–

Ahmad Shah Ayubi, edustajanaan H. Blum, Rechtsanwalt,

–

Itävallan hallitus, asiamiehenään G. Hesse,

–

Euroopan komissio, asiamiehinään M. Condou-Durande ja M. Wasmeier,

1

Ennakkoratkaisupyyntö koskee vaatimuksista kolmansien maiden kansalaisten ja kansalaisuudettomien henkilöiden määrittelemiseksi kansainvälistä suojelua saaviksi henkilöiksi, pakolaisten ja henkilöiden, jotka voivat saada toissijaista suojelua, yhdenmukaiselle asemalle sekä myönnetyn suojelun sisällölle 13.12.2011 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2011/95/EU (EUVL 2011, L 337, s. 9) 29 artiklan tulkintaa.

2

Tämä pyyntö on esitetty asiassa, jossa osapuolina ovat kolmannen maan kansalainen Ahmad Shah Ayubi ja Bezirkshauptmannschaft Linz-Land (Linz-Landin alueen hallintoviranomainen, Itävalta) ja joka koskee viimeksi mainitun päätöstä myöntää Ayubille ja tämän perheelle avustusta toimeentulo- ja asumistarpeita varten perusetuuden sekä sen tilapäisen korotuksen muodossa.

3

Pakolaisten oikeusasemaa koskeva yleissopimus, joka allekirjoitettiin 28.7.1951 Genevessä (Yhdistyneiden Kansakuntien sopimuskokoelma, nide 189, s. 137, nro 2545 (1954)), tuli voimaan 22.4.1954. Sitä on täydennetty New Yorkissa 31.1.1967 tehdyllä pakolaisten oikeusasemaa koskevalla pöytäkirjalla, joka tuli voimaan 4.10.1967 (jäljempänä Geneven yleissopimus).

4

Kyseisen yleissopimuksen 23 artiklassa, jonka otsikko on ”Julkinen huoltoavustus”, määrätään seuraavaa:

”Sopimusvaltiot myöntävät niiden alueilla laillisesti oleskeleville pakolaisille julkisen huollon ja avustusten osalta saman kohtelun kuin valtion omille kansalaisille.”

5

Direktiivin 2011/95 2 artiklan a alakohdan mukaan ”kansainvälisellä suojelulla” tarkoitetaan ”pakolaisasemaa ja toissijaista suojeluasemaa”.

6

Kyseisen direktiivin 24 artiklan 1 kohdan ensimmäisessä alakohdassa säädetään seuraavaa:

”Jollei kansalliseen turvallisuuteen tai yleiseen järjestykseen liittyvistä erittäin painavista syistä muuta johdu, jäsenvaltioiden on mahdollisimman pian sen jälkeen, kun pakolaisaseman saaneelle henkilölle on myönnetty kansainvälistä suojelua, annettava hänelle oleskelulupa, jonka on oltava voimassa vähintään kolme vuotta ja joka on voitava uusia, sanotun kuitenkaan rajoittamatta 21 artiklan 3 kohdan soveltamista.”

7

Mainitun direktiivin 29 artiklassa, jonka otsikko on ”Sosiaalihuolto”, säädetään seuraavaa:

”1.   Jäsenvaltioiden on varmistettava, että kansainvälistä suojelua saavat henkilöt saavat tarvittavan sosiaalihuollon suojelun myöntäneessä jäsenvaltiossa samoin edellytyksin kuin jäsenvaltion omat kansalaiset.

2.   Edellä 1 kohdassa säädetystä yleisestä säännöstä poiketen jäsenvaltiot voivat rajoittaa toissijaisen suojeluaseman saaneiden henkilöiden sosiaalihuollon perusetuuksiin, jotka on sitten myönnettävä samansuuruisina ja samoin edellytyksin kuin omille kansalaisille.”

8

Turvapaikkaoikeudesta annetun vuoden 2005 lain (Asylgesetz 2005) 3 §:n 4 momentissa säädetään seuraavaa:

”Muun maan kansalainen, jolle on myönnetty turvapaikkaan oikeutetun asema, saa määräaikaisen oleskeluoikeuden turvapaikkaan oikeutettuna. Oleskeluoikeus on voimassa kolme vuotta, ja sitä jatketaan sen jälkeen toistaiseksi voimassa olevana, jos turvapaikkaan oikeutetun aseman menettämistä koskevan menettelyn aloittamisen edellytykset eivät täyty tai jos menettämistä koskeva menettely on päätetty. – –”

9

Tarveharkintaisesta vähimmäisturvasta Ylä-Itävallassa (Gesetz über die bedarfsorientierte Mindestsicherung in Oberösterreich) annetun lain 4 §:ssä säädetään seuraavaa:

”(1)   Tarveharkintaista vähimmäisturvaa voidaan – ellei tässä osavaltion laissa toisin säädetä – myöntää vain henkilöille,

– –

(3)   Edellä 1 momentista poiketen 1 momentin 2 kohdan b alakohdassa tarkoitetut – – henkilöt, joilla ei ole pysyvää oleskeluoikeutta Itävallassa – –, erityisesti määräaikaisen oleskeluoikeuden saaneet turvapaikkaan oikeutetut – – ja toissijaiseen suojeluun oikeutetut saavat toimeentulo- ja asumistarpeidensa kattamiseksi 13 §:n mukaisen perusetuuden sekä sen tilapäisen korotuksen.”

10

Henkilöille, jotka kuuluvat tämän lain 4 §:n 3 momentin soveltamisalaan, ja henkilöille, joihin ei sovelleta tätä säännöstä, myönnettyjen etuuksien määrät vahvistetaan eri säännöksissä.

11

Bundesamt für Fremdenwesen und Asyl (liittovaltion ulkomaalais- ja turvapaikka-asioiden virasto, Itävalta) myönsi Ayubille 30.9.2016 pakolaisaseman. Kyseinen virasto myönsi hänelle turvapaikan perusteella oleskeluluvan kolmeksi vuodeksi.

12

Ayubi teki 9.3.2017 avustushakemuksen itsensä ja perheensä toimeentulo- ja asumistarpeiden kattamiseksi.

13

Linz-Landin alueen hallintoviranomainen myönsi hänelle 10.4.2017 tiedoksi annetulla päätöksellä kuukausittaisten etuuksien muodossa avustuksen, joka muodostuu perusetuudesta sekä sen tilapäisestä korotuksesta. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa, että tästä päätöksestä ilmenee, että Ayubi voi turvapaikan perusteella myönnetyn tilapäisen oleskeluluvan haltijana vaatia Itävallan säännöstön mukaisesti vain vähimmäisetuuksia tarpeidensa kattamiseksi.

14

Ayubi nosti 3.6.2017 tästä päätöksestä kanteen väittäen muun muassa, että tämän säännöstön mukainen sellaisten pakolaisten, joilla ei ole pysyvää oleskeluoikeutta, epäedullisempi kohtelu on ristiriidassa unionin oikeuden kanssa.

15

Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa, että vuoden 2015 aikana tapahtuneen kansallisen säännöstön uudistamisen johdosta tämä pakolaisryhmä rinnastetaan sosiaalihuollon alalla toissijaista suojelua saavien henkilöiden ryhmään ja että näin ollen he saavat avustuksia, joiden määrä on paljon pienempi kuin Itävallan kansalaisten osalta säädettyjen avustusten määrä. Vain pakolaiset, joilla on pysyvä oleskeluoikeus, rinnastetaan sen mukaan Itävallan kansalaisiin.

16

Kyseinen tuomioistuin katsoo, että tällainen sääntely johtaa siihen, että direktiivin 2011/95 29 artiklassa täsmällisesti ja ehdottomasti säädettyjä oikeuksia ei myönnetä samalla tavalla määräaikaisen oleskeluoikeuden saaneille pakolaisille, vaikka näiden pakolaisten tilanne on rinnastettavissa pysyvän oleskeluoikeuden saaneiden pakolaisten tilanteeseen.

17

Tässä tilanteessa Landesverwaltungsgericht Oberösterreich (Ylä-Itävallan osavaltion hallintotuomioistuin, Itävalta) on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:

18

Toisella kysymyksellään, jota on tutkittava ensimmäiseksi, ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee lähinnä, onko direktiivin 2011/95 29 artiklaa tulkittava siten, että se on esteenä pääasiassa kyseessä olevan kaltaiselle kansalliselle säännöstölle, jossa säädetään, että pakolaisille, joilla on jäsenvaltiossa määräaikainen oleskeluoikeus, myönnetään pienempiä sosiaalihuoltoetuuksia kuin kyseisen jäsenvaltion kansalaisille ja pakolaisille, joilla on mainitussa jäsenvaltiossa pysyvä oleskeluoikeus.

19

Direktiivin 2011/95 29 artiklan 1 kohdassa vahvistetaan yleinen sääntö, jonka mukaan kansainvälistä suojelua saavat henkilöt, joihin kuuluvat kyseisen direktiivin 2 artiklan a alakohdan mukaan pakolaiset, saavat sosiaalihuollon suojelun myöntäneessä jäsenvaltiossa samoin edellytyksin kuin jäsenvaltion omat kansalaiset (tuomio 1.3.2016, Alo ja Osso, C-443/14 ja C-444/14, EU:C:2016:127, 48 kohta).

20

Vaikka mainitun direktiivin 29 artiklan 2 kohdassa sallitaankin jäsenvaltioiden poiketa tästä yleisestä säännöstä rajoittamalla toissijaista suojelua saavien henkilöiden sosiaalihuolto perusetuuksiin, tämän säännöksen sanamuodosta ilmenee, että tätä poikkeusta voidaan soveltaa vain tätä suojelua saaviin eikä pakolaisiin.

21

Tältä osin on korostettava, että se, että saman direktiivin 29 artiklan 1 kohdassa säädetään siitä, että kansainvälistä suojelua saaville henkilöille on myönnettävä ”tarvittava” sosiaalihuolto, ei merkitse sitä, että unionin lainsäätäjän on ollut tarkoitus antaa jäsenvaltioille lupa myöntää pakolaisille sosiaalietuuksien määrä, jonka ne katsovat riittäväksi heidän tarpeidensa tyydyttämiseksi mutta joka on pienempi kuin omille kansalaisille myönnettyjen sosiaalietuuksien määrä.

22

Yhtäältä direktiivin 2011/95 29 artiklan rakenteesta ilmenee, että kyseisen artiklan 1 kohdassa oleva ilmaisu ”tarvittava” on ymmärrettävä niin, että sillä on pelkästään tarkoitus korostaa yhtäältä siinä lausutun periaatteen kohteena olevien etuuksien ja toisaalta niiden perusetuuksien, joihin sosiaalihuolto voidaan mainitun artiklan 2 kohdan mukaan rajoittaa, välistä eroa.

23

Tätä toteamusta tukee se, että viimeksi mainitulta kohdalta puuttuisi tehokas oikeusvaikutus, jos kyseisen direktiivin 29 artiklan 1 kohtaa olisi tulkittava niin, että siinä sallitaan yleisesti jäsenvaltioiden vahvistaa kansainvälistä suojelua saavien henkilöiden etuudet alemmalle tasolle kuin kyseisten jäsenvaltioiden kansalaisille myönnetyt etuudet rajoittamalla ne kaikkein välttämättömimpään.

24

Toisaalta tällaisen mahdollisuuden antaminen jäsenvaltioille pakolaisille myönnettävien etuuksien suhteen olisi ristiriidassa Geneven yleissopimuksen 23 artiklassa vahvistetun periaatteen kanssa, jonka mukaan julkisen huollon ja avustusten osalta pakolaisille on myönnettävä sama kohtelu kuin valtion omille kansalaisille ja jonka valossa direktiivin 2011/95 29 artiklaa on tulkittava (ks. vastaavasti tuomio 1.3.2016, Alo ja Osso, C-443/14 ja C-444/14, EU:C:2016:127, 51 kohta).

25

Tästä seuraa, että niiden sosiaalietuuksien, jotka pakolaisille myöntää heille joko määräaikaisen tai pysyvän pakolaisaseman antanut jäsenvaltio, tason on oltava sama kuin joka myönnetään kyseisen jäsenvaltion kansalaisille (ks. analogisesti tuomio 1.3.2016, Alo ja Osso, C-443/14 ja C-444/14, EU:C:2016:127, 48 ja 50 kohta).

26

Sitä kansallisen kohtelun periaatetta, jota näin ollen sovelletaan pakolaisiin, ei voi horjuttaa direktiivin 2011/95 24 artikla, jossa annetaan jäsenvaltioille mahdollisuus myöntää pakolaisille oleskelulupa, joka tarpeen vaatiessa on rajoitettu kolmeen vuoteen.

27

Koska nämä kyseisen direktiivin VII luvussa – johon sen 29 artikla kuuluu – myönnetyt oikeudet ovat seurausta pakolaisaseman myöntämisestä eivätkä oleskeluluvan myöntämisestä, niitä voidaan rajoittaa vain kyseisessä luvussa vahvistettuja edellytyksiä noudattaen, eikä jäsenvaltioilla ole oikeutta lisätä rajoituksia, jotka eivät sisälly siihen (ks. vastaavasti tuomio 24.6.2015, H.T., C-373/13, EU:C:2015:413, 97 kohta).

28

Lisäksi sekä direktiivin 2011/95 29 artikla että Geneven yleissopimuksen 23 artikla koskevat kaikki pakolaisia eikä niissä tehdä heille tunnustettuja oikeuksia riippuvaiseksi siitä, kuinka kauan he oleskelevat kyseessä olevassa jäsenvaltiossa, eikä siitä, kuinka kauan heidän oleskelulupansa on voimassa.

29

Edellä todetusta ilmenee, että pakolaisille, joilla on kolmeen vuoteen rajoitettu oleskelulupa, on varmistettava sama sosiaalietuuksien taso kuin heille pakolaisaseman myöntäneen jäsenvaltion kansalaisille.

30

Tätä päätelmää ei voi horjuttaa väite, jonka mukaan pääasiassa kyseessä olevan kaltainen säännöstö on yhteensoveltuva direktiivin 2011/95 29 artiklan 1 kohdan kanssa, koska pakolaiset, jotka asuvat jo useita vuosia jäsenvaltiossa, ovat objektiivisesti erilaisessa tilanteessa kuin pakolaiset, jotka ovat äskettäin saapuneet kyseisen jäsenvaltion alueelle, koska viimeksi mainituilla on merkittävämpi konkreettisen tuen tarve.

31

Koska tässä säännöksessä vaaditaan ensinnäkin pakolaisten ja heille suojelun myöntäneen jäsenvaltion kansalaisten yhdenvertaista kohtelua, vain objektiiviset erot näiden kahden henkilöryhmän tilanteissa voivat mahdollisesti olla merkityksellisiä sen soveltamisessa, eivät kahden eri pakolaisryhmän tilanteen väliset erot (ks. vastaavasti tuomio 1.3.2016, Alo ja Osso, C-443/14 ja C-444/14, EU:C:2016:127, 54 ja 59 kohta).

32

Jos toiseksi oletetaan, että äskettäin jäsenvaltion alueelle saapuneiden pakolaisten tilanteen erityispiirteiden perusteella voidaan todeta, että he ovat yleisesti objektiivisesti tukalammassa tilanteessa kuin kyseisen jäsenvaltion kansalaiset, toimenpidettä, jolla kohdellaan näitä pakolaisia epäedullisemmin rajoittamalla heille myönnettyjen etuuksien tasoa, ei voida pitää toimenpiteenä, jolla otetaan huomioon tällainen erilainen tilanne, koska tällaisella toimenpiteellä ei voida korjata tätä tukalaa tilannetta.

33

Kolmanneksi siltä osin kuin tämä väite on ymmärrettävä niin, että niiden vaikeuksien vuoksi, joita äskettäin Itävaltaan saapuneet pakolaiset kohtaavat vapailla asuntomarkkinoilla, olisi asianmukaisempaa antaa taloudellisen tuen sijaan näiden pakolaisten käyttöön hyvin lyhyessä ajassa paikkoja majoituskeskuksissa, riittää, kun todetaan, että ennakkoratkaisupyyntöön sisältyvästä asiassa sovellettavan kansallisen säännöstön kuvauksesta tai Itävallan hallituksen esittämistä seikoista ei missään tapauksessa ilmene, että pääasiassa kyseessä oleva mainituille pakolaisille taattujen sosiaalihuoltoetuuksien määrän pienentäminen olisi tosiasiassa kompensoitu myöntämällä näille muita sosiaalietuusmuotoja.

34

Vaikka Itävallan tasavalta tuo esiin myös merkittävän rasitteen, joka johtuu sosiaalietuuksien maksamisesta pakolaisille, on muistutettava, että sosiaalietuuksien myöntäminen tietylle henkilölle merkitsee näiden etuuksien myöntämisestä vastaavalle elimelle rasitetta siitä riippumatta, onko kyseinen henkilö pakolainen vai kyseessä olevan jäsenvaltion kansalainen. Tältä osin ei siis voida todeta eroa näiden kahden eri henkilöryhmän tilanteiden välillä (ks. vastaavasti tuomio 1.3.2016, Alo ja Osso, C-443/14 ja C-444/14, EU:C:2016:127, 55 kohta).

35

Näin ollen toiseen kysymykseen on vastattava, että direktiivin 2011/95 29 artiklaa on tulkittava siten, että se on esteenä pääasiassa kyseessä olevalle kansalliselle säännöstölle, jossa säädetään, että jäsenvaltiossa määräaikaisen oleskeluoikeuden saaneille pakolaisille myönnetään määrältään pienemmät sosiaalihuoltoetuudet kuin kyseisen jäsenvaltion kansalaisille ja mainitussa jäsenvaltiossa pysyvän oleskeluoikeuden saaneille pakolaisille.

36

Ensimmäisellä kysymyksellään ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee lähinnä, voiko pakolainen vedota kansallisissa tuomioistuimissa pääasiassa kyseessä olevan kaltaisen säännöstön yhteensoveltumattomuuteen direktiivin 2011/95 29 artiklan 1 kohdan kanssa, jotta hänen oikeuksiaan ei rajoitettaisi tässä säännöstössä tarkoitetulla tavalla.

37

Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan aina, kun direktiivin säännökset ovat sisältönsä osalta ehdottomia ja riittävän täsmällisiä, yksityiset oikeussubjektit voivat kansallisissa tuomioistuimissa vedota niihin valtiota vastaan, jos valtio ei ole saattanut direktiiviä osaksi kansallista oikeusjärjestystä määräajassa tai jos direktiivi on saatettu osaksi kansallista oikeusjärjestystä virheellisesti (tuomio 24.1.2012, Dominguez, C-282/10, EU:C:2012:33, 33 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

38

Vaikka pitääkin paikkansa, että direktiivin 2011/95 29 artiklan 1 kohdassa annetaan jäsenvaltioille tietty harkintavalta erityisesti niiden tarvittavaksi katsoman sosiaalihuollon tason määrittämisessä, tässä säännöksessä asetetaan kuitenkin kullekin jäsenvaltiolle ilman mitään epäselvyyksiä täsmällinen ja ehdoton tulosta koskeva velvoite, joka muodostuu siitä, että kukin pakolainen, jolle se on myöntänyt suojelun, saa saman sosiaalihuollon, josta on säädetty sen omille kansalaisille.

39

On lisäksi muistutettava, että unionin tuomioistuin on jo voinut todeta, että direktiivin 2011/95 29 artiklan 1 kohtaan verrattavissa olevilla säännöksillä, joilla säädetään kansallisen kohtelun myöntämisestä taikka joilla kielletään tietynlainen syrjintä, on välitön oikeusvaikutus (ks. vastaavasti tuomio 4.5.1999, Sürül, C-262/96, EU:C:1999:228, 63 ja 74 kohta; tuomio 22.12.2010, Gavieiro Gavieiro ja Iglesias Torres, C-444/09 ja C-456/09, EU:C:2010:819, 78 kohta ja tuomio 6.3.2014, Napoli, C-595/12, EU:C:2014:128, 48 ja 50 kohta).

40

Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä seuraa tässä asiayhteydessä, että kansallisilla tuomioistuimilla ja julkishallinnon elimillä on, elleivät ne voi tulkita tai soveltaa kansallista lainsäädäntöä unionin oikeuden vaatimusten mukaisesti, velvollisuus soveltaa unionin oikeutta kokonaisuudessaan ja suojata siinä yksityisille annettuja oikeuksia jättämällä tarvittaessa kaikki unionin oikeuden vastaiset kansalliset oikeussäännöt soveltamatta (tuomio 7.9.2017, H., C-174/16, EU:C:2017:637, 70 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

41

Edellä todetun perusteella ensimmäiseen kysymykseen on vastattava, että pakolainen voi kansallisissa tuomioistuimissa vedota pääasiassa kyseessä olevan kaltaisen säännöstön yhteensoveltumattomuuteen direktiivin 2011/95 29 artiklan 1 kohdan kanssa, jotta hänen oikeuksiaan ei rajoitettaisi tässä säännöstössä tarkoitetulla tavalla.

42

Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely unionin tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä unionin tuomioistuimelle, ei voida määrätä korvattaviksi.

Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (kolmas jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti: