1.

Euroopan unionin maatalousalalla toteuttamien monien tukitoimenpiteiden laajuuden ja monimutkaisuuden vuoksi jäsenvaltiot ovat velvollisia valvomaan huolellisesti, täyttävätkö nämä toimenpiteet tukiedellytykset ja toteutetaanko ne sääntöjenmukaisesti. Tästä syystä komissio voi vähentää menoja, jotka jäsenvaltio on myöntänyt maataloutensa tukemiseen, tai jättää ne kokonaan unionin rahoituksen ulkopuolelle näin ollen myös ennen kuin on tiedossa, ettei konkreettinen toimenpide tai tuen kohde ole tukikelpoinen. Oikaisemiseen pikemminkin riittää, ettei jäsenvaltio valvo asianmukaisesti ja tehokkaasti sitä, että kaikki sen toteuttamat toimenpiteet täyttävät tukiedellytykset. ( 2 )

2.

Käsiteltävällä valituksellaan Tšekin tasavalta riitauttaa unionin yleisen tuomioistuimen 13.9.2018 antaman tuomion (jäljempänä valituksenalainen tuomio), ( 3 ) jossa vahvistettiin tietynsuuruisten menojen jättäminen Euroopan maatalouden tukirahastosta (jäljempänä maataloustukirahasto) ja Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahastosta (jäljempänä maaseuturahasto) maksettavan rahoituksen ulkopuolelle. Asiaosaiset kiistelevät konkreettisesti tietyistä pinta-alaperusteisista tuista ja tuetuista investoinneista viinialalla. Komissio perusteli menojen jättämistä rahoituksen ulkopuolelle 20.6.2016 antamassaan täytäntöönpanopäätöksessä (jäljempänä riidanalainen täytäntöönpanopäätös) ( 4 ) pelkästään sillä, että Tšekin tasavallan valvonta on ollut puutteellista.

3.

Käsiteltävän valituksen ytimessä on yhtäältä kysymys siitä, miten tukikelpoisten pinta-alojen valvonnan tehokkuutta on arvioitava. Toisaalta on riidanalaista, miten jäsenvaltioiden on valvottava viinialan investointien toteuttamista.

4.

Käsiteltävän asian kannalta merkitykselliset oikeussäännöt sisältyvät asetukseen (EY) N:o 73/2009 ( 5 ) ja sen perusteella annettuun täytäntöönpanoasetukseen (EY) N:o 1122/2009. ( 6 ) Lisäksi erityisesti viinialan osalta merkityksellinen on täytäntöönpanoasetus (EY) N:o 555/2008 ( 7 ), jossa viitataan yleiseen, maaseuturahaston kannalta merkitykselliseen täytäntöönpanoasetukseen (EU) N:o 65/2011 ( 8 ).

5.

Asetuksessa N:o 73/2009 säädettiin käsiteltävän asian kannalta merkityksellisenä ajankohtana yhteisen maatalouspolitiikan suorista tuista. Suoria tukia voidaan myöntää tietynlaiselle maatalousmaalle, joka on tukikelpoista.

6.

Asetuksen N:o 73/2009 20 artiklan ( 9 ) mukaan jäsenvaltiot tarkastavat maatalousmaan tukikelpoisuuden seuraavasti:

”1.   Jäsenvaltioiden on tehtävä tukihakemuksille hallinnollisia tarkastuksia tukikelpoisuusedellytysten tarkistamiseksi.

2.   Hallinnollisia tarkastuksia on täydennettävä paikalla tehtävien tarkastusten järjestelmällä tukikelpoisuuden tarkistamiseksi. Tätä tarkoitusta varten jäsenvaltioiden on laadittava maatilojen otantasuunnitelma.

Jäsenvaltiot voivat käyttää kaukokartoitusta – – viljelylohkojen tarkastamiseksi paikalla.

3.   – –”

7.

Asetus N:o 1122/2009 sisältää asetuksen N:o 73/2009 täytäntöönpanoa koskevat yksityiskohtaiset säännöt viljelijöiden suorien tukien järjestelmien mukaisen yhdennetyn hallinto- ja valvontajärjestelmän osalta. Asetuksen N:o 1122/2009 26 artiklan 1 kohdassa ( 10 ) määritettiin tarkastusten yleiset periaatteet seuraavasti:

”Tässä asetuksessa säädetyt hallinnolliset ja paikalla tehtävät tarkastukset on tehtävä siten, että varmistetaan tehokkaasti tuen myöntämisedellytysten sekä täydentäviin ehtoihin liittyvien vaatimusten ja standardien noudattaminen.”

8.

Paikalla tehtävien tarkastusten osalta saman asetuksen 30 artiklassa ( 11 ) säädettiin seuraavasta tarkastusten määrästä:

”1.   Paikalla tehtävien tarkastusten on koskettava vuosittain vähintään viittä prosenttia kaikista viljelijöistä, jotka hakevat tukea tilatukijärjestelmässä, yhtenäisen pinta-alatuen järjestelmässä tai erityistuen mukaisia pinta-alaan liittyviä tukia. Jäsenvaltioiden on varmistettava, että paikalla tehtävät tarkastukset koskevat vähintään kolmea prosenttia niistä viljelijöistä, jotka hakevat tukea asetuksen (EY) N:o 73/2009 III, IV ja V osastossa säädetyssä kussakin muussa pinta-alaan liittyvässä tukijärjestelmässä.

– –

3.   Jos paikalla tehtävissä tarkastuksissa ilmenee merkittäviä sääntöjenvastaisuuksia tietyn tukijärjestelmän osalta tai jollakin alueella tai alueen osalla, toimivaltaisten viranomaisten on asianmukaisesti kyseisenä vuonna lisättävä tarkastusten määrää ja seuraavana vuonna paikalla tarkastettavien viljelijöiden prosenttiosuutta.

4.   Jos on säädetty, että tietyt paikalla tehtävän tarkastuksen osa-alueet voidaan tehdä otoksen perusteella, kyseisen otoksen on taattava valvonnan luotettava ja edustava taso. Jäsenvaltioiden on vahvistettava otannassa noudatettavat perusteet. Jos otokseen perustuvassa tarkastuksessa ilmenee sääntöjenvastaisuuksia, otoksen laajuutta ja kohdetta on lisättävä asianmukaisesti.”

9.

Asetuksen N:o 1122/2009 31 artiklan 1 ja 2 kohdassa ( 12 ) säädettiin tarkastusotoksen valinnasta seuraavaa:

”1.   Toimivaltaisen viranomaisen on valittava tämän asetuksen mukaisten paikalla tehtävien tarkastusten otokset riskianalyysin ja jätettyjen tukihakemusten edustavuuden perusteella.

Edustavuuden varmistamiseksi jäsenvaltioiden on valittava satunnaisesti 20–25 prosenttia niiden viljelijöiden vähimmäismäärästä, joille on tehtävä 30 artiklan 1 ja 2 kohdassa säädetyt tarkastukset paikalla.

– –

2.   Riskianalyysin toimivuutta on arvioitava ja ajantasaistettava vuosittain

10.

Asetuksen N:o 1122/2009 33 artiklassa ( 13 ) säädettiin paikalla tehtävien tarkastusten osa-alueista seuraavaa:

”Tarkastukset on tehtävä paikalla kaikille viljelylohkoille, joista on haettu tukea asetuksen (EY) N:o 73/2009 liitteessä I luetelluissa tukijärjestelmissä, lukuun ottamatta kyseisen asetuksen 87 artiklan mukaista siementukea koskeviin hakemuksiin liittyviä viljelylohkoja. Pinta-alojen varsinainen määrittäminen paikalla tehtävien tarkastusten osana voidaan kuitenkin rajoittaa vähintään 50 prosentin suuruiseen otokseen viljelylohkoista, joista on haettu tukea asetuksen (EY) N:o 73/2009 III, IV tai V osastossa säädetyissä tukijärjestelmissä, edellyttäen, että otoksen turvin pinta-ala ja haettu tuki saadaan tarkastettua luotettavalla ja edustavalla tavalla. Jos tässä otoksessa paljastuu poikkeavuuksia, tosiasiallisesti tarkastettujen viljelylohkojen otosta on kasvatettava.

Jäsenvaltiot voivat käyttää 35 artiklan kaukokartoitusta – –, jos se on mahdollista.”

11.

Saman asetuksen 35 artiklassa ( 14 ) kuvattiin paikalla tehtävien tarkastusten suorittamista kaukokartoituksena tarkemmin seuraavasti:

”1.   Jos jäsenvaltio käyttää 33 artiklan toisessa kohdassa säädettyä mahdollisuutta toteuttaa paikalla tehtävät tarkastukset kaukokartoituksena, sen on

2.   Edellä olevan 30 artiklan 3 kohdassa tarkoitetut lisätarkastukset on tehtävä perinteisinä paikalla tehtävinä tarkastuksina, jos niitä ei voida enää saman vuoden aikana tehdä kaukokartoituksella.”

12.

Asetus N:o 555/2008 sisältää viinialan yhteisestä markkinajärjestelystä annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 479/2008 ( 15 ) soveltamista koskevat yksityiskohtaiset säännöt erityisesti viinialan tarkastusten osalta. Sen 19 artiklan ensimmäisen kohdan ensimmäisessä alakohdassa säädetään toimenpiteiden tukemisen taloushallinnosta seuraavaa:

”Tuki maksetaan sen jälkeen, kun on varmistettu että jokin toimi tai kaikki tukihakemuksessa tarkoitetut toimet (sen mukaan, miten jäsenvaltio on päättänyt hallinnoida toimenpidettä) on toteutettu ja tarkastettu paikalla.”

13.

Asetuksen N:o 555/2008 76 artiklassa vahvistetaan viinialan valvontaperiaatteet seuraavasti:

”Jäsenvaltioiden on otettava käyttöön tarkastukset ja toimenpiteet, jotka ovat tarpeen asetuksen (EY) N:o 479/2008 ja tämän asetuksen moitteettoman soveltamisen varmistamiseksi, sanotun kuitenkaan rajoittamatta tämän asetuksen tai muun yhteisön lainsäädännön erityissäännösten soveltamista. Niiden on oltava tehokkaita, oikeasuhteisia ja varoittavia, jotta yhteisöjen taloudelliset edut ovat asianmukaisesti suojatut.

Jäsenvaltioiden on erityisesti varmistettava, että

– –

– –”

14.

Saman asetuksen 77 artiklan 3 ja 5 kohta sisältävät lisäksi tarkastusten yleiset periaatteet:

”3.   Toimivaltaisten viranomaisten on tehtävä tarkastukset paikalla valitsemalla tuensaajista/tuottajista sopiva prosenttiosuus riskianalyysien perusteella tämän asetuksen 79 artiklan mukaisesti, lukuun ottamatta tapauksia, joiden osalta asetuksessa (EY) N:o 479/2008 tai tässä asetuksessa säädetään systemaattisista paikalla tehtävistä tarkastuksista.

– –

5.   Asetuksen (EY) N:o 479/2008 15 artiklassa säädettyjen toimenpiteiden osalta sovelletaan asetuksen (EY) N:o 1975/2006 26, 27 ja 28 artiklaa soveltuvin osin.”

15.

Asetuksen N:o 479/2008 15 artiklan 1 kohdassa ( 16 ) mainitaan toimenpiteinä ”[tuki] aineellisille tai aineettomille investoinneille viininvalmistuslaitteisiin, viininvalmistamojen infrastruktuuriin ja viinin kaupan pitämiseen”.

16.

Asetuksen N:o 555/2008 77 artiklan 5 kohdassa ( 17 ) viitataan asetuksen N:o 479/2008 15 artiklassa säädettyjen toimenpiteiden tarkastusten osalta asetuksen N:o 1975/2006 ( 18 ) 26–28 artiklaan.

17.

Asetus N:o 1975/2006 kumottiin 1.1.2011 lukien asetuksella N:o 65/2011. ( 19 ) Asetuksen N:o 65/2011 34 artiklan 2 kohdan mukaan viittauksia asetukseen N:o 1975/2006 pidetään viittauksina ensiksi mainittuun asetukseen, ja ne luetaan sen liitteessä II vahvistetun vastaavuustaulukon mukaisesti. Asetuksen N:o 1975/2006 26–28 artiklaa vastaavat asetuksen N:o 65/2011 4 artiklan 5 kohta ja 24–26 artikla.

18.

Myös asetuksen N:o 65/2011 25 artiklan 1 kohdan ensimmäiseen virkkeeseen ( 20 ) sisältyy paikalla tehtäviä tarkastuksia koskeva seuraava sääntely:

”Jäsenvaltioiden on järjestettävä hyväksytyille toimille riittävään otantaan perustuvia paikalla tehtäviä tarkastuksia.”

19.

Komissio antoi riidanalaisen täytäntöönpanopäätöksen 20.6.2016. Siinä maataloustuki- tai maaseuturahastosta maksettavat jäsenvaltioiden tietynsuuruiset menot jätettiin unionin rahoituksen ulkopuolelle. Kyseinen päätös on osoitettu muun muassa Tšekin tasavallalle. Kyseisen jäsenvaltion menojen osalta komissio jätti rahoituksen ulkopuolelle erityisesti seuraavan suuruiset menot:

20.

Tšekin tasavalta vaati unionin yleisessä tuomioistuimessa 31.8.2016 nostamassaan kanteessa, että riidanalainen täytäntöönpanopäätös kumotaan siltä osin kuin sillä jätetään 30206401,58 euron suuruiset Tšekin tasavallan menot unionin rahoituksen ulkopuolelle. ( 22 )

21.

Unionin yleinen tuomioistuin hyväksyi kanteen osittain ja kumosi riidanalaisen täytäntöönpanopäätöksen siltä osin kuin sillä jätetään maataloustukirahastosta maksettavat, 6356909,30 euron suuruiset Tšekin tasavallan varainhoitovuoteen 2011 liittyvät menot täydentäviin ehtoihin perustuvien tarkastusten nojalla Euroopan unionin rahoituksen ulkopuolelle.

22.

Unionin yleinen tuomioistuin hylkäsi kanteen muilta osin.

23.

Tšekin tasavalta teki valituksenalaisesta tuomiosta nyt käsiteltävän valituksen 27.11.2018 päivätyllä kirjelmällään. Se vaatii, että unionin tuomioistuin

24.

Komissio puolestaan vaatii, että unionin tuomioistuin

25.

Asianosaiset esittivät valituksesta kirjallisia huomautuksia ja 29.1.2020 pidetyssä istunnossa suullisia lausumia.

26.

Tšekin tasavalta vetoaa valituksensa tueksi neljään valitusperusteeseen. Kaksi ensimmäistä valitusperustetta koskevat pinta-alaperusteisten suorien tukien jättämistä unionin rahoituksen ulkopuolelle, kun taas kolmas ja neljäs valitusperuste koskevat viinialan investointeihin liittyvien menojen jättämistä unionin rahoituksen ulkopuolelle.

27.

Jotta ensimmäiset kaksi valitusperustetta voitaisiin ymmärtää paremmin, on palautettava lyhyesti mieleen pinta-alaperusteisten menojen rahoituksen ulkopuolelle jättämisen tausta. Komissio perustaa niiden rahoituksen ulkopuolelle jättämisen nimittäin siihen, että Tšekin tasavalta on valvonut puutteellisesti sitä, täyttävätkö tuetut maatalousmaat tukiedellytykset.

28.

Pinta-alaperusteisilla tuilla on tarkoitus edistää pinta-alan tiettyä maatalouskäyttöä, ja niissä tuen suuruus määräytyy viljelylohkon koon perusteella. Jäsenvaltion tarkastukset kohdistuvat siten yhtäältä siihen, käyttääkö tuensaaja viljelylohkoja ilmoituksen mukaisesti, ja toisaalta näiden viljelylohkojen tosiasialliseen kokoon. Mahdollisia poikkeamia tukihakemuksista nimitetään sääntöjenvastaisuuksiksi.

29.

Asetuksessa N:o 1122/2009 mainitaan tässä yhteydessä hallinnollisten tarkastusten ohella kaksi paikalla tehtävien tarkastusten ryhmää: ”perinteiset” paikalla tehtävät tarkastukset, ( 23 ) siis fyysiset viljelylohkojen tarkastukset, tai kaukokartoitusta käyttämällä paikalla tehtävät tarkastukset. ( 24 ) Näiden tarkastusten on asetuksen N:o 1122/2009 26 artiklan 1 kohdan mukaan oltava tehokkaita, toisin sanoen niillä on voitava varmistaa tehokkaasti tuen myöntämisedellytysten noudattaminen.

30.

Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan on niin, että jos komissio katsoo, ettei jäsenvaltio ole suorittanut tiettyjen tukitoimenpiteiden osalta asianmukaisia ja tehokkaita tarkastuksia, sen ei tarvitse näyttää tyhjentävästi jäsenvaltion suorittamien tarkastusten riittämättömyyttä tai niiden esittämien lukujen sääntöjenvastaisuutta. Sen on ainoastaan esitettävä näyttö perustellusta epäilyksestä kyseisten tarkastusten tai lukujen suhteen. ( 25 ) Komission on esitettävä perustellun epäilyksensä tueksi tiettyjä päätelmiä. Ne voivat koostua esimerkiksi siitä, että jäsenvaltio on esittänyt ristiriitaisia lukuja. ( 26 )

31.

Asianomainen jäsenvaltio voi kuitenkin kumota komission päätelmät esittämällä näyttöä siitä, että päätelmät ovat virheellisiä ja että sen valvontajärjestelmä on todellisuudessa luotettava ja toimiva. ( 27 ) Muutoin katsotaan toteen näytetyksi, että jäsenvaltion tarkastus- ja valvontajärjestelmän asianmukaisuudesta ja tehokkuudesta on vakavia epäilyjä. ( 28 )

32.

Ensimmäisessä valitusperusteessaan Tšekin tasavalta väittää ensinnäkin, että unionin yleinen tuomioistuin on tehnyt oikeudellisen virheen todetessaan, että komissio on esittänyt perusteltuja epäilyjä tuettujen pinta-alojen tarkastusten tehokkuudesta. Toiseksi unionin yleinen tuomioistuin on tämän jälkeen tehnyt myös oikeudellisen virheen tutkiessaan, onko Tšekin tasavalta kumonnut nämä epäilyt, ja lopulta virheellisesti todennut, että näin ei ollut.

33.

Ensimmäisen valitusperusteen keskiössä on kysymys siitä, millaisilla päätelmillä voidaan perustella edellä mainitussa oikeuskäytännössä ( 29 ) tarkoitetut perustellut epäilyt tarkastusten tehokkuudesta.

34.

Käsiteltävässä asiassa on arvioitava, onko unionin yleinen tuomioistuin tehnyt oikeudellisen virheen katsoessaan valituksenalaisen tuomion 22 kohdassa, että epäilyt kaukokartoituksen tehokkuudesta voidaan osoittaa pelkästään sen seikan perusteella, että tässä tarkastusmenetelmässä sääntöjenvastaisuuksien määrä on pienempi perinteisiin paikalla tehtäviin tarkastuksiin verrattuna. ( 30 ) Sääntöjenvastaisuuksien määrä kuvaa havaittujen sääntöjenvastaisuuksien lukumäärän suhdetta tarkastettujen viljelylohkojen kokonaismäärään.

35.

Unionin yleisen tuomioistuimen näkemyksen mukaan molempien paikalla tehtävien tarkastusten tyyppien, jotka suoritetaan kyseisen jäsenvaltion aluetta edustavien otosten perusteella, on johdettava ”lähtökohtaisesti samankaltaisiin” tuloksiin. ( 31 )

36.

Toisin sanoen unionin yleinen tuomioistuin siis katsoo, että jo siitä seikasta, että sekä perinteisessä peltotarkastuksessa että kaukokartoituksessa tarkastetaan yksittäisiä viljelylohkoja (siis otoksia) Tšekin tasavallassa, seuraa, että molemmilla tarkastusmenetelmillä olisi havaittava sama määrä sääntöjenvastaisuuksia.

37.

Sääntöjenvastaisuuksien todennäköisyys lasketaan ennen tarkastettavien otosten valintaa riskianalyysin avulla. Tässä riskianalyysissa määritetään eri riskitekijöiden perusteella todennäköisyys siihen, että viljelylohkon tosiasiallinen käyttö tai koko poikkeaa tukihakemuksessa ilmoitetusta. Istunnossa riskitekijänä mainittiin erityisesti maaston laatu.

38.

Tätä taustaa vasten unionin yleisen tuomioistuimen päätelmä ei vakuuta. Se voisi näet pitää paikkansa vain, jos sääntöjenvastaisuuksien todennäköisyys olisi keskimäärin sama otoksissa, jotka tulevat kyseeseen kaukokartoituksen avulla tehtävissä tarkastuksissa, ja otoksissa, joita tutkitaan peltotarkastuksessa.

39.

Tšekin tasavallan ensimmäisessä oikeusasteessa ja tässä valitusmenettelyssä esittämien väitteiden mukaan näin ei kuitenkaan juuri ole. Kyseisen jäsenvaltion mukaan sääntöjenvastaisuuksien todennäköisyys otoksissa, jotka on mielekkäämpää tarkastaa kaukokartoituksen avulla, on nimittäin järjestelmällisesti pienempi kuin otoksissa, jotka tarkastetaan perinteisillä paikalla tehtävillä tarkastuksilla.

40.

Tšekin tasavalta väittää erityisesti ensinnäkin, että sen on valittava otokset, siis viljelylohkot kaukokartoitusta käyttäen tehtäviä tarkastuksia varten, jo ennen hakemusten toimittamista kyseiseltä vuodelta. Riskianalyysi on siksi tehtävä edellisen vuoden tietojen perusteella. Peltotarkastuksia varten sitä vastoin valitaan kohdennetusti hakijat, joiden osalta ajantasaisten hakemusten tietojen perusteella on laskettu suurin sääntöjenvastaisuuksien todennäköisyys.

41.

Toiseksi kaukokartoituksen luonteeseen kuuluu, että siinä tarkastetaan erittäin laajoja alueita ja siten erittäin suuri määrä viljelylohkoja kerralla. Tästä seuraa, ettei kaukokartoitus voi kohdistua pelkästään tiettyihin ”korkean riskin” viljelylohkoihin, vaan se käsittää aina automaattisesti myös niihin rajoittuvia viljelylohkoja, joissa sääntöjenvastaisuuksien todennäköisyys voi olla selvästi pienempi. Tästä seuraa automaattisesti pienempi sääntöjenvastaisuuksien määrä.

42.

Kolmanneksi kaukokartoitusta käytetään ainoastaan sellaisten alueiden tarkastamiseen, joissa maatalousmaan osuus on vähintään 25 prosenttia. Sitä vastoin juuri alueilla, joilla esiintyy ainoastaan yksittäisiä maatalouskäytössä olevia pinta-aloja ja jotka tarkastetaan peltotarkastuksilla, sääntöjenvastaisuuksien todennäköisyys on kuitenkin usein erityisen suuri.

43.

Tšekin tasavalta väittää siten yhtäältä, että perusjoukot, siis niiden viljelylohkojen muodostamat joukot, joista otokset kulloistakin tarkastusmenetelmää varten voidaan valita, eroavat toisistaan näiden kahden menetelmän luontaisten erojen perusteella. Toisaalta näissä perusjoukoissa sääntöjenvastaisuuksien todennäköisyys ei keskimäärin ole sama. Näin ollen erilaisen sääntöjenvastaisuuksien määrän toteaminen ei siten voi yksin olla peruste epäilylle kaukokartoitustarkastusten tehokkuudesta.

44.

Komission näkemyksen mukaan asetuksen N:o 1122/2009 31 artiklan 2 kohdan b alakohta kuitenkin osoittaa, että erilaisia otoksia koskevien tarkastusten tulokset ovat verrattavissa toisiinsa.

45.

Kyseisen säännöksen mukaan riskianalyysin, joka edeltää otosten valintaa tarkastusmenetelmää varten, toimivuutta on arvioitava vertaamalla riskiperusteisen otannan ja satunnaisotannan tuloksia. Komissio kuitenkin jättää huomiotta, että tällöin perusjoukko, josta otos valitaan toisessa satunnaisesti ja toisessa riskianalyysin perusteella, on sama. Juuri tämän Tšekin tasavalta kiistää yhtäältä peltotarkastusten ja toisaalta kaukokartoitustarkastusten osalta.

46.

Unionin yleinen tuomioistuin ei ole tarkastellut kyseisiä perusteita. Se ei etenkään ole todennut, että Tšekin tasavallan väite on virheellinen ja kaukokartoitus- ja peltotarkastusten osalta tulevat kyseeseen samat otokset tai että ainakin keskimääräinen sääntöjenvastaisuuksien todennäköisyys on kummassakin tapauksessa suunnilleen yhtä suuri.

47.

Pelkästään siitä seikasta, että sekä paikalla tehtävät tarkastukset että kaukokartoitustarkastukset tehdään kyseisen jäsenvaltion aluetta edustavien otosten avulla, unionin yleinen tuomioistuin ei kuitenkaan voinut päätellä, että näiden tarkastusten on johdettava ”lähtökohtaisesti samankaltaisiin sääntöjenvastaisuuksien määriin”.

48.

Lisäksi kaukokartoitusta ei voida myöskään pitää vähemmän tehokkaana siitä syystä, että tässä tarkastusmenetelmässä kyseeseen tulevissa otoksissa sääntöjenvastaisuuksien todennäköisyys on keskimäärin pienempi.

49.

Ensinnäkin tarkastusjärjestelmän tehokkuutta on arvioitava kokonaisuutena. Viljelylohkot, joita ei voida esimerkiksi niiden maantieteellisen sijainnin vuoksi mielekkäästi tarkastaa kaukokartoituksen avulla, eivät suinkaan jää tarkastamatta. Niiden osalta tehdään pikemminkin peltotarkastus. Toiseksi asetuksen N:o 1122/2009 26 artiklan 1 kohtaan sisältyvästä velvoitteesta tarkastaa tehokkaasti tukiedellytysten noudattaminen ei seuraa, että jäsenvaltioiden on sovellettava tiettyä menetelmää tiettyyn viljelylohkoon, jos toinen menetelmä vaikuttaa soveltuvan paremmin tiettyihin viljelylohkoihin. Soveltuvuuden arvioinnissa merkityksellisiä voivat olla hyvin käytännön näkökulmat ja taloudelliset näkökohdat. ( 32 )

50.

Tiivistetysti edellä esitetyistä toteamuksista seuraa, että unionin yleinen tuomioistuin on katsonut valituksenalaisen tuomion 22 kohdassa perusteettomasti, että komissio on näyttänyt kaukokartoitustarkastusten tehokkuuteen liittyvät epäilyt toteen päätelmällään, joka koskee yhtäältä kaukokartoitustarkastuksissa ja toisaalta perinteisissä paikalla tehtävissä tarkastuksissa todettuja erilaisia sääntöjenvastaisuuksien määriä. Tämä päätelmä ei näet ole omiaan herättämään epäilyjä kyseisen tarkastusmenetelmän tehokkuudesta.

51.

Siten ei ole enää tarpeen tarkastella, onko Tšekin tasavalta kumonnut nämä epäilyt.

52.

Kaiken edellä esitetyn perusteella ensimmäinen valitusperuste on perusteltu.

53.

Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön 61 artiklan ensimmäisen kohdan ensimmäisen virkkeen mukaan unionin tuomioistuin kumoaa unionin yleisen tuomioistuimen ratkaisun, jos muutoksenhaku todetaan aiheelliseksi. Ensimmäisen valitusperusteen perusteltavuus oikeuttaa käsiteltävässä asiassa jo itsessään valituksenalaisen tuomion kumoamisen siltä osin kuin unionin yleinen tuomioistuin on hylännyt kanteen 69054,23 euron suuruisten yhtenäisten pinta-alatukien rahoituksen ulkopuolelle jättämisen osalta. Menoista nimittäin vähennettiin tämä määrä kaukokartoitustarkastusten väitetyn puutteellisuuden perusteella. ( 33 )

54.

Komissio on tosin esittänyt ensimmäisessä oikeusasteessa toisenkin väitteen Tšekin tasavallan kaukokartoitustarkastusten tehottomuudesta. Sen mukaan tehokkuutta koskevat epäilyt perustuvat myös siihen, että vuonna 2012 riskiperusteisissa kaukokartoitustarkastuksissa havaittujen sääntöjenvastaisuuksien määrä oli pienempi kuin satunnaisotannalla tehdyissä kaukokartoitustarkastuksissa. ( 34 )

55.

Asetuksen N:o 1122/2009 31 artiklan 2 kohdan b alakohdasta ilmenee, että tällainen vertailutulos edellyttää riskianalyysin korjaamista. Tästä puolestaan seuraa, että tällainen tulos voisi aivan hyvin merkitä päätelmää, joka voi herättää epäilyjä riskianalyysin tehokkuudesta ja siten Tšekin tasavallan kaukokartoitustarkastusten tehokkuudesta sinänsä. ( 35 ) Unionin yleinen tuomioistuin ei kuitenkaan ole perustanut tähän seikkaan päätelmäänsä, jonka mukaan komissio on näyttänyt toteen kaukokartoitustarkastusten tehokkuuteen liittyvät epäilyt.

56.

Unionin tuomioistuin voi tosin lähtökohtaisesti korvata unionin yleisen tuomioistuimen perustelut omillaan, jos lopputulos on perusteltu muista kuin esitetyistä syistä. ( 36 ) Unionin yleinen tuomioistuin on käsiteltävässä asiassa kuitenkin jättänyt esittämättä vaadittavat tosiseikkoja koskevat toteamukset tämän komission toisen väitteen osalta. Se ei etenkään ole todennut, että vuonna 2012 ilmeni tällainen poikkeama ja ettei se voinut johtua muista kuin komission esittämistä syistä. Perustelujen korvaaminen ei siten ole mahdollista.

57.

Toisessa valitusperusteessaan Tšekin tasavalta vetoaa asetuksen N:o 1122/2009 33, 57 ja 58 artiklan rikkomiseen. Sen mukaan unionin yleinen tuomioistuin on tehnyt oikeudellisen virheen katsoessaan, että tarkastettavien viljelylohkojen otosta on kasvatettava automaattisesti jo silloin, jos todetaan, että pinta-ala on 0,1–2 hehtaaria tai 3 prosenttia pienempi kuin tukihakemuksessa ilmoitettu pinta-ala. Lisäksi Tšekin tasavalta väittää, että unionin yleinen tuomioistuin on tehnyt oikeudellisen virheen katsoessaan, ettei jäsenvaltio voi ottaa päätöksessään huomioon yksittäistapauksen olosuhteita. Tšekin tasavalta sitä vastoin päättää käytännössä silloin, kun poikkeamat ovat enintään 2 hehtaaria tai 3 prosenttia, yksittäistapauksessa siitä, onko otosta kasvatettava. ( 37 )

58.

Tässä yhteydessä on ensinnäkin todettava, että asetuksen N:o 1122/2009 33 artiklan ensimmäisen kohdan toisen virkkeen mukaan vähintään 50 prosenttia tarkastetun tilan ilmoitetuista viljelylohkoista on tarkastettava pinta-alojen varsinaisen määrittämisen yhteydessä. Sen kolmannessa virkkeessä säädetään, että jos otoksessa paljastuu ”poikkeavuuksia”, ”tosiasiallisesti tarkastettujen viljelylohkojen otosta on kasvatettava”. Siihen ei kuitenkaan sisälly tietoja siitä, velvoittaako jo yksittäinen todettu ”poikkeavuus”, siis jokainen liian suureksi ilmoitettu pinta-ala, jäsenvaltion kasvattamaan otosta.

59.

Siitä, että asetuksen N:o 1122/2009 33 artiklassa käytetään poikkeavuuden käsitettä monikossa, ei kuitenkaan voida Tšekin tasavallan näkemyksestä poiketen päätellä, että jäsenvaltion on kasvatettava otosta vain, jos paljastuu vakavia sääntöjenvastaisuuksia. Tšekin tasavalta väittää tältä osin, että poikkeavuuden käsitettä olisi käytetty yksikössä, jos sen olisi ollut tarkoitus käsittää myös yksittäiset ja siksi viime kädessä vähäpätöiset sääntöjenvastaisuudet.

60.

Monet seikat tosin puoltavat unionin yleisen tuomioistuimen määrittämää raja-arvoa, jonka mukaan vähäpätöisinä voidaan pitää enintään 0,1 hehtaarin poikkeavuuksia. ( 38 ) Poikkeavuuksia, joissa pinta-ala on vähintään 2 hehtaaria tai 3 prosenttia ilmoitettua suurempi, ei kuitenkaan voida enää pitää vähäpätöisinä.

61.

Asetuksen N:o 1122/2009 33 artiklan sanamuoto ei myöskään mahdollista tulkintaa, jonka mukaan jäsenvaltiot voivat yksittäistapauksen olosuhteiden kokonaistarkastelun perusteella arvioida, kasvattavatko ne otosta vai eivät. Otoksen kasvattamisessa on nimittäin kyse pakollisesta päätöksestä (”on kasvatettava” ( 39 )) eikä päätöksestä, jonka osalta voidaan käyttää harkintavaltaa.

62.

Tšekin tasavallan tältä osin mainitsema oikeuskäytäntö, jonka mukaan päätöksessä on aina otettava huomioon kaikki merkittävät seikat kussakin yksittäistapauksessa, ( 40 ) koskee ainoastaan päätöksiä, joiden osalta voidaan käyttää harkintavaltaa.

63.

Näin ollen toinen valitusperuste on tästä syystä hylättävä.

64.

Kolmannen ja neljännen valitusperusteen taustalla on viinialan tiettyjä investointeja koskeva kansallinen tukiohjelma. Komissio moittii tältä osin riidanlaisessa täytäntöönpanopäätöksessä yhtäältä sitä, että Tšekin tasavalta on maksanut tukia ennen kuin tukiohjelma oli ylipäätään tullut voimaan. Toisaalta Tšekin tasavalta ei ole myöskään tässä yhteydessä valvonut asianmukaisesti kyseisten investointien toteutusta.

65.

Kolmannessa valitusperusteessaan Tšekin tasavalta väittää, että unionin yleinen tuomioistuin on ottanut tosiseikat huomioon vääristyneellä tavalla, kun se katsoi, että riidanalainen oikaisu liittyi yksinomaan toteutettujen investointien taannehtivaan rahoitukseen ennen kansallisen tukiohjelman käyttöönottoa. ( 41 ) Tšekin tasavalta on tältä osin esittänyt jo ensimmäisessä oikeusasteessa, että komissio jätti rahoituksen ulkopuolelle myös investointeja, jotka maksettiin kansallisen tukiohjelman käyttöönoton jälkeen mutta ennen yksittäisten tukihakemusten tarkastamista.

66.

Unionin yleinen tuomioistuin hylkäsi tämän väitteen valituksenalaisen tuomion 49 kohdassa, koska se piti väitettä tehottomana. Tšekin tasavallan mukaan tämä on oikeudellinen virhe.

67.

Tosiasiallisesti ei kuitenkaan ole havaittavissa, että unionin yleinen tuomioistuin olisi ottanut tosiseikat huomioon vääristyneellä tavalla. Komissio on nimittäin ensimmäisessä oikeusasteessa esittänyt, että kyseinen oikaisu perustui ainoastaan maksuihin, jotka oli suoritettu ennen kansallisen tukiohjelman käyttöönottoa.

68.

Näkemyksensä, jonka mukaan oikaisu koskee todellisuudessa myös menoja, jotka toteutuivat tukiohjelman käyttöönoton jälkeen mutta ennen yksittäisten hakemusten tarkastamista, tueksi Tšekin tasavalta on pelkästään esittänyt, että se on antanut komission käyttöön myös näiden menojen osalta vastaavat asiakirjat.

69.

Tästä ei kuitenkaan voida päätellä, että komissio on tehnyt myös tältä osin oikaisun. Tšekin tasavalta ei ole maininnut mitään riidanalaisen täytäntöönpanopäätöksen kohtia, jotka koskisivat näitä menoja.

70.

Unionin yleinen tuomioistuin tosin mainitsee tässä yhteydessä valituksenalaisen tuomion 43 kohdassa, että oikaisu perustuu erityisesti siihen, että kyse on maksuista, jotka suoritettiin ennen yksittäisten tukihakemusten tarkastamista. Se kuitenkin viittaa tällä maksuihin, jotka oli joka tapauksessa suoritettu myös ennen kansallisen tukiohjelman käyttöönottoa. ( 42 )

71.

Unionin yleinen tuomioistuin on siten hylännyt Tšekin tasavallan kyseisen väitteen oikeudellista virhettä tekemättä, eikä se ole myöskään ottanut tosiseikkoja huomioon vääristyneellä tavalla.

72.

Myös kolmas valitusperuste on näin ollen perusteeton.

73.

Neljännessä valitusperusteessaan Tšekin tasavalta vetoaa asetuksen N:o 555/2008 77 artiklan 5 kohdan rikkomiseen. Kyseisen säännöksen mukaan jäsenvaltiot voivat suorittaa hyväksyttyjen investointien paikalla tehtäviä tarkastuksia otosten perusteella. Unionin yleinen tuomioistuin on Tšekin tasavallan mukaan sitä vastoin katsonut virheellisesti, että Tšekin tasavalta on asetuksen N:o 555/2008 19 artiklan ensimmäisen kohdan ensimmäisen alakohdan mukaan velvollinen suorittamaan viinialalla toteutettujen investointien järjestelmällisiä paikalla tehtäviä tarkastuksia.

74.

Tämä valitusperuste koskee pohjimmiltaan sitä, kumpaa näistä kahdesta säännöksestä nyt tarkasteltavassa tapauksessa voidaan soveltaa investointeja koskeviin tarkastuksiin ja miten laajasti – systemaattisesti vai otantana – jäsenvaltioiden on tämän säännöksen nojalla suoritettava tarkastuksia.

75.

Asetuksen N:o 555/2008 77 artiklan 3 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on tehtävä tuensaajien tarkastukset paikalla otosten perusteella, ”lukuun ottamatta tapauksia, joiden osalta – – tässä asetuksessa säädetään systemaattisista paikalla tehtävistä tarkastuksista”. Unionin yleinen tuomioistuin on pitänyt asetuksen N:o 555/2008 19 artiklaa tässä mielessä lex specialis ‑säännöksenä 77 artiklaan nähden ja johtanut siitä velvollisuuden systemaattisiin paikalla tehtäviin tarkastuksiin. ( 43 )

76.

Asetuksen N:o 555/2008 19 artiklan ensimmäisen kohdan ensimmäisen alakohdan mukaan tuki tietylle investointitoimenpiteelle maksetaan sen jälkeen, ”kun on varmistettu että jokin toimi tai kaikki tukihakemuksessa tarkoitetut toimet (sen mukaan, miten jäsenvaltio on päättänyt hallinnoida toimenpidettä) on toteutettu ja tarkastettu paikalla”.

77.

Tässä yhteydessä on ensinnäkin todettava, että asetuksen N:o 555/2008 19 artiklan ensimmäisen kohdan ensimmäisen alakohdan sanamuodossa ei unionin yleisen tuomioistuimen näkemyksestä poiketen säädetä pakottavasti systemaattisista tarkastuksista. ( 44 ) Mainitussa säännöksessä todetaan ainoastaan, että jäsenvaltioiden on tarkastettava toteutetut toimenpiteet paikalla. Tämä ei sulje pois sitä, että tämä paikalla tarkastaminen tapahtuu otosten avulla.

78.

Toiseksi asetuksen N:o 555/2008 yleinen sääntelytekniikka osoittaa, että systemaattisista tarkastuksista säädetään nimenomaisesti, kun jäsenvaltiot ovat velvollisia suorittamaan niitä: Siten esimerkiksi asetuksen N:o 555/2008 76 artiklan, joka koskee viinialan tarkastuksiin sovellettavia periaatteita, toisen kohdan e alakohdan mukaan jäsenvaltiot voivat valita, toteutetaanko tarkastukset järjestelmällisesti vai otantana. Asetuksen N:o 555/2008 77 artiklan 3 kohdan mukaan systemaattiset paikalla tehtävät tarkastukset ovat poikkeus, kun taas saman artiklan 2 kohdan mukaan hallinnollisen tarkastuksen on oltava systemaattinen. Sitä, että asetuksessa N:o 555/2008 säädetään nimenomaisesti systemaattisista tarkastuksista, havainnollistaa lisäksi sen 78 artiklan 1 kohdan kolmas virke, jonka mukaan tiettyä poikkeusta sovelletaan siinä tapauksessa, että ”säädetään systemaattisista tarkastuksista paikalla”. Myös asetuksen N:o 555/2008 12 artiklan erityissäännös, joka koskee niin kutsuttua rypäleiden raakana korjaamista, on esimerkki nimenomaisesti edellytettävistä systemaattisista paikalla tehtävistä tarkastuksista. ( 45 )

79.

Kolmanneksi kaikkien suorien maksujen, jotka kuuluvat yhteisen maatalouspolitiikan valvontajärjestelmään, osalta on lähtökohtaisesti niin, että jäsenvaltiot toteuttavat paikalla tehtävät tarkastukset otosten perusteella. ( 46 ) Tukien laajuuden ja pirstaleisuuden vuoksi järjestelmää olisi käytännössä vaikea toteuttaa muuten. Systemaattiset paikalla tehtävät tarkastukset ovat myös tästä näkökulmasta poikkeus.

80.

Vaikka asetuksen N:o 555/2008 19 artiklan ensimmäisen kohdan ensimmäisestä alakohdasta haluttaisiin johtaa jäsenvaltioiden velvollisuus investointeja koskeviin systemaattisiin tarkastuksiin, 19 artiklan ja 77 artiklan asema asetuksen systematiikassa tukee kuitenkin sitä, että viimeksi mainittua olisi pidettävä lex specialis ‑säännöksenä eikä päinvastoin.

81.

Ensinnäkin yleinen säännös edeltää tavallisesti erityisempää säännöstä. Toiseksi 19 artikla sisältyy asetuksen II osaston (Tukiohjelmat) II luvun (Tukikelpoiset toimenpiteet) investointeja koskevaan 6 jaksoon. Asetuksen 77 artikla sitä vastoin sisältyy viinialan tarkastuksia koskevan V osaston I lukuun (Valvontaperiaatteet). Tämä puoltaa sitä, että 19 artikla on investointeja koskeva yleinen säännös, kun taas investointien (ja muiden tukien) tarkastamista täsmennetään viinialan tarkastuksia koskevassa V osastossa. Asetuksen 77 artiklan 5 kohta havainnollistaa, että viinialan tarkastuksia koskeva osasto käsittää myös investointien valvonnan. Sitä sovelletaan asetuksen N:o 479/2008 15 artiklan mukaisiin toimenpiteisiin. Kaikki nämä toimenpiteet ovat kuitenkin investointeja. ( 47 )

82.

Tälle ei ole unionin yleisen tuomioistuimen näkemyksestä ( 48 ) poiketen myöskään esteenä se, että 77 artiklan otsikko on ”Yleiset periaatteet”. Kyseiseen säännökseen nimittäin sisältyvät tosin viinialan tarkastusten yleiset periaatteet. Sen ohella tässä osastossa on kuitenkin useita muita säännöksiä, joissa täsmennetään tarkastusten toteuttamista. ( 49 ) Tältä osin asetuksen N:o 555/2008 77 artikla on ymmärrettävä yleiseksi säännökseksi viinialaa koskevien erityisten valvontasäännösten yhteydessä.

83.

Jos asetuksen N:o 555/2008 19 artikla olisi investointien valvontaa koskeva lex specialis ja jäsenvaltioiden olisi siksi toteutettava systemaattisesti investointeja koskevia paikalla tehtäviä tarkastuksia, 77 artiklan 5 kohdalle ei jäisi enää mitään soveltamisalaa. Viimeksi mainitun säännöksen mukaan investointien osalta näet sovelletaan soveltuvin osin asetuksen N:o 65/2011 tiettyjä säännöksiä, ( 50 ) erityisesti sen 25 artiklaa. Sen 1 kohdan ensimmäisessä virkkeessä säädetään kuitenkin riittävään otantaan perustuvista paikalla tehtävistä tarkastuksista. Tämä viittaus ei sovi yhteen asetuksen N:o 555/2008 19 artiklan ensimmäisestä kohdasta seuraavan, systemaattisia paikalla tehtäviä tarkastuksia koskevan velvollisuuden kanssa.

84.

Unionin yleisen tuomioistuimen näkemyksestä ( 51 ) poiketen tilannetta ei muuta myöskään se, että asetuksen N:o 65/2011 25 artiklan soveltamisala ei rajoitu asetukseen N:o 555/2008 sisältyvään viittaukseen. Tämä ei nimittäin muuta, mihin Tšekin tasavalta perustellusti viittaa, sitä, että asetuksen N:o 555/2008 77 artiklan 5 kohdalla ei olisi enää lainkaan soveltamisalaa, jos perustaksi otetaan unionin yleisen tuomioistuimen tulkinta.

85.

Tästä seuraa, ettei 19 artikla ole lex specialis asetuksen N:o 555/2008 77 artiklan 5 kohtaan nähden.

86.

Unionin yleinen tuomioistuin on siten tehnyt oikeudellisen virheen, kun se on pitänyt asetuksen N:o 555/2008 19 artiklaa lex specialis ‑säännöksenä 77 artiklaan nähden ja kun se on päätellyt tästä, että Tšekin tasavalta oli velvollinen suorittamaan toteutettujen investointien systemaattisia paikalla tehtäviä tarkastuksia.

87.

Näin ollen neljäs valitusperuste on tästä syystä perusteltu.

88.

Neljännen valitusperusteen perusteltavuus johtaa valituksenalaisen tuomion kumoamiseen siltä osin kuin unionin yleinen tuomioistuin on hylännyt kanteen 636516,20 euron suuruisten investointien rahoituksen ulkopuolelle jättämisen osalta. Tämän oikeudellisen virheen vuoksi unionin yleinen tuomioistuin ei nimittäin ole moittinut riidanalaista täytäntöönpanopäätöstä siltä osin kuin komissio on pitänyt Tšekin tasavallan otantana suorittamia, viinialan investointien paikalla tehtäviä tarkastuksia puutteellisina.

89.

Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön 61 artiklan ensimmäisen kohdan toisen virkkeen mukaan silloin, jos unionin yleisen tuomioistuimen päätös julistetaan mitättömäksi, unionin tuomioistuin voi itse ratkaista asian lopullisesti, jos asia on ratkaisukelpoinen, tai palauttaa asian unionin yleisen tuomioistuimen ratkaistavaksi.

90.

Käsiteltävä asia ei ole ratkaisukelpoinen.

91.

Kun tarkastellaan valituksenalaisen tuomion kumoamista ensimmäisen valitusperusteen perusteltavuuden vuoksi, ( 52 ) se, ettei käsiteltävä asia ole ratkaisukelpoinen, seuraa siitä, että sen ratkaiseminen lopullisesti edellyttää tosiseikkoja koskevia lisätoteamuksia. ( 53 )

92.

Kun tarkastellaan valituksenalaisen tuomion kumoamista neljännen valitusperusteen perusteltavuuden vuoksi, ( 54 ) on todettava, että komissio on perustanut viinialan investointeihin liittyvien 636516,20 euron suuruisten menojen rahoituksen ulkopuolelle jättämisen paitsi puutteellisiin paikalla tehtäviin tarkastuksiin myös siihen, että tukia on maksettu ennen kansallisen tukiohjelman voimaantuloa. ( 55 ) Unionin yleisen tuomioistuimen tehtävä on arvioida, onko 636516,20 euron suuruisten menojen rahoituksen ulkopuolelle jättäminen oikeutettua myös pelkästään viimeksi mainitun näkökohdan perusteella.

93.

Asia on näin ollen palautettava unionin yleisen tuomioistuimen ratkaistavaksi.

94.

Koska asia on palautettava unionin yleisen tuomioistuimen ratkaistavaksi, oikeudenkäyntikuluista päätetään myöhemmin.

95.

Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin ratkaisee asian seuraavasti: