1

Italian tasavalta (C‑59/18) ja Comune di Milano (Milanon kaupunki, Italia) (C‑182/18) vaativat kanteillaan yleisten asioiden neuvoston 3579. kokouksen yhteydessä 20.11.2017 tehdyn päätöksen kumoamista siltä osin kuin tässä päätöksessä nimetään Amsterdamin kaupunki Euroopan lääkeviraston (EMA) uudeksi kotipaikaksi (jäljempänä riidanalainen päätös).

2

Jäsenvaltioiden hallitusten edustajat tekivät 12.12.1992 ETY:n perustamissopimuksen 216 artiklan, EHTY:n perustamissopimuksen 77 artiklan ja Euratomin perustamissopimuksen 189 artiklan nojalla yhteisellä sopimuksella päätöksen Euroopan yhteisöjen toimielinten sekä tiettyjen elinten ja yksikköjen kotipaikan vahvistamisesta (EYVL 1992, C 341, s. 1; jäljempänä Edinburghin päätös).

3

Edinburghin päätöksen 1 artiklassa vahvistettiin Euroopan parlamentin, Euroopan unionin neuvoston, Euroopan komission, Euroopan unionin tuomioistuimen, Euroopan talous- ja sosiaalikomitean, Euroopan tilintarkastustuomioistuimen ja Euroopan investointipankin kotipaikat.

4

Päätöksen 2 artiklassa määrättiin seuraavaa:

”Jäsenvaltioiden hallitusten edustajat päättävät yhteisellä sopimuksella muiden perustettujen tai perustettavien laitosten tai yksikköjen kotipaikasta jossakin tulevassa Eurooppa-neuvoston kokouksessa ottaen huomioon edellä olevista määräyksistä kyseisille jäsenvaltioille koituvat edut ja asettaen etusijalle ne jäsenvaltiot, joissa ei tällä hetkellä ole yhteisöjen toimielinten kotipaikkoja.”

5

SEUT 341 artiklassa määrätään, että ”jäsenvaltioiden hallitukset vahvistavat yhteisellä sopimuksella unionin toimielinten kotipaikan”.

6

EU-, EUT- ja Euratom-sopimuksiin liitetyssä pöytäkirjassa N:o 6 Euroopan unionin toimielinten ja tiettyjen elinten, laitosten ja yksikköjen kotipaikan sijainnista (jäljempänä pöytäkirja N:o 6) määrätään seuraavaa:

”Jäsenvaltioiden hallitusten edustajat, jotka

ottavat huomioon Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 341 artiklan ja Euroopan atomienergiayhteisön perustamissopimuksen 189 artiklan,

palauttavat mieleen ja vahvistavat 8 päivänä huhtikuuta 1965 tehdyn päätöksen ja rajoittamatta vastaisuudessa perustettavien toimielinten, elinten ja yksikköjen kotipaikkaa koskevia päätöksiä,

ovat sopineet seuraavista määräyksistä – –:

Ainoa artikla

7

Euroopan lääkearviointivirasto perustettiin ihmisille ja eläimille tarkoitettuja lääkkeitä koskevista yhteisön luvananto- ja valvontamenettelyistä sekä Euroopan lääkearviointiviraston perustamisesta 22.7.1993 annetulla neuvoston asetuksella (ETY) N:o 2309/93 (EYVL 1993, L 214, s. 1). Tässä asetuksessa ei ollut säännöksiä kyseisen viraston kotipaikan vahvistamisesta.

8

Jäsenvaltioiden hallitusten valtion- tai hallitusten päämiesten tasolla kokoontuneiden edustajien yhteisellä sopimuksella Euroopan yhteisöjen tiettyjen elinten ja yksikköjen sekä Europolin kotipaikan vahvistamisesta 29.10.1993 tehdyn päätöksen 93/C 323/01 (EYVL 1993, C 323, s. 1) 1 artiklan e alakohdan mukaan kyseisen viraston kotipaikaksi vahvistettiin Lontoo (Yhdistynyt kuningaskunta).

9

Asetus N:o 2309/93 kumottiin ja korvattiin ihmisille ja eläimille tarkoitettuja lääkkeitä koskevista yhteisön lupa- ja valvontamenettelyistä ja Euroopan lääkeviraston perustamisesta 31.3.2004 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksella (EY) N:o 726/2004 (EUVL 2004, L 136, s. 1). Euroopan lääkearviointiviraston nimi muutettiin tällä asetuksella Euroopan lääkevirastoksi. Tässä asetuksessa ei ollut säännöksiä viraston kotipaikan vahvistamisesta.

10

Ison-Britannian ja Pohjois-Irlannin yhdistynyt kuningaskunta ilmoitti 29.3.2017 SEU 50 artiklan 2 kohdan mukaisesti Eurooppa-neuvostolle aikomuksestaan erota unionista.

11

SEU 50 artiklassa määrättyä menettelyä koskevan Eurooppa-neuvoston kokouksen yhteydessä 27 muun jäsenvaltion valtionpäämiehet tai hallitusten päämiehet hyväksyivät 22.6.2017 Eurooppa-neuvoston puheenjohtajan ja komission puheenjohtajan ehdotuksen perusteella menettelyn päätöksen tekemiseksi EMAn ja Euroopan pankkiviranomaisen kotipaikkojen siirtämisestä muihin kohteisiin Yhdistyneen kuningaskunnan unionista eroamisen yhteydessä (jäljempänä valintasäännöt).

12

Valintasäännöissä määrättiin muun muassa, että päätös tehtäisiin sellaisen oikeudenmukaisen ja avoimen päätöksentekomenettelyn perusteella, joka järjestetään yksityiskohtaisiin ja objektiivisiin arviointiperusteisiin perustuvana tarjousmenettelynä.

13

Valintasääntöjen 3 kohdassa oli muotoiltu kuusi arviointiperustetta eli i) varmuus siitä, että virasto voidaan perustaa ehdotettuun kohteeseen ja että se on toiminnassa päivänä, jona Yhdistynyt kuningaskunta eroaa unionista; ii) yhteydet ehdotettuun sijoituskohteeseen; iii) se, onko kohteessa tarjolla viraston henkilöstön lapsille soveltuvia oppilaitoksia; iv) kohteen soveltuvuus työmarkkinoille pääsyn, sosiaaliturvan sekä terveydenhuollon osalta lasten ja puolisoiden kannalta; v) toiminnan jatkuvuus ja vi) maantieteellinen tasapuolisuus.

14

Valintasääntöjen mukaan nämä kriteerit oli vahvistettu analogisesti niiden kriteereiden mukaisiksi, jotka oli muotoiltu yhteisessä lähestymistavassa, joka on liitetty Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission erillisvirastoista 19.7.2012 antamaan yhteiseen julkilausumaan (jäljempänä vuoden 2012 yhteinen julkilausuma), kuitenkin niin, että erityistä huomiota oli pyritty kiinnittämään siihen, että EMA ja Euroopan pankkiviranomainen oli jo perustettu ja että niiden toiminnan jatkuminen oli ensiarvoisen tärkeää.

15

Valintasääntöjen 2 kohdassa määrättiin lisäksi, että päätös tehtäisiin äänestysmenettelyssä, jonka lopputulosta jäsenvaltiot olivat etukäteen sopineet noudattavansa. Siinä todettiin erityisesti, että jos äänet jakautuvat kolmannella kierroksella jäljelle jääneiden tarjousten kesken tasan, ratkaistaisiin äänestys arvalla.

16

Komissio julkaisi 30.9.2017 arvionsa jäsenvaltioiden tekemistä 27 tarjouksesta.

17

Neuvosto julkaisi 31.10.2017 muistion, jolla oli tarkoitus täydentää valintasääntöjä äänestykseen liittyvien käytännön kysymysten osalta.

18

Italian tasavallan ja Alankomaiden kuningaskunnan tarjoukset saivat kumpikin 20.11.2017 toimitetulla kolmannella äänestyskierroksella suurimman määrän ääniä. Valintasääntöjen 2 kohdan mukaisesti järjestetyn arvonnan jälkeen Alankomaiden kuningaskunnan tarjous hyväksyttiin.

19

Jäsenvaltioiden hallitusten edustajat nimittivät näin ollen samana päivänä neuvoston kokouksen yhteydessä antamallaan riidanalaisella päätöksellä Amsterdamin kaupungin EMAn uudeksi kotipaikaksi. Kokouksen pöytäkirjassa ja lehdistötiedotteessa todettiin seuraavaa:

”Komissio valmistelee tämänpäiväisen äänestyksen pohjalta säädösehdotukset, jotka on määrä hyväksyä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä Euroopan parlamentin osallistuessa käsittelyyn. Neuvosto ja komissio ovat sitoutuneet varmistamaan, että säädösehdotukset valmistellaan mahdollisimman pian asian kiireellisyyden vuoksi.”

20

Komissio esitti 29.11.2017 ehdotuksen Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi asetuksen (EY) N:o 726/2004 muuttamisesta Euroopan lääkeviraston kotipaikan sijainnin osalta (COM(2017) 735 final). Ehdotuksen perusteluissa todettiin, että ”Yhdistyneen kuningaskunnan ilmoitettua 29 päivänä maaliskuuta 2017 aikomuksestaan erota unionista Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 50 artiklan nojalla jäljellä olevat 27 jäsenvaltiota valitsivat yleisten asioiden neuvoston (50 artikla) yhteydessä Amsterdamin, Alankomaat, Euroopan lääkeviraston uudeksi kotipaikaksi”. Sen 1 artikla, jolla asetukseen N:o 726/2004 oli määrä lisätä 71 a artikla, oli muotoiltu seuraavasti: ”[EMAn] kotipaikka on Amsterdam, Alankomaat.”

21

Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) 2018/1718 asetuksen (EY) N:o 726/2004 muuttamisesta Euroopan lääkeviraston kotipaikan sijainnin osalta hyväksyttiin 14.11.2018 (EUVL 2018, L 291, s. 3). Tällä asetuksella, joka annettiin SEUT 114 artiklan ja SEUT 168 artiklan 4 kohdan c alakohdan nojalla, asetukseen N:o 726/2004 lisättiin 71 a artikla, jonka ensimmäinen alakohta kuuluu seuraavasti:

”[EMAn] kotipaikka on Amsterdam, Alankomaat.”

22

Italian tasavalta vaatii, että unionin tuomioistuin

23

Neuvosto vaatii, että unionin tuomioistuin

24

Neuvosto esitti oikeudenkäyntiväitteen unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 151 artiklan 1 kohdan mukaisesti unionin tuomioistuimen kirjaamoon 17.4.2018 toimittamallaan asiakirjalla.

25

Italian tasavalta vaati unionin tuomioistuimen kirjaamoon 5.6.2018 toimittamissaan huomautuksissa tämän oikeudenkäyntiväitteen hylkäämistä.

26

Comune di Milano nosti riidanalaisesta päätöksestä kanteen unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 30.1.2018 toimittamallaan kannekirjelmällä, joka kirjattiin asianumerolla T‑46/18. Unionin yleinen tuomioistuin luopui asian T‑46/18 käsittelystä Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön 54 artiklan kolmannen kohdan ja unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 128 artiklan nojalla 8.3.2018 antamallaan määräyksellä Comune di Milano v. neuvosto (T‑46/18, ei julkaistu, EU:T:2018:131), jotta unionin tuomioistuin voisi ratkaista kyseisessä asiassa nostetun kanteen, joka kirjattiin numerolla C‑182/18.

27

Comune di Milano vaatii, että unionin tuomioistuin

28

Neuvosto vaatii, että unionin tuomioistuin

29

Neuvosto esitti oikeudenkäyntiväitteen unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 151 artiklan 1 kohdan mukaisesti unionin tuomioistuimen kirjaamoon 17.4.2018 toimittamallaan asiakirjalla.

30

Comune di Milano vaati unionin tuomioistuimen kirjaamoon 5.6.2018 toimittamissaan huomautuksissa ensisijaisesti, että oikeudenkäyntiväite hylätään, ja toissijaisesti, että se käsitellään pääasian yhteydessä.

31

Unionin tuomioistuimen presidentin 13.4.2018 ja 18.5.2018 asiassa C‑59/18 sekä 17.4.2018 ja 18.5.2018 asiassa C‑182/18 tekemillä päätöksillä Alankomaiden kuningaskunta ja komissio hyväksyttiin väliintulijoiksi tukemaan neuvoston vaatimuksia.

32

Unionin tuomioistuimen presidentin 11.6.2018 ja 1.2.2019 asiassa C‑182/18 tekemillä päätöksillä Regione Lombardia (Lombardian alue, Italia) ja Italian tasavalta hyväksyttiin väliintulijoiksi tukemaan Comune di Milanon vaatimuksia.

33

Unionin tuomioistuimen varapresidentin 2.7.2018 antamalla määräyksellä Comune di Milano v. neuvosto (C‑182/18 R, ei julkaistu, EU:C:2018:524) hylättiin Comune di Milanon hakemus riidanalaisen päätöksen täytäntöönpanon lykkäämisestä.

34

Unionin tuomioistuimen 18.9.2018 tekemällä päätöksellä neuvoston asioissa C‑59/18 ja C‑182/18 esittämät oikeudenkäyntiväitteet päätettiin käsitellä pääasian yhteydessä.

35

Unionin tuomioistuimen presidentin 19.12.2019 tekemällä päätöksellä asiat C‑59/18 ja C‑182/18 yhdistettiin suullista käsittelyä ja tuomiota varten.

36

Neuvosto väittää, että nyt käsiteltävien kanteiden tutkittavaksi ottamisen edellytykset selvästi puuttuvat, koska riidanalaiseen päätökseen, joka on sekä muodollisesti että asiallisesti toimi, jonka jäsenvaltioiden hallitusten edustajat ovat yhdessä toteuttaneet neuvoston kokouksen yhteydessä, ei voida kohdistaa unionin tuomioistuimen SEUT 263 artiklan nojalla harjoittamaa laillisuusvalvontaa.

37

Neuvosto katsoo ensinnäkin, että unionin viraston kotipaikan vahvistamistoimivalta ei kuulu toimivaltaan, joka unionilla on tietyn alan aineellisen sääntelyn osalta, eikä tässä tapauksessa siis sovelleta tavallista lainsäätämisjärjestystä. Neuvoston mukaan viraston kotipaikan vahvistamista koskeva päätös on luonteeltaan perustavalla tavalla erilainen kuin päätökset, jotka koskevat viraston toimivallan, toimintasääntöjen tai vaikkapa sen organisaation määrittämistä. Tällaiselle päätökselle on tunnusomaista vahva poliittinen ja symbolinen ulottuvuus, joka ei rajoitu kyseessä olevan viraston nimenomaiseen toimialaan ja joka ylittää pelkät taloudelliset tai tehokkuuteen liittyvät näkökohdat. Tästä on osoituksena se, että vuoden 2012 yhteisessä julkilausumassa tarkoitettujen teknisten arviointiperusteiden kaltaiset kriteerit ovat muotoutuneet ajan mittaan puitteiksi sille, miten unionin virastojen kotipaikat vahvistetaan. Unionin viraston kotipaikan vahvistaminen ei siis ole toissijainen kysymys suhteessa kyseisen viraston perustamisesta tehtyyn päätökseen, vaan sillä on päinvastoin sellainen erityinen merkitys ja oma dynamiikka, joita ei voida pitää vähempiarvoisina suhteessa tietyn alan sääntelyä koskeviin aineellisiin päätöksiin. Neuvosto viittaa erityisesti Edinburghin päätökseen mutta myös oikeusriitoihin parlamentin kotipaikasta.

38

Toiseksi neuvosto väittää, että toimivalta päättää unionin viraston kotipaikasta kuuluu jäsenvaltioiden hallitusten edustajille, jotka ratkaisevat tämän yhteisellä sopimuksella. Tämä toimivalta perustuu siten SEUT 341 artiklaan, kun sitä tulkitaan historiallisen kehityksen, sen asiayhteyden, johon tämä artikla kuuluu, eli SEUT 340 ja SEUT 342 artiklan, pöytäkirjan N:o 6 ja Edinburghin päätöksen 2 artiklan sekä yleisesti noudatetun käytännön valossa. Ensiksikin tämän käytännön mukaan unionin viraston kotipaikan vahvistaminen perustuu jäsenvaltioiden hallitusten edustajien yhteisellä sopimuksella tekemään oikeudellisesti sitovaan päätökseen. Tällaisen päätöksen konstitutiivista vaikutusta osoittaa neuvoston mukaan myös se, että joissakin tapauksissa viraston perustamisesta annetussa lainsäädäntötoimessa ei ole mainintaa kotipaikan valinnasta eikä tämä ole millään tavoin estänyt kyseisen viraston perustamista tai sopimuksen tekemistä sen kotipaikasta. Toiseksi on huomattava, että kotipaikkaa koskevan maininnan sisällyttämisellä unionin viraston perustamisesta annettuun lainsäädäntötoimeen on pelkästään toteava ja tunnustava merkitys, aivan kuin lainsäädäntötekstissä käytetyllä viittauksella johonkin tosiseikkaan. Unionin lainsäätäjä ei siis voi poiketa jäsenvaltioiden hallitusten edustajien jo tekemästä valinnasta, joka on näin luonteeltaan sitova. Kotipaikkaa koskevan maininnan sisällyttämisellä perustamisesta annettuun lainsäädäntötoimeen on kuitenkin neuvoston mukaan tietty oikeudellinen merkitys. Sen lisäksi, että tällaista mainintaa on pidettävä oikeusvarmuuden kannalta tärkeänä, säädöstekstissä voitaisiin, kuten käsiteltävänä olevassa tapauksessa, jossa asetukseen N:o 726/2004 lisättiin 71 a artikla asetuksella 2018/1718, yhdistää tällaiseen mainintaan joukko muita normatiivisia, niin aineellisia kuin menettelyllisiäkin, elementtejä täydentämään kotipaikan puhtaasti maantieteellistä sijaintia koskevaa ratkaisua.

39

Neuvoston vaatimuksia tukevan Alankomaiden kuningaskunnan mukaan riidanalainen päätös, joka on jäsenvaltioiden eikä neuvoston antama toimi, ei kuulu unionin tuomioistuimen SEUT 263 artiklan nojalla harjoittaman laillisuusvalvonnan piiriin. Tämän päätöksen tekemiseen osallistuneet ministerit toimivat tässä tapauksessa hallituksensa edustajina eivätkä neuvoston jäseninä. Alankomaiden kuningaskunta viittaa lisäksi 27.11.2012 annettuun tuomioon Pringle (C‑370/12, EU:C:2012:756, 155–159 kohta) ja esittää, että jäsenvaltiot voivat uskoa tehtäviä toimielimille, kunhan tässä noudatetaan unionin ja sen toimielinten toimivaltaa.

40

Komissio yhtyy neuvoston kantaan, jonka mukaan riidanalainen päätös ei kuulu unionin tuomioistuimen SEUT 263 artiklan nojalla harjoittaman laillisuusvalvonnan piiriin, mutta perustelee tätä hyvin eri tavalla. Se katsoo näet, että toimivalta päättää unionin virastojen kotipaikan sijainnista kuuluu yksin unionin lainsäätäjälle, joka noudattaa tässä tavallista lainsäätämisjärjestystä, minkä vuoksi käsiteltävässä asiassa riidanalaisella päätöksellä, joka ei ole osa unionin oikeutta ja joka on luonteeltaan puhtaasti poliittinen, ei komission mukaan ole minkäänlaisia oikeudellisesti sitovia vaikutuksia.

41

Komissio korostaa, että SEUT 341 artikla on varmastikin vaikuttanut käytäntöön, jota toimielimet ovat tähän saakka noudattaneet unionin virastojen kotipaikan vahvistamisessa. Suurimmassa osassa tapauksia komissio ei näet tarkemmin määrittele näiden virastojen kotipaikan sijaintia niiden perustamista koskevissa lainsäädäntöehdotuksissaan jäsenvaltioiden hallitusten edustajien poliittista päätöstä odotettaessa.

42

Komissio voi kuitenkin halutessaan poiketa tästä käytännöstä, kuten se on jo tehnyt eri tilanteissa, sisällyttämällä lainsäädäntöehdotuksiinsa maininnan joidenkin unionin virastojen kotipaikasta. Vastaavasti, vaikka unionin lainsäätäjä noudattaakin yleensä jäsenvaltioiden hallitusten edustajien päätöstä, se ei ole oikeudellisesti velvollinen tekemään niin. Käsiteltävässä asiassa Milanon kaupungin valinta EMAn kotipaikaksi hylättiin edellä 20 kohdassa tarkoitettua asetusehdotusta koskevan keskustelun yhteydessä sen jälkeen, kun asiasta oli keskusteltu konkreettisesti. Tämä on komission mukaan osoitus siitä, että mahdollisuus poiketa tarpeen vaatiessa jäsenvaltioiden hallitusten edustajien poliittisesta päätöksestä ei ole pelkästään teoreettinen. Siinä tapauksessa, että EMAn kotipaikaksi olisi vahvistettu tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä annetussa toimessa jokin muu kuin riidanalaisessa päätöksessä mainittu paikka, mitään unionin oikeussääntöä ei olisi rikottu tämän päätöksen noudattamatta jättämisen vuoksi.

43

Vuoden 2012 yhteiseen julkilausumaan liitetyllä yhteisellä lähestymistavalla ei myöskään voida osoittaa, että neuvosto voi yksin päättää unionin viraston kotipaikan sijainnista. Vaikka tämän yhteisen lähestymistavan 6 kohdassa viitataankin aikaisemmin noudatettuun käytäntöön, jossa tehdään poliittinen valinta, tällä kohdalla ei ole normatiivista merkitystä eikä oikeudellisesti sitovaa vaikutusta. Sen tarkoituksena ei ole määrittää, kuka päättää unionin virastojen kotipaikasta ja mitä menettelyjä noudattaen, vaan vahvistaa, miten tämä valinta on tehtävä objektiivisten kriteerien perusteella ja avoimuutta noudattaen ennen tavallisen lainsäätämisjärjestyksen mukaisesti toimitetun menettelyn päättymistä.

44

Riidanalaisen päätöksen antamiseen liittyneiden olosuhteiden osalta komissio toteaa niiden osoittavan, että päätös on unionin tuolloisista 28:sta jäsenvaltiosta 27 jäsenvaltion edustajan tekemä, minkä vuoksi vastuun päätöksestä, joka annettiin ilman neuvoston elinten myötävaikutusta, ei voida katsoa kuuluvan neuvostolle. Se, että tämä toimielin on antanut infrastruktuurinsa jäsenvaltioiden käyttöön, ei riitä perusteeksi sille, että neuvoston katsottaisiin olevan vastuussa kyseisestä päätöksestä.

45

Italian tasavalta väittää, että vaikka riidanalainen päätös muodollisesti onkin jäsenvaltioiden hallitusten edustajien konferenssin tekemä, vastuun päätöksestä on katsottava kuuluvan neuvostolle. Se toteaa, että unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan se, että toimi katsotaan ”jäsenvaltioiden päätökseksi”, ei riitä siihen, että se välttyisi SEUT 263 artiklalla käyttöön otetulta laillisuusvalvonnalta. Italian tasavallan, joka viittaa 30.6.1993 annetun tuomion parlamentti v. neuvosto ja komissio (C‑181/91 ja C‑248/91, EU:C:1993:271) 14 kohtaan, mukaan on näet vielä tutkittava, onko kyseessä oleva toimi kuitenkin, kun otetaan huomioon sen sisältö ja kaikki sen antamiseen liittyneet olosuhteet, katsottava tosiasiallisesti neuvoston päätökseksi.

46

Tässä tapauksessa sekä riidanalaisen päätöksen sisällön että sen antamiseen liittyneiden olosuhteiden perusteella tätä päätöstä voidaan sen mukaan pitää neuvoston toimena.

47

Ensinnäkin toimivalta päättää EMAn, joka on unionin johdetun oikeuden toimilla nykyisiä SEUT 114 artiklaa ja SEUT 168 artiklan 4 kohdan c alakohtaa vastaavien määräysten perusteella perustettu elin, kotipaikan sijainnista kuuluu epäilemättä unionin toimivaltaan. Tämä ilmenee muun muassa vuoden 2012 yhteisestä julkilausumasta, jossa parlamentti, neuvosto ja komissio ovat sopineet, että unionin virastojen kotipaikan valinta voi kuulua neuvoston tai jäsenvaltioiden toimivaltaan. Riidanalaisesta päätöksestä nostettujen kanteiden tutkimatta jättäminen merkitsisi unionin tuomioistuimen toimivallan kiertämistä ja tiettyjen neuvoston päätösten jättämistä unionin tuomioistuinten valvonnan ulkopuolelle aina, kun jäsenvaltiot ovat yhtä mieltä siitä, että unionin toimivaltaan ja menettelyihin kuuluva päätös on luonteeltaan hallitustenvälinen.

48

Toiseksi Italian tasavalta esittää, että päätöksen antamisen konkreettiset järjestelyt tukevat päätelmää, jonka mukaan riidanalainen päätös on tehty alalla, joka kuuluu perustavanlaatuisesti unionin oikeuteen. Se toteaa aluksi, että päätöstä annettaessa neuvoston toimitilojen käytön lisäksi turvauduttiin myös neuvoston toiminnallisiin yksiköihin, kuten pääsihteeristöön, oikeudelliseen yksikköön, Viron puheenjohtajistoon tai pysyvien edustajien komiteaan (Coreper). Italian tasavalta korostaa seuraavaksi, että äänestyksessä ja päätöstä annettaessa noudatettu menettely oli 22.6.2017 pidetyssä kokouksessa hyväksyttyjen ja 31.10.2017 päivätyssä muistiossa vahvistettujen valintasääntöjen mukainen, mikä vahvistaa sen, että unionin elimet osallistuivat EMAn uuden kotipaikan valintamenettelyyn koko sen ajan. Lopuksi se toteaa, että enemmistösäännön, jota päätettiin soveltaa EMAn uuden kotipaikan vahvistamisessa, voidaan katsoa viittaavan kansainvälisille järjestöille tyypilliseen päätöksentekoprosessiin, kun taas sitä vastoin silloin, kun kyse on jäsenvaltioiden vastuulle luettavan, hallitustenvälisen päätöksen antamisesta, useimmiten sovelletaan yksimielisyyteen tai yhteiseen sopimukseen perustuvaa menettelymallia.

49

Italian tasavalta toteaa lisäksi, että neuvoston väitteistä poiketen SEUT 341 artiklaa, jonka mukaan ”jäsenvaltioiden hallitukset vahvistavat yhteisellä sopimuksella unionin toimielinten kotipaikan”, ei sovelleta päätöksiin, jotka koskevat unionin virastojen kotipaikkaa. Riidanalainen päätös kuuluu näin sen mukaan unionin yksinomaiseen toimivaltaan, kuten komissio on nimenomaisesti todennut edellä 20 kohdassa mainitussa asetusehdotuksessaan, ja näin ollen unionin tuomioistuimen harjoittaman valvonnan piiriin.

50

Comune di Milano, jota Regione Lombardia tukee, esittää samankaltaisia perusteluja kuin Italian tasavalta.

51

Se esittää ensinnäkin, että jollei omaksuta puhtaan muodollista lähestymistapaa, vastuun riidanalaisesta päätöksestä on katsottava kuuluvan neuvostolle ja erityisesti sen puheenjohtajalle, jonka tehtäväksi on EMAn siirron osalta uskottu tarjousten valitsijan rooli, jonka avulla on voitu paikata tilanne, jossa jäsenvaltioiden enemmistökantaa ei ole kyetty saavuttamaan, ja tehdä päätös äänten mennessä tasan tarvittaessa arvalla.

52

Tämän jälkeen se toteaa, että se, että vastuun riidanalaisesta päätöksestä voidaan katsoa kuuluvan neuvostolle, perustuu osaltaan myös siihen, että tässä tapauksessa EMAn uuden kotipaikan vahvistamista varten päätettiin soveltaa enemmistösääntöä eikä yksimielisyyteen perustuvaa menettelymallia.

53

Comune di Milano katsoo lisäksi, että siinäkin tapauksessa, että katsottaisiin, että vastuu riidanalaisesta päätöksestä kuuluu jäsenvaltioille, päätös pitäisi kuitenkin saattaa tuomioistuinvalvontaan. Se tekee näet selkoa siitä, että samalla tavoin kuin Coreperin toteuttaman toimen on katsottava olevan neuvoston vastuulla, neuvoston on katsottava olevan vastuussa unionin puheenjohtajavaltion toimista silloin, kun neuvosto käyttää muodollisesti ja konkreettisesti kyseisen toimenpiteen toteuttamistoimivaltaa. Se, että jäsenvaltiot vahvistavat toimen neuvoston varsinaisen kokouksen ulkopuolella, ei voi olla syy siihen, ettei unionin tuomioistuin voisi tutkia sen lainmukaisuutta, koska tällaisella vahvistuksella päätösmenettely saadaan päätökseen ja toimesta tulee lopullinen. Perustavanlaatuisempi seikka on se, että neuvoston omien elinten toimet pitäisi unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön nojalla voida saattaa laillisuusvalvonnan kohteeksi (tuomio 20.9.2016, Ledra Advertising ym. v. komissio ja EKP, C‑8/15 P–C‑10/15 P, EU:C:2016:701 ja tuomio 20.9.2016, Mallis ym. v. komissio ja EKP, C‑105/15 P–C‑109/15 P, EU:C:2016:702).

54

Comune di Milano viittaa lopuksi edellä 20 kohdassa mainitun asetusehdotuksen perusteluihin, joissa komissio totesi, että ”viraston kotipaikan sijaintia koskeva kysymys kuuluu unionin yksinomaiseen toimivaltaan”, mikä sen mielestä vahvistaa sen, että riidanalainen päätös on kuin onkin neuvoston toimi, jonka se on antanut yksinomaista toimivaltaansa käyttäen.

55

Comune di Milano kritisoi lisäksi neuvoston puoltaman lähestymistavan kaavamaisuutta.

56

Se muistuttaa ensinnäkin, että ratkaiseva kriteeri kyseisen toimen antajan yksilöinnissä on se, voidaanko sitä sisältönsä ja niiden olosuhteiden perusteella, joissa se on annettu, pitää neuvoston päätöksenä. Juuri kaikkien niiden olosuhteiden, joissa riidanalainen päätös on annettu, ja päätöksen sisällön perusteella voidaan sen mukaan katsoa, ettei sitä voida pitää hallitustenvälisenä toimena, johon perussopimuksilla käyttöön otettua laillisuusvalvontaa ei voida kohdistaa. Comune di Milano korostaa erityisesti, että sen lisäksi, että neuvoston hallintoyksiköt ovat valmistelleet kyseistä päätöstä, neuvoston puheenjohtajavaltio on hyväksynyt sen. Se esittää, että asiassa päätettiin olla noudattamatta yksimielisyyden periaatetta ja toimittaa valinta arvalla, mikä osoittaa, että kyseessä ei ole harkintaan taikka vallitsevien eri intressien väliseen punnintaan perustuva päätös; kyseiset seikat ovat ominaisia puhtaasti poliittiselle päätökselle.

57

Toiseksi se katsoo, että neuvoston tässä yhteydessä esittämät asiaväitteet ovat perusteettomia. Ensinnäkin SEUT 341 artiklassa, jossa määrätään, että ”jäsenvaltioiden hallitukset vahvistavat yhteisellä sopimuksella” toimielinten kotipaikan, suljetaan pois mahdollisuus äänestykseen tässä artiklassa tarkoitetuissa asioissa. Tämän jälkeen se toteaa, että kuten muun muassa edellä 20 kohdassa mainitusta asetusehdotuksesta ilmenee, EMAn kotipaikan sijainnista päättäminen kuuluu unionin yksinomaiseen toimivaltaan. Tällaista toimivaltaa ei voida käyttää jäsenvaltioiden toteuttamilla toimilla. Lisäksi SEUT 341 artiklaa ei voida tulkita laajasti siten, että se koskisi unionin virastoja. Comune di Milanon mukaan näiden virastojen kotipaikan valintaa koskeva viimeaikainen käytäntö osoittaa suuntauksen, jossa vastuu jäsenvaltioiden tällaisista valinnoista siirretään neuvostolle tai neuvostolle ja parlamentille. Lisäksi neuvoston väite, jonka mukaan jäsenvaltiot ovat vastuussa riidanalaisesta päätöksestä sillä perusteella, että EMAn kotipaikka oli aikaisemmin valittu niiden antamalla toimella, on myös täysin perusteeton. Comune di Milano tuo lopuksi esiin muita muodollisia seikkoja sen tueksi, että neuvosto on vastuussa tästä päätöksestä, kuten sen, että neuvosto oli itse tallettanut ja julkistanut päätösasiakirjat ja pöytäkirjat, ja EMAn ja Alankomaiden viranomaisten jakamat tiedotteet.

58

Kolmanneksi Comune di Milano väittää toissijaisesti, että neuvoston puheenjohtajavaltion toteuttamat toimet pitäisi saattaa unionin tuomioistuimen valvottaviksi. Se katsoo yhtäältä, että koska riidanalaisella päätöksellä saatetaan päätökseen EMAn uuden kotipaikan valintamenettely, se on luonteeltaan lopullinen ja se on voitava saattaa laillisuusvalvonnan kohteeksi. Toisaalta unionin tuomioistuimen olisi joka tapauksessa valvottava neuvoston omien elinten toimintaa kyseisen päätöksen antamisen yhteydessä, koska unionin toimielimillä on velvollisuus noudattaa Euroopan unionin perusoikeuskirjaa myös silloin, kun ne toimivat unionin institutionaalisten puitteiden ulkopuolella.

59

Euroopan unioni on oikeusunioni, jolle on EUT-sopimuksella luotu kattava oikeussuojakeinojen ja menettelyjen järjestelmä, jonka tarkoituksena on antaa unionin tuomioistuimen tehtäväksi unionin toimielinten toimien laillisuusvalvonta (ks. vastaavasti tuomio 23.4.1986, Les Verts v. parlamentti,294/83, EU:C:1986:166, 23 kohta; tuomio 3.9.2008, Kadi ja Al Barakaat International Foundation v. neuvosto ja komissio (C‑402/05 P ja C‑415/05 P, EU:C:2008:461, 281 kohta) ja tuomio 3.6.2021, Unkari v. parlamentti (C‑650/18, EU:C:2021:426, 34 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

60

Todettakoon SEUT 263 artiklassa tarkoitetun kumoamiskanteen osalta, että se voidaan nostaa kaikista unionin toimielinten, elinten ja laitosten toteuttamista toimenpiteistä – niiden luonteesta tai muodosta riippumatta –, joilla pyritään saamaan aikaan sitovia oikeusvaikutuksia (ks. vastaavasti tuomio 31.3.1971, komissio v. neuvosto, 22/70, EU:C:1971:32, 42 kohta ja tuomio 3.6.2021, Unkari v. parlamentti, C‑650/18, EU:C:2021:426, 37 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

61

SEUT 263 artiklassa tarkoitetun kumoamiskanteen yhteydessä unionin tuomioistuimilla on kuitenkin toimivalta valvoa vain sellaisten toimien laillisuutta, joista unionin toimielinten, elinten ja laitosten voidaan katsoa vastaavan. Tästä seuraa muun muassa, että jäsenvaltioiden hallitusten edustajien, jotka eivät toimi neuvoston tai Eurooppa-neuvoston jäsenten asemassa vaan hallitustensa edustajina ja jotka käyttävät näin kollektiivisesti jäsenvaltioiden toimivaltaa, toteuttamat toimet eivät kuulu unionin tuomioistuinten harjoittaman laillisuusvalvonnan piiriin (ks. vastaavasti tuomio 30.6.1993, parlamentti v. neuvosto ja komissio, C‑181/91 ja C‑248/91, EU:C:1993:271, 12 kohta ja määräys 16.6.2021, Sharpston v. neuvosto ja jäsenvaltioiden hallitusten edustajat, C‑685/20 P, EU:C:2021:485, 46 kohta).

62

Se, että kanteen kohteena oleva päätös on muodoltaan jäsenvaltioiden päätös, ei kuitenkaan riitä siihen, että kyseinen toimi välttyisi SEUT 263 artiklalla käyttöön otetulta laillisuusvalvonnalta. Lisäksi edellytetään, että toimen sisältö ja sen tekemiseen liittyvät olosuhteet huomioon ottaen se ei todellisuudessa ole neuvoston päätös (ks. vastaavasti tuomio 30.6.1993, parlamentti v. neuvosto ja komissio, C‑181/91 ja C‑248/91, EU:C:1993:271, 14 kohta).

63

Riidanalaista päätöstä on tarkasteltava tässä tapauksessa unionin elinten ja laitosten kotipaikan vahvistamiseen sovellettavien oikeussääntöjen valossa. Asianosaiset ovat tämän osalta erimielisiä siitä, voidaanko SEUT 341 artiklaan, jonka mukaan ”jäsenvaltioiden hallitukset vahvistavat yhteisellä sopimuksella””toimielinten” kotipaikan, pätevästi vedota näiden elinten ja laitosten kotipaikan määrittämistä koskevien päätösten perustana.

64

Neuvosto ja sen vaatimuksia väliintulijoina tukevat jäsenvaltiot väittävät näet yhtäältä, että tätä artiklaa on tulkittava laajasti ulottamalla se tällaisiin elimiin ja laitoksiin, jolloin toimivalta niiden kotipaikan vahvistamiseksi kuuluu yksinomaan jäsenvaltioiden hallitusten edustajille, jotka päättävät tästä yhteisellä sopimuksella. Niiden mukaan tästä seuraa, että riidanalainen päätös ei jäsenvaltioiden antamana – eikä siis neuvoston antamana – toimena kuulu unionin tuomioistuimen SEUT 263 artiklan mukaisen laillisuusvalvonnan piiriin.

65

Toisaalta kantajat katsovat, että neuvosto on välttämättä vastuussa riidanalaisesta päätöksestä, eikä päätös näin ollen voi välttyä unionin tuomioistuimen laillisuusvalvonnalta.

66

Aluksi on siis ratkaistava kysymys siitä, kuuluuko päätöksen tekeminen unionin elimen tai laitoksen kotipaikan valinnasta SEUT 341 artiklassa muotoillun säännön nojalla jäsenvaltioille vai unionin lainsäätäjälle sen aineellisen oikeusperustan nojalla, jota sovelletaan alalla, jolla kyseinen elin tai laitos tulee toimimaan.

67

Unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan unionin oikeussääntöä tulkittaessa huomioon on otettava paitsi sen sanamuoto ja sillä tavoitellut päämäärät myös asiayhteys, johon se kuuluu. Unionin oikeussäännön syntyhistoriasta voi myös ilmetä sen tulkinnan kannalta merkityksellisiä seikkoja (ks. vastaavasti tuomio 10.12.2018, Wightman ym.,C‑621/18, EU:C:2018:999, 47 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

68

Näiden tulkintamenetelmien perusteella on siis tutkittava, sovelletaanko SEUT 341 artiklaa päätöksiin, jotka koskevat unionin elinten ja laitosten kotipaikan vahvistamista.

69

Ensinnäkin SEUT 341 artiklan sanamuodon osalta on todettava, että siinä mainitaan ainoastaan ”unionin toimielimet”. SEU 13 artiklan 1 kohdan mukaan ”toimielinten” käsitteellä viitataan kuitenkin täsmälliseen luetteloon yksiköistä, joihin eivät kuulu unionin elimet ja laitokset eivätkä esimerkiksi unionin virastot.

70

Toiseksi sen asiayhteyden osalta, johon SEUT 341 artikla kuuluu, on ensinnäkin korostettava, kuten julkisasiamies on ratkaisuehdotuksensa 94 kohdassa todennut, että Lissabonin sopimuksella muutettiin useita perussopimusten määräyksiä siten, että niihin sisällytettiin nimenomainen viittaus unionin ”elimiin ja laitoksiin”, ja tehtiin näin selvä ero yhtäältä SEU 13 artiklan 1 kohdassa nimenomaisesti tarkoitettujen unionin toimielinten ja toisaalta unionin elinten ja laitosten välillä. On siis niin, että tietyt EUT-sopimuksen määräykset koskevat ainoastaan unionin toimielimiä, mutta muissa sen määräyksissä, kuten tämän sopimuksen 15, 16, 123, 124, 127, 130, 228, 263, 265, 267, 282, 298 ja 325 artiklassa, viitataan laajemmin unionin toimielimiin, elimiin ja laitoksiin. Tilanne on tämä unionin tuomioistuimen toimivallan osalta erityisesti SEUT 263, 265 ja 267 artiklassa.

71

On kuitenkin todettava, että SEUT 341 artiklan, joka koskee ainoastaan ”toimielimiä”, sanamuoto vastaa tätä artiklaa edeltäneen määräyksen eli ETY:n perustamissopimuksen 216 artiklan (josta on tullut EY:n perustamissopimuksen 216 artikla, josta puolestaan on tullut EY 289 artikla) sanamuotoa.

72

Sitä neuvoston mainitsemaa seikkaa, että EUT-sopimuksen seitsemännen osan, jonka otsikko on ”Yleiset määräykset ja loppumääräykset” ja johon SEUT 341 artikla kuuluu, määräyksissä viitataan ”toimielimiin”, ei siis voida tulkita siten, että kyse olisi perussopimusten laatijoiden sellaisen tarkoituksen ilmauksesta, että toimielimen käsitteelle olisi annettava laaja merkitys siten, että siihen kuuluvat SEU 13 artiklan 1 kohdassa lueteltujen yksikköjen lisäksi myös perussopimuksilla tai niiden nojalla perustetut unionin elimet ja laitokset, joiden tarkoituksena on myötävaikuttaa unionin tavoitteiden toteuttamiseen, vaikka edellä 70 kohdasta ilmenevin tavoin EU-sopimuksessa erotetaan selvästi toisistaan yhtäältä unionin toimielimet ja toisaalta sen elimet ja laitokset. Näin on etenkin siksi, että EU-sopimus ja EUT-sopimus muodostavat SEU 1 artiklan kolmannen kohdan ja SEUT 1 artiklan 2 kohdan nojalla unionin yhtenäisen valtiosääntöoikeudellisen perustan, mikä merkitsee sitä, että SEU 13 artiklan 1 kohdassa olevalla ”toimielimen” määritelmällä ja erottelulla yhtäältä toimielimiin ja toisaalta unionin elimiin ja laitoksiin on oltava nämä kaksi sopimusta kattava yhtenäinen merkitys.

73

Ratkaisevana ei voida myöskään pitää sitä laajaa tulkintaa, jonka unionin tuomioistuin on omaksunut ”toimielinten” käsitteestä SEUT 340 artiklassa, jonka mukaan ”sopimussuhteen ulkopuolisen vastuun perusteella unioni korvaa toimielintensä ja henkilöstönsä tehtäviään suorittaessaan aiheuttaman vahingon jäsenvaltioiden lainsäädännön yhteisten yleisten periaatteiden mukaisesti”.

74

Vaikka unionin tuomioistuin onkin todennut, että edellä mainitussa määräyksessä tarkoitettu ”toimielinten” käsite ei kata yksinomaan SEU 13 artiklan 1 kohdassa lueteltuja unionin toimielimiä, vaan siihen sisältyvät kaikki perussopimuksilla tai niiden nojalla perustetut unionin elimet ja laitokset, joiden tarkoituksena on myötävaikuttaa unionin tavoitteiden toteuttamiseen (tuomio 16.12.2020, neuvosto ym. v. K. Chrysostomides & Co. ym., C‑597/18 P, C‑598/18 P, C‑603/18 P ja C‑604/18 P, EU:C:2020:1028, 80 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen), se on tätä oikeuskäytäntöä muotoillessaan tukeutunut nimenomaisesti ensinnäkin siihen, että perussopimuksilla tai niiden nojalla perustettujen unionin elinten ja virastojen tarkoituksena on myötävaikuttaa unionin tavoitteiden saavuttamiseen, ja toiseksi siihen, että olisi perussopimusten laatijoiden tarkoituksen vastaista, että unioni voisi, kun se toimii elimen tai laitoksen välityksellä, välttyä unionin sopimussuhteen ulkopuolista vastuuta koskevien perussopimusten määräysten seurauksilta (ks. vastaavasti tuomio 2.12.1992, SGEEM ja Etroy v. EIP, C‑370/89, EU:C:1992:482, 13–16 kohta).

75

Laaja tulkinta, jonka unionin tuomioistuin on omaksunut ”toimielinten” käsitteestä SEUT 340 artiklan toista kohtaa sovellettaessa, vastaa näin tässä määräyksessä nimenomaisesti mainittujen, jäsenvaltioiden lainsäädännön yhteisten yleisten periaatteiden oikeuttamaan tarpeeseen estää se, että unioni voisi välttää sen sopimussuhteen ulkopuolista vastuuta koskevan järjestelmän soveltamisen, josta on kyse SEUT 268 artiklassa, kun sitä tarkastellaan yhdessä SEUT 340 artiklan toisen kohdan kanssa, ja siihen perustuvan tuomioistuinvalvonnan unionin tuomioistuimessa tilanteissa, joissa unioni toimii jonkin muun elimensä tai laitoksensa kuin SEU 13 artiklan 1 kohdassa mainitun toimielimen välityksellä (ks. analogisesti tuomio 2.12.1992, SGEEM ja Etroy v. EIP, C‑370/89, EU:C:1992:482, 14 ja 16 kohta). Tulkinnan on oltava tämä siksikin, että – kuten julkisasiamies on todennut ratkaisuehdotuksensa 100 kohdassa – SEUT 340 artiklan toisessa kohdassa tarkoitettu ”henkilöstön” käsite kattaa toiminnalliselta kannalta tarkasteltuna unionin palveluksessa olevan henkilöstön, työskentelivätpä nämä sitten sen toimielimissä taikka elimissä ja laitoksissa.

76

SEUT 340 artiklan toisessa kohdassa, jossa säännellään unionin sopimussuhteen ulkopuolisen vastuun laajuutta, tarkoitetusta toimielinten käsitteestä omaksuttuun tulkintaan ei näin ollen voida tehokkaasti vedota SEUT 341 artiklan, joka koskee jäsenvaltioille perussopimusten nojalla kuuluvan toimivallan laajuutta, soveltamisalan määrittelemiseksi analogian perusteella.

77

Neuvosto ei voi myöskään tehokkaasti vedota toimielinten käsitteeseen, jota käytetään SEUT 342 artiklassa, jonka mukaan ”neuvosto vahvistaa asetuksilla yksimielisesti unionin toimielimissä käytettäviä kieliä koskevan järjestelyn, sanotun kuitenkaan rajoittamatta Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön määräysten soveltamista”. Kuten julkisasiamies on ratkaisuehdotuksensa 98 kohdassa todennut, edellä mainitussa artiklassa tarkoitettua ”toimielinten” käsitettä ei ole välttämättä tulkittava siten, että se kattaa unionin elimet ja laitokset, koska tietyn unionin elimen tai laitoksen kielijärjestely voi poiketa unionin toimielimissä voimassa olevasta kielijärjestelystä.

78

Pöytäkirjan N:o 6 osalta todettakoon, että vaikka siinä vahvistetaan – kuten neuvosto on esittänyt – paitsi unionin toimielinten kotipaikka myös tiettyjen unionin elinten ja laitosten, kuten Europolin, kotipaikka ja viitataan SEUT 341 artiklaan, siinä ei kuitenkaan määrätä, että jäsenvaltioiden on tässä artiklassa muotoillun periaatteen nojalla määritettävä kollektiivisesti unionin elinten ja laitosten kotipaikat. Tässä yhteydessä on huomautettava, että näille unionin elimille ja laitoksille on yhteistä se, että jäsenvaltiot ovat perustaneet ne, kun taas näin ei ole EMAn kaltaisen unionin viraston osalta, jonka unionin lainsäätäjä on perustanut perussopimusten perusteella. Tämän pöytäkirjan perusteella ei siis voida katsoa, että jäsenvaltiot ovat halunneet soveltaa joko suoraan tai analogisesti tässä artiklassa muotoiltua periaatetta kaikkien unionin elinten ja laitosten kotipaikan vahvistamiseen.

79

Kuten julkisasiamies on ratkaisuehdotuksensa 112 kohdassa todennut, erillisen pöytäkirjan tekeminen on päinvastoin osoitus siitä, että jäsenvaltiot ovat katsoneet, että niiden kollektiivinen päätös tiettyjen tyhjentävästi lueteltujen unionin elinten ja laitosten kotipaikan vahvistamisesta oli nimenomaisesti sisällytettävä primaarioikeuteen, jotta se tuottaisi oikeusvaikutuksia unionin oikeudessa.

80

Pöytäkirjassa N:o 6 oleva nimenomainen viittaus SEUT 341 artiklaan selittyy puolestaan sillä, että kyseinen pöytäkirja koskee ensisijaisesti SEU 13 artiklan 1 kohdassa mainittuja toimielimiä.

81

Lisäksi on totta, että – kuten Edinburghin päätöksen 2 artiklasta ilmenee – jäsenvaltioiden hallitusten edustajat ovat ilmaisseet haluavansa varata itselleen unionin elinten ja laitosten kotipaikkaa koskevat päätökset samalla tavoin kuin niille on SEUT 341 artiklassa myönnetty nimenomaisesti ja selvästi toimivalta unionin toimielinten kotipaikkojen vahvistamiseen. Amsterdamin sopimuksen hyväksymiseen johtaneen hallitustenvälisen konferenssin yhteydessä Edinburghin päätöksen teksti otettiin sellaisenaan EU:n, EY:n, EHTY:n ja Euratomin perustamissopimusten liitteenä olevaan pöytäkirjaan, josta on tullut pöytäkirja N:o 6, joka on EU-, EUT- ja Euratom‑sopimusten liitteenä.

82

Tämän pöytäkirjan ainoassa artiklassa vahvistetaan Edinburghin päätöksen 1 artiklassa käytettyyn sanamuotoon rinnastettavalla tavalla kuitenkin ainoastaan jäsenvaltioiden perustamien unionin toimielinten, elinten tai laitosten kotipaikka. Toisaalta on niin, että vaikka unionin tuomioistuin on tunnustanut tämän päätöksen oikeudellisesti sitovaksi 1.10.1997 antamassaan tuomiossa Ranska v. parlamentti (C‑345/95, EU:C:1997:450), johon se on viitannut myöhemmissä tuomioissaan (ks. vastaavasti tuomio 13.12.2012, Ranska v. parlamentti, C‑237/11 ja C‑238/11, EU:C:2012:796, 36–42 kohta ja tuomio 2.10.2018, Ranska v. parlamentti (Budjettivallan käyttäminen), C‑73/17, EU:C:2018:787, 33 kohta), mainitun päätöksen 2 artikla ei voi johtaa SEUT 341 artiklan tulkintaan, joka olisi ristiriidassa sen selvän sanamuodon kanssa.

83

Neuvosto vetoaa asiayhteyteen perustuvana seikkana lisäksi toimielinten aikaisempaan käytäntöön unionin elinten ja laitosten kotipaikan vahvistamisessa ja väittää, että tämä käytäntö on ”tunnustettu institutionaalisesti” vuoden 2012 yhteisellä julkilausumalla ja siihen liitetyllä yhteisellä lähestymistavalla.

84

Unionin tuomioistuimelle käsiteltävässä asiassa toimitetuista tiedoista ilmenee kuitenkin, että väitetty käytäntö on kaikkea muuta kuin yleinen. Unionin elinten ja laitosten kotipaikan valinnassa noudatettuja menettelyjä ovat nimittäin hoitaneet joko yksin jäsenvaltiot tai sitten niissä on ollut mukana eriasteisesti ja eri perusteilla unionin toimielimiä lainsäädäntömenettelyn toimijoina tai muussa roolissa.

85

Jos kuitenkin oletetaan, että voisi olla neuvoston väittämän mukaisesti mahdollista yksilöidä sellainen vakiintunut ja johdonmukainen aikaisempi käytäntö, jonka mukaisesti unionin elinten ja laitosten kotipaikat on systemaattisesti vahvistettu yksin jäsenvaltioiden hallitusten edustajien tekemän poliittisen valinnan perusteella, neuvoston tämän käytännön perusteella esittämä SEUT 341 artiklan tulkinta ei kuitenkaan ole saanut minkäänlaista ”institutionaalista tunnustusta” vuoden 2012 yhteisellä julkilausumalla ja siihen liitetyllä yhteisellä lähestymistavalla. Tämä julkilausuma ei nimittäin ole, kuten sen viidennessä kohdassa korostetaan, oikeudellisesti sitova, eikä siinä muutenkaan ole millään tavoin tunnustettu, että jäsenvaltioille varataan toimivaltaa unionin elinten ja laitosten kotipaikan määrittämisen osalta.

86

Tällainen käytäntö, joka olisi ristiriidassa EUT-sopimuksen sääntöjen ja erityisesti SEUT 341 artiklan kanssa, koska sillä laajennettaisiin kyseisen artiklan soveltamisalaa sen selvästä sanamuodosta huolimatta unionin elinten ja laitosten kotipaikan vahvistamiseen, ei missään tapauksessa voi luoda ennakkotapausta, joka sitoisi toimielimiä (ks. vastaavasti tuomio 6.5.2008, parlamentti v. neuvosto, C‑133/06, EU:C:2008:257, 60 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

87

Kolmanneksi todettakoon vielä, että SEUT 341 artiklan tavoitteena on ollut päätösvallan säilyttäminen jäsenvaltioilla vain unionin toimielinten kotipaikan määrittämisen osalta. Vastoin neuvoston istunnossa puolustamaa kantaa kyseisen artiklan tulkitseminen siten, ettei sitä sovelleta unionin elimiin ja laitoksiin, ei voi johtaa siihen, että artikla menettäisi tehokkaan vaikutuksensa, kuten julkisasiamies on todennut ratkaisuehdotuksensa 138 kohdassa. Vaikka unionin toimielinten kotipaikka onkin jo vahvistettu primaarioikeudella, tässä tapauksessa pöytäkirjalla N:o 6, SEUT 341 artiklalla on kuitenkin merkitystä kaikkien mahdollisten tulevaisuudessa tehtävien sellaisten päätösten osalta, joilla muutetaan olemassa olevan toimielimen kotipaikkaa tai vahvistetaan uuden toimielimen kotipaikka.

88

Tässä yhteydessä on muistettava, että toisin kuin unionin toimielimiä, joiden perustamisesta ja tehtävistä määrätään perussopimuksissa niiden perustuslaillisen merkityksen vuoksi, EMAn kaltaisia unionin elimiä ja laitoksia, joiden tarkoituksena on tietyn unionin politiikan tavoitteiden toteuttaminen, ei yleensä perusteta perussopimuksilla. Koska niitä ei perusteta primaarioikeudella, tämän on siis tapahduttava jollakin sellaisella johdetun oikeuden toimella, joka on annettu sellaisten aineellisten oikeussääntöjen perusteella, joilla pannaan toimeen sitä unionin politiikkaa, johon kyseinen elin tai laitos osallistuu, ja näissä oikeussäännöissä säädettyjä menettelyjä noudattaen.

89

Koska perussopimuksissa ei ole tämän osalta muita tarkennuksia, unionin lainsäätäjän tehtäväksi jää perussopimusten aineellisesti merkityksellisten määräysten mukaisesti vahvistaa sellaisen unionin elimen tai laitoksen kotipaikka, jonka se on itse perustanut näiden perussopimusten määräysten perusteella antamallaan johdetun oikeuden toimella, sen toimivallan puitteissa, joka sillä on näiden määräysten nojalla tällaisen elimen tai laitoksen toimivaltuuksien, organisaation ja toimintatapojen määrittämisessä.

90

Toisin kuin neuvosto on esittänyt, päätös unionin elimen tai laitoksen, kuten unionin viraston, kotipaikan vahvistamisesta on aineellisesti osa sen perustamisesta annettua päätöstä. Päätös tällaisen viraston toimipaikan siirtämisestä on luonteeltaan samanlainen.

91

Unionin elimen tai laitoksen kotipaikan vahvistamisessa voidaan tietenkin ottaa huomioon poliittisia näkökohtia, kuten tarve taata unionin elimiä tai laitoksia sijoitettaessa tietty maantieteellinen tasapuolisuus tai asettaa etusijalle jäsenvaltioita, joihin ei vielä ole sijoitettu unionin elintä tai laitosta.

92

Se, että unionin elimen tai laitoksen kotipaikan vahvistamisesta annettava päätös on luonteeltaan poliittinen, ei kuitenkaan sellaisenaan oikeuta sitä, että päätös jäisi unionin lainsäätäjän toimivallan ulkopuolelle, sillä tämä joutuu jatkuvasti tekemään poliittisia valintoja unionin toimivaltaa käyttäessään (ks. vastaavasti tuomio 7.9.2016, Saksa v. parlamentti ja neuvosto, C‑113/14, EU:C:2016:635, 55 kohta).

93

Tällaisella päätöksellä on lisäksi ensisijaisesti voitava taata se, että asianomainen elin tai laitos kykenee suorittamaan sille tietyn politiikan tavoitteiden toteuttamiseksi annetut tehtävät.

94

Menestyä ei voi myöskään väite, jonka mukaan unionin elimen tai laitoksen kotipaikan vahvistamisen kytkeminen siihen aineelliseen perustaan, jolla elin tai laitos on perustettu, johtaisi tässä yhteydessä merkityksellisen oikeudellisen perustan mukaan siihen, että vahvistamisesta olisi päätettävä neuvostossa määräenemmistöllä eikä jäsenvaltioiden hallitusten edustajien yhteisellä sopimuksella hyväksymällä päätöksellä, jolloin vahvistamisesta tulee kompromissikysymys lainsäädäntömenettelyyn.

95

Kuten edellä 92 kohdassa on todettu, se, että päätöksellä unionin elimen tai laitoksen kotipaikan vahvistamisesta voi olla merkittävä poliittinen ulottuvuus, koska sillä on vastattava muun muassa maantieteellistä tasapuolisuutta koskeviin näkökohtiin, ei estä sitä, että unionin lainsäätäjä voi tehdä kyseisen päätöksen perussopimusten aineellisesti merkityksellisissä määräyksissä vahvistettujen menettelyjen mukaisesti, koska tämä poliittinen ulottuvuus voi tässä yhteydessä olla seikka, jonka unionin lainsäätäjä voi ottaa huomioon harkintavaltaansa käyttäessään. Lisäksi on korostettava, että koska unionin lainsäädäntömenettelyä ohjaa SEU 1 artiklan toisen kohdan ja SEU 10 artiklan 3 kohdan määräysten nojalla periaate avoimuudesta suhteessa kansalaisiin, tähän menettelyyn turvautuminen on omiaan vahvistamaan EMAn kaltaisen unionin elimen tai laitoksen kotipaikan valinnasta tehtävän päätöksen demokraattisuutta.

96

Perustavanlaatuisempana näkökohtana on lisäksi huomattava se, että vaikka unionin elimen tai laitoksen kotipaikan vahvistamista koskevan päätöksen kaltainen päätös on poliittisesti arkaluontoinen, ei tämä voi johtaa perussopimuksilla unionin toimielimille osoitetun toimivallan muuttamiseen eikä kyseisen toimivallan käytön viemiseen perussopimuksissa määrättyjen lainsäädäntömenettelyjen ulkopuolelle. Tiettyä unionin aineellista toimivaltaa koskevan perussopimuksen määräyksen ulottuvuuden rajaaminen ei siis voi riippua seikoista, jotka liittyvät kyseessä olevan asian poliittiseen arkaluontoisuuteen tai tarpeeseen varmistaa tietyn toimenpiteen tehokkuus.

97

Kaikkien näiden näkökohtien ja erityisesti SEUT 341 artiklan sanamuodon perusteella on katsottava, ettei tätä perussopimuksen määräystä voida tulkita siten, että sitä sovellettaisiin EMAn kaltaisen unionin elimen tai laitoksen kotipaikan valintaan.

98

Toimivalta päättää kyseisen viraston kotipaikan vahvistamisesta ei siis kuulu jäsenvaltioille vaan unionin lainsäätäjälle, jonka on tätä päätöstä tehdessään toimittava aineellisesti merkityksellisissä perussopimusten määräyksissä, tässä tapauksessa SEUT 114 artiklassa ja SEUT 168 artiklan 4 kohdassa, joissa määrätään tavallisen lainsäätämisjärjestyksen noudattamisesta, vahvistettujen menettelyjen mukaisesti.

99

Seuraavaksi on edellä todetun valossa lausuttava unionin tuomioistuimen toimivallasta ratkaista nyt käsiteltävänä olevat kanteet.

100

Ensimmäiseksi on selvitettävä, voidaanko riidanalainen päätös, jonka jäsenvaltioiden hallitusten edustajien konferenssi on hyväksynyt neuvoston kokouksen yhteydessä, katsoa jäsenvaltioiden antamaksi päätökseksi.

101

Riidanalaisen päätöksen sisällön osalta on todettava, että sekä sen otsikko että 20.11.2017 pidetyn neuvoston kokouksen pöytäkirja, johon on viitattu edellä 19 kohdassa, osoittavat, että päätös on 27 jäsenvaltion valtionpäämiehen tai hallituksen päämiehen toimi, joka on hyväksytty hallitustenvälisessä menettelyssä neuvoston kokouksen yhteydessä. Tätä arviointia tukee edellä 20 kohdassa mainitussa komission 29.11.2017 esittämässä ehdotuksessa ollut maininta, jonka mukaan, kun otetaan huomioon Yhdistyneen kuningaskunnan 29.3.2017 antama ilmoitus aikomuksestaan erota unionista, ehdotuksella vastataan siihen, että jäljellä olevat 27 jäsenvaltiota valitsivat yleisten asioiden neuvoston yhteydessä Amsterdamin EMAn uudeksi kotipaikaksi.

102

Osoituksena siitä, että riidanalaista päätöstä on pidettävä jäsenvaltioiden hallitusten edustajien eikä neuvoston päätöksenä, on myös se, että asetus 2018/1718 annettiin tämän jälkeen, sillä neuvosto osallistui tavalliseen lainsäädäntömenettelyyn parlamentin lainsäädäntökumppanina vasta päätöksen antamisen jälkeen voidakseen tällä asetuksella lisätä maininnan EMAn kotipaikasta asetukseen N:o 726/2004, jolla virasto perustettiin.

103

Riidanalaisen päätöksen antamiseen liittyneistä olosuhteista todettakoon, että unionin toimielinten osallistuminen menettelyyn, jossa tämä päätös annettiin, erityisesti komission osalta arvioinnilla, jonka se oli tehnyt tarjouksista, ja neuvoston osalta siten, että se toimi puheenjohtajana 20.11.2017 pidetyssä kokouksessa ja antoi sekä tilansa että pääsihteeristönsä kaltaisen infrastruktuurinsa jäsenvaltioiden käyttöön, ei riitä perusteeksi sille, että neuvoston pitäisi jäsenvaltioiden sijasta katsoa olevan vastuussa päätöksestä.

104

Näin on siksi, että toimen toteuttaminen unionin toimielimen tiloissa tai avustuksella ei sellaisenaan anna unionin tuomioistuimelle toimivaltaa arvioida tällaisen toimen lainmukaisuutta (ks. analogisesti tuomio 22.3.1990, Le Pen, C‑201/89, EU:C:1990:133, 11 ja 16 kohta).

105

Riidanalaista päätöstä ei näin ollen voida sisältönsä tai sen antamiseen liittyneiden olosuhteiden perusteella pitää neuvoston toimena. Päätös on päinvastoin toimi, jonka jäsenvaltioiden hallitusten edustajat ovat hyväksyneet kollektiivisesti yhteisellä sopimuksellaan.

106

Toiseksi on muistettava, että unionin tuomioistuimen merkityksellisenä pitämä arviointiperuste unionin tuomioistuinten jäsenvaltioiden hallitusten edustajien antamista toimista nostettujen kanteiden tutkimista koskevan toimivallan poissulkemiseksi liittyy yksinomaan toimien antajaan riippumatta toimien sitovista oikeusvaikutuksista (määräys 16.6.2021, Sharpston v. neuvosto ja jäsenvaltioiden hallitusten edustajat, C‑685/20 P, EU:C:2021:485, 47 kohta).

107

Kantajien väitteitä, joiden mukaan SEUT 263 artiklassa tarkoitetuista toimien antajista eli unionin toimielimistä, elimistä ja laitoksista on omaksuttava laaja tulkinta, jotta voitaisiin katsoa, että riidanalaisen päätöksen on antanut tässä artiklassa tarkoitettu unionin toimielin, elin tai laitos, tai vähintäänkin on rinnastettava nyt käsiteltävänä oleva kanne neuvoston päätöksestä nostettuun kanteeseen, ei näin ollen voida hyväksyä loukkaamatta kyseisen artiklan selvää sanamuotoa (ks. vastaavasti määräys 16.6.2019, Sharpston v. neuvosto ja jäsenvaltioiden hallitusten edustajat, C‑685/20 P, EU:C:2021:485, 48 kohta).

108

Tällainen tulkinta olisi myös vastoin perussopimusten laatijoiden tarkoitusta – joka ilmenee SEUT 263 artiklasta, jonka soveltamisala rajoittuu ainoastaan unionin toimielinten, elinten ja laitosten toteuttamiin unionin oikeuden toimiin – jättää jäsenvaltioiden toimet unionin tuomioistuinten laillisuusvalvonnan ulkopuolelle.

109

Vaikka riidanalaista päätöstä on pidettävä yksin jäsenvaltioiden toteuttamana toimena, johon ei siis voida kohdistaa SEUT 263 artiklan mukaista laillisuusvalvontaa, sitä ei kuitenkaan voida rinnastaa SEUT 341 artiklan nojalla tehtyyn päätökseen, koska – kuten edellä 67–97 kohdassa esiin tuoduista näkökohdista ilmenee – tätä artiklaa on tulkittava siten, että se koskee yksinomaan SEU 13 artiklan 1 kohdassa mainittujen toimielinten eikä unionin elinten ja laitosten kotipaikan valinnasta päättämistä.

110

Kuten julkisasiamies on todennut ratkaisuehdotuksensa 166 kohdassa, riidanalaisen päätöksen kaltaisella päätöksellä, jonka jäsenvaltiot ovat tehneet alalla, jonka osalta niiden toimintaa ei säännellä perussopimuksilla, ei ole sitovia oikeusvaikutuksia unionin oikeudessa. Se, että yhdellä tai useammalla unionin toimielimellä on ollut tietty rooli kyseisen päätöksen antamiseen johtaneessa menettelyssä, ei muuta päätöksen, joka ei kuulu unionin oikeusjärjestykseen, luonnetta (ks. analogisesti tuomio 20.9.2016, Ledra Advertising ym. v. komissio ja EKP, C‑8/15 P–C‑10/15 P, EU:C:2016:701, 54 kohta).

111

Tässä yhteydessä unionin lainsäätäjän tehtävänä on sekä oikeusvarmuuden että tehokkaan oikeussuojan vuoksi antaa perussopimusten aineellisesti merkityksellisissä määräyksissä vahvistettujen menettelyjen mukaisesti unionin toimi, jolla jäsenvaltioiden tekemä poliittinen päätös vahvistetaan tai jolla siitä päinvastoin poiketaan, sillä on selvennettävä, että ainoastaan tällainen unionin lainsäätäjän antama toimi voi tuottaa sitovia oikeusvaikutuksia unionin oikeudessa ja että käsiteltävässä asiassa kyseessä olevan kaltaisessa tilanteessa tällaisen toimen on välttämättä oltava olemassa ennen kuin ryhdytään minkäänlaisiin konkreettisiin toimenpiteisiin viraston kotipaikan sijoittamiseksi.

112

Tässä tapauksessa EMAn uuden kotipaikan vahvistamisen osalta ainoa unionin oikeuteen kuuluva oikeudellisesti sitova säännös on asetuksen N:o 726/2004 71 a artikla, joka lisättiin siihen asetuksella 2018/1718.

113

Kaikkien edellä esiin tuotujen näkökohtien perusteella on katsottava, ettei riidanalainen päätös ole neuvoston toimi vaan poliittinen toimi, jolla ei ole sitovia oikeusvaikutuksia ja jonka jäsenvaltiot ovat hyväksyneet kollektiivisesti, joten se ei voi olla SEUT 263 artiklaan perustuvan kumoamiskanteen kohteena.

114

Näin ollen ja ilman että asiassa olisi tarpeen lausua Italian tasavallan esittämästä selvitystoimia koskevasta vaatimuksesta, Italian tasavallan ja Comune di Milanon kanteet on hylättävä siitä syystä, että ne kohdistuvat toimeen, jonka laillisuutta unionin tuomioistuimella ei ole toimivaltaa tutkia SEUT 263 artiklan perusteella.

115

Unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 138 artiklan 1 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut.

116

Työjärjestyksen 138 artiklan 3 kohdassa määrätään, että jos asiassa osa vaatimuksista ratkaistaan toisen asianosaisen ja osa toisen asianosaisen hyväksi, kukin asianosainen vastaa omista kuluistaan. Unionin tuomioistuin voi kuitenkin päättää, että asianosainen vastaa omien kulujensa lisäksi osasta toisen asianosaisen kuluja, jos tämä on perusteltua asiassa ilmenneiden seikkojen vuoksi.

117

Käsiteltävässä asiassa, jossa riidanalainen päätös annettiin sillä tavoin erikoisessa tilanteessa, että unioin elinten ja laitosten kotipaikan vahvistamista koskevasta päätösvallasta on muotoutunut toisistaan poikkeavia käytäntöjä ja tulkintoja, on perusteltua velvoittaa kaikki asian varsinaiset asianosaiset eli Italian tasavalta, Comune di Milano ja neuvosto vastaamaan omista oikeudenkäyntikuluistaan.

118

Regione Lombardia, Alankomaiden kuningaskunta ja komissio, jotka ovat osallistuneet asian käsittelyyn väliintulijoina, velvoitetaan työjärjestyksen 140 artiklan 1 kohdan mukaisesti vastaamaan omista oikeudenkäyntikuluistaan.

Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (suuri jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti: