintoja koskevien sopimusten muutoksia koskevien voimassa olevien säännösten rikkomisesta. Nämä rikkomiset todettiin 1.11.2015 voimaan tulleen, julkisista hankinnoista annetun kansallisen lain nojalla. Tässä uudessa säännöstössä sallitaan ennen sen voimaantuloa tehdyn julkisen hankintasopimuksen osalta se, että valvontaviranomainen voi aikaisemmassa kansallisessa säännöstössä säädettyjen vanhentumisaikojen päättymisestä huolimatta aloittaa viran puolesta tutkimuksen ennen uuden säännöstön voimaantuloa tapahtuneista julkisia hankintoja koskevista rikkomisista ja voi vaatia välityslautakuntaa toteamaan rikkomisen ja määräämään siitä seuraamuksen.
Budapesti Közlekedési ja sen sopimuspuolet nostivat välityslautakunnan ratkaisusta kanteen Fővárosi Törvényszékissa (Budapestin alioikeus, Unkari), joka tiedusteli kahdella ennakkoratkaisupyynnöllä unionin tuomioistuimelta, onko julkisista hankinnoista vuonna 2015 annetussa laissa säädetty mahdollisuus valvoa ennen sen voimaantuloa julkisiin hankintasopimuksiin tehtyjä muutoksia, vaikka aikaisemmassa kansallisessa säännöstössä säädetty, näiden muutosten valvontaa koskeva preklusiivinen määräaika on jo päättynyt, yhteensopiva unionin oikeuden ja erityisesti oikeusvarmuuden periaatteen kanssa.
Unionin tuomioistuin korosti ensinnäkin sitä, että vaikka direktiiveissä 89/665 ja 92/13 edellytetään muutoksenhakukeinoja, jotka ovat niiden yritysten käytettävissä, joita asia koskee, jotta taataan julkisia hankintoja koskevien unionin sääntöjen tehokas soveltaminen, ei voida katsoa, että näillä muutoksenhakukeinoilla tarkoitettaisiin julkisten hankintojen alan kaikkia mahdollisia muutoksenhakukeinoja. Lisäksi unionin tuomioistuin totesi näiden kahden direktiivin osalta, että säännöksillä ( 2 ), joissa säädetään, että jäsenvaltioiden on varmistettava, että hankintaviranomaisesta riippumaton muutoksenhakuelin toteaa sopimuksen pätemättömäksi, ainoastaan vahvistetaan niiden muutoksenhakukeinojen vaikutuksia, jotka jäsenvaltioiden edellytetään näissä direktiiveissä toteuttavan, ja niitä on tulkittava siten, että niissä ei velvoiteta jäsenvaltioita säätämään kansallisten valvontaviranomaisten käytettävissä olevista muutoksenhakumenettelyistä, mutta tämä ole myöskään kiellettyä.
Lisäksi unionin tuomioistuin katsoi, että direktiivien 2014/24 ja 2014/25 ( 3 ) säännökset, joissa velvoitetaan jäsenvaltiot varmistamaan, että yksi tai useampi viranomainen, elin tai rakenne valvoo julkisia hankintoja koskevien sääntöjen soveltamista, sisältävät vähimmäisvaatimuksia. Unionin tuomioistuin päätteli näin ollen, että näissä säännöksissä ei kielletä jäsenvaltioita säätämästä kansallisten valvontaviranomaisten mahdollisuudesta panna viran puolesta vireille muutoksenhakumenettelyjä, joiden avulla ne voivat saada todetuksi julkisia hankintoja koskevien sääntöjen rikkomiset. Sitä vastoin unionin tuomioistuin korosti sitä, että jos tällaisesta viran puolesta vireille pantavasta muutoksenhakumenettelystä on säädetty, se kuuluu unionin oikeuden soveltamisalaan, koska tällaisen muutoksenhaun kohteena olevat julkiset hankinnat kuuluvat julkisista hankinnoista annettujen direktiivien aineelliseen soveltamisalaan. Tällaisessa menettelyssä on näin ollen noudatettava unionin oikeutta, mukaan lukien unionin oikeuden yleiset periaatteet, joihin oikeusvarmuuden yleinen periaate kuuluu.
Toiseksi unionin tuomioistuin muistutti, että oikeusvarmuuden periaate edellyttää, että oikeussäännöt ovat selviä, täsmällisiä ja vaikutuksiltaan ennakoitavia, erityisesti silloin, kun niillä saattaa olla yksityishenkilöiden ja yritysten kannalta epäedullisia seurauksia. Lisäksi on oikeusvarmuuden periaatteen vastaista, että säännöstöä sovelletaan taannehtivasti, riippumatta niistä edullisista tai epäedullisista vaikutuksista, joita tällaisella soveltamisella voisi olla asianomaisen henkilön kannalta. Mainittu periaate näet edellyttää, että kaikkia tosiseikkoja arvioidaan niiden aikaisten oikeussääntöjen perusteella, ja uusi laki on siis pätevä ainoastaan tulevaisuuteen nähden ja sitä sovelletaan myös vanhan lain voimassa ollessa syntyneiden tilanteiden tuleviin vaikutuksiin, jos poikkeuksesta ei ole säädetty. Lisäksi unionin tuomioistuin muistutti, että oikeuskäytännöstä käy ilmi erityisesti preklusiivisten määräaikojen osalta, että jotta nämä määräajat täyttävät oikeusvarmuuden takaamista koskevan tehtävänsä, ne on vahvistettava etukäteen ja niiden on oltava riittävästi ennakoitavissa.
Unionin tuomioistuin katsoi nyt käsiteltävässä asiassa, että kun julkisista hankinnoista vuonna 2015 annetun lain kyseisessä säännöksessä mahdollistetaan se, että julkisia hankintoja koskeviin sopimuksiin tehdyistä muutoksista voidaan panna viran puolesta vireille menettelyjä, joita koskevat määräajat olivat päättyneet julkisista hankinnoista vuonna 2003 annetun lain kyseisten muutosten kannalta merkityksellisten säännösten nojalla, ensin mainitulla säännöksellä ei siten pyritä sääntelemään voimassa olevia oikeudellisia tilanteita vaan se on taannehtiva säännös. Unionin oikeudessa sallitaan poikkeuksellisesti, että toimella voi olla taannehtiva vaikutus, kun tavoiteltava päämäärä edellyttää sitä ja kun niiden, joita asia koskee, perusteltua luottamusta kunnioitetaan asianmukaisesti. Unionin tuomioistuin katsoi kuitenkin, että luottamuksensuojan periaate on esteenä sille, että kansallinen valvontaviranomainen voisi kansallisen lainsäädännön muutosten nojalla käynnistää muutoksenhakumenettelyn, vaikka aikaisemmassa lainsäädännössä säädetty preklusiivinen määräaika, jota sovellettiin muutosten tekohetkellä, on päättynyt.
( 1 ) Julkisia tavaranhankintoja ja rakennusurakoita koskeviin sopimuksiin liittyvien muutoksenhakumenettelyjen soveltamista koskevien lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten yhteensovittamisesta 21.12.1989 annettu neuvoston direktiivi 89/665/ETY (EYVL 1989, L 395, s. 33); vesi- ja energiahuollon, liikenteen ja teletoiminnan alalla toimivien yksiköiden hankintamenettelyjä koskevien yhteisön sääntöjen soveltamiseen liittyvien lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten yhteensovittamisesta 25.2.1992 annettu neuvoston direktiivi 92/13/ETY (EYVL 1992, L 76, s. 14); neuvoston direktiivien 89/665/ETY ja 92/13/ETY muuttamisesta julkisia hankintoja koskeviin sopimuksiin liittyvien muutoksenhakumenettelyjen tehokkuuden parantamiseksi 11.12.2007 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2007/66/EY (EUVL 2007, L 335, s. 31); julkisista hankinnoista ja direktiivin 2004/18/EY kumoamisesta 26.2.2014 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2014/24/EU (EUVL 2014, L 94, s. 65); vesi- ja energiahuollon sekä liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden hankinnoista ja direktiivin 2004/17/EY kumoamisesta 26.2.2014 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2014/25/EU (EUVL 2014, L 94, s. 243).
( 2 ) Direktiivien 89/665 ja 92/13 2 d artiklat, jotka on lisätty direktiivillä 2007/66.
( 3 ) Direktiivin 2014/24 83 artiklan 1 ja 2 kohta ja direktiivin 2014/25 99 artiklan 1 ja 2 kohta.